徐文海， 王安琪

(同濟大學 法學院， 上海 200092)

一、 問題的提出：垃圾處理設施的規(guī)范法學研究

隨著我國城市化水平與居民生活水平的普遍提高，生活垃圾急劇增長的問題凸顯。(1)生態(tài)環(huán)境部：《2020年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，https://www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf，2020年12月28日。生活垃圾的統(tǒng)計比較困難，主要是農(nóng)村生活垃圾以及小城市的生活垃圾統(tǒng)計制度還不夠完善。經(jīng)統(tǒng)計，此次發(fā)布信息的大、中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為13.8億噸，工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量為4498.9萬噸，醫(yī)療廢物產(chǎn)生量為84.3萬噸，城市生活垃圾產(chǎn)生量為23560.2萬噸?！袄鴩恰背蔀橛嘘P(guān)固體廢物的新聞報道中的高頻詞，大規(guī)模生活垃圾的產(chǎn)生必然要求大量垃圾處理設施的設置與運營。雖然生活垃圾處理設施是城鎮(zhèn)生活不可或缺的基礎設施，但是由于垃圾處理設施的“外部性”，近十幾年，反對垃圾處理設施建設乃至運營的矛盾糾紛在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)，甚至還出現(xiàn)了攔截高速公路、警民沖突等現(xiàn)象。(2)比較著名的事件有北京阿蘇衛(wèi)的垃圾焚燒廠事件、上海江橋垃圾焚燒電廠事件、廣州番禺垃圾焚燒電廠事件、杭州余杭垃圾焚燒電廠事件等。圍繞垃圾處理設施的社會問題已經(jīng)從技術(shù)、環(huán)境問題演化為泛政治問題，生活垃圾處理設施的法治化成為當今中國環(huán)境法治亟待解決的重大課題之一。

生活垃圾處理設施的法治化是一個系統(tǒng)工程，包括固體廢棄物法制、循環(huán)經(jīng)濟法制等。過去的研究比較偏向于經(jīng)驗總結(jié)式實證研究，比如從環(huán)境社會學的角度研究垃圾分類與垃圾處理設施的不同類型(3)陳阿江、吳金芳等：《城市生活垃圾處置的困境與出路》，中國社會科學出版社，2016年。，且多從法政策學或者環(huán)境社會學的視角研究生活垃圾處理設施的選址(4)成協(xié)中：《垃圾焚燒及其選址的風險規(guī)制》，《浙江學刊》，2011年第3期，第47頁以下。、決策程序(5)鄒積超：《鄰避問題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例》,《環(huán)境保護》，2014年第16期，第51-54頁；劉超：《城市鄰避沖突的協(xié)商治理——基于湖南湘潭九華垃圾焚燒廠事件的實證研究 》，《吉首大學學報》，2016年第5期，第95-100頁；張?zhí)锾铮骸渡套h何以可能?——以番禺垃圾焚燒風波為個案研究》，《湖北社會科學》，2013年第4期，第23-28頁。等相關(guān)問題。當下我國法學界對于垃圾處理設施的先行研究存在以下兩個特點：一方面，相關(guān)研究多是在固體廢棄物法制研究中偶爾提及廢棄物處理設施的規(guī)制問題，集中討論垃圾處理設施的專題研究不多；另一方面，相關(guān)研究既不是從現(xiàn)有法律規(guī)范出發(fā)，亦不是以生活垃圾處理設施的規(guī)范構(gòu)成為落腳點，即目前這一領(lǐng)域的相關(guān)研究并不是規(guī)范“法學”的研究。

但是，法學研究一般是以處理規(guī)范性角度下的法規(guī)范為主要任務的，即關(guān)注實證法的規(guī)范效力、規(guī)范意義以及法院判決中包含的裁判準則。(6)卡爾拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館，2003年，第77頁。因而，先行研究的不足在于過于偏重政策面上垃圾處理設施的管理和治理，未從現(xiàn)有法制的基礎上對垃圾處理設施的規(guī)范治理提出系統(tǒng)性的論證，更沒有關(guān)注到司法實踐中垃圾處理設施可能遇到的法律問題及其解釋困境。本文主要從立法以及司法兩個方面探討生活垃圾處理設施的規(guī)范問題，即本文的問題意識主要包括：針對生活垃圾處理設施的設置、建設以及運營應當如何進行法律規(guī)制，涉及垃圾處理設施的訴訟(主要是民事訴訟與行政訴訟)與一般環(huán)境訴訟相比有何特殊性，可能出現(xiàn)哪些法律難題以及在解釋論上該如何應對這些問題。

二、 我國生活垃圾處理設施的立法現(xiàn)狀

目前我國并沒有規(guī)范生活垃圾處理設施的專門性法律法規(guī)，甚至也沒有級別較低的相應部門的規(guī)章制度等規(guī)范性文件。但這并不意味我國關(guān)于生活垃圾處理設施的立法處于空白狀態(tài)，生活垃圾處理設施相關(guān)的規(guī)范主要體現(xiàn)在以下立法之中：

首先是垃圾處理設施規(guī)制的基本法——《固體廢物污染環(huán)境防治法》。雖然該法相關(guān)條款并不多，但是其從事前(設置申請)、事中(運營)、事后(廢棄)三個階段規(guī)范了垃圾處理設施的全過程管理。從事前規(guī)制來看，該法第17條規(guī)定了建設處理設施必須進行環(huán)境影響評價并遵循國家建設項目環(huán)保管理的相關(guān)規(guī)定，第55條第1款則規(guī)定了生活垃圾處理設施必須符合國務院環(huán)保部門與建設部門的環(huán)境保護和環(huán)境衛(wèi)生標準。事中規(guī)制主要是該法第19條原則性規(guī)定應當加強處理設施的管理和維護，保證其正常運行和使用，同時，第21條規(guī)定禁止在自然保護區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)建設生活垃圾處理設施。事后規(guī)制主要是第55條規(guī)定的禁止擅自關(guān)閉、限制或者拆除生活垃圾處理設施，即對此采取許可制。

其次，在行政法規(guī)層面，除了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十八條規(guī)定“城市中的環(huán)境衛(wèi)生設施，應當符合國家規(guī)定的城市環(huán)境衛(wèi)生標準”之外，并沒有關(guān)于生活垃圾處理設施的行政法規(guī)。而在部門規(guī)章層面，《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2011〕9號)亦規(guī)定了加快設施建設、提高運行水平、加快存量治理等原則性、政策導向性內(nèi)容。另外，《城市生活垃圾管理辦法》第二章專門規(guī)定了生活垃圾處理設施的管理問題，即設施建設應當符合城市生活垃圾治理規(guī)劃和國家有關(guān)技術(shù)標準(第9條)，工程竣工驗收問題(第12條)，設施的關(guān)閉、閑置或者拆除的禁止以及相應程序(第13條、第14條)。第四章還專章規(guī)定了生活垃圾設施的經(jīng)營企業(yè)的資質(zhì)等問題。

除此之外，還有一些關(guān)于垃圾處理設施的特定事項的規(guī)范性文件，比如《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》(建城〔2016〕227號)、《關(guān)于推進環(huán)保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放的指導意見》(環(huán)宣教〔2017〕62號)、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》(建設部令第139號)、《國務院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》(國辦發(fā)〔2010〕36號)等。

僅從規(guī)范論角度看，我國目前關(guān)于生活垃圾處理設施的規(guī)制存在以下問題：第一，法律法規(guī)內(nèi)容缺乏規(guī)范效力，大多是一些政策宣示，這些內(nèi)容既不能規(guī)范政府的權(quán)力，更難以在實質(zhì)上為生活垃圾處理設施的業(yè)者以及周邊居民提供法律指引和保障。第二，上述規(guī)定缺乏處理設施規(guī)制的體系性，除了規(guī)制內(nèi)容不具體之外，對于處理設施分類的法律意義、設施本身是否采取許可制、許可的要件為何、居民同意權(quán)的法律定位等關(guān)鍵問題都缺乏明確規(guī)定。第三，在司法實踐層面對目前我國生活垃圾處理設施有關(guān)訴訟中出現(xiàn)的問題缺乏規(guī)范研究，特別是對訴訟中出現(xiàn)的合格當事人、違法性的判斷框架以及因果關(guān)系的證明等規(guī)范問題尚無研究。

三、 生活垃圾處理設施的法律規(guī)制

(一)許可要件

在我國，一定規(guī)模以上的工程都必須經(jīng)過環(huán)境影響評價以及建設項目選址、用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃施工等許可，然而垃圾處理設施和一般的工程存在著重大差異，尤其體現(xiàn)在許可要件上。立法雖沒有專門的條款對此加以規(guī)定，但在零散的規(guī)范性文件中卻能覓得端倪。例如，《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》提到，應根據(jù)環(huán)境容量充分考慮基本工藝達標性、設備可靠性以及運行管理經(jīng)驗等因素，優(yōu)化污染治理技術(shù)的選擇，使污染物排放滿足國家和地方相關(guān)標準及環(huán)境影響評價批復要求。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，目前對于設置生活垃圾處理設施的許可條件并不清晰，筆者結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定條文整理出以下四個要件：

第一，符合國家環(huán)境技術(shù)標準要件，即：建設生活垃圾處理設施必須符合國家生態(tài)環(huán)境部及建設部的環(huán)境標準?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第55條對此已經(jīng)做出明確規(guī)定。目前我國已經(jīng)存在《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理技術(shù)規(guī)范》(B50869—2013)、《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889—2008)、《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485—2014)。因此，所有新建及已建垃圾處理設施必須達到相應的國家環(huán)境標準。

第二，通過環(huán)境影響評價，即：申請設置生活垃圾處理設施時需要提交環(huán)境影響評價書。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條是其法律依據(jù)。生活垃圾處理設施的環(huán)境影響評價必須考慮到其特殊性，這方面日本的經(jīng)驗可以參考。(7)之所以以日本為參考，主要還是考慮到兩國國民性的相近之處，對于環(huán)境保護與公共利益之間的平衡，兩國間具有更為相似的取向，較之歐美極端環(huán)保主義，兩國更為務實平和。此外，從法規(guī)范的設置乃至于法解釋學的展開而言，我國在訴訟程序上多借鑒日本法。在日本，申請垃圾處理設施設置許可的一方必須提交生活環(huán)境影響調(diào)查書。(8)大冢直：《環(huán)境法BASIC》(第二版)，有斐閣，2016年，第253頁；北村喜宣：《環(huán)境法》(第四版)，弘文堂，2017年，第474頁。該調(diào)查書亦稱“迷你環(huán)評”，指的是：一點規(guī)模以下的只需要提出生活環(huán)境影響評價書，因為這種情況下無須進行環(huán)境影響評價。如果本身項目需要進行環(huán)境影響評價，那么可以以環(huán)境影響評價書代替生活環(huán)境影響調(diào)查書，即“以大替小”。其主要針對該垃圾處理設施運作以及伴隨運作所產(chǎn)生的大量廢棄物在運入時對生活環(huán)境造成的影響，包括大氣環(huán)境(大氣質(zhì)量、噪音、振動以及惡臭)和水環(huán)境(水質(zhì)以及地下水)，調(diào)查的具體項目則是根據(jù)廢棄物處理設置的種類、規(guī)模以及廢棄物本身的種類、性質(zhì)，由申請者自己選定必要的調(diào)查項目。調(diào)查區(qū)域則是綜合處理設施的種類、場所的氣象水文等自然條件以及居民的狀況等社會條件，由申請者設定調(diào)查事項可能對生活環(huán)境造成影響的范圍。(9)日本環(huán)境?。骸稄U棄物處理設施生活環(huán)境影響調(diào)查指南》(2006年版)，http://www.env.go.jp/recycle/misc/facility_assess/index.html，2006年9月20日。

第三，處理業(yè)者的能力要件，即：垃圾處理設施的運營業(yè)者不僅需要具備相應資質(zhì)，同時也需要具備經(jīng)營能力。我國的現(xiàn)行立法已經(jīng)對此制定了相應的規(guī)范，關(guān)于前者，《城市生活垃圾管理辦法》第25條明確規(guī)定從事城市生活垃圾經(jīng)營性處置的企業(yè)應當取得城市生活垃圾經(jīng)營性處置服務許可證，同時規(guī)定了對企業(yè)的相關(guān)要求，這包括：至少擁有5名以上處級以上具有專業(yè)技術(shù)職稱的人員；具有完備的管理制度和緊急處理能力；配備具有相應處理能力的設備；等等。

第四，處理業(yè)者的消極要件，即：如果處理業(yè)者具有某些消極要件且違法行為情節(jié)嚴重時，政府必須撤銷該處理設置的行政許可。這些消極要件包括業(yè)者過去的嚴重違法行為、運營過程中不誠信行為、違反法定義務等。

(二)居民同意要件

垃圾處理設施的設置與運營需要公眾參與，這是保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高全社會環(huán)境保護意識的有效措施之一。垃圾處理設施中的公眾參與問題亦是研究者關(guān)注焦點之一。(10)唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術(shù)——奉獻社會中決策理性的形成過程》，社會科學文獻出版社，2012年，第15頁。有學者統(tǒng)計，有關(guān)公眾參與的話題甚至占到以環(huán)境影響評價為主題的論文總量的80%，可見研究之集中。本文重點在于從要件論上來看，居民對于設置生活垃圾處理設施是否擁有否決權(quán)。對此，學界存在贊否兩論。一方面，有學者認為，居民同意權(quán)并不是具有決定性意義的要件，而只是一種公眾參與方式的程序性要求。是否存在公眾參與可能構(gòu)成程序瑕疵，在充分向公眾進行情況說明之后，不能僅以周邊居民的不同意為由不許可垃圾處理設施之設置。有學者認為公眾參與的強度最多達到影響決策的地步，而不能構(gòu)成參與決定甚至取得支配權(quán)，否則與民主原則相悖。(11)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學出版社，2009年，第45頁以下。另外，相同意見亦見于許宗力：《憲法與法治國行政》，元照出版公司，1999年。另一方面，有意見認為，以居民同意權(quán)為核心的公眾參與應當具有更高的強制性，而不能淪為一種政府或者企業(yè)對于居民的單行溝通或者形式主義，即反對過去“公告-評論”式的模式，這樣難以實現(xiàn)行政機構(gòu)與公民之間的溝通，也難以達成合意。(12)唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術(shù)——風險社會中決策理性的形成過程》，社會科學文獻出版社，2012年，第20-21頁。

兩方意見似乎都有彼此的理念以及支撐理由，但從規(guī)范法學的角度看來，按照《環(huán)境保護公眾參與辦法》，行政許可的行政機構(gòu)可以通過征求意見，問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護相關(guān)事項或者活動的意見和建議。如果沒有征求周邊居民的意見，顯然存在程序上的“瑕疵”，那么行政許可本身存在“可撤銷”的可能性。但是，依據(jù)該《辦法》第9條，環(huán)境保護主管部門應當對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進行歸類整理、分析研究，在作出環(huán)境決策時予以充分考慮，并以適當?shù)姆绞椒答伣o公民、法人和其他組織?？梢姡瑥牧⒎ㄉ蟻碚f，我國并沒有確立居民同意權(quán)在行政許可中的“卓越”地位，而僅僅使其停留在一種“考慮”或者“參考”因素的定位上，更多的是一種程序性權(quán)利。

從司法實踐來看，亦鮮見法院對這個問題的判斷。比較法上，在日本社會中，對于垃圾處理設施的設置以及運營問題，在設置業(yè)者和當?shù)鼐用裰g一直存在糾紛。因此，許多地方政府通過指導綱要等形式要求設置業(yè)者在申請設置許可之前應得到可能受此影響地區(qū)居民的同意書(即要求居民同意)。(13)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評論社，2017年，第245頁。日本的法院曾經(jīng)對于這種居民同意在垃圾處理設施的行政許可中的定位做出如下判斷：由于法律中沒有將居民同意作為許可要件之一，而所謂同意制不過是一種行政指導，因而不具有法律拘束力。(14)品川公寓判決，日本最高法院判決1985年7月16日民集39卷5號第989頁。即便在日本，居民同意也不過是事前階段促使設置業(yè)者與周邊居民進行協(xié)商的手段罷了。從現(xiàn)實來看，由于“鄰避效應”的存在，想要所有或者大部分周邊居民都同意設置垃圾處理設施是幾乎不可能的，即便設置了該要件，現(xiàn)實生活中也難以實現(xiàn)。因此，從規(guī)范論上來說，立法中不宜明文將周邊居民同意作為許可要件。

(三)運營過程規(guī)制

所謂過程規(guī)制指的是對于生活垃圾處理設施的全過程監(jiān)管，包括上文所言的事前的規(guī)制設置、事中的運營監(jiān)管和事后的廢棄監(jiān)管。前文已詳述了事前規(guī)制的許可要件問題，至于事后的廢棄監(jiān)管，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條第3款明確規(guī)定，禁止擅自關(guān)閉、閑置或者拆除生活垃圾處置的設施、場所，確有必要關(guān)閉、閑置或者拆除的，必須由相關(guān)部門審批并采取相應措施。于是問題的焦點則為：事中的運營監(jiān)管缺乏可操作性監(jiān)管措施的規(guī)定?！冻鞘猩罾芾磙k法》第31條僅僅原則性規(guī)定了行政主管部門應當委托具有計量認證資格的機構(gòu)定期對城市生活垃圾處理場站的垃圾處置數(shù)量、質(zhì)量和環(huán)境影響進行監(jiān)測。除此之外，《建設部關(guān)于加強城鎮(zhèn)生活垃圾處理場站建設運營監(jiān)管的意見》還提到可以根據(jù)需要向垃圾處理場站派駐監(jiān)督員，規(guī)范條文僅此而已。細化而言，運營過程規(guī)制主要包含以下兩個方面：

第一，建立定期政府巡查機制。雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》第26條規(guī)定了監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查的權(quán)力，但是目前的過程監(jiān)管多以問題導向為主，現(xiàn)實中往往是出現(xiàn)問題才動用該條款。更恰當?shù)淖龇☉斒窃凇冻鞘猩罾芾磙k法》第31條規(guī)定的定期檢測制度的基礎上，加強監(jiān)管部門本身的現(xiàn)場巡查機制，進而強化事中監(jiān)督。這方面，2015年修訂的《大氣污染防治法》其實已經(jīng)做出了新的嘗試，該法第24條規(guī)定重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監(jiān)測設備且須與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)，以保證監(jiān)測設備正常運行并依法公開排放信息。同理，2017年修訂的《水污染防治法》第23條也規(guī)定了類似制度。

第二，完善垃圾處理設施的信息公開制度。雖然生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)制定了垃圾處理設施向社會公眾開放的指導意見，意在建立共同與互信共享機制，在現(xiàn)實案例中也取得了一定的效果，同時，《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》等修法也重視污染數(shù)據(jù)的傳輸和管理，但是，卻并未強制要求數(shù)據(jù)公開。此外，目前我們幾乎難以通過公開渠道查詢到機構(gòu)檢測的垃圾處理設施的排氣、排水等相關(guān)環(huán)保數(shù)據(jù)。(15)陳阿江、吳金芳等著：《城市生活垃圾處置的困境與出路》，中國社會科學出版社，2016年，第107頁。在規(guī)范價值上，一方面，這種公開是以環(huán)保教育為主要目的，缺乏對企業(yè)本身的制約效用。換言之，該指導意見更多的是一種政策導向的宣示，不僅缺乏法律上的強制效力，而且不利于長效機制的建立。另一方面，法律沒有明確規(guī)定信息公開的具體內(nèi)容以及法律效果，尤其沒有規(guī)定政府的信息公開強制義務，同時也缺乏企業(yè)違反信息公開之后的法律責任以及信息造假的法律責任。因而，明確范圍和責任的強制信息公開制度的構(gòu)建值得期待。

四、 生活垃圾處理設施相關(guān)訴訟中的法律問題

在解決了垃圾處理設施的設置、運營以及退出的法律規(guī)制等行為規(guī)范之后，圍繞垃圾處理設施相關(guān)訴訟的裁判規(guī)范構(gòu)建成為下一階段的課題。目前，關(guān)于生活垃圾處理設施的社會糾紛多以設施建設前地方政府和民眾之間的矛盾為主。這些糾紛或因民眾的反對而致使政府停止建設，或改頭換面繼續(xù)實施，許多糾紛并未走進司法程序。(16)筆者以“垃圾處理”“垃圾處理設施”等關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶案例數(shù)據(jù)庫里搜索相關(guān)裁判文書，發(fā)現(xiàn)：雖然出現(xiàn)相關(guān)裁判文書471份，但是絕大多數(shù)都是欠繳垃圾處理費、合同糾紛等與垃圾處理設施本身關(guān)系不大的裁判文書?？紤]到本文是以一般居民與垃圾處理設施運營方或者垃圾處理設施審批方(行政機關(guān))之間的法律關(guān)系為主要出發(fā)點，以此視角重新篩選可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)垃圾處理設施的行政訴訟與民事訴訟案件較少。可搜索到的一份行政判決書是金雪虎訴寧波市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可及浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳規(guī)劃行政復議案〔一審(2015)甬東行初字第209號，二審(2016)浙02行終222號〕。當然垃圾處理糾紛解決包含協(xié)商、調(diào)解、訴訟等多種方式，但作為兜底性解決形式的訴訟，尤為強調(diào)規(guī)范性。由于相關(guān)訴訟數(shù)量極少，從我國司法裁判中難以明確生活垃圾處理設施的規(guī)范內(nèi)容。但從比較法上看，訴訟一般是其他法治國家解決垃圾處理設施糾紛問題的最常見方式之一，而在依法行政的要求下，裁判也必將成為我國解決此類問題的最主要形式。本文重點關(guān)注生活垃圾處理設施訴訟中有別于一般環(huán)境訴訟的法律問題，這些規(guī)范性問題主要包括原告適格問題、權(quán)利侵害的法律依據(jù)問題、違法性判斷問題以及因果關(guān)系的舉證問題等。

(一)原告適格問題

與一般訴訟明顯不同，有資格提起生活垃圾處理設施訴訟的原告相對是不確定的；而與環(huán)境公益訴訟的原告不同，其與生活垃圾處理設施存在直接的利害關(guān)系。比如，在請求停止建設生活垃圾處理設施的行政訴訟中，往往是原告請求行政部門撤銷設施的許可，此時由于設施本身還沒有建設，那么，哪些人可以提起訴訟是難以確定的。因此，在生活垃圾處理設施訴訟中，原告適格問題具有一定的特殊性。另外，本文分析的是一般公民或組織提起的環(huán)境私益訴訟，所以，按照我國法律需要法定組織才可以提起的環(huán)境公益訴訟不在本文討論范圍之內(nèi)。

以行政訴訟為例，按照行政訴訟法第25條，與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。理論上，只要由于垃圾處理設施的有害物質(zhì)造成健康、生活環(huán)境上的受害，周邊居民便可以提起訴訟，即具備撤銷許可訴訟的原告資格。但是，應當注意到生活垃圾處理設施造成的環(huán)境影響往往具有范圍廣、無形化、程度不一等特點，所以確定原告資格具有一定的難度。至于“周邊居民”的范圍如何確定，需要在考慮該垃圾處理設施的種類與規(guī)模等具體情況的基礎上(17)例如，一般來說垃圾焚燒處理設施應當考慮大氣污染為主，此時應當以設施的位置、氣候風向、與居民的距離等要素為主要考慮方向。與此相對，垃圾填埋場應當以水污染的考量為主，應當考慮設施的地勢、地下水的流向等因素。，以該居民與該處理設施的物理距離關(guān)系為中心，考慮設施周圍的地形，可能導致的危害的規(guī)模、范圍以及原告的生活狀態(tài)等具體條件，按照社會通常觀念進行合理的判斷。(18)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評論社，2017年，第264頁。另外，原告的范圍還可以參考下文所言環(huán)境影響評價調(diào)查中可能受設施影響的區(qū)域范圍。但是，作為訴訟要件的原告適格問題應當以法院的司法判斷為準，環(huán)評文件中可能受影響的范圍只能作為參考。同時，應當防止原告的范圍無限擴張化，尤其是與垃圾處理設施達到一定距離以上的居民的原告適格的認定應當更加謹慎。這是因為，判斷原告適格的問題不僅涉及本訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系問題，更重要的是，是否存在實質(zhì)影響應當成為主要的考量因素。

另外，對于周邊居民身份的確認，不應當僅僅局限于不動產(chǎn)所有權(quán)人或者居住權(quán)人，這是因為受垃圾處理設施影響更多的并不是一種物權(quán)上的負面影響，更多的還是健康受損的問題。因此，應當包括在此附近居住、上班、上學乃至從事農(nóng)業(yè)勞作的人，只要在生活垃圾處理設施影響范圍內(nèi)日常一定時間以上活動的人都應當具備原告資格。比如，在日本的判例中，有法院認可了僅僅在處理垃圾處理設施附近進行過三次采摘茶葉的原告為周邊居民的判例(19)橫濱地方法院判決1999年11月24日《判例Times》1054號第121頁。，還有法院認可了設施附近的上班族的原告適格(20)埼玉地方法院判決2007年2月7日《判例地方自治》292號第22頁。。

(二)權(quán)利救濟的依據(jù)問題

在生活垃圾處理設施訴訟中，原告依據(jù)何種準據(jù)法規(guī)范請求損害賠償或者停止侵害是此類案件中極為重要的課題。

在相關(guān)判例中，主流觀點是以人格權(quán)為根據(jù)請求損害賠償或者停止侵害，即：人格權(quán)是人們基于人格而在生活上的各種利益歸屬為內(nèi)容的權(quán)利，這是維持生命、健康，過上舒適生活的權(quán)利。(21)張挺：《環(huán)境侵權(quán)中侵害排除理論研究》，中國社會科學出版社，2015年，第77頁。而且這種權(quán)利有《民法典》第110條規(guī)定的生命健康權(quán)作為實體法的規(guī)范依據(jù)。爭議的焦點進而可能細化為以下兩點：一是可否以財產(chǎn)權(quán)為依據(jù)請求保護的問題；二是垃圾處理設施訴訟中的人格權(quán)具體化的問題。

首先，相對于以自然人的人格權(quán)為依據(jù)，當事人可否以設施影響當事人財產(chǎn)的價值為由請求損害賠償或者停止侵害。比如，因為生活垃圾處理設施的建設致使該區(qū)域“風評”變差，大眾對該區(qū)域的評價惡化，從而可能影響原告在該區(qū)域的不動產(chǎn)的價值，此時可否以“所有權(quán)的減值”為由提出訴訟請求？筆者認為，如果因為垃圾處理設施真正造成原告物件“物理性”毀損或者減值，自然可以依據(jù)物權(quán)請求權(quán)請求損害賠償或者停止侵害。但是，如果僅僅因為一般大眾的主觀感受而認為其所有權(quán)減值，則不可以財產(chǎn)權(quán)為依據(jù)請求損害賠償或者停止侵害。應當說，生活垃圾處理設施相關(guān)訴訟更多的是對生活以及環(huán)境的影響，一般情況下都不太可能涉及財產(chǎn)權(quán)的侵害，因此，原則上法院不應當支持以財產(chǎn)權(quán)為依據(jù)的訴訟請求。

其次，此處還面臨一般人格權(quán)與垃圾處理設施中的人格權(quán)的差異性問題。人格權(quán)概念極其寬泛，既包括生命權(quán)、健康權(quán)等絕對性人格權(quán)或者排他性人格權(quán)，還包括生活侵害等需要權(quán)利衡量的相對性人格權(quán)。(22)周云濤：《論憲法人格權(quán)與民法人格權(quán)》，中國人民大學出版社，2010年，第110頁。當然，垃圾處理設施可能直接影響當事人的健康權(quán)等絕對性人格權(quán)，即直接導致原告健康受損而產(chǎn)生疾病，但是現(xiàn)實中更多的是其對原告生活環(huán)境的影響。

比較法上采取的法律依據(jù)并不是生命健康權(quán)意義上的人格權(quán)概念(一般人格權(quán))，而是需要對人格權(quán)進行具體化。對此，日本在垃圾處理設施的民事訴訟中衍生出了諸如凈水享受權(quán)、平穩(wěn)生活權(quán)等具體人格權(quán)。比如，所謂凈水享受權(quán)指的是確保水源干凈的權(quán)利。這與一般因飲水導致健康權(quán)受損的情況存在顯著差異，垃圾處理設施導致的水污染可能不直接成為周邊居民的飲用灌溉水源，因而不一定損害周邊居民的健康權(quán)，但是對于居民享受干凈水質(zhì)的權(quán)利造成了侵害。對于凈水享受權(quán)存在以下批判：第一，如上文所述，通過凈水處理可以去除污濁得到清潔水質(zhì)，從而不會影響人的健康，因此以水源之干凈作為權(quán)利內(nèi)容缺乏必要性。第二，河流水流(包含湖泊等其他靜態(tài)水)并不是為了私權(quán)服務，其干凈程度也不以私權(quán)為目標。第三，水源的干凈屬性關(guān)乎多數(shù)人的利益，與其通過私權(quán)不如通過立法以及行政等公法規(guī)制更為恰當。(23)大津地方法院判決1989年3月8日《判例時報》1307號第24頁，詳見張挺：《環(huán)境侵權(quán)中侵害排除理論研究》，中國社會科學出版社，2015年，第78頁。此后，法院開始使用平穩(wěn)生活權(quán)的概念。平穩(wěn)生活權(quán)作為人格權(quán)的一種，指的是享有平穩(wěn)而安全的生活的權(quán)利，(24)日本關(guān)于平穩(wěn)生活權(quán)的討論，參見吉村良一：《平穩(wěn)生活權(quán)的意義》，《市民法與不法行為法的理論》，日本評論社，2016年，第273頁以下。在垃圾處理設施訴訟中，多指應當提供普通居民認知范圍內(nèi)的健康適用的生活和飲用水，平穩(wěn)生活權(quán)可以說是一種概括性的非特定具體化的生活利益。

綜上，將人格權(quán)進一步細分為身體性人格權(quán)和平穩(wěn)生活性人格權(quán)兩個層次。對身體性人格權(quán)的侵害因其具備侵害生命健康的外觀而能夠直接進行違法認定。然而，對于平穩(wěn)生活性人格權(quán)的侵害與否卻需要綜合其他多種因素進行裁量評價。這就是涉垃圾處理設施訴訟中所謂的人格權(quán)“分層化”。

(三)違法性的判斷

在解決了由誰依據(jù)何種權(quán)利起訴的問題之后，垃圾處理設施相關(guān)訴訟的要件之中最為關(guān)鍵的便是違法性要件和因果關(guān)系要件。

先來看違法性要件，我國民法學界雖然對構(gòu)成要件意義上的違法性要件存在贊否兩論，但是對訴訟中違法行為的判斷應當是沒有爭議的。那么，垃圾處理設施訴訟中依據(jù)哪些因素判斷行為違法性？一般認為，如果處理設施排出的有害物質(zhì)具有高度可能性產(chǎn)生損害的話，就可以認定其超過了一般限度，從而認定行為違法性成立。換言之，在因侵權(quán)行為導致居民人格權(quán)受到侵害的情況下，除非出現(xiàn)了明顯的健康受損，否則還是需要綜合考慮侵害行為的樣態(tài)，該人格性利益的重要性，侵害的程度，設施運營者是否遵守規(guī)制準則、是否采取了預防性措施等要素進行判斷。

首先，作為判斷要素之一，應當特別注意設施運營者是否遵守了環(huán)境法律基準，是否遵守了公法上的規(guī)制基準。以垃圾填埋場為例，司法判斷違法性之時應當著重考慮到：(1)是否遵守了垃圾處理場防止污水泄漏的環(huán)境標準；(2)滲漏污水處理設備是否達到技術(shù)基準；(3)是否定期對地下水等水質(zhì)進行檢查；(4)是否規(guī)范記錄并完整保存運營管理中的各種記錄。一般來說，違反強制性的公法規(guī)制標準也就意味著違法性程度較高。當然，違反規(guī)制基準并不能作為絕對性的標準，也并不意味著只要違反規(guī)制基準即可支持原告的訴訟請求，還需要綜合考量其他因素加以判斷。

其次，應當考慮設施處理業(yè)者對于設施的設置以及管理是否具備相應的專業(yè)技能、財力和業(yè)績，即對業(yè)者能力的判斷。如上文所述，這也是設施設置許可的要件之一。因此，即便是在行政訴訟中，當事人也可以以設置者能力不足主張行政許可的違法性。在民事訴訟中，如果業(yè)者具備處理生活垃圾的相應能力、財力和業(yè)績，那么其違法性程度就相對更弱；反之，則可以推定違法性更強。當然，在民事訴訟中考慮這些本應由行政監(jiān)管考量的問題有些“超綱”，但這些因素往往是比較容易驗證的，故而在訴訟中可以得到相應證據(jù)，從而判斷行為的違法性問題。在日本垃圾處理設施的相關(guān)訴訟中，處理業(yè)者的能力要素往往成為訴訟中最大的爭論點以及決定性要素，業(yè)者能力往往由相應的部門規(guī)章具體規(guī)定。業(yè)者的能力牽涉范圍也是較為廣泛的，比如，運營業(yè)者負債較多也可能是因其能力不足以致于不能保證設施的良好運營而造成的。(25)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評論社，2017年，第260頁。

再次，關(guān)于垃圾處理設施公共性的違法性抗辯因素是垃圾處理業(yè)者在垃圾處理設施相關(guān)訴訟中可能提到的抗辯事由。應當說，除了企業(yè)自用型垃圾處理設施，絕大部分垃圾處理設施尤其是生活垃圾處理設施是為了公共利益而興建的，所以具有一定的公益性，在民事訴訟中自然可能成為抗辯事由之一。但是，如果垃圾處理設施直接侵害居民的身體健康權(quán)等絕對性人格權(quán)的話，設施公共性不能成為抗辯事由。如果其對生活環(huán)境造成了影響，那么，公共性可構(gòu)成一定抗辯理由，但同時還應當注意衡量該設施本身的必要性程度、設施處理能力、采取防治措施的可能性等其他公共性減損因素，應當比較和衡量設施運營造成的損害與廢棄設施可能造成的影響。

(四)因果關(guān)系的證明

關(guān)于環(huán)境侵權(quán)中因果關(guān)系的證明，相關(guān)研究已經(jīng)汗牛充棟，在此不再贅述。(26)最新相關(guān)研究可參見張挺：《環(huán)境污染侵權(quán)因果關(guān)系證明責任之再構(gòu)成》，《法學》，2016年第7期，第102-111頁；陳偉：《環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系類型化視角下的舉證責任》，《法學研究》，2017年第5期，第133-150頁。本文的重點在于垃圾處理設施相關(guān)訴訟不同于一般環(huán)境民事訴訟的特點及其規(guī)范分析。垃圾處理設施訴訟中的因果關(guān)系判斷主要是證明垃圾處理設施中排放的有害物質(zhì)導致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生具有高度蓋然性。自20世紀90年代以來，我國一系列民事立法試圖克服環(huán)境侵權(quán)中因果關(guān)系證明的特殊性以及困難性，最終，以《民法典》第1230條為代表的立法確立了所謂的“舉證責任倒置規(guī)則”。但是，學界和實務界對于該立法制度多有質(zhì)疑，因此提出了許多類型化、規(guī)范化的解釋論。下文將以最新學說和實務的規(guī)范構(gòu)成為基礎，以垃圾處理設施的特殊性為著眼點，提出垃圾處理設施訴訟中因果關(guān)系如何證明的路徑。

既然由被告證明垃圾處理設施與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系這樣的傳統(tǒng)觀點不符合理論與實務的要求，那么，學說和實務對這個問題又是如何在證明責任人之間分配舉證責任呢？結(jié)合比較法和司法實務，存在以下兩種路徑：

第一，原則上原告應當證明一定程度的因果關(guān)系的存在，而垃圾處理業(yè)者應當證明上述因果關(guān)系不存在，如果證明失敗則要認定因果關(guān)系成立。這種路徑的合理性在于其既符合侵權(quán)行為因果關(guān)系的規(guī)范體系，同時也照顧到了垃圾處理設施可能造成污染的特殊性，無論從解釋論上還是在法律實務中都不存在沖突。即便在立法中沒有確立因果關(guān)系舉證責任倒置的日本，在司法實務中也考慮到了垃圾處理設施的特殊性，如在著名的《丸太町垃圾處理場停止建設決定》中指出：“從證明公平負擔的角度來看，居民一定程度上證明侵害發(fā)生的高度蓋然性的基礎上，業(yè)者應當證明侵害行為不存在高度蓋然性?！?27)仙臺地方法院決定1992年2月28日《判例時報》1429號第109頁。

第一種路徑雖然與一般侵權(quán)行為的因果關(guān)系證明存在差異，但其是環(huán)境侵權(quán)訴訟中通用的路徑。與此相對，第二種路徑更能體現(xiàn)垃圾處理設施訴訟的特殊性，即：將垃圾處理設施造成環(huán)境侵害的因果關(guān)系“分層化”，由原告和被告分別證明其中某些事項，從而達到查明因果關(guān)系的目的。

這一路徑的學說代表即為日本法的“門前說”。該學說將垃圾處理設施的建設、作業(yè)與環(huán)境侵害之間的因果關(guān)系鏈分為三部分：(1)垃圾的運入；(2)處理設施中污染物的排出；(3)污染物到達被告的場所。在此基礎上，由作為受害人的原告負責證明(1)與(3)，由作為垃圾處理設施業(yè)者的被告負責證明(2)之不存在。即，對污染源的追問只需要到達垃圾處理業(yè)者的“門前”即可，而“企業(yè)一方，只要不能夠證明可能污染源的垃圾處理設施并不是污染源，即可推定該事實存在，從而承擔因果關(guān)系舉證責任不利的后果”(28)千葉地方法院判決2007年1月31日《判例時報》1988號第66頁，該判決認為：“停止侵害訴訟請求需要證明：一、本案處理場搬入了有害物質(zhì)；二、搬入的有害物質(zhì)從本案處理場中流出；三、流出的有害物質(zhì)到達原告處；四、原告的利益受到了侵害……考慮到國民對最終處理場的不安，確保最終處理場的安全性，以及業(yè)者負有環(huán)境保護義務，從證明公平的角度看，上述事實二應當由作為業(yè)者的被告證明，即被告證明搬入的有害物質(zhì)沒有從本案處理場流出。”。具體來說，因果關(guān)系的證明需要查明：(1)侵害的特質(zhì)及其原因物質(zhì)；(2)原因物質(zhì)到達被害人的路徑(污染路徑)；(3)加害企業(yè)方排出原因物質(zhì)。如果能夠證明(1)與(2)，且對污染源的追究到達企業(yè)處，那么，如果企業(yè)方不能證明污染物并非自己工廠排出，就可以事實上推定(3)，即污染源的追究只需要達到企業(yè)的“大門前”。(29)“門前說”最早由日本新潟水俁病判決(新潟地方法院判決1971年9月29日下民集22卷9、10號別冊1)提出，參見吉村良一：《不法行為法》(第四版)，有斐閣，2010年，第106頁。從垃圾處理設施本身內(nèi)部的作業(yè)流程往往是企業(yè)內(nèi)部事項不易為外部所證明的角度來看，“門前說”可以說是針對垃圾處理設施進行因果關(guān)系證明的妥當做法。

將因果關(guān)系的證明事項在原被告之間進行分配，由原告承擔環(huán)境污染的到達路徑的證明，而由被告證明自己并非排污者或者說自己的排污并不至于致害，此域外法經(jīng)驗不僅契合我國因果關(guān)系的立法傳統(tǒng)以及理論體系，同時在司法實務中具有相當?shù)目刹僮餍?，值得我國借鑒。

五、 結(jié) 語

垃圾處理設施的法治化是一個系統(tǒng)工程，有賴于產(chǎn)業(yè)政策、輿論宣傳、道德引導等多種手段的疊加運用，但是垃圾處理設施的立法規(guī)制以及糾紛解決(尤其是訴訟)的規(guī)范構(gòu)成卻是最為基礎的法治要素。結(jié)合我國現(xiàn)有立法與司法實踐，考慮到垃圾處理設施污染問題與一般環(huán)境問題的差異性，筆者認為，我國垃圾處理設施法治化應當從以下兩方面展開。

第一，對于垃圾處理設施的規(guī)制，我國首先應當在立法上明確垃圾處理設施的種類，將政策文件中的衛(wèi)生填埋場、垃圾焚燒廠及其他設施在《固體廢棄物環(huán)境污染防治法》中予以明確，同時根據(jù)不同的種類細化規(guī)制的方法。在規(guī)制手段上，應當明確垃圾處理設施的設置采用許可制，同時規(guī)定許可要件為：符合國家技術(shù)標準；通過環(huán)境影響評價；處理業(yè)者具備相應的能力；沒有嚴重違法、不誠信等消極記錄。

第二，在糾紛解決的規(guī)范構(gòu)成方面，主要解決誰可以根據(jù)何種權(quán)利考慮哪些因素從而請求垃圾處理設施賠償?shù)膯栴}：原告適格方面，可能受到垃圾處理設施的實質(zhì)影響的周邊居民都可以提起訴訟，并不局限為所有權(quán)者或者居住權(quán)者，但最終由法院認定當事人適格；權(quán)利救濟的依據(jù)方面，可以將依據(jù)的人格權(quán)分為身體性和生活性人格權(quán)，侵害前者直接認定違法，侵害后者則需要考慮其他因素；在違法性判斷方面，著重考慮處理設施是否遵守了環(huán)境法律基準，處理業(yè)者對于設施的設置以及運營是否具備相應的專業(yè)技能、財力和業(yè)績，垃圾處理設施的公共性問題；最后，在因果關(guān)系的證明上充分考慮垃圾處理設施訴訟的特點，由原告證明污染路徑，而由被告證明自己并非排污者或者反證排污不至于致?lián)p的因果關(guān)系不存在。