門中敬

伴隨著2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的發(fā)布，黨和國(guó)家對(duì)于檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用，提出了新的時(shí)代要求。在此背景下，如何正確定位法律監(jiān)督的職能作用，成為目前檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作亟需面對(duì)與解決的問題。傳統(tǒng)上，對(duì)于法律監(jiān)督的概念界定，主要是基于權(quán)力監(jiān)督的理論視角，圍繞檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)而展開，該方式雖然能讓人們直觀地感受到法律監(jiān)督的權(quán)力本質(zhì)，但卻掩蓋了法律監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)涵及其與權(quán)力監(jiān)督的重大區(qū)別。為了防止法律監(jiān)督制度走向異化，打破“權(quán)力監(jiān)督”的枷鎖，應(yīng)基于責(zé)任政治原理，從政治責(zé)任和法律責(zé)任的區(qū)分視角，重新審視和塑造法律監(jiān)督的概念，以進(jìn)一步明確法律監(jiān)督的功能定位，為加強(qiáng)法律監(jiān)督工作和充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，提供學(xué)理支持。

一、法律監(jiān)督的概念生成及其早期討論

經(jīng)考證，“法律監(jiān)督”的術(shù)語源自對(duì)蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)職能的概括。在1950年8月6日時(shí)任最高人民檢察署副檢察長(zhǎng)李六如所作的《人民檢察任務(wù)及工作報(bào)告大綱》中，該術(shù)語首次出現(xiàn)，被用于概括蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。(1)《人民檢察任務(wù)及工作報(bào)告大綱》指出：“社會(huì)主義蘇聯(lián)，檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是根據(jù)法律，代表國(guó)家以保障國(guó)家和人民的權(quán)益，檢察政府的法律、法令、決議、政策之嚴(yán)格執(zhí)行。其職權(quán)是法律監(jiān)督：(1)一般監(jiān)督，即對(duì)政府機(jī)關(guān)的措施、決議與公務(wù)人員和人民的行為，是否合法之監(jiān)督。(2)司法監(jiān)督，即對(duì)公安司法機(jī)關(guān)的偵緝、捕禁、判案等是否適當(dāng)，有無違背法律之監(jiān)督。”1950年9月4日《中共中央關(guān)于建立各級(jí)政府檢察機(jī)關(guān)的指示》首次明確“蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。(2)中共中央組織部等編：《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第九卷(下)，中共黨史出版社2000年版，第31頁。其后，在1956年《最高人民檢察院關(guān)于各級(jí)人民檢察院偵查工作執(zhí)行程序的說明》、1958年時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張鼎丞所作的《關(guān)于第四次全國(guó)檢察工作會(huì)議的總結(jié)》、1962年《一九五八年以來檢察工作的基本總結(jié)》、1962年時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張鼎丞在第六次全國(guó)檢察工作會(huì)議上所作報(bào)告《適應(yīng)形勢(shì)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)扎扎實(shí)實(shí)地做好檢察工作》、1963年《關(guān)于刑事訴訟法修改情況的說明》中，皆提及我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督職能”。而“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的表述，首次出現(xiàn)在1963年《最高人民檢察院關(guān)于審查批捕、審查起訴、出庭公訴工作的試行規(guī)定(修改稿)》中。及至1979年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，才正式將“法律監(jiān)督”作為法律術(shù)語確立下來。(3)1979年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?/p>

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料和法律文件，我國(guó)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位可劃分為三個(gè)階段：(4)王桂五先生將我國(guó)檢察制度的產(chǎn)生和發(fā)展劃分為“創(chuàng)建”“發(fā)展與波折”“中斷”“重建和發(fā)展”四個(gè)階段。參見王桂五：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第56-79頁。第一階段是1949年《中央人民政府組織法》出臺(tái)到1957年年底，屬于法律監(jiān)督制度初創(chuàng)階段。按照1954年4月10日《第二屆全國(guó)檢察工作會(huì)議決議》中的部署，該階段的主要任務(wù)是探索建立重要刑事案件的偵訊及偵訊監(jiān)督制度、審判監(jiān)督制度、監(jiān)所監(jiān)督制度等法律監(jiān)督制度，尚未涉及一般監(jiān)督制度。第二階段是1957年12月9日時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張鼎丞所作的《全國(guó)省、市、自治區(qū)檢察長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告》至1979年《人民檢察院組織法》出臺(tái)，屬于法律監(jiān)督的波折、中斷階段。該階段開始強(qiáng)調(diào)人民檢察院的一般監(jiān)督職權(quán)，強(qiáng)調(diào)為人民民主專政服務(wù)。到1975年，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能被廢棄，其職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使。(5)參見1975年《憲法》第25條。第三階段是1979年至今，屬于重建和發(fā)展階段。彭真同志在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于七個(gè)法律草案的說明》中明確提出，“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一”，“把檢察院上下級(jí)關(guān)系由原來的監(jiān)督關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，“檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法”。1979年最高人民檢察院在關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法修正草案》的說明中進(jìn)一步指出，“修正草案仍然確定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄皺z察機(jī)關(guān)同時(shí)也要接受公安機(jī)關(guān)和人民法院的監(jiān)督，以保證檢察機(jī)關(guān)正確行使法律監(jiān)督的職能。”(6)1979年最高人民檢察院《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法修正草案》。

從中可以看出，我國(guó)的法律監(jiān)督經(jīng)歷了比較曲折的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了“法律監(jiān)督職能從其他國(guó)家職能中徹底分離與專門化”。(7)同前注④，王桂五書，第3頁。其主要理論貢獻(xiàn)和共識(shí)有：第一，法律監(jiān)督的主體是檢察機(jī)關(guān)；第二，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，主要包括對(duì)刑事法律實(shí)施、職務(wù)犯罪、民事法律實(shí)施的監(jiān)督、行政法律實(shí)施等訴訟監(jiān)督和非訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督(即一般監(jiān)督)，(8)同前注④，王桂五書，第263-267頁。其核心是訴訟監(jiān)督職能；第三，法律監(jiān)督的主要任務(wù)是維護(hù)法制統(tǒng)一和法律的執(zhí)行與遵守。但是，基于反思和創(chuàng)新的法律監(jiān)督制度，尤其是1982年憲法和1979年《人民法院組織法》關(guān)于“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的創(chuàng)新規(guī)定，再一次讓“法律監(jiān)督”的概念披上了“迷彩裝”，成為理論界和司法實(shí)務(wù)界經(jīng)久不衰的話題。問題在于，既然是“相互制約”，那為什么檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于法律監(jiān)督，而其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督就不是法律監(jiān)督呢？

從20世紀(jì)80年代到20世紀(jì)末，理論界和司法實(shí)務(wù)界圍繞這一問題，展開了較長(zhǎng)時(shí)間的討論，并形成了狹義、中義和廣義的法律監(jiān)督概念。狹義的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督是人民檢察院為保證社會(huì)主義法的正確實(shí)施所進(jìn)行的專門活動(dòng)；中義的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督是法定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施所進(jìn)行的監(jiān)督；廣義的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督是保證社會(huì)主義法律實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制，凡是對(duì)法的實(shí)施發(fā)揮保證作用的監(jiān)督形式，都可稱之為法律監(jiān)督，因而法律監(jiān)督主體包括所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人。(9)參見邵誠(chéng)、朱繼萍：《論我國(guó)法律監(jiān)督的概念》，載《法律科學(xué)》1991年第3期。在法律監(jiān)督的對(duì)象問題上，理論界也存在兩種不同意見：第一種意見認(rèn)為，法律監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員?！吨袊?guó)大百科全書·法學(xué)》及部分法理學(xué)教科書中就持此觀點(diǎn)，如“法律監(jiān)督的客體是立法、司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)。”(10)孔慶明主編：《馬克思主義法理學(xué)》，山東大學(xué)出版社1990年版，第135頁；第二種意見認(rèn)為，法律監(jiān)督的對(duì)象是一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人。(11)參見李建明：《法律監(jiān)督概念初探》，載《法學(xué)論叢》1989年第2期。此外，學(xué)界還對(duì)法律監(jiān)督之“法律”存在不同的認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)為是“憲法、法律、法令”，(12)《法學(xué)詞典》(增訂版)，上海辭書出版社1984年版，第606頁。有的認(rèn)為是“憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及民族自治法規(guī)”(13)同前注⑨，邵誠(chéng)、朱繼萍文。。

在法律監(jiān)督的內(nèi)容上，我國(guó)理論界早期的意見比較一致，通常將法律監(jiān)督的內(nèi)容界定為“法律實(shí)施”或“法律統(tǒng)一執(zhí)行與遵守”等。(14)如“法律監(jiān)督是社會(huì)主義國(guó)家保證法律統(tǒng)一執(zhí)行與遵守的一項(xiàng)法律制度”。參見孫國(guó)華主編：《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社1982年版，第318頁。按照彭真當(dāng)時(shí)的說法：“法律監(jiān)督不同于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。監(jiān)督是在事后。違了法，才監(jiān)督，不違法，就不管。”(15)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳編：《發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制》，法律出版社1988年版，第183頁。顯然，法律監(jiān)督與行為違法有關(guān)，指的是“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實(shí)施”。表面上看，在不考慮監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象的情況下，這種認(rèn)識(shí)上的一致性使得法律監(jiān)督的內(nèi)涵得以基本確定，即法律監(jiān)督是一種針對(duì)“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實(shí)施”的監(jiān)督。

然而，對(duì)于如何理解“違法行為”、“法律的執(zhí)行與遵守”或狹義的“法律的實(shí)施”，卻是一個(gè)“不是問題”的問題。因?yàn)?，?duì)“違法行為”“法律的執(zhí)行與遵守”或“法律的實(shí)施”的理解，與對(duì)“法律監(jiān)督的主體”“法律監(jiān)督的對(duì)象”乃至“法律”的理解并非沒有關(guān)系，而是密切關(guān)聯(lián)。比如，如果將“違法行為”指向所有違反“法律”的行為，那么，所有的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織和個(gè)人，都屬于法律監(jiān)督的對(duì)象。所有的法律適用機(jī)關(guān)，包括審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等，都屬于法律監(jiān)督的主體。但這樣的理解，又會(huì)帶來不少的疑問。例如，作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，是否也存在違法行為？如果說存在違法行為的話，誰來進(jìn)行監(jiān)督？這種監(jiān)督屬于法律監(jiān)督還是政治監(jiān)督？按照通常的理解，立法機(jī)關(guān)的違法行為包括兩種情形，一種情形是立法不作為，另一種情形是違憲行為。針對(duì)這兩種行為的監(jiān)督顯然不屬于法律監(jiān)督，而是屬于憲法監(jiān)督，是否應(yīng)將其歸入廣義的法律監(jiān)督，是存在較大疑問的。況且，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)踐邏輯上并不存在立法不作為的違法行為問題(其他國(guó)家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé))，很難將其作為法律監(jiān)督的對(duì)象。同樣的，對(duì)“法律的執(zhí)行與遵守”“法律的實(shí)施”也會(huì)產(chǎn)生不同的理解，并影響到對(duì)法律監(jiān)督的主體和對(duì)象的界定。

二、圍繞“監(jiān)督”內(nèi)涵的歷史挖掘及學(xué)理展開

進(jìn)入21世紀(jì)，針對(duì)法律監(jiān)督的研究開始進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，開啟了對(duì)“監(jiān)督”內(nèi)涵的歷史挖掘。這一挖掘，使得“監(jiān)督”因其中國(guó)性而被“賦魅”了。這為“法律監(jiān)督”“法律監(jiān)督權(quán)”增加文化厚重感的同時(shí)，也為其進(jìn)一步的深入討論打開了“潘多拉魔盒”。

為了論證法律監(jiān)督的中國(guó)性，學(xué)者們開始挖掘“監(jiān)督”和“監(jiān)督權(quán)”的中國(guó)文化基因。有學(xué)者通過中國(guó)檢察權(quán)的古代發(fā)展過程，挖掘“監(jiān)督”的中國(guó)性及其特點(diǎn)，(16)自秦至清，行使監(jiān)督權(quán)的御史組織獨(dú)立于行政權(quán)之外，御史官員則秩卑權(quán)重，這成為中國(guó)古代監(jiān)督權(quán)制度的顯著特點(diǎn)。參見曹呈宏：《“監(jiān)督”考》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。還有學(xué)者通過對(duì)“監(jiān)督”一詞的文獻(xiàn)考證，發(fā)掘中國(guó)式監(jiān)督的本源及其含義，認(rèn)為“監(jiān)督”在原始的“察看”的基礎(chǔ)上，增加了少許“督促”的意義。(17)同上注。

通過對(duì)“監(jiān)督”的中國(guó)性文化基因的發(fā)掘工作，學(xué)界對(duì)“監(jiān)督”這種“察看并督促”(18)《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2016年版，第633頁?；顒?dòng)，開始有了更加深入的了解。它并不存在所謂的“居高臨下”之意，而是具有“限制和約束權(quán)力”的基本含義在里面。這種針對(duì)“監(jiān)督”“監(jiān)督權(quán)”的語義挖掘，在多大程度上為了說明法律監(jiān)督的中國(guó)文化基因，又在多大程度上為了迎合當(dāng)時(shí)憲法和法律的規(guī)定，不得而知。因?yàn)椋?982年憲法在第134條規(guī)定“人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”后，又在第140條規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。憲法規(guī)定的人民檢察院法律監(jiān)督職能是“權(quán)力限制和約束”意義上的法律監(jiān)督職能?！胺杀O(jiān)督”之“監(jiān)督”并不是與“制約”完全對(duì)立或不相干的一個(gè)概念。

然而，圍繞“監(jiān)督”“監(jiān)督權(quán)”的本源含義的歷史考證，以及由此引發(fā)的關(guān)于制約與監(jiān)督的概念關(guān)系的討論，并沒有讓理論界“止戈息爭(zhēng)”。相反，被“賦魅”后的法律監(jiān)督概念反而引發(fā)了學(xué)界“喋喋不休”的爭(zhēng)論，產(chǎn)生了三種不同的意見。其中兩種意見完全對(duì)立：一種意見認(rèn)為兩者含義基本相同，另一種意見則認(rèn)為兩者存在著明顯的區(qū)別。故而有必要對(duì)這兩種對(duì)立的意見以及第三種折中意見，作進(jìn)一步的分析和討論。

第一種意見認(rèn)為，從國(guó)家權(quán)力角度談?wù)摰谋O(jiān)督與制約，含義基本相同。如有學(xué)者認(rèn)為，“制約”與“管理”是監(jiān)督一詞的最本質(zhì)涵義。從國(guó)家權(quán)力角度談?wù)摰谋O(jiān)督，很顯然是制約的意思。(19)參見田凱、單民：《論公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的一致》，載《法學(xué)評(píng)論》2006年第4期。類似的觀點(diǎn)還有，“監(jiān)督”一詞在實(shí)際使用中被賦予了較為廣泛的意義，主要有：(一)察看并有約束力地糾正、改變、束縛，有類似于管理的性質(zhì)。主要體現(xiàn)為“上”對(duì)“下”的監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督；(二)察看并為無約束力的督促，主要體現(xiàn)為民主性質(zhì)的監(jiān)督。例如人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督等；(三)察看并牽制和制約。(20)參見安徽省人民檢察院《法律監(jiān)督的概念和特征》課題組：《法律監(jiān)督的概念和特征》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2008年10月28日第3版。在制約和監(jiān)督的概念外延關(guān)系上，該意見又可分為兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力制約可以包容權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容。如“權(quán)力監(jiān)督從廣義上講也是一種權(quán)力制約。如果將權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約并列在一起，如國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督，則強(qiáng)調(diào)的是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位的制約?！?21)陸德山：《認(rèn)識(shí)權(quán)力》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第432頁。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，廣義的權(quán)力監(jiān)督包括權(quán)力制約。職是之故，我們也較容易理解，為什么在規(guī)范性文件和研究文獻(xiàn)中會(huì)使用“監(jiān)督制約”(22)如《監(jiān)察官法》第42條“加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)”之規(guī)定，再如《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第7條第8項(xiàng)“對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約不力，應(yīng)當(dāng)問責(zé)”之規(guī)定?；颉爸萍s監(jiān)督”(23)參見黃文藝：《權(quán)力監(jiān)督哲學(xué)與執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系建設(shè)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第2期；陳國(guó)權(quán)：《社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年1月20日第A06版；董瑛：《中國(guó)特色權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制的三重邏輯》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2021年第2期；等等。這樣的復(fù)合詞匯。

第二種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分制約與監(jiān)督。如有學(xué)者認(rèn)為，由于沒有明確區(qū)分監(jiān)督和制約，導(dǎo)致法律規(guī)定中存在“互相監(jiān)督”的現(xiàn)象。而《人民檢察院組織法》第16條的規(guī)定，則形成了檢察院監(jiān)督審判、法院也可以監(jiān)督檢察院的局面，這顯然不符合法律監(jiān)督的內(nèi)在法理。(24)參見蔣德海：《法律監(jiān)督還是訴訟監(jiān)督》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)督與制約之間具有密切的聯(lián)系，這兩個(gè)詞可以做同義詞使用。但是，兩者對(duì)權(quán)力制衡的方式和效果是不同的。制約意味著雙方相互依存，而監(jiān)督意味著彼此獨(dú)立存在。制約通常是雙向的活動(dòng)，而監(jiān)督往往是單方面的行為。制約通常以決定權(quán)為基礎(chǔ)，而監(jiān)督通常是以建議權(quán)為基礎(chǔ)。(25)參見張智輝：《論法律監(jiān)督》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期。還有學(xué)者將制約作為監(jiān)督的基礎(chǔ)或前提，認(rèn)為“在保障權(quán)力正常運(yùn)行方面，制約有著監(jiān)督所不可替代的整體性、決定性功能。監(jiān)督……只有在制約機(jī)制健全的條件下才能充分發(fā)揮其效力?！?26)王壽林：《加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約》，載《理論動(dòng)態(tài)》2003年第1591號(hào)。類似的觀點(diǎn)還有很多，如“中國(guó)的法律監(jiān)督是一種‘外置型’監(jiān)督，重在糾察官邪、肅正朝綱，或彈劾百官、察舉非法，是中國(guó)歷史文化和法律傳統(tǒng)的產(chǎn)物。西方法律監(jiān)督從古希臘繼承下來的傳統(tǒng)是，權(quán)力和權(quán)威只有受到有效制約才是合法的。在形式上，西方法律監(jiān)督以分權(quán)為特征，是一種‘內(nèi)置型’監(jiān)督，限制權(quán)力被認(rèn)為是最重要的監(jiān)督形式，作為獨(dú)立部門的檢察監(jiān)督也是以特定法律效果為前提的?！?27)余少祥：《法律監(jiān)督：中西范式的進(jìn)路與分異》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。在此不一一列舉?？傮w上來看，上述觀點(diǎn)皆認(rèn)為監(jiān)督的基本含義中并不存在“雙向性”的內(nèi)涵，而“制約”的含義中則包含有“雙向性”的意蘊(yùn)。

第三種意見認(rèn)為，制約和監(jiān)督既有聯(lián)系又有區(qū)別，皆為控制、約束權(quán)力的一種權(quán)力行為，但也存在一定的區(qū)別。制約行為與權(quán)力行為一般具有同時(shí)性，時(shí)效性較強(qiáng)。監(jiān)督具有滯后性，時(shí)效差。(28)同前注，陸德山書，第430-431頁。

那么，到底哪一種意見更加正確呢？如前所述，“監(jiān)督”一詞的漢語語義原為監(jiān)察軍事，后引伸為監(jiān)察督促，現(xiàn)在的定義為“察看并督促”，泛指權(quán)力主體之間發(fā)生的監(jiān)視、察看、督促等關(guān)系。而“制約”一詞本身也含有約束、限制、束縛、制止等含義。盡管“監(jiān)督”和“制約”二者在語義上有共同點(diǎn)，如都表現(xiàn)為“對(duì)權(quán)力的限制和約束”，但二者在內(nèi)涵上并不相同。從監(jiān)督的本源含義來看，監(jiān)督的含義中包含有制約的含義在里面，而不是相反。因?yàn)椋覀兺ǔＫ務(wù)摰闹萍s，并無西方分權(quán)“制衡”的內(nèi)核，其意義核心僅是“權(quán)力控制和約束”，而監(jiān)督的含義中既包括較弱強(qiáng)度的權(quán)力控制和約束，也包括更高強(qiáng)度的單向度管理。對(duì)此，曾有學(xué)者一針見血地指出：“檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，從根本上說是一種程序性監(jiān)督和制約性監(jiān)督，它絲毫沒有凌駕于其他訴訟主體之上的單向的和絕對(duì)的權(quán)力?！?29)韓大元主編：《中國(guó)檢察制度的憲法基礎(chǔ)研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第49頁。也就是說，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種程序性的權(quán)力制約型監(jiān)督，而非單向度的監(jiān)督，如上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。

問題是，我們?cè)撊绾慰创突貞?yīng)前述第二、第三種意見(應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分制約與監(jiān)督)及其理由呢？如前所述，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分制約和監(jiān)督的意見，其主要理由有二：一是1982年憲法第140條和《人民檢察院組織法》第16條的規(guī)定導(dǎo)致了法院和檢察院的“互相監(jiān)督”；二是制約具有雙向性特征，而監(jiān)督只具有單向性特征。實(shí)際上，這兩個(gè)理由都是站不住腳的。因?yàn)椋?982年憲法第140條和《人民檢察院組織法》第16條(30)《人民檢察院組織法》第16條規(guī)定：“人民檢察院起訴的案件，人民法院認(rèn)為主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，或者有違法情況時(shí)，可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查，或者通知人民檢察院予以糾正?！辈⑽匆?guī)定人民法院和人民檢察院“互相監(jiān)督”，而是規(guī)定“相互制約”，兩者在含義上并不相同?！跋嗷ブ萍s”指的是權(quán)力制約，而這兩個(gè)條款指向的監(jiān)督并非權(quán)力監(jiān)督而是法律監(jiān)督。毫無疑問，對(duì)權(quán)力監(jiān)督行為本身只能是單向的，不可能存在雙向的“互相監(jiān)督”。但是，在針對(duì)犯罪行為的法律監(jiān)督中，人民法院和人民檢察院各自行使程序性的權(quán)力，并通過分工制約的方式實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督的目標(biāo)。也就是說，權(quán)力制約與法律監(jiān)督并不屬于同一位階，前者是手段，后者是目標(biāo)。至于第三種意見(制約和監(jiān)督既有聯(lián)系又有區(qū)別)，同樣犯了將“法律監(jiān)督”偷梁換柱為“權(quán)力監(jiān)督”的錯(cuò)誤。

綜上分析可見，學(xué)界從權(quán)力視角和字面含義理解法律監(jiān)督的做法，雖然在智識(shí)上增進(jìn)了人們對(duì)制約和監(jiān)督的含義及其關(guān)系以及權(quán)力制約和法律監(jiān)督的關(guān)系的深入理解，但由于犯了“概念嫁接”的錯(cuò)誤，導(dǎo)致對(duì)法律監(jiān)督的解釋，不僅脫離了“法律監(jiān)督”的產(chǎn)生背景，而且偏離了法律監(jiān)督的基本原理。為此，需要對(duì)法律監(jiān)督的概念作進(jìn)一步的糾偏和“去魅”。需要特別指出的是，雖然已有學(xué)者注意到了這一點(diǎn)，但遺憾的是，其解決方案卻僅指向我國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，以及馬克思列寧主義法律思想和其中國(guó)化的產(chǎn)物即社會(huì)主義法治理念。(31)參見龔佳禾：《法律監(jiān)督的基本原理研究論綱》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。

三、權(quán)力視角下的法律監(jiān)督及其理論困境

如前所述，圍繞“監(jiān)督”的本源含義對(duì)法律監(jiān)督展開的學(xué)理討論，讓我們看到了“監(jiān)督”的中國(guó)傳統(tǒng)集權(quán)文化基因——“權(quán)力控制和約束”。這一文化基因，對(duì)法律監(jiān)督概念的闡釋產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。但凡談?wù)摲杀O(jiān)督，必談及檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)，甚至出現(xiàn)了“法律監(jiān)督就是法律監(jiān)督權(quán)”的結(jié)論，并導(dǎo)致針對(duì)法律監(jiān)督權(quán)、檢察權(quán)的性質(zhì)的無休止?fàn)幷?。法律監(jiān)督雖然內(nèi)含有傳統(tǒng)集權(quán)文化的“控權(quán)”基因，但在當(dāng)今法治時(shí)代權(quán)力分工的背景下，必然需直面諸如“法律監(jiān)督權(quán)屬于何種性質(zhì)的權(quán)力”這類問題。

圍繞這一問題，學(xué)界形成了行政權(quán)說、(32)參見陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)—以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。司法權(quán)說、(33)參見龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，載《法學(xué)》1999年第10期；陳光中等：《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第197頁?；旌闲蜋?quán)力說、(34)參見章群：《法律監(jiān)督應(yīng)兼具行政、司法的部分屬性》，載《學(xué)術(shù)界》2016年第2期。獨(dú)立權(quán)力說、(35)參見朱孝清：《中國(guó)檢察制度的幾個(gè)問題》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期。最大公約數(shù)說、(36)參見楊立凡：《法律監(jiān)督的內(nèi)涵》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。權(quán)力機(jī)關(guān)賦權(quán)說(37)參見梁玉霞、沈志民：《走向公平正義—淺談法律監(jiān)督的意義與局限性》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。等諸多學(xué)理論說。這些學(xué)理論說，除少數(shù)成果采納現(xiàn)代權(quán)力劃分的理論，更多的是為了論證的需要，選擇拿來主義。其中，權(quán)力機(jī)關(guān)賦權(quán)說、混合型權(quán)力說、獨(dú)立權(quán)力說、最大公約數(shù)說等，都試圖闡釋一個(gè)問題，即法律監(jiān)督權(quán)的獨(dú)特性或獨(dú)立性。然而，檢察權(quán)并不能凌駕于行政權(quán)和司法權(quán)之上，無論是理論上還是制度上，都是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。(38)同前注，曹呈宏文。而且，學(xué)者們無論做出怎樣的努力，都無法在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)理論中回答以下追問：檢察機(jī)關(guān)偵查與公訴是法律監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)、證明、檢舉即偵查、追訴為什么就不是法律監(jiān)督呢？為什么同樣是負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、證明和檢舉違法犯罪行為、提交法庭裁判的西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)，就不是法律監(jiān)督呢？(39)同前注，陳衛(wèi)東文。

這種理論上的困境，固然與傳統(tǒng)集權(quán)文化中沒有現(xiàn)代立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的劃分有關(guān)，但更重要的原因在于，該種權(quán)力在現(xiàn)代權(quán)力結(jié)構(gòu)中找不到合適的位置。因?yàn)椋瑱z察權(quán)這種源自傳統(tǒng)集權(quán)文化、概括蘇聯(lián)議行合一體制下檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的權(quán)力，與法律監(jiān)督權(quán)之間存在著難以逾越的理論橫溝。有學(xué)者早就指出了這一點(diǎn)：新中國(guó)的檢察制度與清末修律以來直至中華民國(guó)(及其后中國(guó)臺(tái)灣)的檢察制度雖然名稱相同，但實(shí)質(zhì)已有不同?！皺z察”一詞早在漢朝已經(jīng)使用，是查看、考察之意，與“監(jiān)督”的本義是同義詞。清末修律仿照西方建立檢察制度時(shí)，卻不是用其本義。具體的職權(quán)上，則是舊瓶裝新酒，承繼了西方大陸法系國(guó)家檢察官制度，基本不是履行監(jiān)督權(quán)的。至民國(guó)時(shí)期，監(jiān)督權(quán)專門由“五權(quán)”中的檢察權(quán)來行使，而檢察制度仍如清末修律之舊。但是，新中國(guó)的檢察制度則不然，取消了民國(guó)政府的獨(dú)立檢察權(quán)設(shè)置，明確檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然直接仿照蘇聯(lián)模式，用的卻是“檢察”之“限制和約束權(quán)力”的本義。(40)同前注，曹呈宏文。難怪經(jīng)歷了20多年的討論，至今仍無任何共識(shí)可言。

造成這種理論困境的另一原因是，學(xué)界試圖通過權(quán)力定位來界定法律監(jiān)督，或者將法律監(jiān)督等同于權(quán)力監(jiān)督。有相當(dāng)一部分學(xué)者，都在自覺或不自覺地將法律監(jiān)督等同于對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，即權(quán)力監(jiān)督。(41)例如，“法律監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，比如對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、人民法院的審判權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)等公權(quán)力的監(jiān)督”。參見朱全寶：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法內(nèi)涵》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第1期。這種觀念認(rèn)識(shí)，顯然是將法律監(jiān)督等同于權(quán)力監(jiān)督，或者將法律監(jiān)督作為權(quán)力監(jiān)督的一種。然而，既然是權(quán)力監(jiān)督，那么其遇到的一個(gè)無法回避的問題是，人大監(jiān)督毫無疑問也是權(quán)力監(jiān)督，是否也是法律監(jiān)督？正像有的學(xué)者質(zhì)疑的那樣，憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但并沒有規(guī)定只有檢察機(jī)關(guān)才能進(jìn)行法律監(jiān)督。(42)參見蔣德海：《堅(jiān)持法律監(jiān)督的憲法原則——監(jiān)察體制改革以后我國(guó)法律監(jiān)督的趨向思考》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期?，F(xiàn)在看來，上述觀念認(rèn)識(shí)才是造成法律監(jiān)督理論難以走出僵局的根本原因。

將法律監(jiān)督等同于權(quán)力監(jiān)督，其所遇到的核心問題是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他組織以及對(duì)公民的監(jiān)督如何區(qū)分的問題?？v觀學(xué)界相關(guān)研究成果，無論如何界分，都會(huì)造成分類的不周延性、下級(jí)概念的交叉和法律監(jiān)督邏輯的混亂。(43)參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。雖然有學(xué)者試圖為法律監(jiān)督的制度特色進(jìn)行辯護(hù)，但無論是將其正當(dāng)性理由歸結(jié)為“中國(guó)檢察制度的政治地位”，(44)同前注，蔣德海文。還是將其歸結(jié)為“法律規(guī)定”(45)同前注，楊立凡文?！氨O(jiān)督功能和目的”，(46)“法律監(jiān)督權(quán)”是檢察機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)具體權(quán)能在國(guó)家制度中整體功能的抽象概括。同前注，楊立凡文。抑或是打著反對(duì)西方制度的旗號(hào)，(47)同前注，蔣德海文。由于沒有觸及到法律監(jiān)督的基本原理，都無法自圓其說和獲得學(xué)理上的普遍認(rèn)同。(48)例如，針對(duì)“檢察監(jiān)督屬于訴訟監(jiān)督”的觀點(diǎn)，張智輝指出：“從維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施的需要看，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也不能僅僅限定在訴訟活動(dòng)上。”參見張智輝：《檢察權(quán)論》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第71頁。

綜上分析，造成上述理論困境的根本原因在于，學(xué)者們總是試圖在檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)(49)“法律監(jiān)督”意指檢察職權(quán)，檢察權(quán)也就是法律監(jiān)督權(quán)。參見宋小海：《論“法律監(jiān)督”的概括性意指》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。的理論框架內(nèi)討論法律監(jiān)督。對(duì)于這一點(diǎn)，有學(xué)者一針見血地指出：“檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，但檢察權(quán)本身并不是法律監(jiān)督。”(50)同前注，蔣德海文。但學(xué)界并沒有走出這一理論困境，絕大多數(shù)學(xué)者們討論檢察權(quán)與法律監(jiān)督(權(quán))的關(guān)系，主要目的不是說明法律監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督的區(qū)別，而是強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的異同。比如，檢察權(quán)不過是“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)”的略語，是一系列屬性不同的權(quán)力的總和，檢察權(quán)的行使體現(xiàn)為法律監(jiān)督；(51)參見王志坤：《“法律監(jiān)督”探源》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。法律監(jiān)督只是中國(guó)檢察權(quán)中的一種權(quán)力或一種職能，把所有檢察職能都與法律監(jiān)督掛鉤并不妥當(dāng)；(52)同前注，蔣德海文。將檢察權(quán)確定為法律監(jiān)督權(quán)，這樣的權(quán)力定位不僅符合檢察權(quán)本身具有的多重屬性，也是中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)在規(guī)律的必然選擇，是國(guó)家權(quán)力分配和有效控制的重要保障；(53)參見樊崇義：《論檢察》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第83、154-155頁?！胺杀O(jiān)督”的本義為“監(jiān)督法律的統(tǒng)一實(shí)施或遵守”，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)在性質(zhì)上均符合該含義范疇，檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)；(54)參見宋小海：《法律監(jiān)督考》，載《浙江學(xué)刊》2014年第3期。檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是一致的，二者是對(duì)同一個(gè)事物從不同角度的表述。按照整體決定局部的認(rèn)識(shí)論，檢察機(jī)關(guān)的全部檢察職能都具有法律監(jiān)督的本質(zhì)；(55)同前注，章群文。等等。雖然近期有學(xué)者提出了不同的意見，認(rèn)為“檢察權(quán)的行使未必是法律監(jiān)督”，(56)蔣德海、陳楊、秦天宇：《法律監(jiān)督憲法原則再思考》，載《學(xué)術(shù)研究》2019年第8期。但從研究的總體情況來看，這一基于權(quán)力視角的研究范式，并未發(fā)生根本的改變。

誠(chéng)然，無論對(duì)法律監(jiān)督如何界定，都不可能超脫出法律監(jiān)督的“權(quán)力”本質(zhì)，因?yàn)槿魏伪O(jiān)督在本質(zhì)上都是一種權(quán)力行為，這是毋庸置疑的。但是，目前針對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的研究，只是涉及到法律監(jiān)督的一個(gè)面向——權(quán)力行為的面向，并非涉及法律監(jiān)督的所有面向。嚴(yán)格說來，法律監(jiān)督不僅涉及到法律監(jiān)督權(quán)及其享有該權(quán)力的主體，還涉及法律監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容以及法律監(jiān)督的后果等。即便法律監(jiān)督權(quán)是法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性問題，也不能由此遮蔽了對(duì)其他問題的深入討論。也許，對(duì)這些問題的討論，能夠探究出法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵，走出現(xiàn)有研究的誤區(qū)，更能為法律監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督的界分提供可行的解釋方案。實(shí)際上，關(guān)于這些方面的討論，在上世紀(jì)90年代關(guān)于法律監(jiān)督的概念界定中早已有所體現(xiàn)。近幾年來，又有學(xué)者關(guān)注到法律監(jiān)督的內(nèi)容這一核心問題，如有學(xué)者在討論法律監(jiān)督時(shí)，將法律實(shí)施的“活動(dòng)”屬性作為界定法律監(jiān)督的重要依據(jù)，并據(jù)此將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督劃分為行政檢察監(jiān)督和訴訟監(jiān)督兩種類型。(57)同前注，秦前紅文。該研究雖主要是為了區(qū)分訴訟監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督，但其研究方式顯然不是傳統(tǒng)權(quán)力視角下的研究范式，而是開始關(guān)注到法律監(jiān)督的目標(biāo)和行為內(nèi)容，為準(zhǔn)確界定法律監(jiān)督和走出法律監(jiān)督的“權(quán)力之魅”，提供了有益的嘗試和探索。

四、法律監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)涵及基于責(zé)任政治原理的考察

如前所述，重塑法律監(jiān)督的概念，需要從法律監(jiān)督的權(quán)力行為轉(zhuǎn)向法律監(jiān)督的行為內(nèi)容，以發(fā)掘法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵。為此，需要在創(chuàng)立法律監(jiān)督制度的目標(biāo)定位和法律監(jiān)督的內(nèi)容框定中找尋其蹤跡，以重塑法律監(jiān)督的概念。

(一)“法律監(jiān)督”的目標(biāo)定位和內(nèi)容限定

何謂法律監(jiān)督？法律監(jiān)督是否僅屬于法律實(shí)施活動(dòng)中的一個(gè)程序性環(huán)節(jié)？是否如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣，“監(jiān)督職能必須以訴訟職能為基礎(chǔ)、為條件，訴訟職能是監(jiān)督職能借以發(fā)揮的必要途徑和手段”？(58)同前注，宋小海文。為了搞清楚這些問題，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)創(chuàng)立法律監(jiān)督的目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

從1979年《人民檢察院組織法》的制定及相關(guān)立法解釋來看，我國(guó)法律監(jiān)督的目標(biāo)既包括“維護(hù)法制統(tǒng)一”“保障憲法法律統(tǒng)一正確實(shí)施”，也包括“法律的執(zhí)行和遵守”，這種目標(biāo)設(shè)置具有邏輯體系上的一致性(前蘇聯(lián)1936年憲法并未規(guī)定“法制統(tǒng)一”，也未規(guī)定“遵守憲法”)。(59)值得注意的是，經(jīng)過歷次修改，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》除了規(guī)定“維護(hù)法制統(tǒng)一”，還規(guī)定了“保障法律正確實(shí)施”，并刪除了“遵守憲法”的相關(guān)規(guī)定(參見《人民檢察院組織法》第1條)。但是，維護(hù)法制統(tǒng)一原則和保障憲法法律統(tǒng)一正確實(shí)施的目標(biāo)定位，有些過于宏大。以法制統(tǒng)一原則為例，該原則通常指國(guó)家必須制定統(tǒng)一的憲法和法律，并保證它們?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)和全體公民中得到統(tǒng)一的遵守和執(zhí)行，目前來看，其內(nèi)容還包括“立法權(quán)的合理配置、不同層次法規(guī)間的效力關(guān)系、嚴(yán)格的合憲性和合法性審查與備案制度、法規(guī)撤銷制度以及國(guó)家主要權(quán)力行使的高度統(tǒng)一和協(xié)調(diào)等”。(60)王作全：《論我國(guó)法制統(tǒng)一的內(nèi)涵、價(jià)值及實(shí)現(xiàn)途徑》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2012年第1期。將法律監(jiān)督的內(nèi)容擴(kuò)展到上述內(nèi)容，顯然與人民代表大會(huì)制的制度設(shè)計(jì)存在一定的抵牾。鑒于法律監(jiān)督制度創(chuàng)制與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)與反思，以及維護(hù)法制統(tǒng)一和保障法律正確實(shí)施的內(nèi)容過于寬泛，解釋上應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南蘅s，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的目標(biāo)定位為“法律執(zhí)行和法律遵守”，并將其內(nèi)容限定在“違法行為”上，以防止檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與人大監(jiān)督等發(fā)生抵牾。對(duì)此，有學(xué)者清楚地指出：“憲法和法律明確將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)在于通過訴訟方式督促和糾正有關(guān)法律執(zhí)行、實(shí)施中的嚴(yán)重違法行為，這是我國(guó)檢察制度最為重要的特征。檢察機(jī)關(guān)的所有職能都是圍繞這一點(diǎn)設(shè)置的。”(61)樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第18頁。但是，上述目標(biāo)定位和內(nèi)容限定，仍然無法清晰地界定法律監(jiān)督的概念，還有以下關(guān)鍵問題需要解決：法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵是什么？采用何種手段或方式進(jìn)行監(jiān)督才算是法律監(jiān)督？

(二)法律監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)涵：基于責(zé)任政治原理的分析

任何權(quán)利或權(quán)力都具有行為和責(zé)任兩個(gè)面向。行為面向指向行為本身，其屬性問題指向何種性質(zhì)的行為。傳統(tǒng)上，基于法律行為或違法行為的性質(zhì)，可以將法律責(zé)任劃分民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任等，故而理論界和實(shí)務(wù)界通常并不區(qū)分依法行使職權(quán)的行為屬性和責(zé)任屬性。對(duì)于檢察監(jiān)督來說，從傳統(tǒng)的權(quán)力行為屬性這一分析路徑展開的分析和討論，還存在比較嚴(yán)重的理論困境。為此需要另辟蹊徑，從責(zé)任面向?qū)Ψ杀O(jiān)督的內(nèi)涵展開分析和討論。

就監(jiān)督這一權(quán)力行為而言，由于監(jiān)督行為與責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系并非線性關(guān)系，故而對(duì)其本質(zhì)內(nèi)涵的討論，并不能以權(quán)力行為的性質(zhì)或?qū)嵤┚唧w監(jiān)督行為機(jī)關(guān)的性質(zhì)為唯一的依據(jù)，而是應(yīng)當(dāng)考慮被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，對(duì)其責(zé)任屬性展開討論。不過，從監(jiān)督的責(zé)任屬性出發(fā)來界定法律監(jiān)督，離不開對(duì)責(zé)任政治原理的分析。蓋因在當(dāng)今高度分化的現(xiàn)代社會(huì)，法律已經(jīng)從政治系統(tǒng)中分離出來，法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)都具有獨(dú)立運(yùn)作的規(guī)則、功能和程序。(62)參見[美]喬納森·特納：《社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》，邱澤奇譯，華夏出版社2001年版，第75頁。相應(yīng)的，法律責(zé)任也從政治責(zé)任中分離出來。因此，只有從責(zé)任政治原理關(guān)于政治責(zé)任和法律責(zé)任的區(qū)分視角，才能明晰法律監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)涵。

按照目前公認(rèn)的責(zé)任政治原理，責(zé)任政治可以分作兩種：其一，政策不合于民意之時(shí)，政府須負(fù)其責(zé)。其二，行為不合于法律之時(shí)，政府須負(fù)其責(zé)。(63)參見薩孟武：《政治學(xué)與比較憲法》，商務(wù)印書館2013年版，第75頁。也就是說，責(zé)任政治要求政府(大政府)承擔(dān)兩種責(zé)任：行為不合于民意時(shí)，承擔(dān)政治責(zé)任；行為不合于法律時(shí)，承擔(dān)法律責(zé)任。其中，法律責(zé)任屬于第一性的責(zé)任、政治責(zé)任屬于第二性的責(zé)任。與這兩種責(zé)任相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督，分別為政治監(jiān)督(主要是代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督)和法律監(jiān)督(主要是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督)。一般認(rèn)為，法律責(zé)任和政治責(zé)任之間的主要差別在于，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員因行為違反憲法和法律的規(guī)定，而接受相應(yīng)機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，進(jìn)而承擔(dān)特定的法律責(zé)任。但并不意味著，凡是針對(duì)“不依法行使職權(quán)”的行為所進(jìn)行的監(jiān)督，都屬于法律監(jiān)督。因?yàn)?，?guó)家機(jī)關(guān)及工作人員即便沒有違反憲法和法律，也不意味著其不承擔(dān)政治責(zé)任。也就是說，權(quán)力行為符合法律并不意味著符合民意，即便沒有違反憲法和法律，如果人民對(duì)其結(jié)果不滿意，仍然進(jìn)行政治監(jiān)督，并使之承擔(dān)政治責(zé)任。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制是通過一定方式將自身嵌入到國(guó)家結(jié)構(gòu)的同時(shí)又保留自身相對(duì)獨(dú)立性的政治體制。(64)參見景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第5-8頁。相較于其他國(guó)家，這一政治體制下的責(zé)任政治原理在內(nèi)涵上發(fā)生了以下重要變化：政治責(zé)任的承擔(dān)，除了“不合于民意”，還包括“不合于黨的主張”。黨的領(lǐng)導(dǎo)原則和黨管干部原則以及黨的組織嵌入國(guó)家機(jī)構(gòu)的制度現(xiàn)實(shí)，使得實(shí)際上的政策輸出方是“代表最廣大人民根本利益”的中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)組織。據(jù)此，政府承擔(dān)政治責(zé)任的情形，不再限于“不合于民意”，還包括“不合于黨的主張”。因?yàn)?，基于?shí)踐邏輯，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，責(zé)任政治的實(shí)現(xiàn)有賴于使命型政黨與回應(yīng)型政黨的建設(shè)。(65)參見張力偉：《責(zé)任型政黨：新時(shí)代責(zé)任政治建設(shè)的核心支撐》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期。因此，只要國(guó)家的最高權(quán)威或政治力量具備“擔(dān)當(dāng)”與“為民”的責(zé)任倫理，只要責(zé)任被統(tǒng)合于“對(duì)人民負(fù)責(zé)”或“民主政治”的政治架構(gòu)中，這種政治責(zé)任的承擔(dān)事實(shí)上就具備著某種程度的正當(dāng)性。(66)參見王若磊：《政治問責(zé)論》，上海三聯(lián)書店2015年版，第29頁。不過，政治責(zé)任雖然可以基于“人民滿意”或“符合黨的主張”而獲得其正當(dāng)性，但具體到“不合于民意”“不合于黨的主張”的責(zé)任承擔(dān)問題上，還需要結(jié)合憲法、法律、政務(wù)處分法以及黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

違反國(guó)家法律會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任的承擔(dān)，而違反黨內(nèi)法規(guī)需承擔(dān)的責(zé)任是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，理論界尚未形成統(tǒng)一結(jié)論。主流觀點(diǎn)大多以黨的十八屆四中全會(huì)作出的“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(67)參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過。政治論斷為依據(jù)，主張對(duì)“法”作出擴(kuò)大解釋，進(jìn)而使黨內(nèi)法規(guī)歸屬到法的范疇之中。(68)參見張文顯主編：《法理學(xué)》(第5版)，高等教育出版社2018年版，第423頁；郭曄：《全面依法治國(guó)新時(shí)代的法治規(guī)范淵源》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2022年第2期。在這種情況下，黨紀(jì)監(jiān)督就是一種特殊形式的法治監(jiān)督。然而，法治的首要含義在于人人遵從法律，法律的實(shí)施意味著所有不符合法律規(guī)定的行為，都應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。但我國(guó)《政務(wù)處分法》、《公務(wù)員法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在公職人員的處分規(guī)定中，并未規(guī)定將這些處分納入司法審查的范圍，故而將其界定為法律責(zé)任有失妥當(dāng)。而且，這些處分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，處分的對(duì)象也具有較高的政治性。(69)我國(guó)并未區(qū)分政務(wù)官和業(yè)務(wù)官，所有行使公權(quán)力的人員都要求對(duì)黨忠誠(chéng)。當(dāng)然，如果建立起類似于司法審查制度的黨紀(jì)審查制度和政務(wù)處分審查制度，也可以將這種處分連同法律責(zé)任統(tǒng)稱為“法治責(zé)任”，將相應(yīng)的監(jiān)督定位為中國(guó)特色的“法治監(jiān)督”。(70)黨的十八屆四中全會(huì)首次提出要形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。相關(guān)研究請(qǐng)參見江必新、張雨：《習(xí)近平法治思想中的法治監(jiān)督理論》，載《法學(xué)研究》2021年第2期；徐顯明：《論堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期。不過，在沒有建立起類似于司法審查制度的相應(yīng)審查制度之前，不宜將該類型的監(jiān)督歸入法律監(jiān)督的范疇。

(三)法律監(jiān)督的概念重塑及對(duì)相關(guān)爭(zhēng)論的回應(yīng)

從責(zé)任面向?qū)Ψ杀O(jiān)督展開分析，不僅可以確定法律監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)涵，而且還能與域外的“合法性監(jiān)督”實(shí)現(xiàn)對(duì)接。誠(chéng)如學(xué)者所言，我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既不是蘇聯(lián)檢察體制的翻版，也不是西方“三權(quán)鼎立”模式的移植，而是走上了獨(dú)具中國(guó)特色的以實(shí)行法律監(jiān)督為己任的獨(dú)立發(fā)展之路。(71)同前注，朱全寶文。這種觀點(diǎn)雖然正確，但也有一定的迷惑性。任何制度的產(chǎn)生和發(fā)展，都不可能脫離人類行為和人類社會(huì)構(gòu)成的共識(shí)性要素而存在。法律監(jiān)督作為一項(xiàng)制度，毫無疑問會(huì)因政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的不同而具有某種制度特色，但無論如何，任何制度都有其合理的制度內(nèi)核和基本的價(jià)值目標(biāo)追求。經(jīng)考證，域外國(guó)家并非沒有法律監(jiān)督的近似概念。在德國(guó)，法律監(jiān)督(Rechtsauf-sicht)一詞是Recht與Aufsicht兩個(gè)詞的復(fù)合，直譯就是“法律監(jiān)督”，通常指對(duì)行政行為的合法性監(jiān)督，多用于指稱行政法上的行政監(jiān)督或管理監(jiān)督。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者也往往用“法律監(jiān)督”(德語UberwachungdesGesetzes)來形容檢察對(duì)警察乃至其他司法人員的法律控制的職能。(72)同前注，王志坤文。在英美法系國(guó)家英國(guó)和美國(guó)，雖然沒有法律監(jiān)督的概念，但也有法律控制、合法性監(jiān)督等概念。通過對(duì)這些概念的分析和考察，我們發(fā)現(xiàn)，無論是法律控制、法律監(jiān)督，還是合法性監(jiān)督，其核心內(nèi)涵都是對(duì)違法行為的責(zé)任追究。這種基于法律責(zé)任追究的合法性監(jiān)督或法律控制，都與法律的正確執(zhí)行和司法適用有關(guān)，其最終的歸宿是司法居中裁判，以維護(hù)民主法治的尊嚴(yán)。在我國(guó)，由于沒有司法權(quán)威主導(dǎo)的法治傳統(tǒng)，對(duì)法律的貫徹執(zhí)行和適用，就必須設(shè)置一個(gè)安全閥，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)便發(fā)揮了這樣的作用。

我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，包括有限的一般監(jiān)督(73)參見崔建科：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建》，載《法學(xué)論壇》2014年第4期。和訴訟監(jiān)督。這種被學(xué)者界定為“行政檢察監(jiān)督”的一般監(jiān)督，與訴訟監(jiān)督一起，共同構(gòu)成了狹義的法律監(jiān)督。(74)秦前紅教授認(rèn)為，“行政檢察監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”是作為一級(jí)下位概念的并列且獨(dú)立的重大憲法職能，共同構(gòu)成比較周延的所謂狹義法律監(jiān)督。同前注，秦前紅文。根據(jù)《人民檢察院組織法》(2018年修訂)第20條的規(guī)定，人民檢察院行使的職權(quán)中，除了依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)，其余的職權(quán)都屬于整個(gè)的執(zhí)法和司法活動(dòng)過程中的程序性職權(quán)。關(guān)于這一點(diǎn)，已有學(xué)者明確指出，檢察監(jiān)督職權(quán)限于程序性權(quán)限，而不涉及最終決定權(quán)。這是法律監(jiān)督價(jià)值追求的表達(dá)，符合權(quán)力制衡的規(guī)律，也一定程度地體現(xiàn)狹義法律監(jiān)督之下行政檢察監(jiān)督和訴訟監(jiān)督的對(duì)應(yīng)性。訴訟監(jiān)督的核心也在于保障司法“過程”的公正性。一個(gè)分歧在于，認(rèn)為審判監(jiān)督程序和抗訴等制度是對(duì)法院“裁判結(jié)果”的監(jiān)督。其實(shí)，它們很大程度只是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的事后行使，很難被定性為狹義法律監(jiān)督，更不是對(duì)“裁判結(jié)果”的監(jiān)督。提起抗訴的檢察院相較于生效判決刑罰對(duì)象具有優(yōu)勢(shì)待遇，容易被誤解為對(duì)法院審判的“單向監(jiān)督”；但是在以審判為中心的刑事司法活動(dòng)中，再審和一審、二審一樣，終端處分權(quán)依然掌握在法院手中，檢察院的優(yōu)勢(shì)地位并不意味著當(dāng)然影響司法判決結(jié)果。(75)同前注，秦前紅文。據(jù)此，我們可以進(jìn)一步明確，針對(duì)權(quán)力違法行為的法律監(jiān)督是一種基于執(zhí)法程序的權(quán)力制約活動(dòng)，而針對(duì)個(gè)人嚴(yán)重違法行為的法律監(jiān)督則是一種基于訴訟程序的權(quán)力制約活動(dòng)。

但是，說“檢察監(jiān)督職權(quán)限于程序性權(quán)限，是法律監(jiān)督價(jià)值追求的表達(dá)，符合權(quán)力制衡的規(guī)律”，卻是不太準(zhǔn)確的。因?yàn)?，我?guó)法律監(jiān)督的程序性職權(quán)，其目標(biāo)指向違法行為的責(zé)任追究，其根本目的是法律的正確執(zhí)行和適用。也就是說，檢察機(jī)關(guān)的狹義法律監(jiān)督，絕非西方式的權(quán)力制衡，而是一種為了保證法律正確執(zhí)行和司法適用的程序性權(quán)力制約。這種權(quán)力制約職權(quán)行為，是一種以對(duì)違法行為的責(zé)任追究為目標(biāo)、建立在程序性權(quán)力分工基礎(chǔ)上的權(quán)力制約活動(dòng)?；诖?，法律監(jiān)督并非“不直接涉及對(duì)個(gè)人是否遵守法律的監(jiān)督”。(76)同前注，秦前紅文。因此，這種以對(duì)違法行為的責(zé)任追究為目標(biāo)的監(jiān)督，其所蘊(yùn)含的價(jià)值理念和根本目的，不是權(quán)力制衡，而是“防止法律執(zhí)行和適用的異化”。從歷史文化淵源來看，這是中國(guó)集權(quán)文化所特有的一種權(quán)力文化傳統(tǒng)。在瞿同祖所著的《清代地方政府》一書中，我們可以更加直觀地看到，為了防止權(quán)力的異化，地方政府官員主要采取一種程序性的“以人制人，以事防事”的控制方法。(77)參見瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，法律出版社2003年版，第60、90-92、119-122、151-153、189、211-214、243-247、260-261、279-280、334頁。另請(qǐng)參見范忠信：《譯讀瞿同祖先生的〈清代地方政府〉》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2004年冬季號(hào)。在依法治國(guó)和建設(shè)法治國(guó)家的今天，從“防止權(quán)力的異化”到“防止法律執(zhí)行和適用的異化”，應(yīng)該說邁出了歷史性的一大步，具有重要的進(jìn)步意義。也正因如此，法律監(jiān)督才與“防止權(quán)力的異化”的權(quán)力監(jiān)督或政治監(jiān)督區(qū)隔開來。因此，我們?cè)谡湎Х杀O(jiān)督制度所發(fā)揮法制保障作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在法治理念和制度建設(shè)上，應(yīng)防止它脫離法律的控制而走入權(quán)力監(jiān)督或政治監(jiān)督的窠臼。

綜上分析，應(yīng)將法律監(jiān)督界定為“法律責(zé)任追究方式”，將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”作功能意義上的理解，即落實(shí)法律監(jiān)督功能和承擔(dān)具體執(zhí)法職權(quán)的機(jī)關(guān)，以與整體性的法律監(jiān)督概念相區(qū)分，也即：檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種以防止法律執(zhí)行和適用的異化為根本目的、以對(duì)違法行為的責(zé)任追究為目標(biāo)的程序性職權(quán)行為。

結(jié)語

錢穆在《中國(guó)歷代政治得失》中指出：“任何一個(gè)制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意?！狈杀O(jiān)督制度的創(chuàng)立，同樣有它外在的需要和內(nèi)在的用意。本文以為，法律監(jiān)督設(shè)立的外在的需要，源自新中國(guó)成立后人們對(duì)法制的期許和訴求，而內(nèi)在的用意源自傳統(tǒng)權(quán)力文化中監(jiān)督之“權(quán)力限制與約束”本義。兩者雖指向不同，但都在制度的創(chuàng)立和發(fā)展中獲得了經(jīng)驗(yàn)與反思。這一經(jīng)驗(yàn)與反思，印證了法律監(jiān)督從“防止權(quán)力的異化”向“防止法律執(zhí)行與適用的異化”的歷史性跨越。

明確這一歷史性跨越的進(jìn)步作用，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)來說，有著特別的時(shí)代意義。本文基于責(zé)任政治原理對(duì)法律監(jiān)督的概念厘定，既有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律監(jiān)督和政治監(jiān)督的體系化建構(gòu)，也有助于在政治和法律的關(guān)系框架內(nèi)對(duì)相關(guān)問題展開分析和討論。竊以為，這一理論框架，對(duì)于我國(guó)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的體系化構(gòu)建，對(duì)于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的科學(xué)化和有效性，具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。