楊 松

引言

近些年，地方金融快速發(fā)展中出現(xiàn)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域擴(kuò)張，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患和頻繁爆雷，不斷引起金融監(jiān)管部門(mén)高度關(guān)注。2017年國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)金穩(wěn)委)成立，從機(jī)制上保證金融監(jiān)管協(xié)調(diào)有序。2018年合并組建了中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，提升了金融跨市場(chǎng)監(jiān)管能力。黨的十九大之后，“一行三會(huì)”被“一委一行兩會(huì)”取代。適應(yīng)新時(shí)代需要的新金融監(jiān)管體制已經(jīng)形成。彼時(shí)，地方政府紛紛設(shè)立地方金融監(jiān)督管理局，加強(qiáng)對(duì)“7+4+1”(1)“7”包括融資租賃公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、小額貸款公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司；“4”包括轄區(qū)內(nèi)投資公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類(lèi)交易所；“1”即網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)。類(lèi)金融監(jiān)管。在新金融監(jiān)管體制下，地方金融監(jiān)管已成為國(guó)家金融監(jiān)管體制的有機(jī)構(gòu)成。2021年12月《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》和2022年4月《金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》先后向全社會(huì)征求意見(jiàn)，地方金融監(jiān)管制度完善走進(jìn)快車(chē)道。

合理與有效的金融監(jiān)管，關(guān)鍵是監(jiān)管權(quán)的配置結(jié)構(gòu)，(2)參見(jiàn)楊松、魏曉東：《次貸危機(jī)后對(duì)銀行監(jiān)管權(quán)配置的法律思考》，載《法學(xué)》2010年第5期。它直接反映在金融領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力劃分、央地政府功能以及監(jiān)管實(shí)施機(jī)制上。對(duì)此學(xué)界一直有分歧，有人強(qiáng)調(diào)地方金融監(jiān)管權(quán)歸地方政府；(3)參見(jiàn)劉志偉：《地方金融監(jiān)管權(quán)的理性歸位》，載《法律科學(xué)》2016年第5期。也有人關(guān)注金融市場(chǎng)的整體性，認(rèn)為金融監(jiān)管權(quán)中央行使才符合邏輯。(4)參見(jiàn)殷劍峰：《協(xié)調(diào)推進(jìn)的財(cái)政金融體制改革——關(guān)于我國(guó)財(cái)政金融體制改革“頂層設(shè)計(jì)”的思考(下)》載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2013年7月22日第A05版。地方政府依法行使地方金融監(jiān)管權(quán)已成共識(shí)，但是它究竟是地方政府的固有權(quán)、傳來(lái)權(quán)抑或制度性保障權(quán)？(5)參見(jiàn)法治斌、董保城：《憲法新論》，元照出版公司2010年版，第467-468頁(yè)。是中央權(quán)力的延伸，抑或相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力架構(gòu)？本文旨在對(duì)此作出回應(yīng)，并探尋央地監(jiān)管關(guān)系優(yōu)化的合理路徑。

一、歷史啟示：我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系變遷

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，金融資源由政府直接分配，不存在現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管，央地監(jiān)管權(quán)關(guān)系也就無(wú)從談起。改革開(kāi)放后，我國(guó)金融市場(chǎng)逐步放開(kāi)，監(jiān)管體制不斷衍化，央地監(jiān)管權(quán)關(guān)系隨之調(diào)整，大致可分為五個(gè)階段。(6)也有學(xué)者分為起步階段、過(guò)渡階段、發(fā)展階段、變革階段。參見(jiàn)何婧、雷夢(mèng)嬌：《金融監(jiān)管的央地合作變遷及其對(duì)農(nóng)村金融的影響》，載《改革》2021年第11期。

第一階段，1978至1997年金融監(jiān)管權(quán)嘗試下放階段。改革開(kāi)放初期，地方政府更多關(guān)心獲取金融資源，并未按照金融風(fēng)險(xiǎn)邏輯構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，將區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府。(7)參見(jiàn)苗文龍：《金融適度分權(quán)與地方金融股體系發(fā)展研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2016年博士后研究報(bào)告，第11頁(yè)。這導(dǎo)致地方不斷突破中央供給計(jì)劃，信貸幾度失控，造成了金融混亂和嚴(yán)重的通貨膨脹，弱化了中央的宏觀調(diào)控能力。

第二階段，1998至2003年中央上收金融監(jiān)管權(quán)階段。金融監(jiān)管權(quán)下放教訓(xùn)及東南亞金融危機(jī)的警示，中央不得不對(duì)前一階段的分權(quán)探索進(jìn)行調(diào)整。大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)實(shí)行黨組織垂直領(lǐng)導(dǎo)；人民銀行設(shè)立九大跨區(qū)域分支機(jī)構(gòu)，形成“一行三會(huì)”的中央垂直監(jiān)管構(gòu)架，地方金融監(jiān)管權(quán)被收歸中央。

第三階段，2004至2013年央地雙層金融監(jiān)管體制初步形成。游離于中央監(jiān)管體系之外的地方金融快速、無(wú)序發(fā)展，使“一行三會(huì)”監(jiān)管體系愈發(fā)捉襟見(jiàn)肘。為此，中央將部分金融監(jiān)管權(quán)及風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任下放地方政府，各地順勢(shì)紛紛成立金融辦，央地雙層監(jiān)管體制雛形顯現(xiàn)。但因缺乏頂層設(shè)計(jì)，央地監(jiān)管邊界模糊不清，存在風(fēng)險(xiǎn)漏洞。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立及行權(quán)的法律依據(jù)不足，在監(jiān)管執(zhí)法中陷入尷尬。

第四階段，2014至2016年央地雙層體制下監(jiān)管協(xié)調(diào)探索。2013年后，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新型金融爆發(fā)式增長(zhǎng)，跨地域、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)使風(fēng)險(xiǎn)外溢凸顯，P2P平臺(tái)爆雷等新型案件頻發(fā)，沖擊著央地“各管一攤”的監(jiān)管框架。2014年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見(jiàn)》，提出建立央地聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。但地方金融監(jiān)管權(quán)的授權(quán)依據(jù)不足以及目標(biāo)沖突性等問(wèn)題仍未得到有效解決。

第五階段，2017年至今央地雙層金融監(jiān)管體制深化。第五次全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。隨后中共中央發(fā)布《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的若干意見(jiàn)》，首次明確了地方金融監(jiān)管對(duì)象為“7+4+1”類(lèi)金融業(yè)態(tài)。金穩(wěn)委指導(dǎo)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)地方政府金融監(jiān)管。2018年4月，商務(wù)部將融資擔(dān)保等四類(lèi)金融的經(jīng)營(yíng)規(guī)則制定權(quán)及監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)歸銀保監(jiān)會(huì)。隨后，地方政府設(shè)立地方金融監(jiān)督管理局，提升了地方金融監(jiān)管的重要性，央地雙層監(jiān)管體制得以深化。但地方金融風(fēng)險(xiǎn)外溢加劇，成為地方政府“無(wú)法承受之重”。此時(shí)，地方政府的授權(quán)文件對(duì)“監(jiān)管”和“管理”的混用，反映出地方金融監(jiān)管主體定位不明，法律依據(jù)不清。(8)參見(jiàn)陳斌彬：《論中央與地方金融監(jiān)管權(quán)配置之優(yōu)化——以地方性影子銀行的監(jiān)管為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第1期。在地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)“辦”變“局”過(guò)程中，“監(jiān)督”與“管理”的連用，“一套人馬，兩塊牌子”的安排，更是凸顯了其職能交叉，監(jiān)管權(quán)與發(fā)展權(quán)的內(nèi)在沖突越發(fā)顯現(xiàn)。

二、現(xiàn)實(shí)困頓：我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)配置現(xiàn)狀及缺陷

我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)的發(fā)展，始終伴隨著中央與地方權(quán)限的“確定-調(diào)整-再確定-再調(diào)整”的反復(fù)，使得央地監(jiān)管權(quán)長(zhǎng)期處于集權(quán)與分權(quán)的輪回中，始終未形成穩(wěn)定的權(quán)力規(guī)律性配置。出現(xiàn)應(yīng)急性政策性措施明顯、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等問(wèn)題。

(一)我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)配置現(xiàn)狀

1.央地金融監(jiān)管權(quán)配置法律依據(jù)

迄今，我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)如何配置，可散見(jiàn)于《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》、國(guó)家政策、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件之中，并無(wú)統(tǒng)一法律規(guī)定。尤其是央地金融監(jiān)管權(quán)劃分的規(guī)定，分散于國(guó)務(wù)院政策和行政命令中。有學(xué)者認(rèn)為這是“基于實(shí)踐發(fā)展需要”，(9)參見(jiàn)曾剛、賈曉雯：《重構(gòu)地方金融監(jiān)管模式》，載《中國(guó)金融》2018年第3期。結(jié)果央地之間立法權(quán)的設(shè)計(jì)存在偏頗和失衡。(10)參見(jiàn)馮輝：《地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑》，載《法學(xué)家》2021年第5期。也有人認(rèn)為這是一種“暫時(shí)性”應(yīng)對(duì)策略。(11)參見(jiàn)劉駿：《金融制度的地方性供給：源自民間金融的制度經(jīng)驗(yàn)》，載《社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。央地分權(quán)法律依據(jù)的缺失，引發(fā)地方金融監(jiān)管權(quán)合法性質(zhì)疑。多地出臺(tái)地方性金融規(guī)章，但并沒(méi)有解決問(wèn)題。

2.央地金融監(jiān)管權(quán)具體配置

從金融監(jiān)管權(quán)層級(jí)配置看，大體可劃分為中央監(jiān)管、央地共管及地方監(jiān)管事項(xiàng)(參見(jiàn)表1)：

表1：央地金融監(jiān)管權(quán)配置結(jié)構(gòu)

應(yīng)說(shuō)明的是，目前我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)邊界并不清晰，上述分類(lèi)只是大致分類(lèi)。究其原因，一是中央在監(jiān)管權(quán)配置中具有主導(dǎo)地位，往往要求地方政府承擔(dān)中央監(jiān)管對(duì)象的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任；二是地方金融創(chuàng)新日益突破地域性限制，部分事宜并不適合完全由地方監(jiān)管，如中央金融監(jiān)管部門(mén)仍保留互聯(lián)網(wǎng)借貸平臺(tái)的日常行為監(jiān)管權(quán)；三是中央雖明確所有金融活動(dòng)均納入監(jiān)管范疇，但并未制定全覆蓋的監(jiān)管規(guī)則，地方政府往往需要承擔(dān)兜底性監(jiān)管職責(zé)。

(二)我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)配置缺陷

1.中央與地方金融監(jiān)管權(quán)的功能定位沖突

中央與地方金融監(jiān)管權(quán)功能定位不具有契合性。中央的監(jiān)管目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。而地方政府更看重金融發(fā)展，紛紛設(shè)立金融辦履行地方金融發(fā)展職責(zé)。(12)參見(jiàn)劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融穩(wěn)定法”的制定》，載《法律科學(xué)》2022年第1期。所以地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在關(guān)照地方政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同時(shí)，才考慮防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)。(13)參見(jiàn)胡繼曄、董亞威：《基于央地博弈的地方金融監(jiān)管體制完善》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2021年第3期。兩個(gè)功能的價(jià)值取向是沖突的，地方政府將金融發(fā)展權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)都放在地方金融監(jiān)管局行使，這本身就是功能錯(cuò)位，功能沖突。監(jiān)管獨(dú)立性較差，金融發(fā)展權(quán)與監(jiān)管權(quán)糾纏不清，自然會(huì)偏離監(jiān)管目標(biāo)。這就需要有國(guó)家層面立法以解決地方監(jiān)管權(quán)的定位和權(quán)限，正在審議中的《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》和《金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》應(yīng)對(duì)解決這一問(wèn)題做出規(guī)定。

2.央地金融監(jiān)管權(quán)配置的法治供給缺失

在中央層面，國(guó)務(wù)院發(fā)布多項(xiàng)央地金融監(jiān)管權(quán)配置政策和行政命令；在地方層面，多地制定了地方金融監(jiān)管條例。這兩個(gè)層面看似明確央地監(jiān)管權(quán)限，實(shí)則存在規(guī)則不對(duì)接現(xiàn)象，地方監(jiān)管權(quán)被隨意干預(yù)，監(jiān)管資源配備不足，(14)同前注⑧，陳斌彬文。不利于建立長(zhǎng)效機(jī)制。與法律相比，政策波動(dòng)性大，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管法律依據(jù)不足、穩(wěn)定性不足，地方人員擔(dān)心崗位調(diào)整，其有效監(jiān)管積極性受到限制。國(guó)家多次推出“壓實(shí)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”做法，但是并沒(méi)有體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致和平衡”原則，造成對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)面過(guò)窄。

從地方層面看，亦存在立法依據(jù)缺失和碎片化問(wèn)題?！读⒎ǚā返诎藯l明確規(guī)定，金融基本制度只能制定法律。第九條補(bǔ)充性規(guī)定，若尚未制定一般性法律的，全國(guó)人大及常委會(huì)可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。央地監(jiān)管權(quán)配置事關(guān)整個(gè)金融監(jiān)管體系的架構(gòu)，屬于法律和行政法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)。因此，地方性立法是不能作為央地監(jiān)管權(quán)配置依據(jù)的。那么，其是否符合《立法法》第73條的規(guī)定呢？該條就第八條所列事項(xiàng)的地方立法權(quán)，規(guī)定了兩種情形：根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定法律、行政法規(guī)的具體執(zhí)行性規(guī)定；以及對(duì)屬于地方性的事務(wù)進(jìn)行立法。但實(shí)際上，除《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》外，并無(wú)其他“法律”或行政法規(guī)作為其上位法依據(jù)。由于缺乏上位法的指導(dǎo)和約束，各行其是的地方性條例的頒行導(dǎo)致制度碎片化。這種碎片化的地方性立法，不僅沖擊法制的統(tǒng)一性，(15)參見(jiàn)劉駿：《地方金融監(jiān)管權(quán)真的可行嗎》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2019年第1期。也為地方金融發(fā)展不良競(jìng)爭(zhēng)以及監(jiān)管競(jìng)次埋下了制度伏筆。

3.央地金融監(jiān)管邊界不夠清晰

2020年5月，國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，指明了依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工。對(duì)可能產(chǎn)生全國(guó)性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，由中央監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立及負(fù)責(zé)日常行為監(jiān)管；而對(duì)僅可能產(chǎn)生區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，由地方屬地監(jiān)管。形成了“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)監(jiān)管”格局?！兜胤浇鹑诒O(jiān)督管理?xiàng)l例(草案征求意見(jiàn)稿)》確認(rèn)了這原則，即中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實(shí)施監(jiān)管，誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)擔(dān)責(zé)。這種看似責(zé)任落地的做法，卻存在如下問(wèn)題：一是全國(guó)性與區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的界限并非分明。隨著地方金融機(jī)構(gòu)規(guī)模壯大，在金融科技的加持下，其風(fēng)險(xiǎn)破壞力及外溢性愈發(fā)凸顯，很可能產(chǎn)生全國(guó)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是遍布于地方金融市場(chǎng)的金融產(chǎn)品，未必是地方政府的“孩子”，地方缺乏監(jiān)管積極性和把握能力，極易出現(xiàn)監(jiān)管空白。三是機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管脫節(jié)，如P2P平臺(tái)將行為監(jiān)管權(quán)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，分別賦予銀保監(jiān)會(huì)和地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行權(quán)主體多元化加大了監(jiān)管協(xié)調(diào)難度。

4.央地金融監(jiān)管權(quán)配置保障機(jī)制不足

中央金融監(jiān)管分支在地方延伸不足。銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)未設(shè)立縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)或辦事處等派出機(jī)構(gòu)，大多數(shù)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等都設(shè)在縣鄉(xiāng)村級(jí)行政區(qū)域。在風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任下，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得不設(shè)立相關(guān)監(jiān)管處室，“越位”彌補(bǔ)中央監(jiān)管的不足。地方金融監(jiān)管對(duì)象繁雜、創(chuàng)新層出不窮，但監(jiān)管能力不強(qiáng)而難以有效應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致部分金融風(fēng)險(xiǎn)外溢至中央監(jiān)管體系，加重中央監(jiān)管體系負(fù)擔(dān)，給中央金融監(jiān)管政策在地方的落實(shí)帶來(lái)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

三、域外鏡鑒：國(guó)外央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系理論與實(shí)踐

(一)國(guó)外央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系理論探索(16)“地方金融”“地方金融監(jiān)管權(quán)”等概念頗具“中國(guó)特色”，在國(guó)外并不存在這些稱(chēng)謂。筆者以國(guó)內(nèi)通常使用的Local Financial (Supervision 或Oversight、Regulatory)為關(guān)鍵詞，在主要外文數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示全部為國(guó)內(nèi)學(xué)者以中國(guó)金融為語(yǔ)境的研究成果。這恰恰反映了不同國(guó)家的不同金融體制。

關(guān)于央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系的研究，我國(guó)學(xué)者基本上是在“分權(quán)”(decentralization)理論框架下展開(kāi)的。上世紀(jì)60年代，分權(quán)理論在國(guó)際上漸成國(guó)家治理的“顯學(xué)”。早期研究主要集中在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，即從公共產(chǎn)品供給效率及滿(mǎn)足居民差異化需求角度，指出向地方政府分權(quán)的積極意義。(17)如美國(guó)學(xué)者 Dennis A. Rondinelli認(rèn)為，廣泛參與是促進(jìn)更公平發(fā)展和滿(mǎn)足最貧困群體基本公共產(chǎn)品需求的保障，而中央向地方分權(quán)是推動(dòng)廣泛參與供給的重要方式。見(jiàn)Rondinelli D.A. Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries，International Review of Administrative Sciences, Vol.47:2,p.133-145(1980). 錢(qián)穎一與溫格斯特等提出的財(cái)政聯(lián)邦制理論，不再局限于公共產(chǎn)品的供給，將分權(quán)理論范疇進(jìn)行了拓展，包括在促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)、硬化地方政府預(yù)算、維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行等方面的積極作用，并討論了財(cái)政分權(quán)對(duì)信貸資源配置的影響。見(jiàn)Montinola, et al.. Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China，World Politics, Vol.48:1,p. 50-81(1995).但關(guān)于分權(quán)治理，始終有不少學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)。(18)有的學(xué)者在研究了113個(gè)國(guó)家分權(quán)實(shí)踐對(duì)政府績(jī)效的影響后，認(rèn)為“權(quán)力下放不應(yīng)被過(guò)分地作為改善政府業(yè)績(jī)的政策藥方?！币?jiàn)Goel Rajeev K., et al., Different Forms of Decentralization and Their Impact on Government Performance: Micro-level Evidence From 113 Countries，Economic Modelling，Vol.62:1,p.171-183(2017). 也有的學(xué)者認(rèn)為分權(quán)“會(huì)加劇分化、危及社會(huì)穩(wěn)定及破壞效率?！币?jiàn)Prud' Homme R. The Dangers of Decentralization，World Bank Research Observer, Vol.10:2,p.201-220(1995).與財(cái)政事權(quán)領(lǐng)域的分權(quán)研究熱情相比，國(guó)外學(xué)者鮮有金融監(jiān)管分權(quán)的專(zhuān)門(mén)論述，從有限的研究成果來(lái)看，基本持謹(jǐn)慎保留意見(jiàn)，其理由主要有：

一是金融監(jiān)管分權(quán)與金融穩(wěn)定、金融市場(chǎng)統(tǒng)一之間構(gòu)成“不可能三角”。早在2000年，有人在全球金融治理研究中便提出了“金融穩(wěn)定三元悖論”，即全球金融穩(wěn)定、金融一體化和各國(guó)獨(dú)立的金融穩(wěn)定政策，三者之間目標(biāo)是不兼容的，只能擇其二。(19)Eatwell, John & Lance Taylor. Global Finance at Risk：the Case for International Regulation，New York: The New Press,p.34-36(2000).隨后，這一理論被用來(lái)檢視歐盟的金融監(jiān)管體制。有歐洲學(xué)者指出，歐元區(qū)面臨一種新的“不可能三角”。對(duì)金融穩(wěn)定與金融市場(chǎng)統(tǒng)一的追求顯然是不可動(dòng)搖的，那么，監(jiān)管分權(quán)的局面就必須被扭轉(zhuǎn)。(20)Choenmaker, Dirk & Sander Oosterloo. Financial Supervision in Europe: A Proposal for a New Architecture，in Lars Jonung et al., Building the Financial Foundations of the Euro-Experiences and Challenges, London: Routledge Press, p.337-354(2008).

二是分權(quán)形成的復(fù)雜金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)增加成本。有人指出，重復(fù)的行政結(jié)構(gòu)增加了監(jiān)管成本。(21)Demaestri B. E.& Guerrero F. Financial Supervision: Integrated or Specialized? The Case of Latin America and the Caribbean, Financial Markets Institutions & Instruments, Vol.14:2, p.43-106(2005).也有學(xué)者在分析北歐國(guó)家金融制度后得出結(jié)論：對(duì)小國(guó)而言，統(tǒng)一監(jiān)管體制可發(fā)揮規(guī)模效益，比分散體制更能降低監(jiān)管成本。(22)Taylor M.& Fleming A. Integrated Financial Supervision: Lessons of Northern European Experience，IBRD Working Paper, September1999.盡管該結(jié)論主要是針對(duì)監(jiān)管權(quán)橫向配置而言的，但對(duì)縱向配置亦具有一定的適用性。

三是地方政府更為關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在金融監(jiān)管方面存在“競(jìng)次”風(fēng)險(xiǎn)。有人通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國(guó)各州對(duì)銀行監(jiān)管的嚴(yán)厲程度總體上低于聯(lián)邦，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)降低銀行評(píng)級(jí)的頻率幾乎是州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的兩倍。州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的寬大處理以及可能出現(xiàn)的糾正行動(dòng)遲緩，導(dǎo)致了較高的銀行倒閉率、較低的政府援助資金償還率和更昂貴的銀行清算費(fèi)用。(23)Agarwal S., et al.Inconsistent Regulators: Evidence from Banking，Quarterly Journal of Economics, Vol.129:2，p.889-938(2014).也有指出，復(fù)雜的監(jiān)管結(jié)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管政策不一致，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，“競(jìng)次”的監(jiān)管所積聚的金融風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)集中爆發(fā)。(24)White E. N.To Establish a More Effective Supervision of Banking:How the Birth of the Fed Altered Bank Supervision，Nber Working Papers ,No.16825，p.1-55(2011).

四是分權(quán)所形成的雙層監(jiān)管體制，將誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)套利。有學(xué)者對(duì)美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制研究后發(fā)現(xiàn)，1994年《里格爾法》(Riegle Act)對(duì)州特許銀行監(jiān)管引入的“輪換制”(Policy on Alternating Examinations)，誘發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)決策的轉(zhuǎn)變，其在比較聯(lián)邦和州監(jiān)管政策嚴(yán)厲性程度后，決定選擇成為聯(lián)邦特許或州特許銀行，以規(guī)避?chē)?yán)格的監(jiān)管規(guī)則。(25)同前注，Agarwal S.等文。

從有限成果來(lái)看，國(guó)外學(xué)者對(duì)分權(quán)理論在金融監(jiān)管領(lǐng)域的適用性更多地持否定意見(jiàn)。

(二)國(guó)外央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系實(shí)踐

國(guó)際上并不存在央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一模型，大體上可分為單層和雙層體制。

單層金融監(jiān)管體制的基本特點(diǎn)是，中央政府構(gòu)建覆蓋全國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，并按照統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則實(shí)施監(jiān)管。英國(guó)2000年頒布的《金融服務(wù)及市場(chǎng)法》使高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制得以強(qiáng)化，2013年新《金融服務(wù)法》后，英國(guó)金融服務(wù)管理局(FSA)解散，設(shè)立審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)，PRA又整合入英格蘭銀行，但中央統(tǒng)一監(jiān)管模式并未發(fā)生改變。(26)參見(jiàn)陳盼：《央地金融監(jiān)管協(xié)作：經(jīng)驗(yàn)、回顧與展望》，載《西南金融》2020年第4期。北歐國(guó)家自上世紀(jì)80年代便開(kāi)始“一體化”監(jiān)管改革，地方普遍未設(shè)立專(zhuān)門(mén)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，其“一體化”監(jiān)管既包含了權(quán)力的橫向集中，也包含了縱向集中。(27)同前注，Taylor M.& Fleming A. 文。上述國(guó)家的做法基本上可歸入單層金融監(jiān)管體制，“在這種金融監(jiān)管體制下，地方政府顯然不享有金融監(jiān)管權(quán)”(28)參見(jiàn)曲淑娟：《地方金融監(jiān)管權(quán)研究》，重慶大學(xué)2017年博士學(xué)位論文，第49頁(yè)。。

雙層金融監(jiān)管體制的特點(diǎn)是，中央與地方均建有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系，依法設(shè)立各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，甚至擁有規(guī)則制定權(quán)。美國(guó)是該模式的代表，聯(lián)邦和州按照“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)監(jiān)管”的原則進(jìn)行監(jiān)管分權(quán)。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)通過(guò)《多德-弗蘭克法案》重新調(diào)整了聯(lián)邦和州監(jiān)管權(quán)，雖未根本上改變其雙層監(jiān)管體制，但聯(lián)邦獲得了更多監(jiān)管權(quán)，州監(jiān)管權(quán)被明顯削弱。(29)同前注，Agarwal S.等文。加拿大和澳大利亞亦實(shí)行雙層金融監(jiān)管體制。這些國(guó)家呈現(xiàn)出強(qiáng)化聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)、弱化地方監(jiān)管權(quán)的趨勢(shì)。對(duì)這種權(quán)力向上集中的現(xiàn)象，早在2004年Josselin等學(xué)者便指出，這不能片面地歸結(jié)于(聯(lián)邦)權(quán)力的膨脹性，而是源于社會(huì)發(fā)展使得原本純粹地方性事務(wù)越來(lái)越多地具有全國(guó)性色彩。(30)Josselin J.M.& Marciano A.Federalism and Conflicts over Principalship：Some Insights into the American Constitutional History”，Constitutional Political Economy, Vol.15:3, p.281-304 (2004).

(三)他國(guó)理論與實(shí)踐對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)配置的啟示

1．央地金融監(jiān)管權(quán)配置無(wú)定式

各國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)配置受?chē)?guó)家權(quán)力憲制結(jié)構(gòu)、金融發(fā)展特點(diǎn)、國(guó)土面積等因素影響而存在明顯差異。首先，聯(lián)邦制國(guó)家與單一制國(guó)家金融監(jiān)管分權(quán)與否的憲法基礎(chǔ)不同。有學(xué)者認(rèn)為，“分權(quán)”一詞不能在一般抽象意義上使用，必須置于特定國(guó)家的憲法語(yǔ)境之下。(31)Chigwata T. C.& Ziswa M.Entrenching Decentralisation in Africa: A Review of the African Charter on the Values and Principles of Decentralisation, Local Governance and Local Development，Hague Journal on the Rule of Law,Vol.10:5,p.295-316(2018).在聯(lián)邦制國(guó)家，地方自主性具有憲法保障，雙層監(jiān)管體制與之較為契合；而單一制國(guó)家更為強(qiáng)調(diào)中央權(quán)力的統(tǒng)一性與權(quán)威性，因而多采取單層監(jiān)管體制。其次，各國(guó)金融結(jié)構(gòu)各異，對(duì)央地監(jiān)管權(quán)配置有著不同要求。美國(guó)與加拿大雖均實(shí)行雙層監(jiān)管體制，也存在明顯差異。最后，國(guó)土面積也是重要因素。面積較小的國(guó)家，中央政府有能力構(gòu)建覆蓋全國(guó)的監(jiān)管體系并維持其有效運(yùn)轉(zhuǎn)；而在幅員遼闊的國(guó)家，賦予地方政府一定監(jiān)管權(quán)可以彌補(bǔ)中央監(jiān)管無(wú)法覆蓋基層的不足?？梢?jiàn)，央地金融監(jiān)管權(quán)配置沒(méi)有統(tǒng)一定式。我國(guó)并無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，切不可簡(jiǎn)單地借鑒或移植他國(guó)模式。

2.央地金融監(jiān)管權(quán)配置應(yīng)與金融發(fā)展邏輯相適應(yīng)

金融監(jiān)管權(quán)配置要符合本國(guó)金融發(fā)展邏輯。金融市場(chǎng)較為成熟的國(guó)家，政府與市場(chǎng)的邊界相對(duì)清晰，他們經(jīng)歷了“守夜人”“福利國(guó)家”向“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)國(guó)家”的轉(zhuǎn)型，客觀上要求國(guó)家應(yīng)成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控者。這些國(guó)家金融市場(chǎng)的自由化、一體化，使得風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)高度連接，分權(quán)的科層管理體制并不適合。需注意的是，以美國(guó)為代表的雙層監(jiān)管體制，并非分層化的金融市場(chǎng)的反映，而是源于聯(lián)邦制的政治現(xiàn)實(shí)。而我國(guó)金融市場(chǎng)具有鮮明的“體制型發(fā)展”特點(diǎn)，即在中央統(tǒng)籌下政府逐步向市場(chǎng)放權(quán)、中央向地方分權(quán)。金融發(fā)展在一定意義上是中央政策建構(gòu)的結(jié)果。政策建構(gòu)與市場(chǎng)機(jī)制的互動(dòng)與博弈，共同造就了復(fù)雜的央地金融結(jié)構(gòu)；另一方面，金融市場(chǎng)的逐步成熟，以及在互聯(lián)網(wǎng)、金融科技的加持下，地方金融快速發(fā)展不斷挑戰(zhàn)和突破現(xiàn)有管理體制。因此，國(guó)內(nèi)外金融發(fā)展邏輯的差異，形成了明顯不同的金融結(jié)構(gòu)。我國(guó)采用央地結(jié)合的雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)需要和正當(dāng)性。

3.應(yīng)理性對(duì)待金融監(jiān)管權(quán)下放

有人將國(guó)外分權(quán)理論作為金融監(jiān)管權(quán)配置依據(jù)，主張賦予地方更大監(jiān)管權(quán)。這一主張缺乏足夠的證據(jù)支持。金融危機(jī)后，即便實(shí)行雙層監(jiān)管體制的聯(lián)邦制國(guó)家，也呈現(xiàn)出監(jiān)管權(quán)向聯(lián)邦集中的趨勢(shì)。究其原因，主要在于分權(quán)導(dǎo)致的監(jiān)管權(quán)地域分割，與金融要素的跨區(qū)域流動(dòng)、市場(chǎng)統(tǒng)一化之間存在沖突；“最佳”權(quán)力下放的范圍和程度很難把控；(32)Goel Rajeev K., et al., Different Forms of Decentralization and Their Impact on Government Performance: Micro-level Evidence From 113 Countries，Economic Modelling，Vol.62:1, p.171-183 (2017).監(jiān)管權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)成本比潛在的利益更加確定；(33)Prud' Homme R. The Dangers of Decentralization，World Bank Research Observer, Vol.10:2，p.201-220(1995).監(jiān)管權(quán)下放導(dǎo)致中央失去規(guī)模經(jīng)濟(jì)和對(duì)稀缺資源的控制。(34)World Bank. Different Forms of Decentralization, https://www.worldbank.org/en/topic/ community driven development/brief/Decentralization, last visit on Aug. 20, 2021.因此，權(quán)力下放并非優(yōu)化金融治理的靈丹妙藥。不同國(guó)家謹(jǐn)慎分權(quán)的做法也提醒我們要對(duì)地方金融監(jiān)管權(quán)的定性、范圍、實(shí)施及救濟(jì)機(jī)制，有一個(gè)明確的立法規(guī)范，才能真正發(fā)揮央地分權(quán)的優(yōu)勢(shì)作用。

4.央地金融監(jiān)管權(quán)配置動(dòng)態(tài)性

國(guó)外央地金融監(jiān)管權(quán)配置結(jié)構(gòu)處于不斷調(diào)整變化之中。如加拿大引入了“日落規(guī)則”，根據(jù)市場(chǎng)變化，對(duì)構(gòu)成其監(jiān)管體系核心的銀行、保險(xiǎn)、信用合作社及信托與貸款公司法律，每隔五年進(jìn)行重新審視與修改，并對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行調(diào)整。(35)參見(jiàn)王勉：《加拿大銀行業(yè)監(jiān)管及其實(shí)施效果的研究》，南京大學(xué)2016年博士學(xué)位論文，第51頁(yè)。在其他國(guó)家也有類(lèi)似做法。

四、路徑反思：我國(guó)地方金融監(jiān)管權(quán)功能性慎詢(xún)

地方金融部門(mén)如何履職金融監(jiān)管，在邏輯上有兩種路徑：一是以“地方金融監(jiān)管權(quán)”為核心，構(gòu)建地方金融監(jiān)管體系；二是以“中央監(jiān)管權(quán)”為核心，實(shí)現(xiàn)中央金融監(jiān)管權(quán)在地方的下沉。(36)同前注，劉駿文。當(dāng)前的金融改革采取了后者，并得到了學(xué)術(shù)界的支持。制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)，至少要從兩個(gè)維度判斷：一是以問(wèn)題為導(dǎo)向，即設(shè)計(jì)的路徑能否切實(shí)解決金融監(jiān)管實(shí)踐中的問(wèn)題，該路徑具有哪些負(fù)面影響？能否有效化解；二是理論上能否自洽，如果設(shè)計(jì)的路徑僅僅是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，地方的問(wèn)題就由地方解決的表面邏輯思維，而不是從金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯去考慮，就缺乏體系性解釋力，新的制度設(shè)計(jì)充其量只能扮演“消防員”角色，在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)顧此失彼、左支右絀。地方金融監(jiān)管權(quán)制度路徑也應(yīng)接受這兩個(gè)維度的檢驗(yàn)。

(一)地方金融監(jiān)管權(quán)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)檢視

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，支持地方金融監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)實(shí)論據(jù)主要有四個(gè)。一是地方金融的地域性。有學(xué)者以“三個(gè)特征”界定地方金融，即“在地方注冊(cè)”“提供地域性服務(wù)”“風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地化”，以此為依據(jù)賦予地方政府監(jiān)管權(quán)。二是緩解金融抑制的需要。有人指出，地方政府介入金融管理的根源，在于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法滿(mǎn)足需要而產(chǎn)生的金融壓抑。(37)參見(jiàn)黃震：《地方金融監(jiān)管的法理問(wèn)題》，載《中國(guó)金融》2018年第3期。三是地方政府金融監(jiān)管能力提升，已建立覆蓋廣、基層滲透強(qiáng)的金融監(jiān)管體系，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與監(jiān)管能力有了長(zhǎng)足進(jìn)步。(38)參見(jiàn)尉承棟：《央地關(guān)系視角下地方金融監(jiān)管權(quán)規(guī)制》，載《天津法學(xué)》2017年第2期。四是地方比中央更容易獲取監(jiān)管信息。有學(xué)者指出地方政府具有人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，更能全面、充分地獲取監(jiān)管信息，并減少信息偏在。(39)同前注⑧，陳斌彬文。上述理由需要進(jìn)一步分析。

1.地方金融“非地方化”發(fā)展趨勢(shì)

“地方金融”一說(shuō)并不嚴(yán)謹(jǐn)，是一種“外延描述性”概念，與行政區(qū)域的“地方”不具有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為金融體系在地方行政區(qū)域空間的分布即地方金融，與之相對(duì)應(yīng)的便是地方金融監(jiān)管權(quán)。(40)參見(jiàn)段志國(guó)：《論地方金融監(jiān)管權(quán)的理論邏輯及配置建構(gòu)》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2015第2期。這實(shí)際上是一種誤解，如被公認(rèn)屬于地方金融范疇的融資擔(dān)保，其出現(xiàn)之初便具有鮮明的跨地域性，如果將非地方化的金融與行政區(qū)域化的監(jiān)管權(quán)對(duì)應(yīng)起來(lái)，直接導(dǎo)致監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象的錯(cuò)配，實(shí)乃對(duì)邏輯前提的誤讀。2021年4月8日國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，研究防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，源頭之一就是地方金融跨地域經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致監(jiān)管失效的問(wèn)題。

金融資源流動(dòng)性強(qiáng)，特別是在金融科技助力下，地方金融經(jīng)營(yíng)愈發(fā)具有跨地域性。如總部設(shè)在上海的某P2P平臺(tái)，其借款人和出借人遍布31個(gè)省、市、自治區(qū)，本地借款人僅占4.9%；(41)參見(jiàn)郭峰：《金融央地關(guān)系視角下的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管》，載《新金融評(píng)論》2016年第4期。典當(dāng)行通過(guò)在線(xiàn)服務(wù)，便可完成不分區(qū)域的讀當(dāng)、續(xù)當(dāng)、評(píng)估、咨詢(xún)以及絕當(dāng)品變現(xiàn)等主要交易流程。有人認(rèn)為地方監(jiān)管可將金融技術(shù)、產(chǎn)品創(chuàng)新限定在特定區(qū)域內(nèi)，防止全國(guó)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。(42)參見(jiàn)中國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)“雙層金融監(jiān)管”課題組：《構(gòu)建中央和地方“雙層金融監(jiān)管體系”》，載《當(dāng)代金融家》2018年第2期。但這種以控制思維構(gòu)建的屬地監(jiān)管，違背了中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中“破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙”的整體要求。且地方政府也無(wú)力對(duì)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行地域限制，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)異地設(shè)立子公司、借助互聯(lián)網(wǎng)便可輕松繞過(guò)限制的做法，徒增公司治理的復(fù)雜性與合規(guī)成本。

地方金融的跨地域經(jīng)營(yíng)還加大了監(jiān)管協(xié)調(diào)難度。當(dāng)前，地方金融的監(jiān)管實(shí)行“機(jī)構(gòu)所在地為主，行為地為輔”原則。但行為地的監(jiān)管，必然涉及對(duì)金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)判斷甚至處罰，這可能面臨機(jī)構(gòu)所在地政府保護(hù)主義掣肘，從而使監(jiān)管協(xié)調(diào)難以進(jìn)行。

2.中央集中監(jiān)管不必然導(dǎo)致金融抑制

金融監(jiān)管權(quán)下放主張中隱含著一個(gè)預(yù)設(shè)：中央集中監(jiān)管導(dǎo)致金融抑制，分權(quán)化的地方監(jiān)管則是其破解之道。金融抑制是指政府對(duì)金融活動(dòng)和金融體系實(shí)施過(guò)度干預(yù)，進(jìn)而抑制了金融體系發(fā)展。(43)參見(jiàn)[美]R·I·麥金農(nóng)：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本》，盧驄譯，上海三聯(lián)書(shū)店1988年版，第45頁(yè)。金融市場(chǎng)的曲折發(fā)展已經(jīng)揭示：充分發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中決定性作用，輔之以政府規(guī)范性監(jiān)管，才是扭轉(zhuǎn)金融抑制的關(guān)鍵，從監(jiān)管上看表現(xiàn)為包容性監(jiān)管理念、監(jiān)管規(guī)則及監(jiān)管活動(dòng)。(44)參見(jiàn)馮果、袁康：《走向金融深化與金融包容：全面深化改革背景下金融法的使命自覺(jué)與制度回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。監(jiān)管規(guī)則才是破題關(guān)鍵，將其寄望于分權(quán)化的監(jiān)管構(gòu)架，顯然用錯(cuò)了“藥方”。有學(xué)者對(duì)小貸地方性立法實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府明知會(huì)造成抑制性影響，仍制定了大量過(guò)度審慎的“擴(kuò)展型”監(jiān)管規(guī)則，其原因在于央地分權(quán)的初始安排之中，即要求地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。(45)參見(jiàn)唐應(yīng)茂：《中央和地方關(guān)系視角下的金融監(jiān)管——一個(gè)小額貸款行業(yè)的實(shí)證研究》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期。

3.地方政府金融監(jiān)管能力仍然不足

衡量監(jiān)管能力最重要的指標(biāo)有四個(gè)：監(jiān)管覆蓋面、監(jiān)管人員、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)管技術(shù)水平。從監(jiān)管覆蓋面看，地方政府在基層的滲透性看似優(yōu)于中央，如某市建立“市-縣-鎮(zhèn)(街)-村(社區(qū))”四級(jí)金融監(jiān)管網(wǎng)格員體系，網(wǎng)格員利用身份隱蔽性“臥底偵查”，金融風(fēng)險(xiǎn)防范的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”模式呼之欲出。但這其實(shí)并非真正的監(jiān)管權(quán)下沉，一方面金融監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而絕大部分網(wǎng)格員并不具備相關(guān)技能；另一方面金融監(jiān)管是法定監(jiān)管，必須由賦權(quán)的專(zhuān)業(yè)人員按照法定程序進(jìn)行。因此，這更多地是傳統(tǒng)治理思維下一般行政權(quán)延伸，而非金融監(jiān)管權(quán)在基層的落實(shí)。

在監(jiān)管人員配備方面，近年來(lái)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖加大了人員招錄力度，但整體上仍嚴(yán)重短缺。公開(kāi)資料顯示，31個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局人員編制最多的為120人，最少的僅25人，66.6%的機(jī)構(gòu)在50人以下；從專(zhuān)業(yè)性上看，38.7%的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人無(wú)金融機(jī)構(gòu)或中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)任職經(jīng)歷。(46)根據(jù)各省地方金融監(jiān)督管理局最新公布的“三定方案”及“預(yù)算公開(kāi)報(bào)告”綜合計(jì)算，數(shù)據(jù)截止到2021年12月31日。

在經(jīng)費(fèi)保障方面，由于不能向被監(jiān)管主體收取監(jiān)管費(fèi)，因此財(cái)政撥款是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源。(47)從30個(gè)省、市、自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局2022年預(yù)算報(bào)告(西藏自治區(qū)未公布)來(lái)看，只有重慶市和江西省包含了地方金融監(jiān)督管理局下屬事業(yè)單位的營(yíng)收，但占比較小。近年來(lái)，省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局的經(jīng)費(fèi)預(yù)算獨(dú)立性有了明顯提高，只有西藏自治區(qū)將其與區(qū)黨委改革辦、財(cái)經(jīng)辦(“兩委一局”)進(jìn)行合并預(yù)算。2022年30個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局經(jīng)費(fèi)預(yù)算合計(jì)約25.15億元，較2020年的22.17億元增長(zhǎng)13.44%。但若剔除金融發(fā)展資金外，經(jīng)費(fèi)預(yù)算僅11.09億元，較2020年僅增長(zhǎng)4.32%。且各地方金融監(jiān)督管理局預(yù)算懸殊，東部某市超過(guò)11.79億元，占比超過(guò)46%，低于5000萬(wàn)元的占比70%，有10個(gè)省市自治區(qū)預(yù)算投入減少。(48)根據(jù)各省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局2020年、2022年“預(yù)算公開(kāi)報(bào)告”綜合計(jì)算，數(shù)據(jù)截止到2022年7月9日?？v向來(lái)看，地方金融監(jiān)管經(jīng)費(fèi)確實(shí)有所增加；但仍落后于業(yè)務(wù)拓展，2022年證監(jiān)會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算20.45億元，銀保監(jiān)會(huì)更是高達(dá)127.3億元。從上述數(shù)據(jù)可以直觀地看出，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)明顯弱于中央機(jī)構(gòu)，最不樂(lè)觀的是未實(shí)現(xiàn)預(yù)算獨(dú)立的地方機(jī)構(gòu)。

地方參差不齊的監(jiān)管技術(shù)水平，整體弱于中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)?；诖髷?shù)據(jù)的監(jiān)管科技和基礎(chǔ)設(shè)施將是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，這需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)充實(shí)技術(shù)人才，提高技術(shù)儲(chǔ)備和財(cái)力投入。而中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息化系統(tǒng)已經(jīng)基本成熟，對(duì)先進(jìn)監(jiān)管技術(shù)接受快，監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)能力強(qiáng)。地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯然不具優(yōu)勢(shì)。

4.地方政府監(jiān)管信息優(yōu)勢(shì)假設(shè)存疑

真實(shí)、充分的信息是有效金融監(jiān)管的前提。認(rèn)為地方政府具有信息獲取優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)，先假定了地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)是屬地化的，進(jìn)而指出地方政府具有“貼近式”信息獲取便利。但事實(shí)上，地方金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)愈發(fā)突破地域性限制，況且，大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息獲取早已突破人緣地緣束縛，大數(shù)據(jù)抓取、甄別、整合能力越發(fā)成為預(yù)警和處理金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，這一趨勢(shì)銷(xiāo)蝕著地方政府“貼近式”信息的優(yōu)勢(shì)。

(二)地方金融監(jiān)管權(quán)在理論上內(nèi)在沖突

1.地方金融監(jiān)管權(quán)并未契合財(cái)政事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政事權(quán)分權(quán)理論是學(xué)界論證我國(guó)央地金融監(jiān)管權(quán)配置的主要理論依據(jù)。(49)參見(jiàn)何德旭、苗文龍：《財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與宏觀經(jīng)濟(jì)治理》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第7期。如有學(xué)者主張，“從劃分標(biāo)準(zhǔn)看，可在《財(cái)政事權(quán)劃分意見(jiàn)》對(duì)央地財(cái)政事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，完善金融監(jiān)管領(lǐng)域的央地事權(quán)劃分”，(50)參見(jiàn)李有星、柯達(dá)：《論政府競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方金融監(jiān)管權(quán)配置》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第9期。因?yàn)橛傻胤秸袚?dān)地方金融監(jiān)管職責(zé)最符合公共產(chǎn)品供給的接近性原則。依照財(cái)政事權(quán)劃分理論的通說(shuō)，其標(biāo)準(zhǔn)主要有受益范圍、外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容等。(51)參見(jiàn)劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。那么，分權(quán)構(gòu)架下的地方金融監(jiān)管權(quán)是否符合上述標(biāo)準(zhǔn)呢？

首先，金融資源天然具有流動(dòng)性，利益所及范圍跨地域性明顯。依照受益范圍標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供；區(qū)域性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府承擔(dān)；介乎二者之間的為準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央和地方共同提供。(52)同前注，劉劍文、侯卓文。大多數(shù)地方公共服務(wù)與其他地區(qū)居民基本無(wú)關(guān)，其外溢性影響微乎其微。(53)同前注，Goel Rajeev K.等文。但地方金融顯然不同，其雖有“地方”之名，但跨地域流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)傳染度高，損益外部性明顯。因此，將地方金融歸入地方性公共產(chǎn)品，并將監(jiān)管權(quán)置于地方政府之下，與事權(quán)劃分的受益范圍及外部性標(biāo)準(zhǔn)不符。

其次，地方金融的發(fā)展使得信息愈發(fā)復(fù)雜，獲取難度加大。地方金融發(fā)展初期，地方政府更便于獲取監(jiān)管信息。但近幾年來(lái)，地方金融跨地域經(jīng)營(yíng)愈發(fā)普遍，創(chuàng)新層出不窮、經(jīng)營(yíng)模式多元化、復(fù)雜化，地方政府“貼近式”優(yōu)勢(shì)被嚴(yán)重削弱，對(duì)跨區(qū)域及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)的信息獲取及甄別能力，明顯弱于中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)。可見(jiàn)，央地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)劣格局已然發(fā)生變化。

最后，地方金融監(jiān)管權(quán)與財(cái)政事權(quán)配置的規(guī)模效益標(biāo)準(zhǔn)沖突。公共產(chǎn)品供給需要考慮成本和效益，中央集中供給相對(duì)于地方分散供給，更能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。金融市場(chǎng)具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和聯(lián)動(dòng)性，決定了風(fēng)險(xiǎn)的跨地域性與跨行業(yè)性，客觀上有一體化監(jiān)管的要求。中央享有的監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)，能夠保障立法事權(quán)的規(guī)模效益。若依賴(lài)于屬地監(jiān)管，在地方利益驅(qū)動(dòng)下，將削弱監(jiān)管立法的權(quán)威性與一致性，嚴(yán)重消解立法事權(quán)的規(guī)模效益。因此，地方金融監(jiān)管顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，且分散及重復(fù)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)還增加了監(jiān)管成本。

2.地方金融事權(quán)本體的內(nèi)部沖突

按照財(cái)政事權(quán)理論通說(shuō)，地方政府事權(quán)包括自主事權(quán)和中央委托事權(quán)。(54)參見(jiàn)王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第2期。當(dāng)前，我國(guó)地方政府金融事權(quán)十分廣泛，至少包括區(qū)域金融發(fā)展規(guī)劃、地方金融市場(chǎng)建設(shè)、落實(shí)國(guó)家金融政策法規(guī)、金融監(jiān)管、防范和處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)等。這些事權(quán)大體可歸入金融發(fā)展權(quán)與監(jiān)管權(quán)兩個(gè)范疇。依照《憲法》第一百零七條，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)為自主事權(quán)，涵蓋了金融發(fā)展權(quán)。而按照第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神，金融監(jiān)管權(quán)為中央事權(quán)，地方金融監(jiān)管權(quán)實(shí)乃中央委托事權(quán)。

自主的金融發(fā)展權(quán)與受托的金融監(jiān)管權(quán)，構(gòu)成了地方金融事權(quán)的本體。理想目標(biāo)是這兩種權(quán)力各自歸位，形成邊界清晰又互相配合的權(quán)力架構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)是，地方政府將它們統(tǒng)合、雜糅在一起。金融發(fā)展權(quán)旨在通過(guò)擴(kuò)大金融資源規(guī)模，更好地支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而監(jiān)管則是對(duì)金融業(yè)態(tài)和市場(chǎng)的監(jiān)督，并不與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接掛鉤。因此，將性質(zhì)及激勵(lì)迥異的兩種權(quán)力統(tǒng)合到同一權(quán)力構(gòu)架下，存在明顯矛盾和沖突。在地方政府看來(lái)，金融發(fā)展是“自己的事”，而金融監(jiān)管是“上面的事”。在實(shí)踐中便形成了地方政府重發(fā)展輕監(jiān)管，發(fā)展權(quán)碾壓監(jiān)管權(quán)、扭曲監(jiān)管權(quán)的局面。(55)預(yù)算結(jié)構(gòu)是判斷地方政府金融發(fā)展與監(jiān)管投入的關(guān)鍵性指標(biāo)。筆者對(duì)已公布(截止到2022年7月9日)的30個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局2022年預(yù)算報(bào)告梳理發(fā)現(xiàn)，金融發(fā)展支出遠(yuǎn)超監(jiān)管支出，如在上海市、浙江省、海南省地方金融監(jiān)督管理局預(yù)算中的占比分別超過(guò)了94.6%、84.3%、74.6%。試想，地方政府在行使監(jiān)管權(quán)時(shí)，還懷揣著發(fā)展的“私心”，自然削弱了監(jiān)管的效果。因而，這樣的權(quán)力架構(gòu)從根本上決定了，地方政府對(duì)金融亂象的治理不可能是徹底的，也不可能是持續(xù)有效的。

(三)地方金融監(jiān)管實(shí)踐的負(fù)面影響

地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的跨區(qū)域、綜合化、復(fù)雜化趨勢(shì)，使其與行政區(qū)域的對(duì)應(yīng)關(guān)系逐步瓦解。以屬地思維配置金融監(jiān)管權(quán)，并未契合財(cái)政事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，尤其是將異質(zhì)性的金融發(fā)展權(quán)與監(jiān)管權(quán)置于同一權(quán)力構(gòu)架之下，引發(fā)諸多負(fù)面后果。

1.監(jiān)管競(jìng)次、監(jiān)管套利與監(jiān)管俘獲

“地方金融監(jiān)管的運(yùn)作，實(shí)質(zhì)上已演化為地方金融監(jiān)管的競(jìng)爭(zhēng)”。(56)同前注，李有星、柯達(dá)文。。由于監(jiān)管越嚴(yán)格，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)束縛越多、合規(guī)成本越高，不但不利于吸引新的金融資源流入，甚至在“用腳投票”效應(yīng)下，還可能致使現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)及資源的撤離，從而弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持并減少稅收收入。因此，現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)多表現(xiàn)為監(jiān)管競(jìng)次。某些地方可能成為與“避稅港”類(lèi)似的“監(jiān)管規(guī)避天堂”，為金融機(jī)構(gòu)提供了套利空間。另外，監(jiān)管權(quán)下放還增加了監(jiān)管俘獲風(fēng)險(xiǎn)，這已經(jīng)成為分權(quán)制國(guó)家面臨的問(wèn)題?！皺?quán)力下放就可能自動(dòng)增加腐敗的總體水平。由于行賄者和受賄者之間的距離更近，腐敗交易在地方一級(jí)更容易發(fā)生”。(57)同前注，Goel Rajeev K.等文。無(wú)論監(jiān)管競(jìng)次、監(jiān)管套利，還是監(jiān)管俘獲，均導(dǎo)致監(jiān)管失靈，屬地化的金融監(jiān)管為它們提供了溫床。

2.加劇金融資源區(qū)域配置扭曲

為獲取更多的金融資源，地方政府除弱化監(jiān)管之外，還經(jīng)常采取競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)政策，這樣便出現(xiàn)了“高獎(jiǎng)補(bǔ)弱監(jiān)管”現(xiàn)象。但不同地區(qū)側(cè)重的手段不同：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有能力進(jìn)行高獎(jiǎng)補(bǔ)，如東部某市對(duì)持牌金融機(jī)構(gòu)落戶(hù)最高可獎(jiǎng)勵(lì)6000萬(wàn)元；而有的地區(qū)財(cái)政資金匱乏，獎(jiǎng)勵(lì)明顯較少，如西部某市對(duì)總部落戶(hù)的金融機(jī)構(gòu)最高獎(jiǎng)勵(lì)僅500萬(wàn)元。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)為吸引金融機(jī)構(gòu)，往往采取弱化監(jiān)管的手段，這成為區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因。有學(xué)者對(duì)2005至2016年我國(guó)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研，結(jié)果顯示：金融風(fēng)險(xiǎn)水平由高到低依次為西部、東北、中部和東部地區(qū)。(58)參見(jiàn)沈麗、張影、張好圓：《我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域差異及分布動(dòng)態(tài)演進(jìn)》，載《改革》2019年第9期?？梢?jiàn)，屬地化金融監(jiān)管與發(fā)展權(quán)的錯(cuò)位，共同造就了扭曲的金融發(fā)展環(huán)境，金融資源更多流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，金融資源需求更為強(qiáng)烈的欠發(fā)達(dá)地區(qū)反而出現(xiàn)外流現(xiàn)象。

3.地方金融事權(quán)多元價(jià)值難以協(xié)調(diào)

地方金融發(fā)展權(quán)追求金融供給效率，及金融業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收的貢獻(xiàn)；而金融監(jiān)管權(quán)則關(guān)注金融穩(wěn)定、金融公平及降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本等。兩權(quán)之間明顯存在張力?，F(xiàn)實(shí)中，地方金融部門(mén)往往將金融發(fā)展與效率放在首位，關(guān)注二、三產(chǎn)業(yè)集中的城市，忽視農(nóng)村金融發(fā)展，損害金融公平價(jià)值，成為普惠金融難以推進(jìn)原因之一。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)偏差和目標(biāo)異化，不僅未能有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，反而導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)扭曲和潛在風(fēng)險(xiǎn)累積，為區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)留下隱患。(59)參見(jiàn)管斌、萬(wàn)超：《論我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)“央-地”配置制度的科學(xué)設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。因此，將代表不同價(jià)值取向的金融監(jiān)管權(quán)與發(fā)展權(quán)置于同一權(quán)力架構(gòu)之下，使得上述價(jià)值目標(biāo)沖突外化。在地方利益驅(qū)動(dòng)下，發(fā)展權(quán)凌駕于監(jiān)管權(quán)之上的現(xiàn)象較為普遍。如泛亞事件中地方政府為增加GDP和稅收，“假借監(jiān)管保駕護(hù)航”，為金融機(jī)構(gòu)提供信用備書(shū)。(60)參見(jiàn)李國(guó)峰：《金融科技時(shí)代的地方金融監(jiān)管》，中國(guó)金融出版社2019年版，第90頁(yè)。

五、機(jī)制變革：新金融監(jiān)管體制下央地監(jiān)管權(quán)互恰與協(xié)同

從地方金融發(fā)展及分權(quán)治理脈絡(luò)架構(gòu)起來(lái)的地方金融監(jiān)管權(quán)，與中央監(jiān)管權(quán)形成“雙層金融監(jiān)管體制”，已是我國(guó)新金融監(jiān)管體制的邏輯起點(diǎn)，更是十九大之后深化金融體制改革的基本方向之一。但正如上文所言，地方金融監(jiān)管權(quán)的事權(quán)功能定位不清晰，央地權(quán)力架構(gòu)上存在內(nèi)在沖突，實(shí)踐中產(chǎn)生諸多負(fù)面后果。因此，有必要在雙層監(jiān)管體制下通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和機(jī)制調(diào)整化解可能出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而有效處理央地監(jiān)管權(quán)的科學(xué)配置。對(duì)這一問(wèn)題的解決，應(yīng)置于我國(guó)金融治理與監(jiān)管的整體性改革框架中。

金融監(jiān)管體制機(jī)制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。十八屆三中全會(huì)創(chuàng)造性地提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時(shí)代命題，并作為全面深化改革的總目標(biāo)。十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)更是將這一目標(biāo)推向前所未有的高度。在中央與地方關(guān)系方面，《決定》明確指出，要“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理”，“減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”；在金融治理方面，強(qiáng)調(diào)“建立現(xiàn)代金融體系，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”。十九屆五中全會(huì)會(huì)議公報(bào)中，明確提出明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，建立現(xiàn)代財(cái)政金融體制，完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管的透明度和法治化水平。這些都為有效解決央地金融監(jiān)管權(quán)的配置提供了根本依循和政策支撐。

2020年5月11日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中提出“依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。2021年12月21日國(guó)務(wù)院辦公廳《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》中，提出“完善地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理體制。支持具備條件的試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和工具，對(duì)各類(lèi)地方金融組織實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化的準(zhǔn)入設(shè)立審批、事中事后監(jiān)管。按照屬地原則壓實(shí)省級(jí)人民政府的監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。2020年10月23日《中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》也專(zhuān)門(mén)提出“協(xié)調(diào)建立中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制”，2021年12月31日《地方金融監(jiān)管條例(草案征求意見(jiàn)稿)》全面規(guī)定了地方金融監(jiān)管權(quán)限與風(fēng)險(xiǎn)處置制度。2022年4月10日《金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》也是從地方政府職責(zé)、地方政府行為要求、監(jiān)管合力、風(fēng)險(xiǎn)化解和處置職責(zé)、法律責(zé)任和適用范圍等方面，對(duì)地方金融部門(mén)維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)作了系統(tǒng)規(guī)定。可以說(shuō)，條例征求意見(jiàn)稿和穩(wěn)定法征求意見(jiàn)稿如果順利出臺(tái)，將是解決央地金融監(jiān)管分權(quán)、架構(gòu)我國(guó)地方金融監(jiān)管權(quán)制度的兩部重要性法律。

(一)新金融監(jiān)管體制下地方金融監(jiān)管權(quán)的著力點(diǎn)

地方金融監(jiān)管權(quán)定性的著力點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?？梢?jiàn)，地方金融監(jiān)管權(quán)是中央金融監(jiān)管事權(quán)在地方的延伸，即“中央委托事權(quán)”，是國(guó)家權(quán)力。中央監(jiān)管事權(quán)的實(shí)施離不開(kāi)地方政府，金融資源的天然流動(dòng)性及市場(chǎng)聯(lián)結(jié)，需要在中央層面進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，同時(shí)，部分小微、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、非涉眾地方金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由地方政府即時(shí)化解和處置是必要的。怎么履行這一中央委托事權(quán)？要遵照“中央統(tǒng)一規(guī)則”，在地方行政事務(wù)屬性?xún)?nèi)(61)關(guān)于地方金融監(jiān)管權(quán)的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為它具有中央和地方共同立法事務(wù)與地方行政事務(wù)的屬性。參見(jiàn)孟飛：《論地方金融監(jiān)管權(quán)的性質(zhì)》，載《政治與法律》2022年第4期。也有學(xué)者認(rèn)為它是中央基于不完備委托代理形成的“剩余監(jiān)管權(quán)”，參見(jiàn)劉輝：《論地方金融監(jiān)管權(quán)的法治化重構(gòu)》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。承擔(dān)“屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。屬地責(zé)任是地方金融監(jiān)管權(quán)定性的著力點(diǎn)。

地方金融監(jiān)管立法的著力點(diǎn)。地方金融面臨著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患，部分地方金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全；有的金融產(chǎn)品發(fā)展定位產(chǎn)生偏差；有的金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)。加上各地對(duì)地方監(jiān)管職責(zé)分工理解不盡一致，部分機(jī)構(gòu)和活動(dòng)游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)管部門(mén)也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，必須有防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。如何健全長(zhǎng)效機(jī)制？就要以上位法作為依據(jù)，明確地方金融監(jiān)管原則和規(guī)則，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架，國(guó)家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法就是地方金融監(jiān)管立法的著力點(diǎn)。

央地監(jiān)管權(quán)實(shí)施的著力點(diǎn)。在央地分工履職監(jiān)管中，如何真正做到金融監(jiān)管的全方位全覆蓋無(wú)死角？新金融監(jiān)管體制確立的央地監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，需要真正協(xié)作起來(lái)。這里既有金穩(wěn)委與地方金融監(jiān)管局的協(xié)作，也有各地金融監(jiān)管局之間的協(xié)作，還有中央金融監(jiān)管部門(mén)與地方金融監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作。金穩(wěn)委職責(zé)之一是“指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對(duì)金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)”。金穩(wěn)委要坐實(shí)地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，(62)參見(jiàn)陳盼：《央地金融監(jiān)管協(xié)作：經(jīng)驗(yàn)、回顧與展望》，載《西南金融》2020年第4期。通過(guò)“指導(dǎo)”提升地方監(jiān)管水平，通過(guò)“監(jiān)督”與“問(wèn)責(zé)”硬化地方政府的金融監(jiān)管責(zé)任?！兜胤浇鹑诒O(jiān)管條例(草案征求意見(jiàn)稿)》提出“建立中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)雙機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化中央和地方的監(jiān)督管理協(xié)作和信息共享。”這是非常必要的?！暗胤浇鹑谑聞?wù)的治理恰恰是需要通過(guò)監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)的”。(63)參見(jiàn)李有星、王琳：《地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體屬性與職能定位》，載《金融法苑》2015年第1期。監(jiān)管協(xié)調(diào)包括部門(mén)協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)調(diào)。部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央監(jiān)管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)、地方政府其他部門(mén)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)；區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管的關(guān)系。所以，協(xié)作機(jī)制的建立和發(fā)力是央地監(jiān)管權(quán)實(shí)施的著力點(diǎn)。

地方金融監(jiān)管模式變革的著力點(diǎn)。如何有效破解地方金融監(jiān)管面臨的權(quán)力沖突、能力不足、機(jī)制不暢等困境和難題，引進(jìn)治理理念和適應(yīng)性監(jiān)管是有效的選擇。地方金融監(jiān)管局不能僅僅盯著“監(jiān)管”一個(gè)環(huán)節(jié)，而是要從金融市場(chǎng)準(zhǔn)入入手，全過(guò)程管理和指導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和運(yùn)行，甚至提前為經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)做準(zhǔn)備。將金融治理的理念引進(jìn)地方金融監(jiān)管的全過(guò)程，可以從源頭上化解金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患，起到比事后監(jiān)管更好的效果?！兜胤浇鹑诒O(jiān)管條例(草案征求意見(jiàn)稿)》明確規(guī)定了組織的設(shè)立變更與終止、風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解處置全鏈條?！督鹑诜€(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》也是從風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、化解、處置、責(zé)任全鏈條予以規(guī)定。在數(shù)字金融和金融科技不斷融入各類(lèi)金融業(yè)態(tài)中，通過(guò)監(jiān)管轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)激勵(lì)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)控制，適應(yīng)性監(jiān)管被金融業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。(64)參見(jiàn)韋東、劉歡歡：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下金融科技的創(chuàng)新發(fā)展與監(jiān)管轉(zhuǎn)型——基于監(jiān)管沙盒視角》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2022年第4期。引進(jìn)適應(yīng)性監(jiān)管，改進(jìn)傳統(tǒng)監(jiān)管的滯后性和偏差性，適應(yīng)數(shù)字金融給地方金融監(jiān)管帶來(lái)的機(jī)遇。所以，金融治理和適應(yīng)性監(jiān)管是地方金融監(jiān)管模式變革的著力點(diǎn)。

地方金融風(fēng)險(xiǎn)化解的著力點(diǎn)。如前所述，金融發(fā)展權(quán)與監(jiān)管權(quán)放在同一權(quán)力主體的職能中，造成地方政府金融事權(quán)的本體性沖突，成為金融風(fēng)險(xiǎn)的制度源頭之一。為扭轉(zhuǎn)這一局面，必須將金融發(fā)展權(quán)主體與監(jiān)管權(quán)主體分離，(65)截至2022年7月，全國(guó)有13個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)督管理局設(shè)立了金融發(fā)展中心，其中12個(gè)作為二級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行獨(dú)立預(yù)算。促進(jìn)發(fā)展機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職。分離地方金融發(fā)展權(quán)與監(jiān)管權(quán)的行使，是化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)隱患的著力點(diǎn)。

(二)新金融監(jiān)管體制下央地金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系理想圖景與實(shí)現(xiàn)路徑

新金融監(jiān)管體制在堅(jiān)持中央事權(quán)屬性前提下，統(tǒng)籌宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管，構(gòu)建全覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)管體系。在這一導(dǎo)向下，央地監(jiān)管權(quán)關(guān)系的理想圖景應(yīng)是保障中央監(jiān)管事權(quán)的權(quán)威性與統(tǒng)一性，地方金融監(jiān)管權(quán)有效遏制地方金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)顧及地方金融發(fā)展的差異性，使二者關(guān)系達(dá)致平衡。

建立央地監(jiān)管動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。鑒于當(dāng)前地方金融監(jiān)管體系的不完善，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行差異化完善。一是增強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。將其納入政府序列，并使之獨(dú)立于政府其他部門(mén)。目前這一目標(biāo)在形式上已基本實(shí)現(xiàn)，改革的關(guān)鍵是剝離其發(fā)展職能而專(zhuān)司金融監(jiān)管，省以下實(shí)行垂直管理。二是加大地方金融監(jiān)管能力建設(shè)。包括擴(kuò)充監(jiān)管人員編制，增加監(jiān)管經(jīng)費(fèi)預(yù)算，推進(jìn)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施信息化建設(shè)，提高監(jiān)管能力及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別效率。由于地方金融監(jiān)管為“中央委托事權(quán)”，中央應(yīng)提供必要支持，如向地方政府開(kāi)放金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施；對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行技能培訓(xùn)；加大監(jiān)管資金轉(zhuǎn)移支付等。三是增強(qiáng)中央對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與協(xié)助。強(qiáng)化金穩(wěn)委對(duì)地方金融監(jiān)管的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)機(jī)制化、常態(tài)化；“一行兩會(huì)”為地方金融監(jiān)管提供必要協(xié)助，利用地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的依賴(lài)性，間接地參與地方金融監(jiān)管。四是完善地方金融監(jiān)管的監(jiān)督及問(wèn)責(zé)體系。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織上隸屬于地方政府，但所行使的權(quán)力是“中央委托事權(quán)”。因此，相應(yīng)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)是一個(gè)縱橫體系：縱向監(jiān)督問(wèn)責(zé)包括金穩(wěn)委對(duì)省級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向派駐市縣機(jī)構(gòu)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)；橫向監(jiān)督與問(wèn)責(zé)主體主要是同級(jí)人大、政府與司法部門(mén)。五是完善地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。包括地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央監(jiān)管派駐機(jī)構(gòu)、其他政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，以及省級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)跨市縣監(jiān)管的協(xié)調(diào)，金穩(wěn)委對(duì)跨省監(jiān)管的協(xié)調(diào)。六是為防止地方金融監(jiān)管競(jìng)次，將地方金融政策納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查體系，重點(diǎn)是糾正地方監(jiān)管規(guī)則與發(fā)展政策對(duì)金融資源市場(chǎng)配置的扭曲。最后，建立央地金融監(jiān)管事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，(66)有學(xué)者提出建立動(dòng)態(tài)性的程序機(jī)制。參見(jiàn)劉志偉：《地方政府參與金融監(jiān)管的程序性機(jī)制優(yōu)化》，載《地方立法研究》2021年第4期。將在未來(lái)發(fā)展中產(chǎn)生的具有系統(tǒng)性影響的地方金融機(jī)構(gòu)，以及風(fēng)險(xiǎn)外溢突出的地方金融業(yè)態(tài)納入中央監(jiān)管體系。

結(jié)語(yǔ)

地方金融勃興使得中央傳統(tǒng)垂直監(jiān)管體系愈發(fā)捉襟見(jiàn)肘，但將地方金融監(jiān)管置于地方行政權(quán)力構(gòu)架之下，存在諸多矛盾與困境：監(jiān)管權(quán)的屬地性與金融跨區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)相悖；地方金融事權(quán)本體沖突，固有的金融發(fā)展權(quán)碾壓作為中央委托事權(quán)的地方金融監(jiān)管權(quán)，引發(fā)監(jiān)管競(jìng)次；各地監(jiān)管政策差異、監(jiān)管強(qiáng)度不一，為金融機(jī)構(gòu)提供了套利空間；地方金融競(jìng)爭(zhēng)向制度競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化，“高獎(jiǎng)補(bǔ)弱監(jiān)管”政策扭曲金融資源區(qū)域配置的同時(shí)，也導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)聚集。

第五次全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的金融監(jiān)管的中央事權(quán)屬性，是對(duì)該問(wèn)題思考的邏輯起點(diǎn)。從理論上看，中央事權(quán)的執(zhí)行有兩種方式：一是“自我執(zhí)行”，即由中央金融監(jiān)管部門(mén)及其派駐地方機(jī)構(gòu)實(shí)施；二是“委托其他主體執(zhí)行”，即將監(jiān)管權(quán)授予地方政府，當(dāng)前的改革采用了后者。因此，需要建立央地監(jiān)管動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，引入金融治理理念和適應(yīng)性監(jiān)管模式，摸索分離地方金融發(fā)展權(quán)和監(jiān)管權(quán)的機(jī)制，增強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和能力建設(shè)，完善監(jiān)督與問(wèn)責(zé)體系，引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。實(shí)現(xiàn)央地金融監(jiān)管的互恰與協(xié)同。