葛天任， 焦永利

(1. 同濟大學 政治與國際關系學院， 上海 200092; 2. 中國浦東干部學院 教研部， 上海 201204)

一、 引 言

自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，美國城市上演了一幕幕社會沖突(1)按照美國著名社會學家科塞的定義，所謂社會沖突是指為價值觀、信仰、稀缺資源而進行的爭斗。 現(xiàn)代社會沖突的內(nèi)容可以涵蓋從示威抗議到社會運動乃至社會革命等不同形式。而本文所強調(diào)的城市社會沖突，則不僅是指那些發(fā)生在城市中的各類形式的沖突，還包括沖突的內(nèi)容本身，即面向城市問題或因城市問題而引發(fā)的沖突?！拔枧_劇”，通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛傳播，震驚了世界。在一個城市化率高達80%且自詡政治多元主義的國度，爆發(fā)示威、抗議、騷亂等各種形式的社會活動，這并不令人意外，令人感到意外的是當前美國城市社會沖突的政治轉向，特別是運動目標的彌散性和多重性，以及規(guī)模與烈度的不斷提高。在這個全世界最強大且富裕的國度，城市社會沖突的規(guī)模逐漸升級，事態(tài)的激烈程度逐漸上升。(2)United Nations News, https://news.un.org/en/story/2020/06/1065262, 2020-06-01.2011年席卷全美830多個城市的“占領華爾街”運動，2013年抗議種族歧視的桑福德騷亂，2017年“反性騷擾”運動，2019年“黑命貴”運動，2020年反對新冠疫情限制政策的抗議示威活動、反亞裔歧視運動、右翼民兵運動，接連爆發(fā)。2021年初，由于美國政權更迭，時任總統(tǒng)特朗普的支持者發(fā)動國會山騷亂事件(3)J. Miller, “How Social Justice Protests Could Affect the 2020 Election”, USC News, Sep. 2020, https://news.usc.edu/175268/social-justice-protests-2020-election-biden-trump-usc-experts/.，這更是美國歷史上所鮮見的、令人“大跌眼鏡”的、影響波及全世界的鬧劇。

從大歷史視角透視，1929年“大蕭條”以來，美國城市社會沖突的主流議題一直是種族與身份政治。然而，當前美國城市社會沖突明顯表現(xiàn)出“階層政治”傾向，圍繞著全球化、不平等與中產(chǎn)階層規(guī)模收縮等問題，政黨政治意識形態(tài)尖銳對立。(4)龐金友：《無法擺脫的撕裂:美國大選背后的價值沖突與觀念歧異》，《當代美國評論》，2020年第4期，第42-56頁。美國政黨政治與社會沖突之間的相互激蕩，導致兩黨傳統(tǒng)中一些堪為壓艙石的“政治共識”走向破裂，政治理論中所謂的“中間選民定理”遭遇困境。(5)F. Figueira, “Why the Current Peak in Populism in the US and Europe? Populism as a Deviation in the Median Voter Theorem”, European Journal of Government and Economics, 2018, 7(2), pp.154-170.因此，如何解釋近年來美國大規(guī)模城市社會沖突的爆發(fā)根源，無論對于認識美國國內(nèi)社會矛盾演化還是判斷拜登政府未來的內(nèi)外政策走向均具有重要意義，(6)吳心伯：《美國國內(nèi)政治生態(tài)變化如何重塑對華政策》，《美國研究》，2022年第4期，第1-17頁。這是本文的核心議題。

既有理論對美國城市社會沖突的解釋，主要有兩種代表性觀點。第一，美國城市社會沖突的核心問題是種族沖突與移民沖突，即所謂身份政治。(7)涂鋒：《身份政治第三波與西方國家的政治衰敗——基于國家建構視角的分析》，《政治學研究》，2021年第3期，第141-154頁。這一問題源自于美國社會形成的復雜歷史，種族沖突雖然與經(jīng)濟不平等聯(lián)系在一起，但并沒有構成對美國基本政治制度和核心價值的根本挑戰(zhàn)。顯然，將美國城市社會沖突簡單地看作“身份政治”(8)Francis Fukuyama, Identity: The Demand for Dignity and the Politics of Resentment, Straus and Giroux，2018.是以偏概全，抑或議題轉移，這種觀點難以解釋新一輪沖突所表現(xiàn)出的特點。第二，當前新一輪的美國城市社會沖突根源于美國社會逐漸擴大的不平等，而這正是美國收入分配困境所致。(9)壽慧生、張超：《美國不平等的政治經(jīng)濟學分析》，《世界經(jīng)濟與政治》，2017年第10期，第90-125頁。這一觀點強調(diào)資本主義全球化以及美國內(nèi)部政黨政治、利益集團政治是導致社會不平等擴大、中產(chǎn)階層萎縮、階層政治重現(xiàn)的結構性原因，因此，解決問題的出路在于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整以及解決大規(guī)模失業(yè)問題。這方面的“經(jīng)濟敘事重構”(10)約瑟夫·斯蒂格利茨：《美國真相：民眾、政府和市場勢力的失衡與再平衡》，劉斌、劉一鳴、劉嘉牧譯，機械工業(yè)出版社，2020年，第178-179頁。已經(jīng)構成了當前拜登政府政策調(diào)整的基礎，例如推動“大基建”(11)所謂“大基建”不僅包括基礎設施投資，還包括大量的社會發(fā)展投資，其中城市是拜登政府關注的焦點。城市也是民主黨的“票倉”。、強化“產(chǎn)業(yè)政策”、構建“中產(chǎn)階級外交”等。然而，任何了解現(xiàn)代社會沖突理論的學者都不會認為社會不平等必然導致社會失衡與社會沖突，不平等只是加劇了“結構性緊張”，而只有疊加價值觀與文化意識形態(tài)層面的因素才會導致大規(guī)模社會沖突的發(fā)生。因此，第二種觀點的不足之處在于忽視了“文化意識形態(tài)”的重要性。實際上，正是民粹主義敘事與精英主義敘事的割裂、對立和相互激蕩(12)酈菁:《美國保守主義的社會基礎和特朗普政權的未來》，《文化縱橫》，2016年第6期，第52-56頁。，加深了美國社會中的對立情緒與認知錯位(13)M. O’Donnell, “Populism, Progressivism and Social Movements in the United States: Sanders, Trump and Biden”, Crises and Popular Dissent, Emerald Publishing Limited, 2021, pp. 81-106.。

以上兩種觀點聚焦社會、經(jīng)濟等結構性因素，但實際上政治因素尤其是“治理”因素是更重要、更深層的結構性因素，沒有“好治理”就沒有“真民主”。其中，美國的城市政治與治理是最接近美國草根社會與普通民眾的治理層級，在美國政治制度與國家治理體系中扮演著重要角色。然而，自“大蕭條”以來，受到“自治傳統(tǒng)”與新自由主義意識形態(tài)的影響，美國城市政治體制與治理機制并沒有進行過重大的、實質(zhì)性的結構性改革，不僅行政體制與行政能力已經(jīng)不能適應快速變化的經(jīng)濟社會現(xiàn)實，而且治理的衰敗還導致基本公共服務設施與公共服務供給的失衡和匱乏，由此積累了嚴重、長期的社會后果。因此本文認為，相比“身份政治”和“經(jīng)濟敘事”而言，城市政治與治理能力未能與時俱進，是美國城市社會沖突頻發(fā)的重要原因。

簡言之，僅僅從社會與經(jīng)濟層面而沒有從政治與政策層面觀察，不能全面、正確地理解當前沖突的真正根源。究竟應如何理解當前美國城市社會沖突的根源？其中，城市政治與治理究竟扮演了何種關鍵角色？拜登政府的政策調(diào)整能夠發(fā)揮怎樣的作用？為回答上述問題，本文將聚焦美國城市社會沖突的深層結構性根源，首先從歷史維度縱向比較美國歷史上三次大規(guī)模的城市社會沖突；其次，從宏觀層面的政治與政策視角探討美國城市社會沖突的結構性根源，并進一步從中觀層面即城市政治與治理角度出發(fā)，對美國城市治理衰敗如何成為導致沖突的關鍵結構性要素進行分析；最后，在此基礎上進一步對拜登政府政策調(diào)整的相關影響進行評析。本文希望以此為理解美國城市社會沖突問題提供新的分析視角和解釋。

二、 美國歷史上的三次大規(guī)模城市社會沖突

理解當前美國城市社會沖突，我們需要回顧歷史，當前美國城市社會沖突與前兩次大規(guī)模沖突有著很大的不同。(14)J. Sugrue, “2020 Is Not 1968: To Understand Today’s Protests, You Must Look Further Back”, National Geographic, https://www.nationalgeographic.com/history/article/2020-not-1968, 2020-06-12.從大歷史視角回顧美國三次大規(guī)模城市社會沖突的背景、根源、訴求以及美國政府的回應與平息沖突的作為，有助于我們理解當前新一輪沖突的根源與走向。美國社會的現(xiàn)代化轉型以及后來的后現(xiàn)代化轉型均伴隨著大規(guī)模的社會沖突。19世紀末美國進入工業(yè)社會階段，逐漸成為一個“城市國家”，社會內(nèi)部的各種矛盾也逐漸爆發(fā)。隨著美國工業(yè)化和城市化進程的推進，美國社會沖突主要體現(xiàn)為城市社會沖突。無論從城市化率、產(chǎn)業(yè)結構還是社會結構等方面看，美國經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題主要集中于城市，因此社會沖突也主要集中于城市，城市社會沖突成為觀察和剖析美國社會沖突的關鍵維度。由于城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和沖突在美國社會運行中不具有影響社會大局的屬性，因而城市之中的實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟之間、產(chǎn)業(yè)部門之間、群體之間的矛盾沖突是社會沖突的主要形態(tài)。

美國第一次大規(guī)模社會沖突出現(xiàn)在20世紀20—30年代，主要背景是其社會不平等程度達到了自19世紀末以來的一個累積的高峰。(15)Thomas Piketty, Emmanuel Saez, “Income Inequality in the United States,1913—1998”, Quarterly Journal of Economics, 2003, 118(1), pp.1-39.迅速擴大的不平等與相對剝奪感加劇了社會的“結構性緊張”。從結構上看，當時美國社會已經(jīng)形成了以規(guī)模龐大的工人階級和數(shù)量不斷擴大的中產(chǎn)階層為主的現(xiàn)代工業(yè)社會結構。(16)T. Piketty, E. Saez, “Inequality in the Long Run”, Science, 2014, 344(6186), pp.838-842.美國社會結構的“大轉型”帶來了兩種社會思潮的興起——左翼思潮以及以中產(chǎn)階層為主導的改革思潮。其中，左翼思潮與歐洲社會主義運動相呼應，將矛頭直指資本主義系統(tǒng)的深層次問題，但在美國受到政治上的壓制；(17)J. Micklethwait, A. Wooldridge, The Right Nation: Conservative Power in America, Penguin Press HC., 2004.而中產(chǎn)階層推動的社會進步運動，例如城市管理改革運動、著名的“扒糞運動”、移民和婦女平權運動等則將矛頭直指當時美國社會的黑暗面，包括官商勾結的城市機器政治、腐敗的官僚和警察系統(tǒng)、缺乏監(jiān)管的資本市場、大公司壟斷以及食品安全、公共衛(wèi)生、基礎教育等各方面的社會弊病。20世紀20—30年代美國社會的進步運動目標明確，主要針對美國社會與政治的深層次問題，直接推動了美國的政治民主化進程、社會保護以及經(jīng)濟政策方向的大幅度調(diào)整。美國的“政治與行政二分”架構、城市行政管理體制改革、大都市的“大政府”合并、更具實質(zhì)性的基層民主建設，均在這一時期得以形成。美國社會實質(zhì)性的民主化進程正是在這一時期在地方與城市層面得以完善、落實。

美國第二次大規(guī)模城市社會沖突出現(xiàn)在20世紀60—70年代。從第二次世界大戰(zhàn)結束到20世紀60年代后期，400萬余名黑人從美國南部農(nóng)村地區(qū)遷移到工業(yè)化大城市，農(nóng)村黑人入城后面臨兩個大問題：“膚色界限”和“玻璃天花板”。(18)張庭偉：《1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒》(上)，《城市規(guī)劃》，2010年第8期，第39-47頁。粗放式的城市蔓延策略也導致了城市貧困問題顯化和加劇，“大量農(nóng)村貧困人口流入城市的同時,各種就業(yè)機會卻流向郊區(qū),加大了貧困人口的就業(yè)難度,而政府的一些政策起了雪上加霜的作用。……在中心城市內(nèi) ‘貧民區(qū)化’現(xiàn)象嚴重”(19)梁茂信：《戰(zhàn)后美國城市貧困人口的特征分析》，《東北師范大學學報》，2000年第1期，第7-12頁。。由于黑人訴求長期得不到解決，加之在住房貸款、就業(yè)服務、社區(qū)治安等重要公共服務領域存在嚴重的種族歧視，導致美國城市社會空間逐漸出現(xiàn)割裂，而空間割裂正是爆發(fā)大規(guī)模城市騷亂的催化劑。20世紀60—70年代的城市騷亂正是以種族沖突為主，同時疊加了收入與住房問題。其背后的深層結構性根源是美國社會長期積累的系統(tǒng)性種族歧視問題與長期被忽視的城市空間政策。前者是美國建國之初就存在的歷史頑疾，后者則是由二戰(zhàn)后美國決策層對于世界經(jīng)濟領導者地位過于樂觀而相對忽視國內(nèi)種族問題尤其是城市空間治理問題而導致的。(20)張庭偉：《1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒》(下)，《城市規(guī)劃》，2010年第9期，第39-47頁。這次大規(guī)模城市騷亂導致的直接后果就是白人向郊區(qū)遷移以及城市中心區(qū)的衰落，這又進一步加劇了美國城市的種族隔離問題(21)威廉·朱利葉斯·威爾遜：《真正的窮人》，成伯清、鮑磊、張戌凡譯，上海人民出版社，2007年。，尤其是空間隔離、貧困與族群認同的重疊進一步導致種族矛盾與沖突愈演愈烈(22)Oscar Lewis, “The Culture of Poverty”, Scientific American, 1966, 215 (4), pp. 19-25.，造成犯罪、種族與警察系統(tǒng)問題之間的惡性循環(huán)(23)Robert J. Sampson, Great American City: Chicago and the Enduring Neighborhood Effect Illustrated, University of Chicago Press, 2013.。20世紀70年代以來，美國黑人也開始向郊區(qū)遷移，并形成新的以居住區(qū)隔離為主要特征的“隔都”，這對美國郊區(qū)乃至整個社會構成新的挑戰(zhàn)。(24)王旭、俞閱：《近年來美國黑人的郊區(qū)化與居住區(qū)隔離》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》， 2004年第2期，第65-71頁。這也是今日美國種族矛盾與沖突頻發(fā)的深層次政策與治理根源之一。

美國第三次大規(guī)模城市社會沖突爆發(fā)于2008年國際金融危機之后。各類示威、抗議、運動乃至騷亂接連爆發(fā)，并相互激蕩。2011年，旨在反對金融資本主義、表達對美國日益擴大的不平等不滿的“占領華爾街”運動迅速波及全美多個城市。 這實際上是對美國資本主義制度的全面抗議。它還波及美國大學校園，部分學生通過占領校園表達了對高等教育不公平、對新自由主義意識形態(tài)的不滿。2017年，美國爆發(fā)“Me Too”反性騷擾運動，這一運動迅速波及全世界，并深深影響了美國政治，許多政治人物被卷入性騷擾丑聞之中。(25)王保民、袁博：《馬克思主義法學視角下美國女權主義運動的流變與異化》，《國外社會科學前沿》，2021年3期，第33-43頁。從2013年到2019年，美國城市的種族矛盾再度升級并白熱化。2020年，由于黑人弗格森被白人警察“跪殺”，“黑命貴”(BLM)運動席卷全美甚至波及英國，并在英美多地引發(fā)多起暴力沖突事件。據(jù)相關報告，一共發(fā)生了10330次與該運動有關的示威活動。(26)數(shù)據(jù)來源于“武裝沖突地點與事件統(tǒng)計項目”(The Armed Conflict Location & Event Data Project，簡稱ACLED，2021，下同), https://acleddata.com。美國多地出現(xiàn)拆毀或者損壞華盛頓雕像、杰斐遜雕像等“反對名人雕像”運動，該運動甚至蔓延到歐洲。(27)沁涵：《美歐抗議示威未平，又掀“推倒雕像”運動》，https://culture.ifeng.com/c/80VM7kyTeN7，2020年6月10日。2020年，美國政府在新冠疫情應對過程中暴露出了嚴重的制度性問題，政治領導力受到廣泛質(zhì)疑。一方面，大規(guī)模感染與死亡數(shù)字急速攀升；另一方面，新冠疫情的政治化再次激化美國社會日漸擴大的不平等與沖突，低收入階層的感染率和死亡率明顯高于高收入階層。(28)參見美國疾病控制中心(CDC)關于新冠病毒(COVID-19)死亡率的相關分析，https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker，2022年12月1日。同時，全美多地也爆發(fā)了抗議新冠疫情嚴格管控的和平示威活動，與新冠疫情直接相關的示威活動多達3990多次。(29)數(shù)據(jù)來源于“武裝沖突地點與事件統(tǒng)計項目”(The Armed Conflict Location & Event Data Project，簡稱ACLED，2021，下同), https://acleddata.com。由于新冠疫情大流行溯源的“政治化”，以及美國政治人物“甩鍋”中國的言論，美國亞裔群體遭受歧視與暴力襲擊事件層出不窮。根據(jù)2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),僅亞裔群體受侵擾事件就高達3795件，其中有42.2%的事件發(fā)生在華裔身上，68%發(fā)生在女性身上。(30)美國反亞裔歧視運動網(wǎng)站(STOP AIIP，2021)，https://stopaapihate.org/2020-2021-national-report/。此外，美國相關政治領導人的“民粹主義”言論激發(fā)了本就矛盾重重的移民、種族、社會極化等國內(nèi)矛盾，這刺激了右翼保守主義勢力抬頭。2020年，美國右翼民兵組織發(fā)動了多達2350次示威。(31)武裝沖突地點與事件統(tǒng)計項目(ACLED, 2021), US Crisis Monitor Releases Full Data for 2020, https://acleddata.com。2021年美國政權更迭之際，在全世界媒體的注視下，時任總統(tǒng)特朗普的支持者在首都華盛頓發(fā)動了“1·6”國會山騷亂事件，這是自1814年以來美國國會第二次被占領。(32)王昱：《美國國會大廈被占領，200多年前華盛頓曾為它安放基石》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10697486，2021年1月8日。通過各類媒體和社交網(wǎng)絡平臺，華盛頓特區(qū)的這場騷亂細節(jié)被曝光于世人面前——這也是本輪沖突與前兩次大不相同的特點之一。

縱觀美國歷史上三次大規(guī)模城市社會沖突，第三次大規(guī)模沖突更類似前兩次的“合體”。一方面，該輪沖突是在美國社會不平等再次達到歷史高峰的背景下發(fā)生的(33)林紅：《“達爾之問”的再討論: 經(jīng)濟不平等與美國的再分配困境》，《美國研究》，2021年第2期，第9-30頁。，這使得沖突帶有相當程度的反對資本主義、反對社會不公的左翼色彩；另一方面，美國種族問題長期得不到化解，表層的“政治正確”更多是一種象征性政治，而深層次的系統(tǒng)性、制度性問題，尤其是地方政治、城市治理層面缺乏實質(zhì)性的結構性改革，這又使得該輪沖突具有20世紀60年代城市騷亂的特征。此外，諸如環(huán)境保護、女權、移民、同性戀等問題雖然也構成了這一時期美國城市社會沖突的多元議題，但均不及階層政治與身份政治議題的沖擊廣度和影響深度?？傊c20世紀20年代的社會進步運動、60年代的民權運動相比，美國新一輪城市社會沖突雖然表現(xiàn)出了政治訴求多元化和兩極化并存等新特征，但其背后所潛藏的是與前兩次沖突均不相同的、更為復雜的結構性根源。為此，下文將從宏觀與中觀兩個層面對美國城市社會沖突的結構性根源進行剖析：宏觀層面主要從經(jīng)濟發(fā)展模式、極端思潮演變、國家治理力量等三個方面展開；中觀層面主要是從城市政治與治理角度切入進行剖析，由于城市空間是各類經(jīng)濟社會思想活動的集聚場所，直接關乎社會民生與政治秩序，因此作為分析重點。

三、 美國當前城市社會沖突的結構性根源分析

當前美國城市社會沖突所嵌入的時空背景已經(jīng)發(fā)生巨大轉換。從國際層面看，20世紀20年代的美國正處于19世紀英國主導的全球化秩序變革的關鍵時期，當時美國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構與所嵌入的國際經(jīng)濟體系等與21世紀初期全然不同。當前，不僅資本主義系統(tǒng)本身因為技術革命而發(fā)生了巨大變化，而且二戰(zhàn)后美國所主導的經(jīng)濟與金融全球化秩序也與之前的狀況迥然不同，“百年未有之大變局”正是當前美國城市社會沖突的新背景之一。從國內(nèi)層面看，20世紀20年代，美國社會結構處于現(xiàn)代化轉型的關鍵時期，中產(chǎn)階層崛起在推動社會進步過程中發(fā)揮了重要作用，美國社會能夠形成巨大的社會共識。(34)米爾斯：《白領：美國中產(chǎn)階級》，周曉虹譯，南京大學出版社，2006年。例如，19世紀末20世紀初美國出現(xiàn)了一場旨在解決城市人口增加、環(huán)境惡化、貧民窟涌現(xiàn)、腐敗現(xiàn)象嚴重等問題的城市美化運動，對中心城市面貌的改變產(chǎn)生了積極影響。(35)陳恒、鮑紅信：《城市美化與美化城市——以19世紀末20世紀初美國城市美化運動為考察中心》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》，2011年第2期，第 59-65頁。到了20世紀60年代，美國社會逐漸進入所謂后工業(yè)化階段。(36)丹尼爾·貝爾：《后工業(yè)社會的來臨》，高铦、王宏周、魏章玲譯，廣西人民出版社，2018年。雖然美國爆發(fā)了大規(guī)模種族沖突，民權運動高漲，但當時美國社會整體的不平等程度和流動性問題與當前狀況相比并不嚴重。(37)壽慧生、張超：《美國不平等的政治經(jīng)濟學分析》，《世界經(jīng)濟與政治》，2017年第10期，第90-125頁。然而，經(jīng)過半個世紀左右的演化，當前美國社會狀況已經(jīng)發(fā)生重大變化，城市社會沖突的深層次根源與之前迥然不同。

第一，新自由主義經(jīng)濟政策加劇社會兩極分化。經(jīng)濟與金融全球化推動美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構與生產(chǎn)方式的雙重轉型。(38)葛天任：《國外學者對全球城市理論的研究述評》，《國外社會科學》，2018年第5期，第35-44頁。自20世紀70年代末開始，美國產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)以服務業(yè)為主的趨勢，金融業(yè)、電子信息、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。半個世紀以來，隨著勞動力成本上升、制造業(yè)外移、生產(chǎn)方式和技術變革等因素復雜交織，美國社會結構出現(xiàn)了“兩頭大、中間小”的變化趨勢，社會不平等程度加深。(39)T. Piketty, E. Saez, “Inequality in the Long Run”, Science, 2014, 344(6186), pp. 838-842.從規(guī)模比例看，美國中等收入階層比例從1971年的61%下降到2019年的51%，高收入階層比例由14%提高到了20%，低收入階層由25%增加到29%。從收入中位數(shù)看，中等收入階層的收入中位數(shù)從1971年的58100美元增加到2018年的86600美元，增長了49%；而高收入階層的增長幅度為64%，其中位數(shù)收入從1970年的126100美元增加到2018年的207400美元；低收入家庭的中位數(shù)收入增長了43%，從1970年的20000美元增加到2006年的28700美元。從收入所占份額來看，自1970年到2018年，中等收入階層的總收入份額占比從62%下降到43%，高收入階層的份額占比從29%增加到48%，而低收入階層的份額占比從1970年的10%降至2018年的9%。(40)皮尤研究中心(Pew Research Center)：《美國經(jīng)濟不平等報告(2020)》(Economic Inequality in United States 2020)，https://www.courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/01/pew-inequailty.pdf，2020年1月9日。2018年，收入階梯頂部附近的家庭收入比底部附近的家庭高12.6倍，相比之下，1980年最富裕家庭的收入大約是最貧窮家庭的9倍。突如其來的新冠疫情導致美國大范圍停工停產(chǎn)，但疫情反而提升了美國富豪的資產(chǎn)，加劇了美國社會的兩極分化?！陡２妓埂冯s志公布的研究報告顯示：2020年，美國651位億萬富翁的總資產(chǎn)從3月18日的2.95萬億美元增長到12月7日的4.01萬億美元，增幅達36%。(41)皮尤研究中心(Pew Research Center)：《美國經(jīng)濟不平等報告(2020)》(Economic Inequality in United States 2020)，https://www.courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/01/pew-inequailty.pdf，2020年1月9日。

第二，社會極化與政黨政治相互作用，推動社會沖突加劇。經(jīng)濟社會兩極分化導致的最為嚴重的后果，就是自“羅斯福新政”以來所形成的“共識政治”失去了社會根基，這是沖突的思想根源。美國比較政治學大師阿爾蒙德在其經(jīng)典教科書中寫道：美國兩黨政治的基石正是龐大的中間選民，為了爭取中間選民支持，兩黨的政策最終會趨同。(42)加布里埃爾·A.阿爾蒙德等：《當今比較政治學：世界視角》，顧肅、呂建高等譯，中國人民大學出版社，2014年。然而，兩極分化正在改變這一切。美國中產(chǎn)階層的萎縮以及社會不平等狀況的惡化正在導致兩黨政治共識基礎的流失，這在很大程度上加劇了政治分歧。(43)皮尤研究中心(Pew Research Center)：《美國經(jīng)濟不平等報告(2020)》(Economic Inequality in United States 2020)，https://www.courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/01/pew-inequailty.pdf，2020年1月9日。從1994年到2014年，美國民主和共和兩黨的分歧越來越大，其背后的原因是兩黨的支持基礎發(fā)生較大變化：民主黨的核心選民轉變?yōu)槌鞘芯用?、中產(chǎn)階層、少數(shù)族裔、自由派知識分子等群體；而共和黨則更多代表農(nóng)村居民、企業(yè)主、農(nóng)場主、藍領工人等群體的利益。(44)刁大明：《身份政治、黨爭“部落化”與2020年美國大選》，《外交評論(外交學院學報)》，2020年第6期，第48-73頁。兩黨在諸多經(jīng)濟社會議題上分歧越來越大。以經(jīng)濟不平等議題為例，皮尤中心報告顯示，民主黨人比共和黨人更傾向于認為減少經(jīng)濟不平等應該是政府的頭等大事(61%∶20%)，民主黨人認為如今美國存在太多經(jīng)濟不平等現(xiàn)象的比例幾乎是共和黨人的兩倍(78%∶41%)。因此，在“共識政治”逐漸破裂的情形之下，兩黨不必再更多顧忌中間理性溫和選民的態(tài)度，要么通過激進的言論俘獲核心選民，要么訴諸身份政治、運動政治，極大地激化了社會沖突。正是由于政黨政治轉向運動政治，美國社會沖突才表現(xiàn)出了多種社會抗議或運動并發(fā)的新特征。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、網(wǎng)絡移動媒體的普及，政治社會化效應被大大加強。一方面，美國社會的兩極化必然反映在兩黨的意識形態(tài)層面，另一方面兩黨之間的政治對立激化沖突，二者相互強化，最終導致社會撕裂與政治極化之間的惡性循環(huán)。

第三，政府未能有效回應民眾訴求，導致社會對立加劇。在美國的政治制度下，“共識政治”破裂的直接后果是國家力量難以回應民眾的核心訴求。美國著名政治學家羅伯特·達爾提出，衡量民主的重要指標之一是政治回應性。近年來，在稅收、教育、醫(yī)療保險及其他涉及經(jīng)濟社會公平性的議題方面，美國民主制度暴露出巨大缺陷。這背后的深層次原因除了兩黨政治對立之外，還有美國多元主義政治逐漸趨向寡頭化的重要影響。按照二戰(zhàn)后美國政治學經(jīng)典理論，即使個別美國人的發(fā)聲影響不大，但大多數(shù)人還是屬于各種利益集團和組織，美國政治正是通過所謂“利益集團的多元主義”傳達和反映公民個人的觀點訴求。大公司和華爾街的政治力量被工會、農(nóng)業(yè)合作社、零售商和小銀行等社會力量所抵消，這些替代的權力中心確保了美國廣大的中產(chǎn)階級和工人階級從經(jīng)濟增長中能夠獲得很大一部分收益。(45)M. Gilens, B. Page, “Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens”, Perspectives on Politics, 2014, 12(3), pp. 564-581.然而，從20世紀70年代末開始，美國的多元主義政治逐漸走向寡頭化的金錢政治(46)Lawrence Lessig, Republic, Lost: How Money Corrupts Congress — and a Plan to Stop It, Twelve Books, 2011.，一方面是大公司和富豪階層在政治上變得更加強大，而另一方面則是其他利益集團開始衰落。由于工資停滯不前，大多數(shù)人不得不花更多的時間工作，以維持收支平衡，因而不少組織的基層會員規(guī)模萎縮。與此同時，由于經(jīng)濟與金融全球化，跨國資本向美國之外轉移并抵制工會，這也導致工會成員數(shù)量銳減。零售商、農(nóng)業(yè)合作社、地方和地區(qū)銀行也被連鎖店、大型農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)和華爾街所取代。(47)M. Gilens, B. Page, “Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens”, Perspectives on Politics, 2014, 12(3), pp. 564-581.正是新自由主義的放松管制措施決定了這些社會力量的命運。隨著競選活動成本上升，政黨從州和地方成員組織轉變?yōu)榛I資機器，政黨政治也就轉變?yōu)榻疱X政治。這就進入了一個惡性循環(huán)，政策更多地傾向于對大集團有利，這些舉措進一步將經(jīng)濟增長帶來的紅利集中在大集團手中。例如，僅2015年一年，跨國公司通過內(nèi)部財務轉移就使得美國稅收減少了至少500億至1140億美元。(48)Farok Contractor J., “Tax Avoidance by Multinational Companies: Methods, Policies, and Ethics”, Rutgers Business Review, 2016, 1(1), pp. 27-43.

美國著名政治學者福山指出，在全球化背景下，國家能力無法制衡市場力量，又被民主體制所束縛，以致國內(nèi)經(jīng)濟、社會乃至政治等各項改革難以推進。(49)Francis Fukuyama, “American Political Decay or Renewal?” Foreign Affairs, 2016, 95(4), pp. 58-68.這帶來兩個嚴重后果：一方面是民眾核心訴求無法得到回應。另一方面是社會流動性下降，“階層固化”問題日益嚴重。有研究指出，三十多歲的成年人中認為收入超過父母的可能性從四十年前的90%降到了今天的50%；美國州長之子成為州長的概率是嬰兒潮時期出生的男性的600倍，參議員之子承接父業(yè)的概率是普通人的8500倍。(50)張宇燕：《理解百年未有之大變局》，《國際經(jīng)濟評論》，2019年第5期，第9-19頁。高經(jīng)濟社會地位的家庭出身的孩子接受美國高等教育的可能性要遠遠高于較低經(jīng)濟社會地位家庭出身的孩子。(51)Robert D. Putnam, Our Kids: The American Dream in Crisis, Simon & Schuster, 2016.此外，新冠疫情暴發(fā)進一步暴露了美國社會的深層次問題，加劇了沖突風險。疫情的沖擊暴露了美國社保體系的巨大漏洞。據(jù)估計，大約有620萬名工人失去了以前獲得的醫(yī)療保險。(52)Bivens J., Zipperer B., “Health Insurance and the COVID-19 Shock: What We Know so Far about Health Insurance Losses and What It Means for Policy”, Washington, Economic Policy Institution Report, 2020, https://www.epi.org/publication/health-insurance-and-the-covid-19-shock/, 2020-08-30.美國政府應對疫情的失敗導致較低階層群體的疫情感染率和死亡率均明顯高于經(jīng)濟社會地位較高的群體。(53)參見美國疾病控制中心CDC關于新冠病毒(COVID-19)死亡率的相關分析, https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker，2022年12月1日。

綜上，經(jīng)濟政策、政黨政治、治理有效性構成了美國新一輪城市社會沖突的深層根源。更進一步來看，由于美國采取聯(lián)邦制，美國城市社會沖突顯然并非只是聯(lián)邦層面的問題，州及其以下地方政府也發(fā)揮著重大作用，尤其是在疫情防控、維持治安與基本秩序、促進就業(yè)與地方經(jīng)濟、保障公平并提供公共服務等方面，美國地方政府特別是城市政府應該扮演更為積極的角色。那么，面對大規(guī)模的社會沖突，美國的城市政治與城市政策又存在著怎樣的問題？由于這方面的內(nèi)容極為關鍵，且既有研究往往忽視城市政治與政策的重要性，因此本文加以重點討論。

四、 美國城市的大轉型及其政治與政策問題

過去一個多世紀美國城市經(jīng)歷的三次重大轉型，不僅塑造了美國經(jīng)濟社會發(fā)展的空間格局，也塑造了美國城市社會沖突的底層邏輯。美國城市的第一次大轉型始于19世紀中期，一直持續(xù)到20世紀20年代前后。大規(guī)模工業(yè)化吸引大量外來移民，大規(guī)?？焖俪鞘谢靡詫崿F(xiàn)，然而有效的行政管理制度尚未建立，當時的城市政治充滿腐敗，即所謂“機器政治”時期。(54)張庭偉：《當代美國城市化的動力及經(jīng)驗教訓》，《城市規(guī)劃學刊》，2013年第4期，第10-17頁。20世紀20年代的改革運動正是在這樣的背景下由城市中產(chǎn)階層發(fā)動的。為了有效應對城市問題，美國地方政府開始推進政治與行政分開改革，試圖使城市管理免受機器政治的侵蝕；在都市區(qū)建立統(tǒng)一的大政府，以適應高速城市化時期的公共服務和基礎設施建設需求。美國城市的第二次大轉型發(fā)生于二戰(zhàn)之后到20世紀60年代前后。1949年后美國陸續(xù)推動城市更新、公共住房計劃以及郊區(qū)化進程，但由于規(guī)劃理念錯誤導致城市蔓延與內(nèi)城衰落，城市空間與階層、種族等問題疊加(55)張庭偉：《1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒》(下)，《城市規(guī)劃》，2010年第9期，第39-47頁。，以致城市社會問題顯化，最終釀成20世紀60年代的城市危機。美國城市的第三次大轉型則是始于20世紀90年代末，由于經(jīng)濟全球化、放松管制與去工業(yè)化進程、不平等與中產(chǎn)階級萎縮改變了美國城市發(fā)展路徑，出現(xiàn)郊區(qū)危機以及所謂城市中心區(qū)的“大逆轉”，郊區(qū)面臨貧困與不平等的挑戰(zhàn)，中心城區(qū)則出現(xiàn)碎片化的社會地理分布。普特南2015年出版的《我們的孩子》一書探討了中產(chǎn)階級衰落與美國夢的消失，弗洛里達則干脆將此命名為“新城市危機”。(56)理查德·弗洛里達：《新城市危機：不平等與正在消失的中產(chǎn)階級》，吳楠譯，中信出版社，2019年，第1頁；第207頁。

然而，美國城市政治與政策長期以來并沒有得到?jīng)Q策層足夠的重視。首先，城市政策長期以來沒有被列入優(yōu)先議題。在聯(lián)邦層面，住房與城市發(fā)展部作為一個“二等部”，其話語權和影響決策的能力遠不及美聯(lián)儲、財政部和商務部，美國決策層對經(jīng)濟增長與政治平衡的考慮往往導致城市政策難以施行。(57)張庭偉：《當代美國城市化的動力及經(jīng)驗教訓》，《城市規(guī)劃學刊》，2013年第4期，第10-17頁。其次，城市政治長期處于被美國政治體系忽視的地位。在聯(lián)邦體制下，城市治理能力本身具有局限性。(58)Peterson P. E., City Limits, University of Chicago Press, 1981.在文化方面，杰斐遜的田園幻想與反城市化偏見根深蒂固地存在于美國的立法和國會機構之中，郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)獲得了更多的權力。(59)Gerald Gamm, Thad Kousser, “No Strength in Numbers: The Failure of Big-City Bills in American State Legislatures, 1880—2000”, The American Political Science Review, 2013, 107(4), pp. 663-678.城市在州議會和國會中沒有實現(xiàn)平等代表議席制，城市選民難以獲得聯(lián)邦和州政府對公共交通、公共住房、城市振興和公共健康計劃等地方性優(yōu)先事業(yè)的資助。(60)丹尼斯·R.賈德、托德·斯旺斯特羅姆：《美國的城市政治》，上海社會科學院出版社，2017年，第44頁。最后，美國城市與社區(qū)層面具有深厚的自治傳統(tǒng)，但這種自治傳統(tǒng)同時也意味著普通民眾對政治權力的警惕和反感，這在很大程度上阻滯了行政權力的基礎性運行，以致城市治理能力受到嚴重局限，連特朗普和某些保守派人士也指責自由主義在解決城市長期貧困與犯罪問題方面的無能。(61)理查德·弗洛里達：《新城市危機：不平等與正在消失的中產(chǎn)階級》，吳楠譯，中信出版社，2019年，第1頁；第207頁。

長期忽視城市政治與政策導致了嚴重的社會后果，這是近年來美國城市社會沖突大規(guī)模爆發(fā)的核心原因之一。城市的重要性在于，作為生產(chǎn)力的重要生成單元以及作為社會的空間載體，其不僅塑造人們的政治觀念，而且將這種觀念持續(xù)地向后代傳遞，能夠加速政治觀念的沖突和集體行動的動員效率。(62)F. Lauby, “The Leadership Challenge: Undocumented Youths in Social Movement Coalitions in the United States”, Social Movement Studies, 2020, 20(2), pp. 1-18.新城市郊區(qū)危機正在塑造美國的政治格局，在過去的幾任總統(tǒng)大選中，民主黨總是在面積大、人口多、更加城市化的地區(qū)獲勝，而共和黨則占領了低密度的郊區(qū)和面積較小的城市與農(nóng)村地區(qū)。(63)理查德·弗洛里達：《新城市危機：不平等與正在消失的中產(chǎn)階級》，吳楠譯，中信出版社，2019年，第182頁；第211頁。特朗普2016年大選獲勝的一個重要原因在于，他在經(jīng)濟貧困地區(qū)(比如鐵銹地帶)獲得了原本支持民主黨的選票。其次，美國經(jīng)濟之所以無法從經(jīng)濟危機中完全恢復，甚至陷入“長期停滯”，主要也是因為新城市危機。(64)理查德·弗洛里達：《新城市危機：不平等與正在消失的中產(chǎn)階級》，吳楠譯，中信出版社，2019年，第182頁；第211頁。郊區(qū)的瓦解增加了美國中產(chǎn)階級的生活成本，加劇了貧富差距，成為美國中產(chǎn)階級衰落的表現(xiàn)之一。相比大基建投資的規(guī)模與總量，制定新的城市發(fā)展戰(zhàn)略，從而實現(xiàn)基礎設施的組合效應并帶動城市振興，才是更為重要的實現(xiàn)可持續(xù)性增長的舉措。具體而言，美國城市政治與政策導致的歷史教訓主要體現(xiàn)在三個領域：政治理念、空間規(guī)劃、社會治安。這是三個與社會沖突關聯(lián)最為密切的領域。分析美國城市發(fā)展歷程中醞釀和積累的沖突因素，這三個領域分別代表著行動理念的源頭因素、規(guī)劃干預方向偏差的空間因素以及治安失守的底線因素，可以將三個領域的問題表述為“理念失靈、規(guī)劃失誤、治安失序”，這三個問題實際上是從政治體制、關鍵政策與社會穩(wěn)定等三個維度來討論美國城市社會沖突的重要動因。

(一)理念失靈：新自由主義城市政治理念及其“治理失敗”

理念是行動的先導。美國城市政治具有深厚的自由主義傳統(tǒng)，但當美國城市面臨全球化帶來的轉型挑戰(zhàn)之時，不僅沒有能夠像前兩次一樣適應新的挑戰(zhàn)，反而走向了錯誤的方向——新自由主義城市政治。美國城市第二次轉型所遺留的社會空間分割與種族沖突問題不僅沒有得到有效解決，又疊加了第三次轉型所帶來的中產(chǎn)階層衰落問題，新的城市危機不斷產(chǎn)生。新自由主義城市政治理念貫穿于城市政治體制設計、治理模式、發(fā)展戰(zhàn)略等諸多方面，對美國城市空間變遷造成了長期影響。在城市政治體制方面，新自由主義的城市政治鼓勵多元化乃至超級多元化的城市政治格局，最終導致碎片化城市政治現(xiàn)象，其嚴重后果是城市決策難以達成，競選倡議淪為口號。在城市發(fā)展戰(zhàn)略方面，新自由主義城市政治強調(diào)放松管制，強調(diào)市場的自由調(diào)節(jié)，大公司和大機構由此獲得了競爭優(yōu)勢和話語權。在公共服務領域，新自由主義城市政治片面強調(diào)“多中心治理”與“合作生產(chǎn)”，忽視城市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，這導致多中心之間往往難以協(xié)同，尤其難以在市場失靈和社會失靈的大量中低收入階層聚居區(qū)發(fā)揮真正有效的治理效能，而這些地區(qū)大多為種族、移民、貧困、階層問題疊加的衰敗社區(qū)。事實上，追根溯源來看，“多中心治理”的核心理念是美國20世紀50年代國家力量支撐下城市郊區(qū)化過程中的經(jīng)驗總結，在政策執(zhí)行上過于理想化。在美國城市政治現(xiàn)實中，多中心治理更多地變成了一種政治正確的意識形態(tài)表述，難以高效適應快速變化的現(xiàn)實情況。否則，我們很難解釋美國城市的郊區(qū)危機與城市沖突。

(二)規(guī)劃失誤：城市空間政策失誤與城市危機

20世紀50年代，在聯(lián)邦政府的政策支持下，美國城市更新與郊區(qū)蔓延同時改變了城市面貌?！霸?949年《住房法案》(Housing Act)和1956年《聯(lián)邦資助高速公路法案》(Federal Aid Highway Act)等一系列聯(lián)邦公共政策的推動下，美國城市進入大規(guī)模城市更新和快速郊區(qū)化的時代，并產(chǎn)生了一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題?！?65)張庭偉：《1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒》(上)，《城市規(guī)劃》，2010年第8期，第39-47頁。在城市更新方面，城市政府集中連片建設低收入公共住宅的空間規(guī)劃思路，導致了后來的種族、貧困、階層、住房等問題的疊加。在郊區(qū)化方面，推動建造大批量廉價工業(yè)化住宅，并與聯(lián)邦政府的住房貸款計劃捆綁。現(xiàn)代建筑技術與房地產(chǎn)金融第一次聯(lián)合起來，形成了美國的“工業(yè)化郊區(qū)化”模式，即低造價、可支付、高供給的郊區(qū)化。然而，美國聯(lián)邦住房局的貸款政策存在明顯的問題：一方面，為了振興經(jīng)濟，住房貸款只能用于郊區(qū)的新建住房而非老城區(qū)的二手房；另一方面貸款存在著歧視黑人的狀況，這是因為黑人的信譽狀況普遍較低。所以，此戰(zhàn)略在提升普通美國人住房條件的同時，客觀上助長了美國中心城區(qū)的衰落與城市蔓延。

顯然，上述空間政策的失誤很大程度上助長了20世紀60年代的城市危機，而60年代城市騷亂的結果是中上層白人繼續(xù)向郊區(qū)遷移，而中心城區(qū)則淪為黑人和中低收入者居住地，這導致中心城區(qū)的稅收減少，基礎設施建設資金短缺，進一步加劇了郊區(qū)化和城市空間的分割。雖然1968年的民權法案以及后續(xù)的城市復興政策等在一定程度上緩解了美國城市危機，但難以根除巨大的沖突隱患。例如，在20世紀六七十年代開展的“開放郊區(qū)運動”旨在破解大都市區(qū)內(nèi)的階層和種族隔離現(xiàn)象，但“由于根深蒂固的階級偏見和種族歧視，開放郊區(qū)運動步履維艱，并最終走向失敗”(66)孫群郎：《美國大都市區(qū)的階級和種族隔離與開放郊區(qū)運動》，《東北師范大學學報》，2004年第4期，第4-11頁。。城市空間分割塑造了日益區(qū)隔的居住社區(qū)，塑造了醞釀種族沖突的“溫床”，影響著一代又一代居民的政治行為與政治效能感。(67)Matthew Desmond, Adam Travis, “Political Consequences of Survival Strategies among the Urban Poor”, American Sociological Review, 2018, 83(5), pp. 869-896.總體來看，美國的大都市化過程中“以中產(chǎn)階級白人居民為主的郊區(qū)和以黑人及其他少數(shù)民族或下層居民為主的中心城區(qū)成為迥然有別的‘兩個世界’，中心城區(qū)地位相對下降，成為社會問題的中心。其矛盾與問題不斷積聚，終于在20世紀60年代和90年代先后爆發(fā)了兩次遍及全國的城市危機。這些社會問題的產(chǎn)生與美國聯(lián)邦政府的城市政策有密切關系”(68)王旭：《當代美國大都市區(qū)社會問題與聯(lián)邦政府政策》，《世界歷史》， 2001年第3期，第4-13頁，第128頁。。進入21世紀，隨著互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)泡沫破滅與金融危機的爆發(fā)，美國不平等程度加深，郊區(qū)也開始出現(xiàn)貧富差距拉大，中心城區(qū)與郊區(qū)均出現(xiàn)“社區(qū)碎片化”現(xiàn)象。美國城市爆發(fā)新一輪沖突正是在上述政策因素的影響之下逐漸積累形成的。

(三)治安失序：警察系統(tǒng)與種族沖突

盡管美國種族沖突問題在民權運動之后得到很大程度的改善，包括種族平等觀念的普及，法律、司法、行政和教育等領域中的大幅度修正，這些舉措均取得了相當?shù)某删?，但種族歧視的陰影往往在政治生活、教育、就業(yè)以及社會心理、習俗等方面存在重要影響，且形式更加隱蔽。(69)楊立文：《論美國黑人繼續(xù)遭受種族歧視的癥結及其出路》，《美國研究》，1994年第2期，第2-27頁。在司法與警察系統(tǒng)中，種族歧視問題更加突出，且存在系統(tǒng)性的種族歧視問題。例如，美國司法部就明確對所謂“種族形象定性”問題下定義，即“警察對某人采取行動并認定其從事某種犯罪行動，僅僅根據(jù)其種族、族裔或原國籍，而不是其行為或獲得的其他信息”(70)姬虹：《“司法對于我們少數(shù)族裔從來就不是平等的”——種族歧視在美國執(zhí)法、司法領域中的表現(xiàn)》，《世界民族》，2006年第4期，第60-65頁。。

當然，美國種族沖突問題有著復雜的歷史背景，但無疑正是由于新自由主義城市政治理念與城市空間政策的失誤，導致社會空間因素在美國警察系統(tǒng)的種族歧視問題上產(chǎn)生了較為嚴重的影響。新自由主義城市政治將警察系統(tǒng)的功能定位為維持秩序，而且警察系統(tǒng)提供的安全保障服務又與稅收有關。因此，中上層白人居住的相對富裕的社區(qū)更能獲得安全保障，而大多數(shù)黑人、外來移民和低收入群體所居住的貧困社區(qū)則往往成為犯罪的高發(fā)區(qū)。久而久之，美國警察系統(tǒng)與城市犯罪組織之間會形成一種默契，導致美國城市犯罪的空間化特征十分明顯。其中尤其以黑人社區(qū)犯罪問題較為嚴重，其原因既包括維持警員安全的“潛規(guī)則”，也包括白人長期歧視黑人的文化心理。美國著名社會學家朱利葉斯·威爾遜曾指出，美國黑人之所以成為“真正的窮人”，是因為舊城區(qū)的階級分化、社區(qū)效應與種族問題疊加在一起，形成了難以解決的城市社會難題。(71)威廉·朱利葉斯·威爾遜：《真正的窮人——內(nèi)城區(qū)、底層階級和公共政策》，成伯清等譯，上海人民出版社，2007年，第 86頁。

美國警察系統(tǒng)的種族歧視問題在某些州或城市較為嚴重。例如，2020年引發(fā)大規(guī)模沖突的“弗洛伊德案”中，明尼阿波利斯警方調(diào)查辦公室的數(shù)據(jù)顯示，在2013年至2019年的2013項針對警方的投訴之中，只有1.5%的投訴導致了停職、解雇或降職，而其他城市的這一數(shù)據(jù)則在5%—10%。(72)Curt Devine, Drew Griffin, Scott Bronstein, et al., “Minneapolis Police Are Rarely Disciplined for Complaints”, CNN Investigates, https://www.crossroadstoday.com, 2020-06-12.明尼阿波利斯市議會發(fā)表聲明，譴責警察濫用暴力、浪費金錢并希望解散警察局，但最終被市長所拒絕，后續(xù)該提議的修正案因遭到市長和市民的反對而進入新一輪討論。(73)Audrey Conklin, “Replace the Minneapolis Police Department? City Council to Vote on Ballot Measure”, Fox News, https://www.foxnews.com, 2021-07-22.關于警察局預算削減的提議，也僅是對警察的數(shù)量做了限制，并沒有對警察系統(tǒng)做出任何其他改變。(74)Solomon Gustavo, “What Minneapolis’ Budget Debate Actually Means — For the City, the MPD, and Future of Policing in the City”, https://www.minnpost.com, 2021-05-07.正因如此，美國警察系統(tǒng)不斷成為引爆美國種族沖突的“引線”，而缺乏有效改革的警察系統(tǒng)也構成了美國城市社會沖突的重要因素之一。

綜上，在三大宏觀結構性根源的背景下，深入到城市層面分析可以發(fā)現(xiàn)，新自由主義城市政治理念的治理失敗、城市空間政策失誤以及警察系統(tǒng)缺乏有效改革這三個原因構成美國新一輪城市社會沖突的重要解釋維度，是中觀層面的結構性根源。

五、 拜登政府的應對思路與城市政策

面對當前美國的城市社會沖突與“新城市危機”，拜登政府的核心目標是復興美國中產(chǎn)階級并以此增強美國經(jīng)濟的可持續(xù)性，這些目標的實現(xiàn)很大程度上依賴于對城市發(fā)展相關政策的結構性調(diào)整。與特朗普政府側重美國工人與農(nóng)民階級不同，拜登明確提出所謂“中產(chǎn)階級外交”(75)韋宗友、張歆偉：《拜登政府“中產(chǎn)階級外交政策”與中美關系》，《美國研究》，2021年第4期，第93-109頁。，以及通過大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃來重振美國經(jīng)濟，即側重于通過國際經(jīng)濟政策調(diào)整和國內(nèi)積極的財政干預政策來改變中產(chǎn)階層萎縮困境。這些政策的影響范圍顯然將主要聚焦于人口、產(chǎn)業(yè)最為密集的城市群、都市圈區(qū)域。其中，涉及城市區(qū)域長遠競爭力的基礎設施建設，是真正具有結構性和長歷時性影響的政策舉措。拜登政府一上臺就提出4萬億美元(后改為3.5萬億美元)的改造美國計劃(76)黃亞生、道格·克里斯蒂塞洛、劉小華等：《“拜登新政”的影響、評價及其前景展望》，《國際金融》，2021年第7期，第3-11頁。，該計劃不僅包括大基建計劃，還包括更為廣泛的社會發(fā)展項目以及“城市復興戰(zhàn)略”，其政策目標直指社會日漸擴大的不平等與城市危機。但兩黨就“大基建”的內(nèi)容產(chǎn)生分歧，共和黨堅持認為拜登的大基建計劃需要“瘦身”，只應包括道路、橋梁、港口、機場和電信基礎設施。(77)Andrew Restuccia, Tarini Parti, “Biden’s $2.3 Trillion Infrastructure Plan Takes Broad Aim”, Wall Street Journal, 2021-03-31.因此，拜登政府的應對舉措能否實現(xiàn)，面臨巨大的不確定性。

除聯(lián)邦層面的政治因素外，在地方的具體實施層面，大基建計劃所需資金是一個巨額數(shù)字，且就基建項目而言，其選址、環(huán)評、拆遷、應對不同社會群體意見等過程將導致時間和金錢的不斷加碼，這也是上述城市治理層面理念失靈導致的后果。因此，項目實施過程會否如波士頓中央動脈隧道工程那樣，僅2.4公里就花費220億美元，且耗時15年才勉強建成，難免令人產(chǎn)生疑問。當前美國城市基礎設施老化嚴重，鐵路系統(tǒng)參差不齊，水和能源系統(tǒng)面臨較大壓力，農(nóng)村和低收入社區(qū)缺乏網(wǎng)絡基礎設施。美國土木工程師協(xié)會(ASCE)在其2017年的報告中指出，美國基礎設施平均等級為“D+”，這意味著普遍低于一般標準。據(jù)該組織估計，到2025年，美國基礎建設缺口總額將超過2萬億美元，如果不能解決資金缺口，將可能導致近4萬億美元的經(jīng)濟損失。(78)James McBride, Anshu Siripurapu，“State of U.S. Infrastructure”, https://www.cfr.org/backgrounder/state-us-infrastructure, 2021-04-08.由于當前美國大規(guī)模舉債，且因新冠疫情采取了大規(guī)模量化寬松政策，向市場注入過多流動性，并且已經(jīng)出現(xiàn)通脹趨勢，因此大基建計劃的最終落地或?qū)㈦y免向富人增稅，其難度可想而知。(79)杰弗里·薩克斯、趙廷辰：《美國應如何推進基礎設施建設》，《國際金融》，2021年第6期，第15-18頁。此外，拜登的大基建計劃不但遭到了共和黨的反對，也不出意料地被另一部分人認為不夠“進步”，他們認為，美國需要面向未來數(shù)字經(jīng)濟與氣候變化的新基建。因而，拜登大基建計劃的真正實施將面臨聯(lián)邦和地方層面的雙重挑戰(zhàn)，其項目龐雜，耗資巨大，實施難度較高，充滿了不確定性。

美國城市社會危機的根源是結構性的，拜登政府的短期經(jīng)濟刺激與社會發(fā)展政策仍然只能夠起到緩解作用，更加重要的制度性改革，諸如扭轉新自由主義經(jīng)濟政治理念、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、改革收入分配結構、改革城市治理體制、促進警察系統(tǒng)改革等，目前并沒有進入拜登政府以及民主黨長期戰(zhàn)略議程的視野。因此，強化地方治理能力、增強地方治理在基礎設施等方面的“功能化”運作水平仍顯薄弱。總之，從拜登政府的上述政策議程設定來看，其尚未意識到，抑或意識到也無法采取有效措施以應對美國城市社會沖突的深層癥結。雖然不平等的全球化與經(jīng)濟敘事可以發(fā)揮一時功用，但并不能長期有效，而大基建計劃也無法解決根源性、結構性問題，甚至如果沒有中觀層面的社會共識、政治理念及其治理體系的重塑，大基建計劃也很難高效執(zhí)行。

六、 結 語

當前美國城市社會沖突所表現(xiàn)出的規(guī)模與激烈程度顯然已經(jīng)超越歷史上的兩次大規(guī)模沖突，而且出現(xiàn)階層政治轉向與身份政治、種族沖突相互疊加影響的新趨勢，其背后有新的、深刻的結構性根源。這不是簡單的全球化與經(jīng)濟敘事所能夠解釋清楚的，而是美國民主體制內(nèi)生邏輯發(fā)生變化、長期缺乏適應性改革的結果。

美國民主制度的基石在于城市與社區(qū)。美國城市社會沖突所暴露的不只是聯(lián)邦層面的問題，其更為深層次的問題則在于美國城市政治與政策長期被忽視，正是由于城市政治長期缺乏改革，才釀成了今日復雜難解的城市社會危機。在很長一段時間里，由于治理結構的影響以及深厚的自由主義傳統(tǒng)，地方性事務通常被認為應主要由地方解決，美國的決策層、政策研究者在制定政策的過程中對城市政策的重要性重視不夠，導致了城市郊區(qū)化的過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成社會割裂、中產(chǎn)階層衰落等后果。正如美國著名學者理查德·弗洛里達在其著作《新城市危機》中所指出，“城市在經(jīng)濟發(fā)展中扮演極為重要的角色，政策制定者卻對它如此忽視，這種強烈反差令人憂心”(80)理查德·弗洛里達：《新城市危機：不平等與正在消失的中產(chǎn)階級》，吳楠譯，中信出版社，2019年，第207頁。，“城市政治與政策具有全局意義，對經(jīng)濟、社會有長期反作用”(81)張庭偉：《1950—2050年美國城市變化的因素分析及借鑒》(下)，《城市規(guī)劃》，2010年第9期，第39-47頁。。這種反作用體現(xiàn)在新一輪城市沖突之中，也體現(xiàn)在對美國經(jīng)濟可持續(xù)性復蘇的影響之上。

美國城市社會沖突演變及其政策調(diào)整對中國的啟示是多方面的：首先，在全球化過程中，雖然中國與美國處于不同發(fā)展階段，但同樣面臨收入分配格局優(yōu)化問題，如何在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)共同富裕是非常重要的基礎性工作。其次，隨著中國城市化率提升到65%以上，大部分民眾將居住在城市，因此應該更加重視城市政策、規(guī)劃及治理，應繼續(xù)推進戶籍制度改革，加強城中村治理，穩(wěn)步推進城市更新，防止出現(xiàn)大范圍的城市社會空間分割，防范土地財政與住房金融化的潛在風險。最后，城市治理要增強治理的柔性和韌性，引導社會訴求有序表達，增強訴求回應的敏捷性。

我們?nèi)孕枥潇o地看到，盡管存在不少暴力事件和令人震驚的混亂現(xiàn)象，但美國城市社會沖突沒有演化為大規(guī)模的暴力革命，大多數(shù)示威、抗議和社會運動仍維持和平狀態(tài)并遵守相應法律規(guī)則，沖突的結果促進了美國決策層的政策調(diào)整，有利于緩解美國社會的兩極分化，也有利于緩和嚴峻的城市社會矛盾。美國城市社會沖突并未影響到美國民主制度的大框架和根本價值原則。

(同濟大學政治與國際關系學院羅易同學對本文材料收集亦有貢獻，特此致謝！)