孫 雪

一、賀蘭縣水資源概況

賀蘭縣是寧夏回族自治區(qū)銀川市下轄縣，位于寧夏北部，其西起西干渠，東到黃河邊的整個東半部，屬于黃河近代沖積平原，分別由黃河沖積和沖積湖沖積而形成。灌區(qū)基本為傳統(tǒng)灌溉方式的引黃自流灌區(qū)。賀蘭縣耕地面積65.26萬畝，糧食產(chǎn)量20.43萬噸。農(nóng)田有效灌溉面積58.95萬畝、實際灌溉面積58.95萬畝，林園灌溉面積4.34萬畝。2016—2020年賀蘭縣各行業(yè)總用水量4.257億立方米—5.456億立方米，其中平均年農(nóng)業(yè)用水4.582億立方米，占總用水量94.1%。2016—2020年賀蘭縣各行業(yè)年耗水量1.589億立方米—2.803億立方米，其中平均年農(nóng)業(yè)耗水量2.238億立方米，占總耗水量93.39%。由此可以看出賀蘭縣用水量與耗水量農(nóng)業(yè)占比較大。2021年自治區(qū)分配賀蘭縣黃河干流用水指標(biāo)為4.817億立方米，農(nóng)業(yè)用水總量指標(biāo)為4.982億立方米，其中干渠直開口控制用水量為4.6億立方米。自產(chǎn)水資源總量為0.597億立方米，取水量5.346億立方米，耗水總量2.713億立方米，農(nóng)業(yè)取水占85.4%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.536，水資源利用率低，用水結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整。

賀蘭縣引水工程主要依靠西干渠、唐徠渠、漢延渠、惠農(nóng)渠四大干渠，縣境總長112.3km，賀蘭縣有干渠直開口支斗渠223條。自2000年以來，利用中央財政小農(nóng)水、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項目對灌區(qū)支、斗、農(nóng)渠進行了砌護，支渠砌護率達100%，斗、農(nóng)渠砌護率達90%以上，基本建設(shè)形成了完善的灌排體系[1-2]。

二、賀蘭縣用水權(quán)改革實踐

(一)考察先進典型經(jīng)驗

赴新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇市及甘肅民勤縣進行考察學(xué)習(xí)。阿克蘇市主要通過建立農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)制度，充分利用農(nóng)村集體改革制度改革經(jīng)驗和成果，在“三條紅線”①用水總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)并考慮計量點到田間渠系損失及不同時期用水總量指標(biāo)和渠系水利用系數(shù)適時調(diào)整確定初始水權(quán)。加強農(nóng)業(yè)用水總量控制及定額管理制度，推行超定額累進加價制度，以《實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”》和《用水總量控制方案》指標(biāo)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定為依據(jù)，確定年度農(nóng)業(yè)毛灌溉定額。甘肅民勤縣主要通過嚴格遵守“紅線指標(biāo)”，嚴格落實“四定”原則②，實行水資源預(yù)算管理，農(nóng)業(yè)供水執(zhí)行成本水價，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展推行分類分檔水價，將精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵政策與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合，通過優(yōu)惠水價來體現(xiàn)。根據(jù)市場行情，年初以正式文件向社會公布節(jié)水高效作物、低效益高耗水作物品種名錄。對等額內(nèi)種植的不同種類作物實行地表水及地下水價格不同程度的浮動。

(二)制定頂層方案

結(jié)合先進典型經(jīng)驗，探索推進用水權(quán)改革的政策文件。2021年，制定《賀蘭縣落實水資源“四定”原則深化用水權(quán)改革實施方案》《賀蘭縣用水權(quán)改革創(chuàng)新突破實施方案》，制定工作流程梳理項目清單，梳理改革任務(wù)清單、配套政策清單，編制了用水權(quán)改革流程圖、水權(quán)交易流程圖和水權(quán)收儲流程圖。為促進基層水利服務(wù)組織規(guī)范運行，出臺了《賀蘭縣基層水務(wù)管理協(xié)會改革指導(dǎo)意見》，引入物業(yè)化管理理念，對推動水利工程專業(yè)管理與長效運行具有里程碑的意義[3-7]。

(三)夯實確權(quán)基礎(chǔ)

一是在相關(guān)政策指導(dǎo)下，按照深化用水權(quán)改革方案任務(wù)要求全面開展農(nóng)業(yè)灌溉面積、作物種植結(jié)構(gòu)、灌溉方式的核查登記，完成確權(quán)水量的初步核算。核定賀蘭縣總灌溉面積為71.65萬畝，初步核算我縣農(nóng)業(yè)灌溉確權(quán)水量(不包括魚池、冬灌用水量)3.2747億立方米，其中：確權(quán)黃河水直開口總水量2.846億立方米，確權(quán)地下水總水量0.4288億立方米。夯實用水權(quán)改革基礎(chǔ)。二是開展全縣水資源概況進行摸底調(diào)查。包括地下水、當(dāng)?shù)氐乇硭ⅫS河水、非常規(guī)水中的中水、苦咸水、雨洪水、溝道排水等進行調(diào)查統(tǒng)計，對近5年各行業(yè)不同水資源開發(fā)利用情況進行摸底調(diào)查。與唐徠渠、惠農(nóng)渠、漢延渠、西干渠管理處、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場對接，對流經(jīng)我縣灌域四大干的187條干渠直開口現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開展摸底調(diào)查，并對近三年實際用水量進行統(tǒng)計匯總。對供水工程包括引水工程、揚水工程、地下水工程、高效節(jié)灌工程、污水處理工程、蓄水工程、排水工程等，充分掌握各類工程數(shù)量、完好程度、運行維修經(jīng)費落實、工程運行管理情況開展調(diào)查。深入村鎮(zhèn)對灌溉水源、支渠取水量、遙感面積、確權(quán)面積、灌溉面積、種植結(jié)構(gòu)、水利工程建設(shè)、地下水機井等進行摸底調(diào)查形成名錄庫。三是由新成立專業(yè)化的8家鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌溉服務(wù)公司承擔(dān)農(nóng)田水利工程運行管理。實行“三定一承包”③的管理模式，從而規(guī)范收繳末級渠系水費，實行收支兩條線，末渠系水費統(tǒng)一上繳，進行用途管制，執(zhí)行新水費實行公示公開制度。解決了重建輕管、水資源利用效率不高、灌溉周期長、搭車收費等問題，使面廣量大的田間設(shè)施有了“農(nóng)田管家”，全面推動農(nóng)業(yè)用水的專業(yè)化和社會化管理。四是社會參與，推廣“合同節(jié)水+水權(quán)交易”模式。由社會資本方投資實施渠道砌護、精準(zhǔn)計量等工程設(shè)施，結(jié)余水量進行市場化交易，收益部分用于返還資本方及融資成本，部分用于獎勵用水戶及用水管理組織。渠道交由社會資本方管理后，灌溉周期平均縮短3—5天。2018—2021年，賀蘭縣農(nóng)業(yè)用水年均節(jié)水量3000萬立方米。通過工程及管理措施，極大地解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“四水四定”的矛盾問題。目前，賀蘭縣已成功完成農(nóng)業(yè)灌溉三筆用水權(quán)交易，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水的主動性與積極性。五是自2012年開始，結(jié)合土地集約化經(jīng)營面積逐年擴大的優(yōu)勢，在賀蘭縣范圍內(nèi)逐片推進微噴灌工程技術(shù)。截至2021年底，全縣共完成高效節(jié)水灌溉面積約17萬畝，覆蓋率24%。其中，社會資本方出資建設(shè)高效節(jié)水灌溉面積3.47萬畝。安裝測控水設(shè)備約1100套，干渠直開口實現(xiàn)自動化測控全覆蓋，田間支、斗渠測控技術(shù)改造涉及灌溉面積31萬畝。六是賀蘭縣自2014年開始嘗試水價改革試點工作，2017年又被列入到現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)試點縣。截至2022年上半年，完成農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)換533.4萬方。完成縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)交易總量831萬方，交易總金額為33.16萬元。完成立崗鎮(zhèn)通義村、常信鄉(xiāng)旭光村農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)頒證，涉及農(nóng)戶1681戶4675人，確權(quán)水量1041.67萬方。在這方面取得了一定經(jīng)驗，但離目標(biāo)要求還有一定距離。

三、存在問題及成因

(一)多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動推進改革力度還不足

用水權(quán)改革是深入貫徹落實習(xí)近平總書記新時代治水方針的具體體現(xiàn)和措施，是一項艱巨的任務(wù)，事關(guān)賀蘭縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，間接影響著二、三產(chǎn)業(yè)的長期規(guī)劃、布局和發(fā)展。需要充分發(fā)揮多部門協(xié)調(diào)機制作用，統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)推進用水權(quán)改革各項工作。分析原因，一是相關(guān)法律法規(guī)制度不健全，如缺少實施用水權(quán)改革需要的相關(guān)會計制度、服務(wù)企業(yè)信用等級和評價制度、配套的交易制度等；二是近年來用水權(quán)改革推進主要靠水行政主管部門負責(zé)，因此多部門協(xié)同作用發(fā)揮有限。

(二)農(nóng)業(yè)灌溉面積不實

水權(quán)產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作涉及面廣，需要大量人財物的投入，由于資金投入不足和技術(shù)力量薄弱，部分渠系無法明確產(chǎn)權(quán)，影響了水資源確權(quán)工作實效。灌溉面積是落實水權(quán)、制定灌溉配水計劃、計算分攤水費的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。目前，賀蘭縣水費收繳面積與實有受水面積誤差較大，灌區(qū)水管組織收費面積沒有統(tǒng)一的規(guī)定，大部分收費面積小于實灌面積，造成畝均水費虛高且用水戶分擔(dān)水費不合理、不公平的現(xiàn)象。

(三)地下水監(jiān)管不到位

按照本地區(qū)自備井摸排情況，全縣還未全部安裝機井安裝計量設(shè)施。針對計量地下取水的農(nóng)業(yè)監(jiān)控設(shè)施安裝率低，超額用水累進加收水資源稅的節(jié)水機制不健全，用水還存在粗放管理的情況。

(四)群眾對用水權(quán)認識模糊

由于在國家出臺水價改革意見前宣傳工作不到位，普遍存在地方政府積極參與灌區(qū)末級渠系管理體制改革還缺乏有效手段，沒有系統(tǒng)性和專門的思考，導(dǎo)致在全區(qū)范圍內(nèi)存在農(nóng)業(yè)用水改革認識不同，進度不一的局面；農(nóng)業(yè)灌溉機井水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)之后，地下水水權(quán)與黃河來水的水權(quán)轉(zhuǎn)換工作還沒有形成規(guī)范的程序，基層工作人員對開展此項工作存在疑慮；部分群眾知道用水權(quán)交易，但考慮特殊年份受極端天氣降雨量減少的影響，導(dǎo)致灌溉用水減少，造成用水困難。

四、對策建議

聚焦節(jié)水增效，嚴格落實“四水四定”要求，優(yōu)化水資源分配，加快農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓減高耗水作物，以水資源承載能力為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)水價綜合改革為重點，推進水權(quán)交易市場化，明確水資源商品地位，破解水資源短缺困境，從而解決總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、效益不高的三重難題。

(一)加強多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動

由政府統(tǒng)籌充分發(fā)揮用水權(quán)改革工作協(xié)調(diào)機制作用，建立完善用水權(quán)改革實施相應(yīng)配套制度，統(tǒng)一規(guī)劃明確各職能部門分工。水行政主管部門切實發(fā)揮本領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合職能，推動用水權(quán)改革盡快落地見效；各職能部門按照分工職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，積極發(fā)揮各自領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)管理職能，切實做好本領(lǐng)域用水權(quán)改革推廣工作。

(二)科學(xué)核定農(nóng)業(yè)水費收繳面積

合理分配使用水資源，結(jié)合土地確權(quán)成果，按確權(quán)實有灌溉面積收取水費，解決水費虛高問題，為農(nóng)業(yè)灌溉用水及確權(quán)工作等提供合法依據(jù)。

(三)加強農(nóng)業(yè)灌溉機井管理

充分利用水資源稅返還資金，對公益項目開展水資源論證，分期分批開展農(nóng)業(yè)地下取水機井在線監(jiān)測計量設(shè)施安裝，要求各取用水戶依法依規(guī)辦理取水許可證。農(nóng)業(yè)灌溉機井區(qū)分常規(guī)水源機井和抗旱應(yīng)急水源機井。常年取水或作為灌溉主水源的機井全部列入常規(guī)水源機井進行管理，依法辦理取水許可；補充灌溉或干旱年份應(yīng)急抗旱取水灌溉的屬于抗旱應(yīng)急機井不再辦理取水許可證，納入日常管理，建立應(yīng)急機井管理臺賬和用水臺賬進行規(guī)范管理。對于農(nóng)業(yè)灌溉井井間距較小的區(qū)域，一律予以關(guān)停。不斷加強地下水監(jiān)管能力，引入社會資本對賀蘭山沿山地區(qū)實施供水提升工程，將水源由地下水替換為地表水。

(四)加強基層水管組織管理

完善基層水管組織各項規(guī)章制度，強化水費收繳管理。積極發(fā)揮基層水管組織力量，充分利用其帶頭作用，開展農(nóng)業(yè)用水服務(wù)?；鶎铀芙M織負責(zé)統(tǒng)一收費，骨干水費直接上繳水管單位，末級渠系水費上繳財政專戶，實行集中管理。收繳水費部分用于人員工資，部分用于末級渠系維修養(yǎng)護，不斷規(guī)范農(nóng)業(yè)水費收繳管理。按照節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼要求，加大對節(jié)約用水的基層水管組織及用水戶獎勵力度，通過經(jīng)濟杠桿的作用，撬動基層水管組織及用水戶的積極性。

(五)群眾要解放思想更新觀念

政府要加強對用水權(quán)改革的宣傳，讓灌區(qū)群眾理解改革的意義，引導(dǎo)灌區(qū)群眾把思想和行動統(tǒng)一到一起，牢固樹立節(jié)約用水、科學(xué)用水的思想，提高群眾科學(xué)用水的技術(shù)水平?；鶎铀芙M織要按照有利于水利事業(yè)的發(fā)展，有利于經(jīng)濟效益的提高，有利于調(diào)動人員積極性的標(biāo)準(zhǔn)，解放思想，接受現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)的建設(shè)理念和農(nóng)業(yè)水價綜合改革這一歷史性舉措。積極發(fā)揮基層社會團體的力量，充分利用基層水管組織的帶頭作用來開展農(nóng)業(yè)用水服務(wù)工作，引導(dǎo)農(nóng)民依據(jù)灌溉計劃有序的、分片區(qū)地進行灌溉工作，切實為地區(qū)群眾做好用水服務(wù)。確保農(nóng)民和諧用水。做好水資源協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮基層水管組織帶頭作用幫助群眾及時解決好用水中遇到的問題，科學(xué)、有效地處理好用水糾紛，如及時和群眾協(xié)商，促進用水糾紛問題的及時解決，保障群眾用水。

(六)推進水資源高效利用

堅持適水種植、量水生產(chǎn)，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，壓減高耗水作物種植面積，擴大高效節(jié)水作物比例，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)、安裝數(shù)字化管控設(shè)備，進一步提升節(jié)水能力。進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，壓減低效益高耗水的籽粒玉米、小麥等作物種植面積，有序擴大釀酒葡萄、枸杞、黃花菜等低耗水、高效作物的種植。一是控制水稻種植面積。水稻是農(nóng)業(yè)最大的耗水作物，其耗水量是麥套玉米、蔬菜的2倍以上上。2021年根據(jù)賀蘭縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查，賀蘭縣水稻占灌溉面積的20.48%，因此更加迫切地需要合理布置水稻種植區(qū)域。二是大力提高制種玉米、青貯玉米等低耗水、高產(chǎn)值作物的種植比例。三是發(fā)展高效節(jié)水灌溉。隨著科學(xué)技術(shù)的進步，智慧農(nóng)業(yè)必不可少。微噴灌工程技術(shù)是一種較為現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉技術(shù)，可適時適量顯著減少水資源浪費，高效的節(jié)約水資源，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。加大資金投入，鼓勵社會資本出自建設(shè)。

(七)完善“合同節(jié)水+水權(quán)交易”模式

一是探索建立長期意向與短期協(xié)議相結(jié)合的水權(quán)交易動態(tài)調(diào)整機制。充分考慮市場因素，根據(jù)投資及收益比例，科學(xué)簽訂投資協(xié)議實效，激活水權(quán)市場，提高水權(quán)交易量，確保社會資本方投資利益，給企業(yè)吃下“定心丸”。讓社會資本良性運行，充分發(fā)揮共建共享效果。二是構(gòu)建市場化交易機制。鼓勵社會資本直接參與節(jié)水改造工程建設(shè)暨運行養(yǎng)護，優(yōu)先獲得節(jié)約的水資源使用權(quán)，可在用水權(quán)市場進行交易[8]。

(八)爭取節(jié)水資金投入

爭取項目，加大資金投入。一是加大對現(xiàn)代化灌區(qū)項目資金的支持，不斷優(yōu)化田間自動化測控設(shè)施，提升田間灌溉的管理能力，縮小計量單元，加快補齊工程和制度“短板”，建立設(shè)施完善、用水高效、管理科學(xué)、保障有力的灌區(qū)工程建設(shè)和運行管護體系，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，同時用水權(quán)改革提供硬件支撐。二是積極推進賀蘭山東麓供水提升工程。按照自治區(qū)賀蘭山東麓葡萄酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，通過從西干渠引水，新建蓄水池、泵站及加壓管線，將現(xiàn)有西干渠以西區(qū)域的灌溉水源全部替換為地表水，逐步關(guān)停該區(qū)域地下水取水設(shè)施，徹底解決賀蘭山東麓灌溉水源的問題。

結(jié)語

為適應(yīng)用水權(quán)改革的新形勢，應(yīng)對用水權(quán)改革中的諸多問題，綜合運用加強多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、科學(xué)核定農(nóng)業(yè)水費收繳面積、農(nóng)業(yè)灌溉機井管理、基層水管組織管理、推進水資源高效利用等手段形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上有針對性地制定賀蘭縣用水權(quán)改革策略，旨在有效發(fā)揮市場在優(yōu)化配置水資源中的作用，促進了水資源從粗放低效向節(jié)約高效根本轉(zhuǎn)變，破解制約黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)水資源短缺困境。

注 釋：

①“三條紅線”：第一條紅線，是建立水資源開發(fā)利用的控制紅線，嚴格實行用水總量控制。第二條紅線，是建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。第三條紅線，是建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。

②“四定”原則：即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”。

③“三定一承包”：亦稱“三定一包”，即定對象、時間、地點,包服務(wù)。