章志遠(yuǎn)

一、引言

自2020年11月24日司法部官方網(wǎng)站發(fā)布《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”)以來，行政法學(xué)界圍繞其中的重點(diǎn)條款及行政復(fù)議相關(guān)制度改革展開了新一輪熱烈討論。(1)2022年5月1日，筆者以篇名“行政復(fù)議”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索，2021年全年發(fā)文351篇，2022年前四個(gè)月發(fā)文30篇。《法學(xué)》《行政法學(xué)研究》《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》等法學(xué)期刊在2021年均組稿集中刊發(fā)多篇有關(guān)行政復(fù)議制度改革的論文，彰顯出行政法學(xué)界對(duì)行政復(fù)議法修改的集體性理論關(guān)切。與此同時(shí)，行政復(fù)議法修改的外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化：全國各地相對(duì)集中行政復(fù)議體制改革加快推進(jìn)，為行政復(fù)議制度實(shí)效提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；中共中央、國務(wù)院2022年4月印發(fā)《信訪工作條例》，信訪制度的政治屬性通過黨內(nèi)法規(guī)形式得到進(jìn)一步凸顯；最高人民法院2022年1月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱“行政爭(zhēng)議多元化解意見”)，提出“更好發(fā)揮人民法院在多元化解中的參與、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用”“依法調(diào)動(dòng)各類糾紛解決資源”的改革任務(wù)；上海、江西、云南三地省級(jí)人大常委會(huì)2021年相繼通過矛盾糾紛多元化解地方性法規(guī)，行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議多元化解體系中的地位得到進(jìn)一步鞏固?！按髲?fù)議、中訴訟、小信訪”的行政爭(zhēng)議多元化解格局正在形成，為中國特色行政復(fù)議制度改革積累了強(qiáng)大勢(shì)能?？梢哉f，行政復(fù)議法修改目前正處于歷史上的最好時(shí)期。

司法部在《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉(修訂)(征求意見稿)的說明》中指出，修改工作的指導(dǎo)思想是“堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)”“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”。(2)參見《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉(修訂)(征求意見稿)的說明》，載中國政府法制信息網(wǎng)，http://zqyj.chinalaw.gov.cn/draftExplain?DraftID=4060，最后訪問日期：2022年5月1日。面對(duì)理論界關(guān)于行政復(fù)議制度“爭(zhēng)議化解”“權(quán)利救濟(jì)”“自我糾錯(cuò)”的不同功能定位之爭(zhēng)、行政復(fù)議“司法化”“行政化”的不同改革進(jìn)路之爭(zhēng)、“行政復(fù)議雙被告”制度的存廢之爭(zhēng)、行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的不同處理模式之爭(zhēng)，如何最大限度消弭認(rèn)識(shí)分歧、凝聚改革共識(shí)，成為擺在國家立法機(jī)關(guān)和行政法學(xué)理論界、實(shí)務(wù)界面前的重要課題。習(xí)近平法治思想作為新時(shí)代全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南，是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)和偉大成就的科學(xué)總結(jié)，其核心要義應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議法修改過程中得到充分體現(xiàn)。只有堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)行政復(fù)議法修改，才能進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的應(yīng)有作用，增強(qiáng)中國特色行政復(fù)議制度自信和理論自信，將習(xí)近平法治思想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的行政法治生產(chǎn)力。為此，本文從“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的制度邏輯、“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路和“行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)”的規(guī)范表達(dá)三個(gè)方面，力圖找準(zhǔn)行政復(fù)議法修改貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，從程序面向、效果面向和內(nèi)容面向上明確下一步行政復(fù)議法修改的重點(diǎn)，彰顯習(xí)近平法治思想的實(shí)踐偉力。

二、“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的制度邏輯

黨的十八大以來，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)、正確處理人民內(nèi)部矛盾成為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)新社會(huì)治理、開展社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“新中國成立七十年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡?！边@“兩個(gè)奇跡”的取得，既是中國共產(chǎn)黨治國理政經(jīng)驗(yàn)日臻成熟的標(biāo)志，也是中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記高度重視社會(huì)矛盾糾紛化解和源頭治理，多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，從源頭上提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力和水平。在2018年8月召開的中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動(dòng)構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接的糾紛解決機(jī)制”；(3)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第234頁。在2019年1月召開的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”(4)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳：《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2019年版，第233頁。的科學(xué)論斷；在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’”，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”。(5)習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》(以下簡(jiǎn)稱“訴源治理意見”)，強(qiáng)調(diào)把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》在總結(jié)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代社會(huì)建設(shè)上的重大成就時(shí)，將“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為一條重要經(jīng)驗(yàn)。

作為一項(xiàng)重要的創(chuàng)新社會(huì)治理理念，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面具有豐富的理論內(nèi)涵。一方面，它強(qiáng)調(diào)糾紛非訴解決機(jī)制相對(duì)訴訟解決機(jī)制的優(yōu)先地位，摹繪將大量社會(huì)矛盾糾紛止于未發(fā)、解于萌芽、終于始發(fā)的理想狀態(tài)；另一方面，它凸顯分類分級(jí)預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛的基本思路，形成因地制宜、分門別類、分層遞進(jìn)的多元糾紛化解格局。這一理念雖然主要針對(duì)近年來巨量民事爭(zhēng)議化解提出的，但其核心要義同樣能夠適用于行政爭(zhēng)議的多元化解。全國法院一審行政案件總量近年雖僅占民商事案件的2%，但行政案件社會(huì)影響之大、時(shí)間跨度之廣、法律關(guān)系之雜、實(shí)質(zhì)化解之難遠(yuǎn)超一般的民商事案件?！懊劝l(fā)于民商事糾紛解決領(lǐng)域的訴源治理策略擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議解決中，對(duì)行政審判制度產(chǎn)生了廣泛影響。”(6)章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代行政審判因應(yīng)訴源治理之道》，載《法學(xué)研究》2021年第3期?！霸V源治理意見”提出“推動(dòng)將民事、行政案件萬人起訴率穩(wěn)步下降至合理區(qū)間”的任務(wù)，“行政爭(zhēng)議多元化解意見”則形塑了人民法院在行政爭(zhēng)議多元化解體系中源頭預(yù)防參與者、前端化解引導(dǎo)者和訴非銜接規(guī)范者的三重角色。為此，行政復(fù)議法修改同樣應(yīng)當(dāng)遵循“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的制度邏輯，從參考人民調(diào)解挺在民事爭(zhēng)議化解前端、行政系統(tǒng)化解行政爭(zhēng)議資源整合、行政復(fù)議與行政訴訟新型銜接關(guān)系建構(gòu)三個(gè)方面進(jìn)行努力，對(duì)“征求意見稿”的體例結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善。

首先，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)參酌人民調(diào)解法的體例結(jié)構(gòu)，彰顯其兼容程序法和組織法的特質(zhì)。身處二十一世紀(jì)之初的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)階層分化加劇，各種民事爭(zhēng)議成倍增長(zhǎng)，人民法院“案多人少”矛盾十分突出。作為新時(shí)期人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法制化的《人民調(diào)解法》，以“人民調(diào)解委員會(huì)+人民調(diào)解員+調(diào)解程序+調(diào)解協(xié)議”的主體篇章結(jié)構(gòu)，勾畫出人民調(diào)解法作為人民調(diào)解組織法和程序法的雙重屬性，為人民調(diào)解真正能夠挺在民事爭(zhēng)議化解前面、緩解人民法院案多人少矛盾發(fā)揮了重要保障作用。(7)根據(jù)司法部2021年12月印發(fā)的《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021-2025年)》的權(quán)威統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間全國范圍內(nèi)人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛4482萬件，年均接近900萬件，有力發(fā)揮了民事爭(zhēng)議化解民事爭(zhēng)議“第一道防線”作用。在行政爭(zhēng)議多元化解體系中，作為國家正式非訴訟糾紛解決機(jī)制制度安排的行政復(fù)議就應(yīng)當(dāng)當(dāng)仁不讓地挺在前面。鑒于中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議已經(jīng)審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)首時(shí)綱要(2021-2025年)》明確“2022年年底前基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制”，應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議法修改及時(shí)記載、鞏固行政復(fù)議體制改革成果，切實(shí)提高行政復(fù)議制度的公信力。從“征求意見稿”有關(guān)“行政復(fù)議申請(qǐng)+行政復(fù)議受理+行政復(fù)議審理+行政復(fù)議決定+法律責(zé)任”的主體篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來看，主要遵循的還是行政復(fù)議程序法的定位。雖然“總則”中的幾個(gè)條款也涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議人員規(guī)定，但遠(yuǎn)未覆蓋行政復(fù)議體制改革的基本成果。“完善我國的行政復(fù)議體制，從根源上解決‘自己審自己’的不公正之嫌，一直都是我國復(fù)議改革進(jìn)程中的首要問題。”(8)曹鎏：《中國特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》，法律出版社2020年版，第14-15頁。為使行政復(fù)議制度真正能夠挺在行政爭(zhēng)議化解前面，應(yīng)當(dāng)以專章形式明確肯定行政復(fù)議體制改革的最新成果，對(duì)職業(yè)化的行政復(fù)議官任職資格、職責(zé)權(quán)限、職業(yè)保障和日常管理作出明確規(guī)定，確保其享有職業(yè)榮譽(yù)感和身份獲得感，助力“內(nèi)部造血功能”的行政復(fù)議體制改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。修法工作只有堅(jiān)持復(fù)議程序法和復(fù)議組織法兼容的特質(zhì)，才能使行政復(fù)議切實(shí)擔(dān)負(fù)起挺在行政爭(zhēng)議解決前面的歷史使命。

其次，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)遵循復(fù)議權(quán)源自行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的固有立法邏輯，有效整合行政系統(tǒng)化解行政爭(zhēng)議的各種有利資源?！靶姓C(jī)關(guān)之所以具有行政復(fù)議權(quán)的基礎(chǔ)規(guī)范，就是因?yàn)閼椃ê徒M織法所確立的其對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！?9)葉必豐：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律定位》，載《法學(xué)》2021年第5期。組織法層面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)了部門統(tǒng)一至政府、下級(jí)統(tǒng)一至上級(jí)、地方統(tǒng)一至中央的邏輯進(jìn)路，并轉(zhuǎn)化為行為法層面的具體領(lǐng)導(dǎo)制度。正在積極推進(jìn)的相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革，實(shí)則是向這種原初權(quán)力譜系結(jié)構(gòu)的回歸。依托復(fù)議權(quán)根植于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法理，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)充分展現(xiàn)行政復(fù)議制度固有的“行政性”，避免行政復(fù)議制度改革在“司法化”“準(zhǔn)司法化”“去司法化”無謂、無解爭(zhēng)論中陷入左右搖擺、無所適從的境地。“充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政優(yōu)勢(shì)，摒棄‘司法化’習(xí)慣，才是行政復(fù)議改革的必由之路。”(10)梁鳳云、朱曉宇：《關(guān)于行政復(fù)議法修改若干重大問題的思考》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期。行政復(fù)議行政性的天然優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為職能優(yōu)勢(shì)、層級(jí)優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)等四個(gè)方面。就職能優(yōu)勢(shì)而言，社會(huì)矛盾化解是新時(shí)代各級(jí)政府肩負(fù)的一項(xiàng)重要職能，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾糾紛是加強(qiáng)依法行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，能夠?qū)崿F(xiàn)矛盾糾紛化解的全覆蓋和統(tǒng)一性；就層級(jí)優(yōu)勢(shì)而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間是上下級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)——服從”關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)層級(jí)監(jiān)督的全面性和有效性；就技術(shù)優(yōu)勢(shì)而言，行政系統(tǒng)不乏深諳某一方面專業(yè)疑難復(fù)雜問題的內(nèi)部業(yè)務(wù)人士，能夠適應(yīng)矛盾糾紛化解專業(yè)化、技術(shù)化的需要；就管理優(yōu)勢(shì)而言，行政系統(tǒng)擁有完整的人事管理、業(yè)務(wù)管理和績(jī)效管理手段，能夠?qū)崿F(xiàn)最大限度的行政自我糾錯(cuò)。從“征求意見稿”目前的行政復(fù)議程序設(shè)計(jì)來看，沿襲行政訴訟法規(guī)定的痕跡較為明顯，行政復(fù)議固有的行政性、主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)未能彰顯。實(shí)證觀察顯示，法律關(guān)系復(fù)雜型、政策依據(jù)變遷型、基本民生兜底型行政爭(zhēng)議是人民法院目前難以展開實(shí)質(zhì)性化解的主要案件類型。(11)參見章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國法學(xué)》2020年第6期。相比之下，行政復(fù)議的固有優(yōu)勢(shì)恰恰能夠彌補(bǔ)行政訴訟的不足。為此，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)在一并解決民事爭(zhēng)議、附帶審查行政規(guī)范性文件、提供多樣化行政救濟(jì)手段上的主動(dòng)性，通過有效整合行政系統(tǒng)的各種有利資源，真正使行政復(fù)議挺在行政爭(zhēng)議化解前端。

最后，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)遵循行政復(fù)議與行政訴訟競(jìng)爭(zhēng)中合作、差異中互補(bǔ)的原則，構(gòu)建二者之間協(xié)作匹配的新型銜接關(guān)系。從世界范圍來看，受各國政治體制、法律傳統(tǒng)、民眾心理的影響，有關(guān)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的類型、作用及相互關(guān)系形成了不同模式?；赝覈陙硇姓?fù)議與行政訴訟制度的歷史演進(jìn)，二者之間經(jīng)歷了“學(xué)習(xí)——超越——再學(xué)習(xí)——再超越”的競(jìng)賽式生長(zhǎng)過程。伴隨著行政爭(zhēng)議增多和黨政關(guān)系變化，立足整體觀和全局觀對(duì)行政爭(zhēng)議多元化解體系進(jìn)行重塑，已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要議題。行政復(fù)議法修改中的整體觀，是指“將完善行政復(fù)議制度置于法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的背景之下，精確定位其在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中的地位，要有體系性、適當(dāng)性、公正性和有效性等理念的指導(dǎo)，力爭(zhēng)使行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等制度相互協(xié)調(diào)并實(shí)質(zhì)性地解決爭(zhēng)議。”(12)高秦偉：《行政復(fù)議制度的整體觀與整體設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)家》2020年第3期。無論在案件入口、具體審理和案件出口環(huán)節(jié)上，都應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自系統(tǒng)的稟賦優(yōu)勢(shì)，通過差異化發(fā)展形成互補(bǔ)局面。2014年修訂的行政訴訟法第26條創(chuàng)設(shè)“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為時(shí)與原機(jī)關(guān)為共同被告”制度，旨在堅(jiān)持修法整體觀“倒逼”行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履職，被譽(yù)為“可能是這次《行政訴訟法》修改沖擊最為顯著、影響最為深遠(yuǎn)的一個(gè)條款”。(13)何海波：《〈行政訴訟法〉修改的理想與現(xiàn)實(shí)》，載《中國法律評(píng)論》2014年第4期。七年來雙被告制度實(shí)施效果不甚理想，廢除這一制度的理論主張逐漸泛起。(14)參見曹鎏、馮?。骸缎姓?fù)議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學(xué)》2019年第5期?！罢髑笠庖姼濉钡?0條作出了與行政訴訟法第26條完全相反的規(guī)定，隱約表達(dá)出廢除雙被告制度的意圖，再次引發(fā)行政法學(xué)理論界熱議。(15)參見余凌云：《取消“雙被告”之后法院對(duì)行政復(fù)議決定的評(píng)判》，載《法學(xué)》2021年第5期；熊樟林：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的理論邏輯》，載《法學(xué)》2021年第7期。撇開雙被告制度的應(yīng)有積極意義和實(shí)施不暢原因不論，這一修改策略破壞了法治形式上的統(tǒng)一性，與整體觀的修法思維難以吻合?！熬S護(hù)國家法治統(tǒng)一，是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題。我國是單一制國家，維護(hù)國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要?！?16)同前注⑤，習(xí)近平文。行政復(fù)議要尋求與行政訴訟差異化的發(fā)展道路，形成合力公正高效化解行政爭(zhēng)議的局面。作為一種潛在監(jiān)督機(jī)制，法定的雙被告制度可以因行政復(fù)議實(shí)效性發(fā)揮而成為“象征性立法”，但當(dāng)下形式上的法治統(tǒng)一性卻不容破壞。

三、“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議多元化解體系中地位的提升始于2011年。時(shí)任中共中央總書記胡錦濤在主持十六屆中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要完善行政復(fù)議制度，加大復(fù)議糾錯(cuò)力度，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用。應(yīng)松年教授在此期間撰文提出：“完善我國的行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在機(jī)制、制度上的優(yōu)勢(shì)，使行政復(fù)議成為解決我國行政爭(zhēng)議的主渠道?！?17)應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭(zhēng)議的主渠道》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。時(shí)隔九年之后，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上明確指出：“要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！?18)同前注③，習(xí)近平書，第274頁。隨后，主渠道作用寫入《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》之中，成為“征求意見稿”第1條新增的立法目的，并為行政法學(xué)理所普遍接受。主渠道作用的涵義包括“整體數(shù)量”和“個(gè)案質(zhì)量”兩個(gè)方面，前者是指大多數(shù)行政爭(zhēng)議通過行政復(fù)議得以化解，后者是指?jìng)€(gè)案行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議中實(shí)現(xiàn)程序終結(jié)和實(shí)體終結(jié)。(19)參見王萬華：《“化解行政爭(zhēng)議的主渠道”定位與行政復(fù)議制度完善》，載《法商研究》2021年第5期。從這個(gè)意義上來說，主渠道作用和行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是貫通的?！啊缎姓?fù)議法》修訂的核心目標(biāo)是通過優(yōu)化制度供給，使行政復(fù)議制度能夠充分發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用，這需要深入挖掘并努力體現(xiàn)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)?！?20)徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021年第6期。

如果說主渠道作用的定位代表了一種政治決斷，那么主渠道作用實(shí)現(xiàn)的進(jìn)路則體現(xiàn)了一種立法智慧。從歷史邏輯上看，行政復(fù)議與行政訴訟在行政爭(zhēng)議化解體系中的地位是自然演化而成的，其主次之分完全取決于糾紛市場(chǎng)消費(fèi)者的自由選擇；從現(xiàn)實(shí)邏輯上看，行政復(fù)議與行政訴訟在當(dāng)下行政爭(zhēng)議化解體系中的地位難分伯仲，全國行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議案件數(shù)量與法院一審行政案件數(shù)量大致持平。因此，主渠道作用的實(shí)現(xiàn)必須轉(zhuǎn)而采行強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)型進(jìn)路，在行政復(fù)議法修改中明確推行負(fù)面清單式受案范圍規(guī)定、行政復(fù)議前置原則性規(guī)定和行政復(fù)議審理程序快捷化設(shè)計(jì)，以這三項(xiàng)抓手的突破實(shí)現(xiàn)預(yù)定的修法目標(biāo)。

首先，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)采行負(fù)面清單式受案范圍規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議的“能收盡收”。將更多案件納入行政復(fù)議范圍、使行政訴訟和信訪無法受理的行政爭(zhēng)議為行政復(fù)議所覆蓋，是塑造行政復(fù)議主渠道地位的首要突破口。2014年修訂的行政訴訟法雖然在一定程度上擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，但作為基礎(chǔ)性概念的“行政行為”內(nèi)涵仍然模糊，實(shí)踐中還存在不少灰色地帶；信訪工作條例明確了訴訪分離的基本原則，對(duì)申訴求決類事項(xiàng)優(yōu)先采取分級(jí)分類導(dǎo)入相應(yīng)程序處理的做法。因此，最大限度拉張行政復(fù)議范圍是形成“大復(fù)議”格局的前提?！罢髑笠庖姼濉庇嘘P(guān)行政復(fù)議范圍的規(guī)定，從形式到內(nèi)容上都簡(jiǎn)單照搬了行政訴訟法受案范圍的規(guī)定，未能體現(xiàn)行政復(fù)議制度的包容性，無助于主渠道作用的形成。應(yīng)當(dāng)參酌人民調(diào)解法第2條“解決民事糾紛”的核心概念，直接以“行政爭(zhēng)議”概念確定行政復(fù)議范圍，并以列舉方式規(guī)定行政復(fù)議范圍的負(fù)面清單。《德國行政法院法》第40條第1項(xiàng)規(guī)定:“在聯(lián)邦法律沒有明確規(guī)定由其他法院管轄的情況下,所有非憲法性的公法爭(zhēng)議由行政法院管轄?！边@一規(guī)定為我國行政復(fù)議范圍的開放性、包容性建構(gòu)提供了可資借鑒的立法例。相比較德國行政復(fù)議程序的“對(duì)公民的法律保護(hù)”“行政的自我監(jiān)督”“為法院減輕負(fù)擔(dān)”(21)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第62頁。功能不斷式微而言，我國行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮正逢其時(shí)。確立行政爭(zhēng)議在確定行政復(fù)議范圍中的基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持負(fù)面清單之外都能為行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的基本理念，能夠?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的差異化發(fā)展，為行政復(fù)議主渠道作用提供強(qiáng)有力的“入口”保障。

其次，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)采行行政復(fù)議前置原則性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議能夠事實(shí)上“挺在行政訴訟前面”。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大使得更多行政爭(zhēng)議可以進(jìn)入行政復(fù)議渠道，但要真正將行政復(fù)議挺在行政訴訟化解行政爭(zhēng)議之前，還必須優(yōu)化二者之間的程序銜接關(guān)系?；趯?duì)行政復(fù)議和行政訴訟兩種正式行政救濟(jì)渠道相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的定位，我國長(zhǎng)期以來實(shí)行當(dāng)事人自由選擇為主、行政復(fù)議前置為輔的模式。這一程序銜接制度安排雖然體現(xiàn)出對(duì)當(dāng)事人救濟(jì)程序選擇權(quán)的充分尊重，但加重了當(dāng)事人的救濟(jì)成本，不利于二者之間合作互補(bǔ)關(guān)系的形成，從世界范圍來看，行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接主要有以窮盡行政救濟(jì)為原則的“美國模式”、與行政訴訟類型相勾連的“德國模式”和以當(dāng)事人自由選擇為原則的“法、日模式”。這三種模式各具特色、本身并無優(yōu)劣之分，都體現(xiàn)出發(fā)揮司法和行政比較優(yōu)勢(shì)的共性規(guī)律。尤其是窮盡行政救濟(jì)原則，其基本功能就是“充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保障行政機(jī)關(guān)的自主權(quán)，防止法院過早干預(yù)行政權(quán)以便為行政系統(tǒng)自我糾錯(cuò)提供機(jī)會(huì)?！?22)章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第377頁。為充分發(fā)揮行政復(fù)議的訴前分流功能和主渠道作用，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)采行更加積極主動(dòng)的以行政復(fù)議前置為原則的模式，讓行政復(fù)議挺在前面成為現(xiàn)實(shí)。“征求意見稿”第29條有關(guān)行政復(fù)議前置情形的列舉式規(guī)定，還存在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、前置范圍過窄的缺陷。作為規(guī)范行政復(fù)議活動(dòng)、全面落實(shí)行政復(fù)議主渠道作用的一般法，行政復(fù)議法完全可以在擴(kuò)大復(fù)議范圍、提升復(fù)議權(quán)威的基礎(chǔ)上，明文規(guī)定行政爭(zhēng)議復(fù)議前置原則，將例外條款交由“法律、法規(guī)另行規(guī)定”。通過這種“范圍——能力——前置”的“三駕馬車式”制度設(shè)計(jì)合力，能夠?yàn)樾姓?fù)議主渠道作用提供強(qiáng)有力的機(jī)制保障。

最后，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)采行快捷化的復(fù)議審理程序設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的“多快好省”。主渠道作用的真正實(shí)現(xiàn)，意味著將有海量行政爭(zhēng)議涌向行政復(fù)議，能否實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的快速化解成為衡量行政復(fù)議能力的重要標(biāo)志。與行政訴訟相比，快捷化、高效化本來就是行政復(fù)議制度的天然優(yōu)勢(shì)。在行政訴訟繁簡(jiǎn)分流、快慢分道改革不斷推進(jìn)的當(dāng)下，行政復(fù)議固有的快捷化優(yōu)勢(shì)更應(yīng)發(fā)揮到極致。從“征求意見稿”關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)、受理、審理和決定的程序設(shè)計(jì)來看，大多數(shù)規(guī)定沿襲了行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容，但行政訴訟立案登記、調(diào)解結(jié)案、協(xié)調(diào)化解、簡(jiǎn)案快審等改革成果并未吸收并發(fā)揚(yáng)光大，反而陷入一種名為追求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決卻又在申請(qǐng)環(huán)節(jié)設(shè)置過多實(shí)質(zhì)性要求的尷尬境地。在行政復(fù)議申請(qǐng)期限、申請(qǐng)?zhí)岢龊褪芾矸矫?，目前的?guī)定大有“作繭自縛”之嫌，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人構(gòu)成了不必要限制，應(yīng)當(dāng)本著簡(jiǎn)化、松綁的思路進(jìn)一步降低門檻、方便申請(qǐng)人；在調(diào)解結(jié)案方面，基于行政復(fù)議對(duì)不當(dāng)行政行為合理性審查的固有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)更為積極主動(dòng)地展開調(diào)解，確立調(diào)解優(yōu)先、應(yīng)調(diào)盡調(diào)的基本原則；在協(xié)調(diào)化解方面，基于行政復(fù)議權(quán)源自領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的邏輯，更應(yīng)通過建議行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)達(dá)到快速結(jié)案的效果；在復(fù)議審理程序繁簡(jiǎn)分流的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)確立以簡(jiǎn)易程序?yàn)橹鳌⒁砸话愠绦驗(yàn)檠a(bǔ)充、以聽證程序?yàn)槔獾牟町惢Y(jié)構(gòu)，將行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議快捷化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理效能。通過行政復(fù)議程序的全流程再造，行政復(fù)議多快好省地化解行政爭(zhēng)議的制度優(yōu)勢(shì)將得到充分彰顯。

四、“行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)”的規(guī)范表達(dá)

習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！?23)同前注③，習(xí)近平書，第2頁。中國特色行政復(fù)議制度無論怎樣定位，都必須始終堅(jiān)持“以人民為中心”的行政復(fù)議觀，努力讓人民群眾在每一個(gè)行政復(fù)議案件中都能感受到公平正義?！霸谥袊鐣?huì)轉(zhuǎn)型過程中權(quán)利救濟(jì)是高于一切的法律價(jià)值，唯有如此，才能回應(yīng)社會(huì)民眾日益高漲的權(quán)利意識(shí)與權(quán)利訴求。”(24)章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，載《法學(xué)》2021年第6期。不能為了謀求行政爭(zhēng)議功利性的快速化解，忽略了權(quán)利救濟(jì)才是行政復(fù)議的首要目的。如同“司法體制改革必須為了人民、依靠人民、造福人民”一樣，行政復(fù)議體制改革和制度完善成效如何，“說一千道一萬，要由人民來評(píng)判?！?25)同前注③，習(xí)近平書，第147頁。人民群眾的合法權(quán)益能否通過行政復(fù)議渠道獲得公正高效的救濟(jì)，人民群眾從行政復(fù)議過程中能否有實(shí)實(shí)在在的獲得感，都是檢驗(yàn)行政復(fù)議法修改成功與否的基本標(biāo)尺。

如果說行政復(fù)議挺在行政訴訟前面成為化解行政爭(zhēng)議主渠道是“表”的話，那么提升行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)更好實(shí)效則是“里”。從本質(zhì)上來說，行政爭(zhēng)議化解和保障權(quán)利救濟(jì)之間是一種“手段——目的”的關(guān)系?！氨Ｕ蠙?quán)利救濟(jì)功能的制度設(shè)計(jì)最基本的目標(biāo)在于構(gòu)筑與行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)相一致的公正底線，通過對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利的有效救濟(jì)為行政復(fù)議的運(yùn)行提供足夠的外部動(dòng)力?！?26)王莉：《行政復(fù)議功能研究——以走出實(shí)效性困局為目標(biāo)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第236頁。行政復(fù)議在權(quán)利救濟(jì)方面的公正高效、便民為民制度優(yōu)勢(shì)，除了經(jīng)由挺在前面、發(fā)揮主渠道作用的諸項(xiàng)機(jī)制予以支撐外，還應(yīng)當(dāng)從實(shí)體糾錯(cuò)面向的復(fù)議決定體系、復(fù)議服務(wù)體系和智慧復(fù)議體系的構(gòu)建上完善相應(yīng)的規(guī)范表達(dá)。

首先，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)建立實(shí)體糾錯(cuò)面向的行政復(fù)議決定體系，通過以變更決定為中心的決定體系化重塑促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。行政復(fù)議主渠道地位的形成，在根本上還取決于行政復(fù)議制度自身實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的實(shí)際能力。如果說行政性和專業(yè)性為行政復(fù)議提供組織保障、快捷性和靈活性為行政復(fù)議提供程序保障的話，那么以加大有錯(cuò)必究力度為取向的行政復(fù)議決定體系化則為行政復(fù)議提供了公正為民的實(shí)體保障?！皩?shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”理念的提出，源自人民法院對(duì)“行政訴訟程序空轉(zhuǎn)”問題的積極回應(yīng)，契合了形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型的時(shí)代要求，在行政復(fù)議中具有更大的實(shí)現(xiàn)空間。(27)參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，載《法學(xué)研究》2019年第5期。為避免重新陷入行政救濟(jì)程序空轉(zhuǎn)陷阱，行政復(fù)議法修改必須貫徹實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議理念，構(gòu)建以變更決定為中心的能動(dòng)型行政復(fù)議決定體系，持續(xù)增強(qiáng)行政復(fù)議實(shí)體糾錯(cuò)能力。在行政審判實(shí)踐中，人民法院對(duì)作為引領(lǐng)性判決典型代表的變更判決運(yùn)用仍然過于謙抑。行政法學(xué)理普遍認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)通過更為靈活的法律解釋把握變更判決適用的主動(dòng)權(quán)，以有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使促進(jìn)行政爭(zhēng)議的源頭治理。(28)同前注⑥，章志遠(yuǎn)文?！罢髑笠庖姼濉钡?5條羅列了“事實(shí)認(rèn)定糾錯(cuò)型”“裁量不當(dāng)糾錯(cuò)型”“法律適用糾錯(cuò)型”三種常見的行政復(fù)議變更決定類型，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議變更決定的全覆蓋，能夠充分彰顯行政復(fù)議行政性、主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)予以堅(jiān)持。(29)有學(xué)者對(duì)“事實(shí)認(rèn)定糾錯(cuò)型”行政復(fù)議變更決定提出質(zhì)疑，認(rèn)為此舉會(huì)直接背離依法行政“先取證后裁決”的基本要求，也會(huì)產(chǎn)生作為中立裁決者的復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人“官官相助”的嫌疑，主張應(yīng)當(dāng)取消復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)認(rèn)定的變更權(quán)，回歸變更決定的傳統(tǒng)邊界，以法律適用變更與復(fù)議結(jié)果變更作為變更決定的法定適用情形。參見曹鎏：《行政復(fù)議制度革新的價(jià)值立場(chǎng)與核心問題》，載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第2期。建議在“行政復(fù)議機(jī)關(guān)”之后、“決定變更”之前增加“應(yīng)當(dāng)”一語進(jìn)行限定，明確法律對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的剛性約束，與行政訴訟法第77條的“可以”形成對(duì)照。同時(shí)，調(diào)整行政復(fù)議決定一章目前的條款排序，將變更決定作為首條凸顯其中心地位。在新的以變更決定為中心的行政復(fù)議決定體系中，具有明確內(nèi)容指向的履行決定和給付決定應(yīng)當(dāng)緊隨其后，并嚴(yán)格區(qū)分設(shè)置單獨(dú)撤銷決定和撤銷并責(zé)令重作決定，體現(xiàn)能動(dòng)復(fù)議觀的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。

其次，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)建立高效專業(yè)的復(fù)議服務(wù)體系，通過延伸行政復(fù)議職能推動(dòng)訴源治理局面的形成。作為我國新發(fā)展階段全面建設(shè)法治政府的奮斗宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出了全面建設(shè)“人民滿意”法治政府的新目標(biāo)，“人民需要”“人民權(quán)益”“人民尊嚴(yán)”“人民滿意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”成為檢驗(yàn)法治政府建設(shè)實(shí)際成效的重要標(biāo)尺。行政復(fù)議肩負(fù)公民權(quán)利救濟(jì)、行政爭(zhēng)議化解、監(jiān)督依法行政的多重使命，其辦案質(zhì)效直接關(guān)乎人民群眾對(duì)法治政府建設(shè)成就的整體評(píng)價(jià)。訴源治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為“源頭預(yù)防為先”“非訴機(jī)制挺前”“法院裁判終局”，(30)薛永毅：《“訴源治理”的三維解讀》，載《人民法院報(bào)》2019年8月11日第2版。行政復(fù)議制度的實(shí)效就占據(jù)其二。一方面，行政復(fù)議挺在行政訴訟前端，通過實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議控制行政訴訟增量，起到“訴訟”的源頭治理之效；另一方面，行政復(fù)議具有專業(yè)性、技術(shù)性、管理性、組織性的集聚優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)，其影響力能夠延伸到法治政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，起到“訴求”的源頭治理之效。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出“堅(jiān)持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層”“推動(dòng)訴源治理”的建設(shè)目標(biāo)，明確“建立行政復(fù)議決定書以及行政復(fù)議意見書、建議書執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督糾錯(cuò)與倒逼依法行政的有機(jī)結(jié)合”的建設(shè)任務(wù)。這些改革愿景都應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議法的具體規(guī)范，彰顯行政復(fù)議制度便民為民、高效專業(yè)的服務(wù)特質(zhì)。就個(gè)案處理而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)及時(shí)做好釋明工作，說服行政復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)同行政復(fù)議決定，使行政爭(zhēng)議能夠真正終結(jié)在行政訴訟之前。習(xí)近平總書記在闡述司法為民時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當(dāng)事人正義，卻不一定能解開當(dāng)事人的‘心結(jié)’，‘心結(jié)’沒有解開，案件也就沒有真正了結(jié)?！?31)同前注③，習(xí)近平書，第23頁。這一論斷同樣適用于復(fù)議為民。建議在“征求意見稿”第84條增加一款，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的釋明義務(wù)，具體落實(shí)復(fù)議為民的原則要求。就類案預(yù)防而言，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)利用個(gè)案全方位審理和復(fù)議信息大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，通過行政復(fù)議意見書和行政復(fù)議建議書制作、通報(bào)、反饋機(jī)制的靈活運(yùn)用，推動(dòng)行政爭(zhēng)議源頭治理?！靶姓?zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心。”(32)同前注⑤，習(xí)近平文。大量行政爭(zhēng)議中暴露出的行政決策問題、行政執(zhí)法問題、法律規(guī)范適用問題和矛盾糾紛產(chǎn)生根源問題，將更加普遍、更加常態(tài)化地反映在行政復(fù)議案件審理之中。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不僅要對(duì)個(gè)案進(jìn)行實(shí)質(zhì)化解，還要對(duì)個(gè)案進(jìn)行分析研判，對(duì)于其中具有普遍性、苗頭性問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過制作行政復(fù)議意見書和行政復(fù)議建議書反饋給下級(jí)行政機(jī)關(guān)并通報(bào)給有關(guān)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的對(duì)下監(jiān)督指導(dǎo)。這種積極延伸行政復(fù)議職能的做法，體現(xiàn)了構(gòu)建高效專業(yè)行政復(fù)議服務(wù)體系的努力，應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議法修改中繼續(xù)堅(jiān)持并進(jìn)一步激活。

最后，行政復(fù)議法修改應(yīng)當(dāng)充分借鑒智慧法院建設(shè)的有益成果，在復(fù)議信息化建設(shè)基礎(chǔ)上完成智慧復(fù)議體系構(gòu)建。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)日新月異，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家治理和人民生活正在產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》提出全面建設(shè)“智能高效”法治政府的新目標(biāo)，以專章形式提出“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的具體任務(wù)，要求實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化的深度融合。近年來，各地行政復(fù)議信息化建設(shè)不斷加強(qiáng)，現(xiàn)代信息技術(shù)在行政復(fù)議過程中的運(yùn)用產(chǎn)生了便民增效的疊加效應(yīng)，并為“征求意見稿”第8條所認(rèn)可?！皬哪撤N意義上講，這不僅是為了提升相對(duì)人在行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)的科技支撐，而且是為了充分發(fā)揮行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢(shì)?！?33)周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，載《法學(xué)》2021年第6期。我國智慧法院建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，值得在智慧復(fù)議體系化構(gòu)建時(shí)參考。在人民法院的智慧審判建設(shè)中，立案階段的“電子化辦理”“智能識(shí)別案件繁簡(jiǎn)分流”、庭審階段的“全程錄音錄像”“遠(yuǎn)程在線訴訟”、案件審理的“類案快速檢索”和簡(jiǎn)便易行的“電子送達(dá)”，都是具有代表性的成就。行政復(fù)議案件體量大、審查深度強(qiáng)、便捷高效要求高，更應(yīng)充分借鑒智慧法院建設(shè)的有益成果，通過科技賦能行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審理、決定、執(zhí)行和服務(wù)，全方位、全周期、全鏈條建設(shè)智慧復(fù)議體系，使“馬上辦”“及時(shí)辦”“掌上辦”“一次辦”成為行政復(fù)議制度運(yùn)行的新常態(tài)。從行政復(fù)議信息化建設(shè)到智慧復(fù)議體系構(gòu)建，行政復(fù)議的便利化、親民化、高效化色彩將更加凸顯，人民群眾在智慧復(fù)議過程中的滿足感和獲得感將進(jìn)一步增強(qiáng)，從而吸引越來越多的行政爭(zhēng)議通過行政復(fù)議得到實(shí)質(zhì)性化解。

五、結(jié)語

“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)?！?34)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第3卷)，外文出版社2020年版，第119頁?；赝覈姓m紛解決體系的構(gòu)建，經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索、不斷調(diào)適的漫長(zhǎng)過程，行政訴訟與行政復(fù)議之間關(guān)系先后呈現(xiàn)“主配之分”“齊頭并進(jìn)”“挺前斷后”的不同景觀。“在中國這樣一個(gè)具有中央集權(quán)傳統(tǒng)背景下建立起來的社會(huì)主義性質(zhì)國家，行政權(quán)在解決糾紛方面有‘天然’優(yōu)勢(shì)。我們的立法和政策導(dǎo)向有意無意地忽視行政機(jī)關(guān)自身在解決行政糾紛方面的職能，將大量原本可能會(huì)先通過行政程序、協(xié)調(diào)對(duì)話、行政復(fù)議等方式解決的糾紛，自覺不自覺地引入法院?！?35)耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑》，載《中國法律評(píng)論》2016年第3期。令人欣慰的是，在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下，中國特色行政復(fù)議制度的能動(dòng)性、包容性獲得了官方和民間的空前認(rèn)同，“征求意見稿”的發(fā)布初步展現(xiàn)了行政復(fù)議制度化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的美好愿景。行政復(fù)議法修改事關(guān)中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的彰顯，事關(guān)“兩個(gè)奇跡”新篇章的續(xù)寫，事關(guān)國家治理體系和能力現(xiàn)代化水平的提升，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拿出更大魄力和更強(qiáng)舉措，以統(tǒng)一立法形式確認(rèn)、鞏固行政復(fù)議體制機(jī)制改革成果，使2.0版的行政復(fù)議法真正護(hù)航行政復(fù)議主渠道作用的發(fā)揮。在行政復(fù)議法修改過程中，2014年修訂的行政訴訟法既要參照更要超越，行政審判實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新情況更應(yīng)在行政復(fù)議實(shí)踐中加以克服。通過行政復(fù)議法的理性修改，中國特色行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)將轉(zhuǎn)化為治理效能，習(xí)近平法治思想也將在豐富的行政法治實(shí)踐中繼續(xù)獲得發(fā)展。