杜 輝

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)環(huán)境法的體系化肩負(fù)著穩(wěn)定公益與私益秩序、推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型與社會(huì)改革、固定生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐成果、維護(hù)國(guó)家傳統(tǒng)自然生態(tài)觀以及建構(gòu)地球命運(yùn)共同體的重要使命。由此，在缺少成熟的典范環(huán)境法典前提下，“中國(guó)需要什么樣的環(huán)境法典”成為理論討論和立法探索的終極一問(wèn)。編纂生態(tài)環(huán)境法典是將改革實(shí)踐和現(xiàn)有制度重新體系化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，立法者考量的根本問(wèn)題則是如何從守成創(chuàng)新出發(fā)，將規(guī)范、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值做相應(yīng)的法技術(shù)處理，以此形成相應(yīng)的規(guī)范秩序?？梢?，探尋生態(tài)環(huán)境法典所包含的法秩序類型無(wú)疑是體系化工作的前提，它構(gòu)成法典編纂的方法指引。

環(huán)境法是典型的公私法交融的混合法，公私融合秩序也因此成為法典編纂必須予以重點(diǎn)關(guān)照的法秩序形態(tài)。無(wú)論是環(huán)境法的規(guī)范發(fā)展規(guī)律還是晚近中國(guó)場(chǎng)景中生態(tài)文明法治變革的新潮流，都清晰地呈現(xiàn)出公法機(jī)制與私法機(jī)制互嵌共生、合作互動(dòng)的規(guī)范屬性。(1)參見杜輝：《公私交融秩序下環(huán)境法的體系化》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。尤其是，民法典與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對(duì)接、(2)參見呂忠梅：《民法典綠色條款的類型化構(gòu)造及與環(huán)境法典的銜接》，載《行政法學(xué)研究》2022年第1期。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、(3)參見鄧海峰：《生態(tài)文明體制改革中自然資源資產(chǎn)分級(jí)行使制度研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期。自然保護(hù)地體系建設(shè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革、以流域和區(qū)域?yàn)閷?duì)象的空間法治發(fā)展等，(4)參見杜輝：《實(shí)踐、邏輯與創(chuàng)新：空間向度下的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展》，載《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。這些領(lǐng)域或事項(xiàng)的變革都在塑造一種新的公私平衡甚或制衡模式。但是，公私融合是否會(huì)導(dǎo)向公私雜糅，公私邊界不清晰是否會(huì)破壞環(huán)境法體系的穩(wěn)定性，公私法規(guī)范的不斷輸入是否會(huì)給法典編纂帶來(lái)技術(shù)挑戰(zhàn)。對(duì)這些疑慮的回答，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境法典編纂的成效。正如民法典是憲法中的民事權(quán)利范疇和保護(hù)邏輯的具體化一樣，(5)參見秦前紅：《民法典編纂中的憲法學(xué)難題》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。生態(tài)環(huán)境法典同樣是憲法中國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的展開，因此它既無(wú)法超越特殊政治經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定性要求，也必須深入貫徹環(huán)境權(quán)益保護(hù)的基本原理和一般規(guī)律。本文正是要在這一邏輯線索上澄清環(huán)境法體系化進(jìn)程中的公私融合秩序，并發(fā)掘出法典表達(dá)的方法論和技術(shù)規(guī)范。

二、公私融合秩序的生成邏輯

生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐不斷在公法與私法兩個(gè)維度重構(gòu)環(huán)境法的體系。在公法與私法的互動(dòng)互塑中，得以形成具有鮮明階段性特征的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度經(jīng)驗(yàn)。全面總結(jié)改革開放以來(lái)的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，這一制度經(jīng)驗(yàn)至少包含公私融合秩序生成的四重邏輯。

(一)環(huán)境法變遷的歷史脈絡(luò)衍化出公私融合的規(guī)范結(jié)構(gòu)

改革開放以來(lái)的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展大體經(jīng)歷三個(gè)時(shí)期：第一階段是環(huán)境法的初創(chuàng)，環(huán)境管制的權(quán)力配置和運(yùn)行效率主導(dǎo)了這一時(shí)期的法規(guī)范樣態(tài)，處理的是如何將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到國(guó)家治理體系之中；第二階段是環(huán)境法的深化，行政權(quán)力優(yōu)化以及生態(tài)環(huán)境相關(guān)私法權(quán)利或利益的法定化成為法規(guī)范發(fā)展的支點(diǎn)，也即是公權(quán)力優(yōu)化和私權(quán)確立的議題；第三階段是環(huán)境法的全面體系化，國(guó)家治理改革的職能轉(zhuǎn)變、環(huán)境行政行為多元化、公益與私益平衡、環(huán)境利益的司法保護(hù)等實(shí)質(zhì)法治面向備受重視。在四十多年的生態(tài)環(huán)境法治變遷進(jìn)程中，環(huán)境法的規(guī)范樣態(tài)完成了以公法為中心到公私法協(xié)力的轉(zhuǎn)變。環(huán)境法的功能也從為污染防治和生態(tài)保護(hù)的具體實(shí)踐提供規(guī)范依據(jù)，發(fā)展出塑造新發(fā)展理念、補(bǔ)強(qiáng)治理的民主正當(dāng)性、貫徹以人民為中心等價(jià)值目標(biāo)的新類型。這使得生態(tài)環(huán)境法治呈現(xiàn)出法律化實(shí)施和政治化塑造同步運(yùn)行的新格局。

具體來(lái)看，一是環(huán)境法發(fā)展的主線完成了從約束生態(tài)環(huán)境損害行為向塑造生態(tài)文明宏觀結(jié)構(gòu)、開展頂層制度設(shè)計(jì)的位移；二是環(huán)境法制度的焦點(diǎn)逐漸從追究污染者、破壞者責(zé)任向壓實(shí)政府責(zé)任、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、救濟(jì)環(huán)境公私利益的雙軌運(yùn)行邏輯轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了從行為到體制、從權(quán)力到利益、從表象到邏輯、從點(diǎn)到線及面的深化拓展；三是環(huán)境法發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從政策主導(dǎo)到政策與法協(xié)同并進(jìn)再到全面法治化的跨越。在這個(gè)從形式法治到實(shí)質(zhì)法治的發(fā)展邏輯中，環(huán)境法規(guī)范的形態(tài)逐漸豐富，發(fā)展成為公私法條款交織并存的規(guī)范結(jié)構(gòu)。在這一規(guī)范結(jié)構(gòu)中，既有規(guī)范性條款也有宣示性條款，既有抽象的法律原則也有具體的行為準(zhǔn)則，既有權(quán)利保護(hù)條款也有公法義務(wù)要求。這為編纂生態(tài)環(huán)境法典提供了較為完備的規(guī)范基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境法典編纂就是要同時(shí)強(qiáng)化對(duì)違法行為的管制、制裁和對(duì)私人權(quán)利、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的保護(hù)、激勵(lì)。這是綠色發(fā)展、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，也是生態(tài)環(huán)境法典的基本特色。

(二)環(huán)境法調(diào)整機(jī)制的擴(kuò)展塑造出公私融合的法律功能

編纂生態(tài)環(huán)境法典的重大意義之一，是把生態(tài)文明時(shí)代的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題與法治發(fā)展相關(guān)聯(lián)，既在宏觀上承載社會(huì)改造和治理革新的使命，也在隱微之處提供一套調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、義務(wù)設(shè)定的超大規(guī)模環(huán)境法規(guī)則體系。這一法律功能與環(huán)境法調(diào)整機(jī)制的擴(kuò)展密切關(guān)聯(lián)。在當(dāng)前歷史階段，環(huán)境法所面臨的觀念、法理、問(wèn)題、背景均發(fā)生了變化，它也隨之不斷進(jìn)化更新并發(fā)展出一系列新的調(diào)整機(jī)制，以回應(yīng)生態(tài)文明不同維度的功能需求。一方面，環(huán)境法要堅(jiān)持以分配正義為旨趣的調(diào)控法定位，不斷創(chuàng)新公法調(diào)整手段，推進(jìn)行政權(quán)主導(dǎo)的環(huán)境治理機(jī)制更新。除了行政處罰、行政強(qiáng)制等高權(quán)干預(yù)機(jī)制之外，不斷發(fā)展出以給付、誘導(dǎo)、規(guī)劃為內(nèi)容的新型“利害調(diào)整型”機(jī)制，(6)參見王貴松：《作為利害調(diào)整法的行政法》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第2期。其目的是為了恰當(dāng)安排管制化與非管制化(如“協(xié)調(diào)、簡(jiǎn)化和加速”)在調(diào)控污染者及其活動(dòng)中的協(xié)同關(guān)系。(7)參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第1卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第6頁(yè)。這是典型的行政中心主義的法律調(diào)整機(jī)制。另一方面，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的擴(kuò)大化，調(diào)控法所面臨的法律任務(wù)發(fā)生了改變。環(huán)境法不僅要規(guī)制污染、破壞行為，還要服務(wù)相對(duì)人、保障相對(duì)人合法權(quán)益。這一新的法律任務(wù)是調(diào)控法功能所無(wú)法完成的，需要行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)行邏輯，從重審批、重處罰、重過(guò)程管控走向監(jiān)管與服務(wù)并重，持續(xù)不斷地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境行政體制改革。因此，“相對(duì)人中心主義”的法律調(diào)整機(jī)制逐漸受到重視，環(huán)境行政也正在從行為規(guī)制逐漸邁向權(quán)利保障與行為規(guī)制并重。(8)參見孟鴻志：《民法典時(shí)代行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新》，載《比較法研究》2021年第6期。近年來(lái)，在深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)過(guò)程中，圍繞如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、恰當(dāng)處理污染防治與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的沖突，就深刻體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行為規(guī)制與經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障之間復(fù)雜的張力關(guān)系。

此外，在堅(jiān)持調(diào)控法功能定位的同時(shí)，環(huán)境法還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一套權(quán)利體系，將公法之權(quán)力與私法之權(quán)利相貫通，構(gòu)建多元化的治理主體制度，推進(jìn)“權(quán)力—權(quán)利”為主線的共商共治共贏治理機(jī)制。尤其是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)給環(huán)境法調(diào)整機(jī)制帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)公私法對(duì)立的調(diào)控機(jī)制無(wú)法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的需求。這進(jìn)一步要求環(huán)境法體系化必須充分回應(yīng)調(diào)控行為和保護(hù)權(quán)利的復(fù)合任務(wù)，打破公私區(qū)隔、達(dá)成公私相輔的狀態(tài)。在這一轉(zhuǎn)變中，公主體與私主體之間不再是自上而下的垂直關(guān)系，而是趨于扁平化的平等關(guān)系，這構(gòu)成了環(huán)境法調(diào)整機(jī)制公私相輔的前提。在合作共治框架下，公私融合不僅是法律規(guī)范上的交叉或者彼此借用，而更多體現(xiàn)為法律調(diào)整機(jī)制的融合創(chuàng)新。在這個(gè)意義上，作為生態(tài)文明制度體系的骨干工程，編纂生態(tài)環(huán)境法典尤應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的拓展進(jìn)行整體性總結(jié)、體系化思考，高度呈現(xiàn)公私法協(xié)同發(fā)力、共同治理的新格局。

(三)環(huán)境法體系的多元化催生公私融合治理結(jié)構(gòu)

美濃部達(dá)吉認(rèn)為，將私法與公法全然隔絕是不恰當(dāng)?shù)?，未能充分認(rèn)識(shí)兩者之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)：“(1)混合的法律關(guān)系與混合的權(quán)利；(2)以公法的行為為基礎(chǔ)的私法關(guān)系之形成；(3)作為私法的法律行為之要素的公法的行為；(4)私法規(guī)律對(duì)于公法關(guān)系之適用；(5)公法與私法的轉(zhuǎn)換；(6)私法的公法化”。(9)參見[日]美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第151-251頁(yè)。事實(shí)上，公法和私法之間這種相互依存、互為支撐關(guān)系是現(xiàn)代法律體系得以展開的基本邏輯，與國(guó)家治理體系中公私融合治理理念高度契合。從環(huán)境法律體系的現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展需要等角度來(lái)看，通過(guò)編纂生態(tài)環(huán)境法典來(lái)提升環(huán)境法體系化仍將繼續(xù)沿襲這一關(guān)系邏輯，這是多元共治治理觀和立法觀的必然選擇。

一方面，在污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域，除了行政許可、行政規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)控制、監(jiān)督管理、行政執(zhí)法、刑事制裁等公法治理機(jī)制在發(fā)揮主導(dǎo)作用之外，以產(chǎn)權(quán)、交易、補(bǔ)償、救濟(jì)等為主的私法方式發(fā)揮治理效能的空間正在逐漸拓展，甚至在特定領(lǐng)域成為主導(dǎo)性治理機(jī)制。(10)參見鞏固：《環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編構(gòu)想》，載《法律科學(xué)》2022年第1期；張忠民：《環(huán)境法典綠色低碳發(fā)展編的編纂邏輯與規(guī)范表達(dá)》，載《政法論壇》2022年第2期。這是因?yàn)?，處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系，既需要公法權(quán)力的支撐，也需要以私法權(quán)利作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)力與環(huán)境權(quán)利的結(jié)構(gòu)化重組。(11)參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。以《民法典》為例，法典對(duì)綠色原則的確認(rèn)及其各編的具體化在行為法上為控制污染和破壞提供了法律依據(jù)，提出了私法自治也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)律的基本要求?！叭绾斡行实乩觅Y源并防止生態(tài)環(huán)境的破壞，已成為直接調(diào)整、規(guī)范物的歸屬和利用的民法典的重要使命。”(12)王利明：《彰顯時(shí)代性：中國(guó)民法典的鮮明特色》，載《東方法學(xué)》2020年第4期。既然《民法典》為民事行為設(shè)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公法要求，那么此一制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就需要通過(guò)行政執(zhí)法予以貫徹落實(shí)。也就是說(shuō)，這些與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的原則條款、權(quán)利義務(wù)條款、行政機(jī)關(guān)職責(zé)條款可以成為行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)法的依據(jù)或參照?！睹穹ǖ洹烦袚?dān)著為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公權(quán)與私權(quán)、公益與私益劃分界限的功能，也因此為生態(tài)環(huán)境管理供給適用規(guī)范?！睹穹ǖ洹肪G色原則體系充分彰顯了現(xiàn)代環(huán)境治理體系的公私共治理念，從行為規(guī)范和主體責(zé)任等維度型構(gòu)了政府、企業(yè)、社會(huì)和公民廣泛合作、各司其職的治理格局。反過(guò)來(lái)，公私共治格局亦強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公法與私法的互嵌共生，不斷激發(fā)不同法律部門圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)凝練共同理念、集成共享原則、提取共通規(guī)范，最終塑造政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制相互支撐的規(guī)則叢集。

另一方面，要統(tǒng)籌多元多層多功能的環(huán)境法規(guī)范，通過(guò)法治頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的共建共享，則需要以公私共治為基本方式。近年來(lái)，我們?cè)趪?guó)家治理的諸多領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)共治格局的重要價(jià)值，無(wú)非是要加強(qiáng)政府體制內(nèi)部的上下互動(dòng)，激活市場(chǎng)、社會(huì)的治理能力，彌合權(quán)利保護(hù)與權(quán)力運(yùn)行在目標(biāo)和效能層面的落差，以法治化方式推動(dòng)治理模式的創(chuàng)新發(fā)展。(13)參見杜輝：《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，載《法學(xué)研究》2019年第4期。生態(tài)環(huán)境治理必須主動(dòng)適應(yīng)這種治權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，才能與生態(tài)環(huán)境權(quán)利體系所要求的共建共享相呼應(yīng)。所以，面向公私共治的環(huán)境法體系化工作，要為此種轉(zhuǎn)型提供解釋依據(jù)和規(guī)范方案。尤其是要通過(guò)法典編纂精準(zhǔn)識(shí)別公法與私法、公權(quán)與私權(quán)、公益與私益、公主體與私主體的模糊領(lǐng)域，科學(xué)確立它們的邊界和融合類型，如此才能恰當(dāng)?shù)嘏渲霉苤菩砸?guī)范、技術(shù)性規(guī)范、權(quán)利性規(guī)范，也才能據(jù)此落實(shí)多元化糾紛解決機(jī)制的深層構(gòu)建，在初始分配正義無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，通過(guò)司法等方式達(dá)成矯正正義。法律關(guān)系是法律體系展開的基本邏輯。以“管理—服從”為中心的公法法律關(guān)系和“權(quán)利—合作”為中心的私法法律關(guān)系，共同塑造著公私共治結(jié)構(gòu)。具體來(lái)看，污染者付費(fèi)、開發(fā)者保護(hù)、利用者補(bǔ)償和破壞者恢復(fù)表征的多是私法法律關(guān)系，而政府監(jiān)管則是以上下秩序?yàn)樘卣鞯墓ǚ申P(guān)系。前者是環(huán)境法對(duì)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的初始配置，是為了反映基于私法權(quán)利、行為利益、契約自由的交換正義之要求；而后者的核心是要對(duì)前者進(jìn)行過(guò)程性控制，以維護(hù)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的基本權(quán)利和公共價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是分配正義。兩者既對(duì)立融合又平行交錯(cuò)。對(duì)保障生態(tài)環(huán)境治理秩序而言，公法的規(guī)制和私法的調(diào)整處于相同序列。(14)參見[日]吉村良一：《從民法角度看公法與私法的交錯(cuò)與互動(dòng)》，張挺譯，載《人大法律評(píng)論》2012年卷第2輯，法律出版社2013年版。

(四)環(huán)境利益的疊加屬性限定了公私融合的責(zé)任體系

界分利益關(guān)系并配置相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，是創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)的邏輯起點(diǎn)。其中，獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系是這一保護(hù)機(jī)制的核心元素。不管環(huán)境法規(guī)范的形態(tài)如何復(fù)雜多樣，最終都會(huì)落腳于維護(hù)公共利益和公共秩序，保護(hù)集體、個(gè)人的權(quán)利或利益。在利益內(nèi)容上，公益既可能是國(guó)家的生態(tài)環(huán)境安全秩序，也可能是切實(shí)的公共產(chǎn)品或服務(wù)性功能，還可能是基于生態(tài)環(huán)境的公共健康水準(zhǔn)。可以說(shuō)，“公共利益是多方面、多層次的，其本身內(nèi)部就存在沖突”。(15)同前注⑦，[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾書，第3頁(yè)。而私益也不僅是“生態(tài)性環(huán)境權(quán)利和資源性環(huán)境權(quán)利”，(16)參見史玉成：《環(huán)境利益、環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的分層建構(gòu)——基于法益分析方法的思考》，載《法商研究》2013年第5期。還可能是一般性財(cái)產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利。如所周知，不管是在環(huán)境法理論譜系中還是法治實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境相關(guān)的公益和私益并沒(méi)有被有效地區(qū)分。在私益面向，個(gè)人的環(huán)境安全利益、資源利益、生態(tài)利益、環(huán)境精神利益大都以不同的內(nèi)容或形態(tài)附著在人格權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)之上，依憑民法、行政法等傳統(tǒng)部門法機(jī)制獲得保障。比如，《民法典》第293、294條經(jīng)由相鄰權(quán)條款實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)人在日照、采光、通風(fēng)等資源性利益以及與不可量物侵入相關(guān)的環(huán)境安全利益的保護(hù)。又如，第278條關(guān)于“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”的規(guī)定，為業(yè)主景觀權(quán)利的保護(hù)提供了規(guī)范依據(jù)。在公益面向，環(huán)境公共利益是各種利益協(xié)調(diào)妥協(xié)的結(jié)果，因此其內(nèi)涵和外延一直未能被清晰界定。它既有惠及、增進(jìn)私益的一面，也有限制、削弱私益的一面，并且也“并非必然享有優(yōu)先性”。(17)參見[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第144頁(yè)。公共利益還可能是私益的集成和累加，兩者之間具有高度同源性或一致性，在特定場(chǎng)景下甚至可以相互轉(zhuǎn)化。比如，環(huán)境公共利益作為公法保護(hù)的基本對(duì)象，只有在轉(zhuǎn)化為私法上的權(quán)利義務(wù)時(shí)才能吸納政府之外的主體參與治理。鑒于環(huán)境公益和私益錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，現(xiàn)行秩序法形成了公法路徑和私法路徑兩種救濟(jì)思路。私法救濟(jì)路徑是將環(huán)境公益還原、轉(zhuǎn)化為私法上的權(quán)利或利益，據(jù)此配置相應(yīng)的私法責(zé)任體系。但是，環(huán)境公益是否可以完全轉(zhuǎn)化為私法上之權(quán)利、利益，值得懷疑；況且，私法救濟(jì)也不具有充分明確的預(yù)防性功能，這對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下環(huán)境公益的系統(tǒng)性保護(hù)而言，無(wú)疑是重大缺陷。(18)參見馮潔語(yǔ)：《公私法協(xié)動(dòng)視野下生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摌?gòu)成》，載《法學(xué)研究》2020年第2期。因此，必須憑借公私協(xié)力的救濟(jì)機(jī)制，方能有效回應(yīng)“環(huán)境相關(guān)的公私復(fù)合利益”和“純粹環(huán)境利益”的保護(hù)需求。這也說(shuō)明，依托現(xiàn)有權(quán)利體系或權(quán)利救濟(jì)邏輯推進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)體系化的思路，因?yàn)檫^(guò)于側(cè)重于私法救濟(jì)優(yōu)先原則而大大受限。這種私法中心主義的思路，清晰地體現(xiàn)在當(dāng)前以私法原理和救濟(jì)程序?yàn)榛A(chǔ)推進(jìn)的環(huán)境公益保護(hù)制度設(shè)計(jì)之中，以至于環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系與銜接，至今未能在法理上澄清。其制度緣由在于“將體現(xiàn)公共利益的權(quán)能放在權(quán)利體系之中是不符合法律表達(dá)利益的基本邏輯的”。(19)郭延軍：《環(huán)境權(quán)在我國(guó)實(shí)在法中的展開方式》，載《清華法學(xué)》2021年第1期。為克服此種制度缺陷，有必要從責(zé)任范圍擴(kuò)大化的視角來(lái)發(fā)掘公私法并行的救濟(jì)機(jī)制。

近年來(lái)，隨著理論的澄清和法治實(shí)驗(yàn)的推進(jìn)，環(huán)境法中的利益保護(hù)機(jī)制取得了長(zhǎng)足發(fā)展，在實(shí)體和程序兩個(gè)面向形成了覆蓋環(huán)境刑事責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境行政責(zé)任的多元制度體系，正在發(fā)展類型化的生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系和糾紛解決機(jī)制。面對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系的拓展，相關(guān)公權(quán)力的職權(quán)權(quán)限、行使方式也在發(fā)生變化。在行政權(quán)維度，環(huán)境行政實(shí)體法、程序法和救濟(jì)法不斷完善，環(huán)境行政體制改革全面推進(jìn)，行政執(zhí)法與行政決策的功能不斷強(qiáng)化，行政效能不斷提升，圍繞公共利益的調(diào)整功能全面擴(kuò)充。在司法權(quán)維度，環(huán)境司法專門化深入開展并取得顯著成效，尤其是圍繞生態(tài)環(huán)境侵權(quán)、相鄰侵害救濟(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任等領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)的一系列救濟(jì)規(guī)則及其專門化的司法體制機(jī)制，塑造了環(huán)境公益與私益整體系統(tǒng)保護(hù)的新格局。在監(jiān)察權(quán)維度，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員污染防治、自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面職責(zé)履行情況的監(jiān)督，也間接發(fā)揮著公共利益維護(hù)者的功能。但還應(yīng)當(dāng)看到，公益與私益疊加形成的多元利益結(jié)構(gòu)是環(huán)境法要處理的普遍狀況，如果不能對(duì)其做出恰當(dāng)?shù)亩ㄎ缓突貞?yīng)，那么生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系化的任務(wù)將難以完成。無(wú)論公益與私益的關(guān)系是對(duì)立沖突還是共生共存、相互轉(zhuǎn)化，都需要通過(guò)政府、市場(chǎng)主體甚至自然人，借助相應(yīng)的法律技術(shù)和程序進(jìn)行界定、予以協(xié)調(diào)，以防止對(duì)公益保護(hù)不足或者對(duì)私益過(guò)度規(guī)制。這在一定程度上反映出以利益為核心的環(huán)境法的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這些都表明，這種公私利益交織的法律關(guān)系調(diào)整，必須依靠公法與私法交融的綜合性法律，而非寄托于單一的公法或私法部門，必須為公私利益的疊加狀態(tài)設(shè)計(jì)體系化的生態(tài)環(huán)境責(zé)任和治理技術(shù)。但是，生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任是傳統(tǒng)法律責(zé)任的簡(jiǎn)單組合還是具有獨(dú)立法律屬性和地位的責(zé)任模塊，尚未在理論上得到澄清。

三、公私融合秩序法典化表達(dá)的三重挑戰(zhàn)

關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典中公私融合秩序的建制，或可將相關(guān)共識(shí)概括為：一是法典在強(qiáng)化公法秩序的同時(shí)要在體系上對(duì)自治、任意性規(guī)范保持一定的開放；二是由此形成的公私融合秩序必須具有高度的體系性和科學(xué)性。這與《民法典》引入綠色原則來(lái)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公法功能十分相似，均是從功能法的角度拓展法規(guī)范的類型與解釋方向。(20)相關(guān)論證，參見呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第1期；鞏固：《民法典物權(quán)編“綠色化”構(gòu)想》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉長(zhǎng)興：《論“綠色原則”在民法典合同編的實(shí)現(xiàn)》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉超：《論“綠色原則”在民法典侵權(quán)責(zé)任編的制度展開》，載《法律科學(xué)》2018年第6期；劉長(zhǎng)興：《環(huán)境權(quán)保護(hù)的人格權(quán)法進(jìn)路——兼論綠色原則在民法典人格權(quán)編的體現(xiàn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期；吳宇：《生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物權(quán)客體屬性及實(shí)現(xiàn)路徑》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。要在法典編纂時(shí)將這兩項(xiàng)共識(shí)予以轉(zhuǎn)化，就不得不正視它所面臨的多重挑戰(zhàn)。

(一)定位上的挑戰(zhàn)

生態(tài)環(huán)境法典編纂有其獨(dú)特的專業(yè)意義、形式意義和法理意義。概括來(lái)看，法典之編纂不僅是要形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范體系，更是為了達(dá)成特定的法律秩序以及維持社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的決定形式。也就是說(shuō)，編纂生態(tài)環(huán)境法典之目的，除了規(guī)制不法行為、排除環(huán)境爭(zhēng)議之外，更重要的是通過(guò)法律結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)來(lái)塑造社會(huì)結(jié)構(gòu)。正是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)含著復(fù)雜的、公私混合的規(guī)范樣態(tài)、治理形態(tài)、利益關(guān)系和責(zé)任內(nèi)容，我們才必須把公私融合秩序視為法典編纂的重要參照系之一，來(lái)全面把握這一法律結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的交替演化規(guī)律，否則將難以回應(yīng)生態(tài)文明法治的功能期待。

生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)如何定位公私融合秩序？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，首先要從功能論的視角分析公私融合秩序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境法治的重要意義。改革開放以來(lái)，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)，就是從行為管控和利益保護(hù)出發(fā)推進(jìn)制度建設(shè)。但是，由此形成的環(huán)境法體系是否能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義目標(biāo)，值得反思。黨的十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，環(huán)境法體系化的重心在與相關(guān)法律部門的互動(dòng)中發(fā)生位移，其功能也隨之拓展。其一，從純粹的利益保護(hù)轉(zhuǎn)向?qū)Ω骶S度行動(dòng)的法律調(diào)控。環(huán)境利益的類型和內(nèi)容不僅可能是由法律直接規(guī)定，還可能是由行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人、利害關(guān)系人和一般社會(huì)公眾經(jīng)過(guò)民主程序來(lái)界定；生態(tài)環(huán)境治理參與的主體和方式更加多元化。行政機(jī)關(guān)的公法行為也隨之更具多樣性和靈活性。其二，從注重對(duì)脫法行為的約束轉(zhuǎn)向注重生態(tài)環(huán)境守法激勵(lì)。強(qiáng)制性規(guī)范的低效能和尋租風(fēng)險(xiǎn)屢受詬病，因此將法律中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與污染者的經(jīng)濟(jì)利益或公眾的環(huán)境利益相結(jié)合激發(fā)守法的內(nèi)生動(dòng)力，可以更有效地落實(shí)企業(yè)治理主體責(zé)任。這一轉(zhuǎn)變的重要意義在于，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅表現(xiàn)為政府的依法行政、落腳于通過(guò)法律的消極保護(hù)，它還具有“積極的社會(huì)行動(dòng)邏輯”和“社會(huì)粘合功能”，在治理體系中具有強(qiáng)大的“建構(gòu)性”。(21)李娜：《守法社會(huì)的建設(shè)：內(nèi)涵、機(jī)理與路徑探討》，載《法學(xué)家》2018年第5期。其三，從純粹的法律適用轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛑贫壬嫌蔚臎Q策。環(huán)境司法和執(zhí)法是保護(hù)環(huán)境利益、救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的常規(guī)機(jī)制，但是與以風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)、以問(wèn)題為導(dǎo)向的公共決策行為相比，其功能常常受限于合法性的要求，無(wú)法匹配公共決策在有效性和寬譜化方面的優(yōu)勢(shì)。并且，注重環(huán)境公共決策也意味著，政府在治理體系中的角色從消極管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的創(chuàng)造者。在此過(guò)程中，公主體與私主體、公法規(guī)則與私人規(guī)則、公共意志和私人意志、公益與私益相互碰撞、相互妥協(xié)、相互補(bǔ)充，合理塑造出更具積極屬性的治理樣態(tài)。其四，從單維的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向外部監(jiān)管與自我規(guī)制相結(jié)合。政府監(jiān)管的邏輯在于構(gòu)建外部權(quán)威性約束，而現(xiàn)代環(huán)境治理愈發(fā)強(qiáng)調(diào)合作治理、自我規(guī)制等合作性要求以及正式規(guī)則與非正式規(guī)則的相互補(bǔ)充。(22)參見杜輝：《環(huán)境公共治理與環(huán)境法的更新》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第198-204頁(yè)。

以上變遷充分表明，環(huán)境法的功能正在從以公法、私法分立為特征的利益保護(hù)科學(xué)、行為規(guī)制科學(xué)向更宏觀的、以公私融合秩序?yàn)橹休S的調(diào)控科學(xué)轉(zhuǎn)變。作為一種調(diào)控科學(xué)，它包含了管制、給付、指導(dǎo)、促進(jìn)等全方位的措施，調(diào)整著“分歧的與相近的、相互競(jìng)爭(zhēng)并相互沖突的利益”。(23)同前注，[德]施密特·阿斯曼書，第158-159頁(yè)。正如有學(xué)者指出，“創(chuàng)設(shè)環(huán)境法典的動(dòng)機(jī)在于改善公共服務(wù)的效率，節(jié)約保護(hù)環(huán)境的成本，提升裁判思維效率，協(xié)調(diào)公共行動(dòng)”。(24)陳金釗：《法典化語(yǔ)用及其意義》，載《政治與法律》2021年第11期。由此可見，作為調(diào)控科學(xué)的法，正在不斷適應(yīng)社會(huì)變遷，不斷推動(dòng)憲法要求、事情的本質(zhì)與事理、人的理性、社會(huì)制度等向可變的、開放的實(shí)定法轉(zhuǎn)變，完成了“法的實(shí)證化”過(guò)程，并最終成為社會(huì)改革的工具。(25)參見[德]阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾：《當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2013年版，第272、278頁(yè)；[德]尼克拉斯·盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2013年版，第234-246頁(yè)。也正是因?yàn)檫@樣，編纂生態(tài)環(huán)境法典才需要關(guān)注組織的多元性、規(guī)范的多級(jí)性、法律關(guān)系的多樣性、合法性標(biāo)準(zhǔn)的多階性，重視公法與私法在實(shí)現(xiàn)此動(dòng)機(jī)方面的互補(bǔ)功能。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，它也為環(huán)境法的體系化提出了重大挑戰(zhàn)，也即是規(guī)則的雜亂、適用的隨意、程序的延宕、權(quán)力邊界的模糊、利益平衡的變動(dòng)不居等等。如果無(wú)法恰當(dāng)?shù)靥幚磉@種轉(zhuǎn)變并消除其伴生風(fēng)險(xiǎn)，就無(wú)法在生態(tài)環(huán)境法典中精準(zhǔn)定位公私融合秩序并予以體系化地表達(dá)。

(二)技術(shù)上的挑戰(zhàn)

法典化的前提是協(xié)調(diào)化。生態(tài)環(huán)境典的編纂之所以對(duì)立法者構(gòu)成挑戰(zhàn)，主要是因?yàn)樗姆ㄔ磸V泛、體系龐雜，體系化程度不足，缺少立法技術(shù)上的高度形式理性。這與《民法典》中綠色原則的確立并體系化地滲入各編形成鮮明對(duì)比。《民法典》通過(guò)納入公法要求、擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)范圍、拓展生態(tài)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方式等方法回應(yīng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能需求，充分彰顯出“私法實(shí)質(zhì)化”的實(shí)質(zhì)正義目標(biāo)，(26)參見[德]弗朗茨·維亞克爾：《近代私法史——以德意志的發(fā)展為觀察重點(diǎn)》(下)，陳愛(ài)娥、黃建輝譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第588頁(yè)。但這并未從根本上改變法典的規(guī)范屬性和結(jié)構(gòu)。正如有學(xué)者指出，綠色原則作為“補(bǔ)充公法的私法原則”，是“兼具強(qiáng)制與倡導(dǎo)雙重面向的限制性”以及司法裁判功能的概括條款。(27)參見鞏固：《民法典綠色原則的法理辯護(hù)與內(nèi)容解析》，載《政治與法律》2021年第8期。在民事司法實(shí)踐中，已逐漸顯現(xiàn)出“漏洞填補(bǔ)”“價(jià)值宣示”“規(guī)范解釋”“規(guī)范選擇”等不同的適用路徑。(28)參見竺效：《論綠色原則的規(guī)范解釋司法適用》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以公法為中心圍繞環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、自然資源保護(hù)與利用、綠色低碳發(fā)展各領(lǐng)域構(gòu)建了多維度、立體化的多層多元法律規(guī)范體系。環(huán)境法體系化工作逐漸從以污染防治、資源保護(hù)與開發(fā)為重心轉(zhuǎn)向以“環(huán)境—資源—生態(tài)”整體性治理為主線，形成了“大環(huán)?！钡闹卫砝砟詈腕w制機(jī)制格局。事實(shí)上，環(huán)境法調(diào)整范圍的擴(kuò)展進(jìn)一步強(qiáng)化了這一體系的碎片化程度。但即便如此，這些法規(guī)范在不同時(shí)期都共享著統(tǒng)一的價(jià)值判斷和一貫的政策立場(chǎng)。如果沒(méi)有一種將紛繁復(fù)雜的規(guī)范統(tǒng)合為一個(gè)體系的范式或方法，環(huán)境法體系化工作將難以為繼。生態(tài)環(huán)境法典作為環(huán)境法規(guī)范最高位、最濃縮、最精湛的體系化表達(dá)，它需要運(yùn)用特定的編碼規(guī)則和立法技術(shù)對(duì)相關(guān)的原則條款、行為準(zhǔn)則、管理規(guī)范、裁判依據(jù)做出合理安排。

具體來(lái)說(shuō)，公私融合秩序的法典表達(dá)需要借助于特定編碼規(guī)則處理以下核心難題：其一，在總體思路上，如何完成公私融合秩序的清晰化、體系化、效率化工作，使環(huán)境法體系具有自我更新的能力和更高的解釋能力，提升其整序性、開放性和包容性；其二，如何通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)理念重塑公私法律秩序，并經(jīng)由此發(fā)展環(huán)境公益的保護(hù)法則和分配法則，建立統(tǒng)一的、跨領(lǐng)域的規(guī)范架構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)排除環(huán)境損害、預(yù)防環(huán)境危害和其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、重新恢復(fù)自然生態(tài)功能的制度目標(biāo)；其三，如何證成、定位生態(tài)環(huán)境責(zé)任的獨(dú)立性；其四，在具體制度方面，如何將非正式法律工具以及相應(yīng)的公私融合治理理念整合到現(xiàn)有環(huán)境法秩序中，逐漸提升環(huán)境法的治理功能，如何協(xié)調(diào)公法和私法機(jī)制的沖突，如何平衡多元價(jià)值觀以及表達(dá)特定階段的治理要求，如何表達(dá)政府、市場(chǎng)和社會(huì)不同治理機(jī)制，如何為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法的規(guī)則填補(bǔ)預(yù)留空間，等等。這些疑問(wèn)都需要轉(zhuǎn)化為原則與理念、權(quán)利與義務(wù)、組織與職能、工具與程序、行為和責(zé)任等內(nèi)容，并配置以特定的制度和保障機(jī)制。

(三)結(jié)構(gòu)上的挑戰(zhàn)

法律體系“是相互聯(lián)系的法律之間的錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)”。(29)[英]約瑟夫·拉茲：《法律體系的概念》，吳玉章譯，商務(wù)印書館2018年版，第229頁(yè)。生態(tài)環(huán)境法典是一部創(chuàng)設(shè)新型環(huán)境權(quán)利體系、優(yōu)化環(huán)境權(quán)力配置的整全性體系，也是一部彰顯共建共治共享、保障環(huán)境正義的融合性體系，還是一部捍衛(wèi)私權(quán)、促進(jìn)公益的實(shí)用性體系。這種定位之所以備受重視，是因?yàn)樗鼘?duì)生態(tài)環(huán)境法典的規(guī)范結(jié)構(gòu)采取一種開放的立場(chǎng)，有利于把生態(tài)環(huán)境治理的新要素及時(shí)高效地納入到規(guī)范建制的考量范圍之內(nèi)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法典實(shí)施的彈性。更重要的是，在適度法典化的前提下，它能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)立法和規(guī)范解釋提供方法。

中國(guó)環(huán)境法體系的制度演化路徑表明，環(huán)境法最初是作為管制法而興起的，環(huán)境保護(hù)的私法規(guī)范是因?yàn)榉潘晒苤贫a(chǎn)生或者作為特別民法規(guī)范生成的。這些公法規(guī)范與私法規(guī)范看似缺乏關(guān)聯(lián)、彼此獨(dú)立，但其實(shí)并非是隨意交錯(cuò)、雜亂無(wú)章的，相反，它們都指向共同環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。這種功能的一致性對(duì)于理解公私融合秩序具有深刻意義，正是我們認(rèn)識(shí)、界定和重組公私秩序的根本準(zhǔn)則。遺憾的是，理論研究多側(cè)重于描繪環(huán)境法體系中體現(xiàn)公法或私法特征的相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范、命令性規(guī)范、禁止性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范等具體內(nèi)容，(30)相關(guān)研究，參見張寶：《規(guī)制內(nèi)涵變遷與現(xiàn)代環(huán)境法的演進(jìn)》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2020年第12期；徐以祥：《〈民法典〉中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期；柯堅(jiān)、付杰思：《環(huán)境法法典化背景下個(gè)人主體的實(shí)然與應(yīng)然》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。對(duì)公私融合秩序的規(guī)范結(jié)構(gòu)卻著墨甚少。在缺乏示范法典的場(chǎng)景下，如果不能從結(jié)構(gòu)維度澄清公私融合秩序的層次和形態(tài)，那么就很難為法典編纂提供清晰的方法指引。

法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)是體系化工作的邏輯基礎(chǔ)，其核心功能在于指明相關(guān)法規(guī)范的體系性關(guān)聯(lián)。因此，要在生態(tài)環(huán)境法典中將公私融合秩序予以恰當(dāng)表達(dá)，還需要深入到體系和要素這兩個(gè)緊密相關(guān)的模塊之中，來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)境法體系的應(yīng)然結(jié)構(gòu)。在體系維度上，現(xiàn)代環(huán)境法呈現(xiàn)出外部不同部門法分立與內(nèi)部公私法合力的雙層構(gòu)造：一是在憲法、行政法、刑法、民法等關(guān)聯(lián)部門法中確立了服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公法或私法規(guī)范：二是在環(huán)境法內(nèi)部引入了公私兩個(gè)維度的視角和方法。這一立法結(jié)構(gòu)回應(yīng)了現(xiàn)代環(huán)境治理的復(fù)雜性和公私融合趨勢(shì)，“法律結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)由此實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)耦合”。(31)參見宋亞輝：《社會(huì)基礎(chǔ)變遷與部門法分立格局的現(xiàn)代發(fā)展》，載《法學(xué)家》2021年第1期。在要素維度上，生態(tài)環(huán)境法典作為一種簡(jiǎn)約化的規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)含攝關(guān)于公私融合秩序的概念體系、價(jià)值體系、原則體系、責(zé)任體系等多元子系統(tǒng)。并且，要突破公法與私法二分框架在回應(yīng)生態(tài)環(huán)境法治多元理性法則方面的局限，這些要素之間應(yīng)達(dá)成結(jié)構(gòu)上的融貫性，即“各個(gè)部分之間結(jié)構(gòu)上的支持與證立關(guān)系”。(32)雷磊：《法律體系、法律方法與法治》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第103頁(yè)。比較觀察目前的理論研究和立法思路，可以發(fā)現(xiàn)，我們已經(jīng)通過(guò)總則、污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境責(zé)任分領(lǐng)域規(guī)范的方式集成了生態(tài)環(huán)境法典的一般規(guī)范模式，完成了法典結(jié)構(gòu)在體系維度的工作，尚未能圍繞要素充分開展制度設(shè)計(jì)。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境法典編纂為環(huán)境法體系化提出了更高的要求。但是，如何在編纂過(guò)程中處理公私融合秩序，對(duì)其予以恰當(dāng)定位，獲取解決法典化核心難題的技術(shù)方法，精準(zhǔn)識(shí)別其規(guī)范結(jié)構(gòu)，環(huán)境法學(xué)界的理論儲(chǔ)備尚顯不足。這些挑戰(zhàn)如果不能得以系統(tǒng)回應(yīng)，生態(tài)環(huán)境法典編纂的成效將大打折扣。

四、公私融合秩序法典化表達(dá)的編碼規(guī)則

在生態(tài)環(huán)境法典中安排公私融合秩序需要分步梯次展開：第一步是要澄清該秩序的類型和規(guī)范設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)；第二步則是要結(jié)合法典的結(jié)構(gòu)提煉體系化的編碼規(guī)則，以回應(yīng)公私融合秩序的生成邏輯、制度經(jīng)驗(yàn)以及多重挑戰(zhàn)。鑒于第一步涉及的問(wèn)題，筆者已有相關(guān)論述，(33)同前注①，杜輝文。在此僅圍繞規(guī)范、技術(shù)和結(jié)構(gòu)三個(gè)維度提出法典化表達(dá)的方法論。

(一)規(guī)范的編碼：改造原則并在各編創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化

作為生態(tài)環(huán)境法治現(xiàn)代化的基本規(guī)律之一，公私融合秩序關(guān)涉決策參與、行為約束、參與激勵(lì)、利益救濟(jì)、責(zé)任監(jiān)督等全鏈條、全方面的制度設(shè)計(jì)或銜接，該秩序的法典化表達(dá)首先需要將公私融合理念充分融入法典的總則與各分編之中。

一方面，在總則編中明確合作共治的基本原則?，F(xiàn)行立法大都是以公眾參與原則為基礎(chǔ)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公私合作格局，但公眾參與的核心邏輯是借助于相對(duì)人、利益相關(guān)人或?qū)＜业某绦蛐越槿雭?lái)促進(jìn)行政行為、規(guī)則或決策的科學(xué)性、可行性，是從限權(quán)理念出發(fā)的依法行政保障機(jī)制，它無(wú)法完整表達(dá)公私融合的法秩序和法原理。為了落實(shí)《憲法》第2條關(guān)于“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的基本原則，近年來(lái)黨和國(guó)家從全面深化改革的高度明確提出了“社會(huì)治理”“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”等體制改革要求，這正是要將政府監(jiān)管與社會(huì)治理、市場(chǎng)治理相結(jié)合，構(gòu)建以協(xié)作為支點(diǎn)、以良性互動(dòng)為目標(biāo)的共治格局。(34)同前注，杜輝文。在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、排污交易、第三方治理、碳匯、基層自治、自我規(guī)制等相關(guān)改革探索，也正在逐步展開并形成了有效的制度經(jīng)驗(yàn)。因此，不管是自上而下的改革頂層設(shè)計(jì)還是自下而上的制度實(shí)驗(yàn)，都在形成不同于政府權(quán)力的新型權(quán)力形態(tài)，塑造合作共治的結(jié)構(gòu)框架。這些權(quán)力部分源于改革授權(quán)，部分源于法律法規(guī)的規(guī)定，部分源于政府的委托或雙方的合意，多元化的權(quán)力根基在一定程度上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)法秩序下治理主體和治理責(zé)任的定位，考驗(yàn)主體間的治理關(guān)系和權(quán)力(利)運(yùn)行過(guò)程。因此，只有從法典基本原則的高度對(duì)公私融合理念予以確認(rèn)，才能使法律法規(guī)的規(guī)定和改革方案的授權(quán)在法治框架下拓展適用，也才能使公私融合秩序下的合作治理“真正具備理論預(yù)設(shè)的公共性、適應(yīng)性、效能性、法治性、回應(yīng)性、公平性等特征”。(35)參見沈巋：《行政法變遷與政府重塑、治理轉(zhuǎn)型——以四十年改革開放為背景》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第5期。

另一方面，在各分編將合作共治原則予以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，塑造分領(lǐng)域的公私融合體制機(jī)制。各分編承擔(dān)著不同的制度功能，編纂的規(guī)范焦點(diǎn)和技術(shù)進(jìn)路各有取舍，因此公私融合秩序的表達(dá)也應(yīng)有所區(qū)分和側(cè)重。

在污染控制編方面，該編的編纂邏輯是集成、優(yōu)化管制性規(guī)范和制裁性規(guī)范，由此，公私融合秩序的表達(dá)須著重處理以下三個(gè)核心焦點(diǎn)：其一，在“一般規(guī)定”部分設(shè)置公私合作的體制條款和各類主體的法定職責(zé)、一般性義務(wù)；其二，充分發(fā)掘彰顯被規(guī)制者或者利益相關(guān)者能動(dòng)性的新型制度，如信息規(guī)制、契約式規(guī)制、指導(dǎo)性規(guī)制、自我規(guī)制、協(xié)商性規(guī)制等，形成“兼具公益性、自愿性和私益性的規(guī)范共同體”；(36)參見杜輝：《論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。其三，在《民法典》成為環(huán)境執(zhí)法的法律依據(jù)前提下，(37)同前注⑧，孟鴻志文?？梢栽O(shè)置民法中綠色條款與環(huán)境法中的管制性規(guī)范相互轉(zhuǎn)化的銜接條款，統(tǒng)一規(guī)則應(yīng)用，創(chuàng)新執(zhí)法新機(jī)制，有效化解管制對(duì)象之私益與污染控制之公益的沖突。

在自然生態(tài)保護(hù)編方面，該編的編纂邏輯是形成自然生態(tài)與自然資源一體式治理的保護(hù)性規(guī)范，以產(chǎn)權(quán)效能和綜合管理為支點(diǎn)實(shí)現(xiàn)利益共享、公私共治。這一規(guī)范領(lǐng)域范圍廣、利益復(fù)雜、改革力度大，涉及到自然資源開發(fā)與保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化、生態(tài)修復(fù)、生物安全、區(qū)域流域治理、特殊生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等重大疑難問(wèn)題，是更為典型的公私融合領(lǐng)域。尤其是，自然資源的生態(tài)公益性和資產(chǎn)價(jià)值性為該編設(shè)定了保護(hù)、分配、共享的基調(diào)。由此，該編的公私融合秩序表達(dá)需立足于以下幾個(gè)焦點(diǎn)：一是，基于國(guó)家總體安全觀對(duì)生態(tài)安全的戰(zhàn)略性要求，以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)生態(tài)公益的保護(hù)性規(guī)范，“把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系”，(38)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，外文出版社2020年版，第370頁(yè)。細(xì)化設(shè)置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范，充分體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值，從生態(tài)安全體制和戰(zhàn)略意義上推進(jìn)公私融合秩序的形成；二是，基于自然生態(tài)領(lǐng)域資源利益的公私疊加特征，以產(chǎn)權(quán)規(guī)則和市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)以利益共享、責(zé)任共擔(dān)為內(nèi)容的確認(rèn)性規(guī)范、激勵(lì)性條款、特許性制度和交易性規(guī)則，充分彰顯自然資源所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)屬和利益分配原理。

在綠色低碳發(fā)展編方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《反食品浪費(fèi)法》等新近立法均將綠色低碳作為立法重點(diǎn)，它們與《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》共同構(gòu)成了綠色低碳發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)。該編作為調(diào)整生產(chǎn)生活方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的規(guī)范叢集，其編纂邏輯是激發(fā)社會(huì)多元主體在節(jié)約集約、高效利用方面的內(nèi)在動(dòng)力，因此促進(jìn)性與強(qiáng)制性相結(jié)合的體制機(jī)制應(yīng)是公私融合秩序表達(dá)的焦點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，一是要析出雙碳目標(biāo)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色金融、綠色建筑、環(huán)境產(chǎn)業(yè)、固廢治理、用水用能、綠色社區(qū)營(yíng)造等方面的公私法機(jī)制；二是要從激活私主體能動(dòng)性的角度出發(fā)，通過(guò)改造準(zhǔn)入許可制度、免除回收與清除保障義務(wù)、鼓勵(lì)設(shè)置跨企業(yè)的環(huán)境保護(hù)組織、采用自負(fù)義務(wù)協(xié)定等策略，構(gòu)建以“產(chǎn)品事業(yè)者+第三方盈利組織”為中心、以“監(jiān)管+促進(jìn)”為中軸的公私融合治理鏈條。(39)同前注，杜輝文；王鳳等：《碳中和目標(biāo)下的政府制度創(chuàng)新》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期。

在生態(tài)環(huán)境責(zé)任編方面，現(xiàn)行法已經(jīng)分別從民法、環(huán)境法、刑法搭建了生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系以及相應(yīng)的公益、私益救濟(jì)機(jī)制。該編的編纂邏輯是在此基礎(chǔ)上集成、優(yōu)化、澄清那些發(fā)揮或禁止或制裁或救濟(jì)的裁判性規(guī)范。但誠(chéng)如前述，生態(tài)環(huán)境責(zé)任是否具有獨(dú)立性尚未在理論上得以證立。這意味著，我們首先應(yīng)進(jìn)一步提煉環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任的法理，從各自內(nèi)部出發(fā)尋找共性、凝練概念、劃分類型、提取公因式。其次是從關(guān)系視角出發(fā)，探索不同規(guī)范體系內(nèi)環(huán)境公益和環(huán)境私益救濟(jì)的多元化機(jī)制，厘清相互間的制度連接點(diǎn)，即銜接性條款；最后是對(duì)我國(guó)環(huán)境司法專門化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)予以理論抽象和規(guī)范設(shè)計(jì)，結(jié)合前兩者搭建一體多元的環(huán)境糾紛解決機(jī)制。(40)比如，有學(xué)者建議通過(guò)“建立社會(huì)性私權(quán)制度”“規(guī)定生態(tài)修復(fù)、污染治理、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)让袷仑?zé)任承擔(dān)的特殊方式”“為專門環(huán)境損害請(qǐng)求權(quán)提供程序性制度安排”來(lái)處理公益、私益疊加和責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。同前注②，呂忠梅文。

(二)技術(shù)的編碼：明確規(guī)范的優(yōu)先級(jí)與利益的權(quán)衡基準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境法典要成為促進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綜合法，除了要在理念上達(dá)成融貫性之目標(biāo)，將公私融合秩序置于法典編纂的“高級(jí)法”背景之外，還需要特定的編纂技術(shù)來(lái)支撐。總體來(lái)講，在選擇適度法典化編纂路徑的前提下，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)聚焦于公私融合秩序的原則性、結(jié)構(gòu)性、核心性的面向，將細(xì)節(jié)問(wèn)題交由單行法或者其他行政法律文件解決。這意味著，法典編纂須遵循克制的立場(chǎng)，恪守環(huán)境法的獨(dú)立品格，不能過(guò)度介入民法、行政法和刑法領(lǐng)域。如果生態(tài)環(huán)境法典忽視公私融合秩序，嘗試超越公法與私法的互補(bǔ)關(guān)系，尋求包含所有規(guī)范的超級(jí)法典，那么，將會(huì)不堪重負(fù)并且與當(dāng)下法律秩序嚴(yán)重不符。

具體來(lái)講，在法典體系內(nèi)部，有兩類技術(shù)方法值得關(guān)注。一是確立公法與私法在評(píng)價(jià)上的關(guān)聯(lián)性，即不同類型規(guī)則的優(yōu)先級(jí)。毫無(wú)疑問(wèn)，生態(tài)環(huán)境法典是以公法為底層架構(gòu)的規(guī)范體系，是以整體主義方法論為主導(dǎo)的體系，強(qiáng)調(diào)公法主體、公權(quán)力、公法規(guī)范、公共利益、政府治理、公共責(zé)任等核心范疇。其中，公法規(guī)范通過(guò)干預(yù)禁止、保護(hù)命令、提供法律解釋基準(zhǔn)、提供目標(biāo)性規(guī)范和承諾提供制度保障等方式作用于私法，這意味著公法規(guī)范在一般意義上相對(duì)于私法規(guī)范具有優(yōu)先性，私法規(guī)范或作為公法規(guī)范未涉足部分之補(bǔ)充，或作為實(shí)現(xiàn)公法規(guī)范之具體方式，總是居于后位。比如，在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)規(guī)范中設(shè)置懲罰性賠償制度，就是要以“私法救濟(jì)+管制政策”的復(fù)合方法來(lái)補(bǔ)強(qiáng)公法。再比如，在相鄰環(huán)境侵害中通過(guò)公法標(biāo)準(zhǔn)明確容忍義務(wù)及其限度，也是為了更好地與生態(tài)環(huán)境侵權(quán)相銜接，給法官在裁量過(guò)程中靈活調(diào)整兩種救濟(jì)機(jī)制之關(guān)系留足空間。但是，如果缺少私法規(guī)范，生態(tài)環(huán)境法典將是不完整的，法典的實(shí)施效能也將大大降低。甚至，在非強(qiáng)制性領(lǐng)域中，可以優(yōu)先發(fā)掘現(xiàn)有私法體系中可資利用的調(diào)整機(jī)制，并利用公法作為解釋基準(zhǔn)或目標(biāo)規(guī)范予以評(píng)價(jià)。

二是塑造公益與私益的權(quán)衡基準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的利益疊加狀態(tài)決定了兩者之間并非彼此拒斥、相互消減的關(guān)系，相反，是要實(shí)現(xiàn)同向增進(jìn)、利益共享。在設(shè)計(jì)或者解釋具體問(wèn)題領(lǐng)域的規(guī)則時(shí)，兩者需要符合一個(gè)權(quán)衡法則：避免一切向公共利益逃逸的陷阱。在立法論層面，綜合應(yīng)用抽象性規(guī)范和決疑式規(guī)范對(duì)相關(guān)利益做類型化處理，不僅要將生態(tài)環(huán)境相關(guān)的利益在法典中直接地、獨(dú)立地表達(dá)出來(lái)，還要為對(duì)應(yīng)的利益主體或組織設(shè)定結(jié)構(gòu)化的權(quán)限規(guī)范。如此一來(lái)，所謂參與的通道、合作的條件、訴訟的資格方能得以建立。這種技術(shù)方法既滿足法典簡(jiǎn)明化、體系化的要求，也能回應(yīng)法典開放性、安定性的效用。在解釋論層面，要對(duì)法典中關(guān)涉利益的條款做動(dòng)態(tài)化、情景式的解釋，引入開放性的價(jià)值體系作為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，在不同的適用領(lǐng)域靈活地進(jìn)行公益與私益的比較。與之相關(guān)，利益界定是采取相應(yīng)法律措施的前提，因此要在需要闡明和決定利益的場(chǎng)景中設(shè)置討論、決策和監(jiān)督機(jī)制，配置說(shuō)明理由的法定義務(wù)，使利益的界定組織化、程序化。如果這一權(quán)衡法則能在法典編纂和法典解釋時(shí)充分展開，則有助于增強(qiáng)權(quán)衡多元復(fù)雜利益的彈性程度。

(三)結(jié)構(gòu)的編碼：創(chuàng)設(shè)新型法律模式

如果說(shuō)理念的融貫是為了開掘生態(tài)環(huán)境法典編纂中的高級(jí)法基礎(chǔ)，技術(shù)的編碼是為了消除公法與私法間的顯在沖突，把私法的自治功能與公法的干預(yù)規(guī)劃功能結(jié)合起來(lái)形成互補(bǔ)關(guān)系，那么結(jié)構(gòu)的融貫則是兩者合力產(chǎn)出的新型法律模式。此種制度化結(jié)構(gòu)形態(tài)涵括體系的融貫和要素的融貫，其存續(xù)取決于公法有序化機(jī)制與私法有序化機(jī)制的動(dòng)態(tài)平衡。此一新型法律模式即是我們?cè)诜ǖ渲卸ㄎ还饺诤现刃虻闹c(diǎn)。

在體系的維度，要在法典內(nèi)的公私融合秩序與法典內(nèi)的其他規(guī)范之間，法典與憲法、民法、刑法、行政法等法律部門之間，建立起論證性對(duì)話關(guān)系，彼此證立、相互援助。對(duì)此，一是，可以在法典中根據(jù)各問(wèn)題領(lǐng)域的實(shí)際需要，設(shè)置一系列授權(quán)性規(guī)范來(lái)助力公法規(guī)范與私法規(guī)范的接軌。二是，由于生態(tài)環(huán)境法典和《民法典》等相關(guān)法律部門都承載著多元化的國(guó)家目標(biāo)，法典編纂和實(shí)施必須綜合考量這些規(guī)范體系，并給出恰當(dāng)?shù)卦u(píng)價(jià)和判斷，所以，編纂生態(tài)環(huán)境法典時(shí)應(yīng)注意，塑造公私融合秩序的目的是改善法典與其他法律部門的結(jié)構(gòu)性銜接方式，擴(kuò)大環(huán)境法規(guī)范叢集的范圍，形成覆蓋范圍更廣、彼此驗(yàn)證的法秩序。對(duì)此，可以在法典中設(shè)置能夠制約私法條款的限定性規(guī)范或者獨(dú)立的“特別民事規(guī)范”，(41)同前注②，呂忠梅文。以填補(bǔ)民法為環(huán)境法留下的制度空間。

在要素的維度，公私融合秩序的出現(xiàn)，給傳統(tǒng)環(huán)境法的概念體系、價(jià)值體系、原則體系、責(zé)任體系帶來(lái)了深刻變革，在拓展環(huán)境法功能的同時(shí)也使這些要素更加復(fù)雜化。概念體系上，編纂相較于匯編而言，尤應(yīng)以高度抽象的概念來(lái)彰顯法典編纂的理性化和體系化水平。因此，首先要通過(guò)擬制方式對(duì)公私融合秩序做概念化處理。這樣既可以為公私融合秩序的規(guī)范表達(dá)提供前提，也可以服務(wù)于法典實(shí)施中的解釋工作。價(jià)值體系上，任何法典都會(huì)內(nèi)置特定的價(jià)值體系，來(lái)指引對(duì)法典規(guī)范的理解和選擇。當(dāng)在生態(tài)環(huán)境法典中以高度抽象的規(guī)范來(lái)表達(dá)公私融合秩序時(shí)，也就意味著該秩序與社會(huì)事實(shí)、社會(huì)關(guān)系、具體問(wèn)題領(lǐng)域拉開了距離，從而就會(huì)造成適用上的困難。為此，針對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益與私益的復(fù)雜關(guān)系，應(yīng)以和諧為關(guān)鍵詞系統(tǒng)地建構(gòu)公私融合秩序的價(jià)值體系，明確此價(jià)值在法典中的位序，并將其與傳統(tǒng)意義上的公法價(jià)值、私法價(jià)值建立起評(píng)價(jià)上的關(guān)聯(lián)。原則體系方面，筆者已在前文系統(tǒng)闡釋，在此不贅。責(zé)任體系上，作為串聯(lián)保護(hù)性義務(wù)、行為模式和行為主體的核心范疇，生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的范圍寬泛且交互關(guān)聯(lián)，對(duì)應(yīng)著公法和私法兩類解決模式。在公私融合秩序下，公權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)所負(fù)的責(zé)任是第一性的，由強(qiáng)及弱可以梯次分解為履行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、促進(jìn)責(zé)任、組織責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任等，而對(duì)于私主體而言，必須以法律規(guī)定或者協(xié)議意定為公私責(zé)任分配的前提條件。對(duì)此，一是要在各分別的具體領(lǐng)域確立公私責(zé)任分配的一般規(guī)定和特殊規(guī)范；二是將現(xiàn)行法律秩序內(nèi)部不同類型生態(tài)環(huán)境責(zé)任及其救濟(jì)機(jī)制類型化，在相應(yīng)編中予以固定；三是結(jié)合公私融合秩序的典型特征，依據(jù)消極保護(hù)、積極保護(hù)和創(chuàng)造性保護(hù)的微觀結(jié)構(gòu)，建立專門化的生態(tài)環(huán)境責(zé)任機(jī)制。