蔡華杰

(福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117)

2021年10月12日，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)上，我國(guó)正式宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園。我國(guó)國(guó)家公園體制自試點(diǎn)以來(lái)一直堅(jiān)持國(guó)家公園建設(shè)的三大理念：堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、堅(jiān)持國(guó)家代表性、堅(jiān)持全民公益性?！吧鷳B(tài)保護(hù)第一”體現(xiàn)了保護(hù)國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的根本目的，“國(guó)家代表性”彰顯了國(guó)家公園體現(xiàn)國(guó)家形象、具備國(guó)家象征意義的文化功能，最終，國(guó)家公園須在全民享有自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和文化教育功能中體現(xiàn)出“全民公益性”。就此而言，在這“三位一體”的三大理念中，“全民公益性”乃是國(guó)家公園體制構(gòu)建中具有旨?xì)w意義的理念，需要引起我們特別的重視。因此，筆者在概述全球國(guó)家公園和自然保護(hù)地概況的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)國(guó)家公園體制構(gòu)建中的所有制考量，探究以公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)“全民公益性”的理路，包括自然資源公有制如何彰顯了“全民公益性”，以及在中國(guó)特色社會(huì)主義的具體背景下國(guó)家公園公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。

一、以公有為主體的全球國(guó)家公園和自然保護(hù)地概況

根據(jù)丹尼爾·布羅姆利(Daniel Bromley)的分類(lèi)，產(chǎn)權(quán)可以分為四種：國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)、共有財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)。(1)Daniel Bromley，Environment and Economy：Property Rights and Public Policy，Oxford：Basil Blackwell Press，1991，p.31.鑒于無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家公園是一種無(wú)意義的表述，因此，相應(yīng)地，在全球國(guó)家公園的所有權(quán)方面，大致包括了國(guó)家所有、集體所有和私人所有三種類(lèi)型。那么，全球范圍內(nèi)的國(guó)家公園在所有權(quán)方面的大致情況如何？有學(xué)者指出：“除美國(guó)國(guó)家公園土地基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化，其他大部分國(guó)家的土地權(quán)屬呈現(xiàn)多樣化特征。其中，英國(guó)、日本很大一部分國(guó)家公園都是私有土地，德國(guó)大部分國(guó)家公園是州政府土地和私有土地?！?2)楊銳等：《中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)指南研究》，北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2019年，第17頁(yè)。可見(jiàn)，國(guó)家公園的所有權(quán)在全球范圍內(nèi)的確呈現(xiàn)出多樣化特征。

但總體而言，全球范圍內(nèi)的自然保護(hù)地仍然是以政府治理、國(guó)家所有為主。世界自然保護(hù)聯(lián)盟根據(jù)治理類(lèi)型將自然保護(hù)地劃分為政府治理、共同治理、私人治理、原住民和地方社區(qū)治理四種類(lèi)型，迄今為止，大部分自然保護(hù)地是在國(guó)有土地和水域上建立的。在已知的保護(hù)地治理類(lèi)型中，政府治理類(lèi)型仍占主體，數(shù)量達(dá)到207 105個(gè)，占據(jù)所有治理類(lèi)型的80%以上，私人治理類(lèi)型只有13103個(gè)(見(jiàn)圖1)，從世界不同地區(qū)的分布情況看，歐洲的政府治理類(lèi)型甚至高達(dá)91.8%(見(jiàn)表1)。(3)IUCN：“Protected Planet Report 2020”，2021年5月19日，https:∥livereport.protectedplanet.net/chapter-6，2021年8月6日。

圖1 全球自然保護(hù)地治理類(lèi)型數(shù)量(單位：個(gè))

表1 全球不同地區(qū)治理類(lèi)型分布比例 (單位：%)

迄今為止，全球大部分地區(qū)之所以在國(guó)家公園所有制的制度設(shè)計(jì)上堅(jiān)持公有制，是因?yàn)榉婪端饺碎_(kāi)發(fā)和保障全民公益是各國(guó)創(chuàng)立國(guó)家公園的歷史初心和現(xiàn)實(shí)進(jìn)展。從歷史初心的維度看，防范私人對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)珍惜獨(dú)特的自然資源的開(kāi)發(fā)，倡導(dǎo)國(guó)家公園成為整個(gè)國(guó)家全體公眾的共有財(cái)產(chǎn)是國(guó)家公園初創(chuàng)時(shí)的初心使命。1870年，到黃石地區(qū)進(jìn)行探險(xiǎn)的科尼利厄斯·赫奇斯(Cornelius Hedges)在一個(gè)關(guān)于黃石未來(lái)的篝火討論中，提出要阻止私人獲取和開(kāi)發(fā)黃石地區(qū)的間歇泉、溫泉、瀑布以及類(lèi)似的奇觀，不要在私人投機(jī)者中間進(jìn)行分配，而應(yīng)被單設(shè)為一個(gè)大型的國(guó)家公園。(4)[美]羅德里克·弗雷澤·納什：《荒野與美國(guó)思想》，侯文蕙、侯鈞譯，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第102-103、94頁(yè)。最早提出“國(guó)家公園”一詞的喬治·卡特琳(George Catlin)，其提倡建立的國(guó)家公園就是一個(gè)屬于國(guó)家的公園，他說(shuō)：“對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，她將為其文雅的公民和世界保留和展示一個(gè)多么美麗而激動(dòng)人心的樣本！一個(gè)國(guó)家的公園，包括人和野獸，全都處在他們野性和清新的自然美之中！”(5)[美]羅德里克·弗雷澤·納什：《荒野與美國(guó)思想》，侯文蕙、侯鈞譯，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第102-103、94頁(yè)。國(guó)家公園之父約翰·繆爾(John Muir)十分推崇普魯士、法國(guó)、日本對(duì)森林進(jìn)行國(guó)有化和政府管控的保護(hù)和管理措施，指出普魯士已經(jīng)不再允許將森林轉(zhuǎn)為私人所有從而挽救了森林，法國(guó)私人所有的林地主人在砍伐森林前四個(gè)月需通知政府，而森林主管部門(mén)可以以保持山地土壤、防止土壤風(fēng)化及水土流失、保存泉眼與水道、保護(hù)海邊沙丘及海岸為理由禁止私人林地主砍伐森林，日本明治政府宣布昔日封建主所有的森林將成為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，而在談到自己國(guó)家的森林保護(hù)時(shí)，繆爾不僅痛斥了與全民族利益進(jìn)行抗?fàn)幍摹⒋順O少數(shù)人經(jīng)濟(jì)利益的國(guó)會(huì)議員，而且呼吁為了公眾利益，只有對(duì)屬于每一個(gè)人的森林予以保護(hù)，并把剩下的每一英畝林地合并在一起由政府管理，以此作為統(tǒng)一管理政策的基礎(chǔ)。(6)[美]約翰·繆爾：《我們的國(guó)家公園》，郭名倞譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1999年，第231-248頁(yè)。除此之外，將國(guó)家公園視為公有財(cái)產(chǎn)還直接體現(xiàn)在各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的定義中，各國(guó)的定義都明確國(guó)家公園是為“公眾”或“每個(gè)人”提供服務(wù)。例如，英國(guó)國(guó)家公園的定義中指出，“國(guó)家公園歡迎游客，并為每個(gè)人提供體驗(yàn)、欣賞和了解國(guó)家公園的特別氣質(zhì)的機(jī)會(huì)”，澳大利亞昆士蘭界定國(guó)家公園時(shí)指出其是“長(zhǎng)期致力于讓公眾游憩、教育和激發(fā)靈感，并保護(hù)其自然屬性不被干擾”，而有的國(guó)家在界定國(guó)家公園時(shí)則明確其是公有土地，如新西蘭。(7)楊銳等：《中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)指南研究》，北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2019年，第4-5頁(yè)。

各國(guó)不僅在歷史初心上確立了國(guó)家公園的公有屬性，而且在現(xiàn)實(shí)進(jìn)展的維度上，也從各方面去實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的公有屬性。一方面，這突出地體現(xiàn)在盡可能讓公眾享有自然景觀、文化審美、科普教育等方面的體驗(yàn)，以政府撥款為主、實(shí)行低門(mén)票或者免門(mén)票的策略成為公眾“有效”親近國(guó)家公園的政策保障；另一方面，公眾享有體驗(yàn)國(guó)家公園的權(quán)利，同時(shí)也意味著有參與國(guó)家公園建設(shè)的義務(wù)，只是這種義務(wù)是通過(guò)政府主動(dòng)吸納地方社區(qū)原住民參與的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，盡管各國(guó)原住民參與的程度略有不同(見(jiàn)表2)。

表2 美國(guó)、加拿大、英國(guó)、瑞典四國(guó)國(guó)家公園門(mén)票和公眾參與政策(8) 根據(jù)國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室、中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院編著的《國(guó)家公園體制比較研究》(北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2015年)一書(shū)整理。

二、中國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建中自然資源公有制“全民公益性”效應(yīng)的理論邏輯

所有權(quán)問(wèn)題不僅是全球國(guó)家公園建設(shè)中各國(guó)關(guān)注的問(wèn)題，也是我國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建中的重要內(nèi)容。推進(jìn)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記是我國(guó)國(guó)家公園體制改革的重要任務(wù)，是國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面的改革。通過(guò)改革，將“進(jìn)一步完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，每個(gè)自然保護(hù)地作為獨(dú)立的登記單元，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的種類(lèi)、面積和權(quán)屬性質(zhì)，逐步落實(shí)自然保護(hù)地內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)代行主體與權(quán)利內(nèi)容，非全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)行協(xié)議管理”。(9)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。為此，各國(guó)家公園試點(diǎn)以來(lái)也在積極推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作，以使國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的目標(biāo)。然而，在產(chǎn)權(quán)改革方面，除了做好自然資源確權(quán)登記工作之外，還有一個(gè)重要任務(wù)，即在確定國(guó)家公園空間布局中，要“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”(10)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈建立國(guó)家公園體制總體方案〉》，2017年9月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm，2018年6月9日。，這是我國(guó)《建立國(guó)家公園體制總體方案》在界定國(guó)家公園內(nèi)涵時(shí)談及的要點(diǎn)，這與自然資源確權(quán)登記工作不同，是對(duì)自然資源在所有制層面上的規(guī)定，是更具根本性的一項(xiàng)要求，也就是說(shuō)，無(wú)論怎樣確權(quán)登記，都必須堅(jiān)持自然資源的公有制毫不動(dòng)搖。

其實(shí)，我國(guó)在法律層面已經(jīng)規(guī)定了自然資源的國(guó)家所有和集體所有?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第九條明文規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?020年5月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》第二百四十七條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有?！钡诙傥迨畻l規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！钡诙傥迨粭l規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有。”第二百六十條規(guī)定：“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂?！薄吨腥A人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)自然資源所有權(quán)的規(guī)定，顯然一以貫之地堅(jiān)持了自然資源的公有屬性，這理所當(dāng)然涵蓋國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然資源，那么，在國(guó)家公園的自然資源所有權(quán)問(wèn)題上對(duì)這一基本制度的堅(jiān)持具有什么樣的效應(yīng)？對(duì)此，必須將其與國(guó)家公園的理念之一“全民公益性”結(jié)合起來(lái)加以探究，從中厘清二者之間的理論邏輯關(guān)系。我們還是先從人的需要及其滿足說(shuō)起。

人的需要具有自然性，有其自然生理和心理基礎(chǔ)，人在生理和心理機(jī)制作用下便產(chǎn)生吃、穿、住、行的基本物質(zhì)需要和藝術(shù)欣賞等方面的基本精神需要，滿足需要是一個(gè)社會(huì)進(jìn)行產(chǎn)品供給的動(dòng)因和前提，也是生產(chǎn)產(chǎn)品的目的之所在，“沒(méi)有需要，就沒(méi)有生產(chǎn)”(11)《馬克思恩格斯文集》(第8卷)，北京：人民出版社，2009年，第15頁(yè)。。產(chǎn)品的供給就是為了滿足人的需要，而人的需要不是固定不變的，而是有歷史性、動(dòng)態(tài)性。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人不僅會(huì)對(duì)原有的基本物質(zhì)需要和精神需要有更高質(zhì)量的要求，也會(huì)更加注重原本處于次要地位的需要，其中就包括對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，人民群眾的需要就逐漸由“盼溫飽、求生存”發(fā)展為“盼環(huán)保、求生態(tài)”。

人的需要的滿足必須有人這一主體之外的客體的存在。一個(gè)良性社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)就是要為人提供這一客體，我們可以將這一客體稱(chēng)為“財(cái)富”，它可以表現(xiàn)為物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品。同樣地，人的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的滿足，也必須有人這一主體之外的客體的存在，相對(duì)于“財(cái)富”而言，我們可以將這一客體稱(chēng)為“生態(tài)財(cái)富”，它同樣可以表現(xiàn)為“生態(tài)產(chǎn)品”，包括有形的和無(wú)形的“生態(tài)產(chǎn)品”，這些生態(tài)產(chǎn)品以其自身效用為人類(lèi)提供各種服務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》，可以將生態(tài)產(chǎn)品提供的服務(wù)分為以下四類(lèi)：供給服務(wù)(例如，食物、水)、調(diào)節(jié)服務(wù)(例如，調(diào)節(jié)氣候)、文化服務(wù)(例如，精神、美學(xué))和支持服務(wù)(例如，初級(jí)生產(chǎn)、土壤形成)。在新時(shí)代，我們進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，就是“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”(12)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第362頁(yè)。。生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，要滿足人民的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，必須將其按照公共產(chǎn)品的屬性來(lái)建設(shè)或供給，也就是確保其“全民公益性”。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”(13)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第4頁(yè)。，這是習(xí)近平生態(tài)文明思想的基本民生觀，同時(shí)體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的人民性特征。

國(guó)家公園的創(chuàng)建就是要滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。國(guó)家公園是人類(lèi)寶貴的生態(tài)財(cái)富，在如下兩個(gè)層面為人類(lèi)提供廣義意義上的生態(tài)產(chǎn)品：一是具備原真性和完整性的國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)本身這一生態(tài)產(chǎn)品，其整體效用的發(fā)揮將為當(dāng)代人民及其子孫后代提供生存所需的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，例如，水源供給、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能；二是在不損害國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，人們利用國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)出相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，這主要包括三類(lèi)產(chǎn)品：國(guó)家公園生態(tài)旅游觀光服務(wù)產(chǎn)品，載有國(guó)家公園標(biāo)識(shí)的自然資源產(chǎn)品，以及生態(tài)科普、自然教育服務(wù)產(chǎn)品等。前一種意義上的生態(tài)產(chǎn)品是首要的，也就是說(shuō)我們要通過(guò)國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)去滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，保障人民的生態(tài)權(quán)益。我們也要兼顧后一種意義上生態(tài)產(chǎn)品的供給，我國(guó)國(guó)家公園的試點(diǎn)區(qū)是生態(tài)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，但也是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，國(guó)家公園建設(shè)需要肩負(fù)生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等重任，特別是要考慮擬建區(qū)域原住居民的生產(chǎn)生活需求和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且通過(guò)不損害自然生態(tài)系統(tǒng)的旅游觀光、獲取載有國(guó)家公園標(biāo)識(shí)的自然資源產(chǎn)品以及接受生態(tài)科普和自然教育服務(wù)，人民能夠親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然，從而滿足對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

國(guó)家公園這兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的供給要體現(xiàn)“全民公益性”，意味著國(guó)家公園的全民共享性，即讓廣大公眾，不分年齡、民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、收入水平，都享有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，獲得自然環(huán)境教育和親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。那么，我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)國(guó)家公園這兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，并體現(xiàn)“全民公益性”呢？不同學(xué)科的探究路徑各不相同，筆者試圖從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩個(gè)維度加以分析。

如前所述，要滿足人的需要，就要生產(chǎn)財(cái)富。所謂財(cái)富，就是人類(lèi)通過(guò)自身勞動(dòng)創(chuàng)造滿足人類(lèi)需要的客體，這一客體通過(guò)自己的屬性或者效用，即使用價(jià)值來(lái)滿足人類(lèi)的需要。從生產(chǎn)力的維度看，一般是通過(guò)“發(fā)展生產(chǎn)力”的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)提升改造生態(tài)環(huán)境的能力來(lái)為人類(lèi)供給更多更好的財(cái)富，包括物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富。但為了滿足人的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?jiǎng)t不同，生態(tài)財(cái)富的供給不是通過(guò)傳統(tǒng)意義上的發(fā)展生產(chǎn)力，即增強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的改造力度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，反而是通過(guò)保護(hù)生態(tài)環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)的。保護(hù)生態(tài)環(huán)境又內(nèi)在要求改善生態(tài)環(huán)境，只有做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善生態(tài)環(huán)境，才能為人們提供“生態(tài)財(cái)富”以及“生態(tài)產(chǎn)品”?！氨Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”(14)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第4頁(yè)。所以，與通過(guò)開(kāi)發(fā)改造生態(tài)環(huán)境意義上的發(fā)展生產(chǎn)力，提供財(cái)富滿足人們的需要不同，在此，是通過(guò)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善生態(tài)環(huán)境意義上的“保護(hù)生產(chǎn)力”，提供生態(tài)財(cái)富滿足人民的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，因此，也是在此意義上的“保護(hù)生產(chǎn)力”，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。就此而言，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的“以自然恢復(fù)為主，輔以必要的人工措施，分區(qū)分類(lèi)開(kāi)展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。建設(shè)生態(tài)廊道、開(kāi)展重要棲息地恢復(fù)和廢棄地修復(fù)。加強(qiáng)野外保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)路網(wǎng)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、應(yīng)急救災(zāi)、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)，利用高科技手段和現(xiàn)代化設(shè)備促進(jìn)自然保育、巡護(hù)和監(jiān)測(cè)的信息化、智能化。配置管理隊(duì)伍的技術(shù)裝備，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化”這些“加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)”意見(jiàn)(15)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。，均屬于“保護(hù)生產(chǎn)力”范疇的具體舉措。

通過(guò)保護(hù)生產(chǎn)力為人類(lèi)提供生態(tài)財(cái)富來(lái)滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，只是滿足這一需要的前提，因?yàn)椤笆褂脙r(jià)值只是在使用或消費(fèi)中得到實(shí)現(xiàn)”(16)《馬克思恩格斯文集》(第5卷)，北京：人民出版社，2009年，第49頁(yè)。，像國(guó)家公園這樣的生態(tài)財(cái)富，及其所提供的各類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)成其物質(zhì)內(nèi)容的使用價(jià)值僅僅是“可能的使用價(jià)值”，在未被人使用或者消費(fèi)的情況下就沒(méi)有轉(zhuǎn)變成“現(xiàn)實(shí)的和起作用的使用價(jià)值”，財(cái)富不僅有構(gòu)成其物質(zhì)內(nèi)容的、體現(xiàn)人與物之間關(guān)系的使用價(jià)值，還有體現(xiàn)人與人之間關(guān)系的價(jià)值形式，財(cái)富就是一個(gè)二重物。要獲取生態(tài)財(cái)富，就必須考慮其價(jià)值形式所體現(xiàn)的人與人之間的關(guān)系，其中最根本的就是生產(chǎn)關(guān)系。一個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)由生產(chǎn)資料所有制、產(chǎn)品分配方式以及由此形成的人與人之間的關(guān)系三個(gè)部分構(gòu)成，在這其中，起決定性作用的是生產(chǎn)資料所有制，因此，自然資源的所有制問(wèn)題就凸顯出來(lái)了。

從生產(chǎn)關(guān)系的視角考慮財(cái)富的獲取，涉及生產(chǎn)資料所有制與分配之間的關(guān)系，即人與人之間在財(cái)富的分配、消費(fèi)方面的關(guān)系取決于人與人之間在占有生產(chǎn)資料方面的關(guān)系。馬克思指出，在生產(chǎn)與分配之間的關(guān)系上，似乎分配先于生產(chǎn)、決定生產(chǎn)，但實(shí)則相反，“分配的結(jié)構(gòu)完全決定于生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。分配本身是生產(chǎn)的產(chǎn)物，不僅就對(duì)象說(shuō)是如此，而且就形式說(shuō)也是如此。就對(duì)象說(shuō)，能分配的只是生產(chǎn)的成果，就形式說(shuō)，參與生產(chǎn)的一定方式?jīng)Q定分配的特殊形式，決定參與分配的形式”(17)《馬克思恩格斯全集》(第30卷)，北京：人民出版社，1995年，第36頁(yè)。。同樣地，在生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系上，馬克思也指出，“消費(fèi)資料的任何一種分配，都不過(guò)是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果；而生產(chǎn)條件的分配，則表現(xiàn)生產(chǎn)方式本身的性質(zhì)”(18)《馬克思恩格斯全集》(第25卷)，北京：人民出版社，2001年，第20頁(yè)。，這里的“生產(chǎn)條件的分配”指的就是生產(chǎn)資料所有制。

那么，從生產(chǎn)關(guān)系的視角考慮生態(tài)財(cái)富的獲取，同樣涉及生產(chǎn)資料所有制與分配之間的關(guān)系，即生產(chǎn)生態(tài)財(cái)富所需的自然資源歸誰(shuí)所有與生態(tài)財(cái)富的分配、消費(fèi)之間的關(guān)系。生態(tài)財(cái)富在人與人之間的分配關(guān)系，是由一定社會(huì)的自然資源所有制基礎(chǔ)所決定的。人與人之間在占有自然資源方面形成的關(guān)系，決定了生態(tài)財(cái)富的分配關(guān)系、交換關(guān)系和消費(fèi)關(guān)系，反之，生態(tài)財(cái)富的分配關(guān)系、交換關(guān)系和消費(fèi)關(guān)系又體現(xiàn)著人與人之間占有自然資源的關(guān)系。

當(dāng)我們?cè)谡務(wù)撟鳛樯鷳B(tài)財(cái)富的國(guó)家公園的“全民公益性”時(shí)，實(shí)際上談?wù)摰木褪侨绾巫尮姟胺峙洹焙汀跋M(fèi)”到國(guó)家公園的兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品，因此，這就涉及國(guó)家公園的所有制與分配、消費(fèi)之間的關(guān)系。那么，從生產(chǎn)關(guān)系的維度看，是應(yīng)以私有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)，還是以公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)能實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，并實(shí)現(xiàn)其“全民公益性”呢？

新自由主義從私有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率優(yōu)于公有企業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)優(yōu)于政府干預(yù)的信條出發(fā)，在創(chuàng)建國(guó)家公園及其與之相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)品方面，力主讓私營(yíng)組織和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行供給和調(diào)節(jié)。哈耶克認(rèn)為：“天然公園、自然保護(hù)等等與市政當(dāng)局小規(guī)模提供的消遣機(jī)會(huì)是同一種類(lèi)的東西，要說(shuō)明的是，它們應(yīng)盡可能由自愿組織(例如英國(guó)的國(guó)家信托基金會(huì))提供，而不是通過(guò)政府的強(qiáng)制性力量。”(19)[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第553頁(yè)。哈耶克在這里提到的英國(guó)國(guó)家信托基金會(huì)，是由歐克塔維亞·希爾(Octavia Hill)、羅伯特·亨特(Robert Hunter)和哈德威克·拉恩斯雷(Hardwicke Rawnsley)三人于1895年創(chuàng)辦的英國(guó)的最大公益信托組織。它擁有350多處遺產(chǎn)，包括許多歷史悠久的房屋和花園，工業(yè)古跡和社會(huì)歷史遺址。該組織也是英國(guó)最大的土地所有者之一，擁有超過(guò)370.5萬(wàn)畝的土地，包括許多自然美景。但是，并不是所有的新自由主義者都認(rèn)為這樣的公園必須由行業(yè)性組織來(lái)提供，例如，米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)以“嚴(yán)格地自愿交換是非常昂貴”為理由，認(rèn)為識(shí)別從市立公園中獲得好處的人們和向那些獲得好處的人們收費(fèi)是非常困難的事情，因此，市立公園無(wú)法由私營(yíng)組織進(jìn)行供給，可以由政府來(lái)提供，但是，國(guó)家公園卻另當(dāng)別論：“黃石公園的入口是很少的，大多數(shù)人來(lái)到公園，都得停留一定的時(shí)間，所以完全可以建立收費(fèi)棚和收門(mén)票?，F(xiàn)在的確是這樣做了，雖然收費(fèi)不足以維持整個(gè)的開(kāi)支。假使公眾對(duì)這種活動(dòng)具有足夠的為之而付錢(qián)的需要，那么，私營(yíng)企業(yè)肯定會(huì)有積極性來(lái)提供這些公園。當(dāng)然，許多這種性質(zhì)的私營(yíng)企業(yè)目前是存在的。我自己看不出有任何能為這個(gè)領(lǐng)域中的政府活動(dòng)提供理由的鄰近影響或重要的壟斷影響?！?20)[美]米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004年，第37頁(yè)。所以，在新自由主義的影響下，國(guó)家公園的私有模式，以及私營(yíng)組織以特許經(jīng)營(yíng)的方式供給國(guó)家公園相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的方式得以不斷發(fā)展。不僅如此，新自由主義的“涓滴”理論還被應(yīng)用到國(guó)家公園及其生態(tài)財(cái)富的生產(chǎn)中，認(rèn)為市場(chǎng)所引發(fā)的不平等和要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化將產(chǎn)生更強(qiáng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，窮人也可以從生態(tài)財(cái)富的增長(zhǎng)中獲益，也就是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)財(cái)富從富人到窮人的“涓滴”效應(yīng)。這樣一來(lái)，問(wèn)題就僅僅是增加生態(tài)財(cái)富的供給即可，國(guó)家公園的私有模式和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行發(fā)展也由此獲得了合法性。

不可否認(rèn)，從全球范圍來(lái)看，也不乏私有國(guó)家公園得到很好創(chuàng)建和管理的例子。世界自然保護(hù)聯(lián)盟也認(rèn)為，僅有公有的自然保護(hù)地還不足以實(shí)現(xiàn)《生物多樣性公約》的“愛(ài)知生物多樣性目標(biāo)”的第11個(gè)目標(biāo)，而“私有自然保護(hù)地”是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要組成部分。盡管如此，將國(guó)家公園建立在私有制基礎(chǔ)上，其“全民公益性”效應(yīng)的發(fā)揮依然存在一定的困境。一方面，私有國(guó)家公園的成功有賴(lài)于私人主體的生態(tài)中心主義道德價(jià)值觀，私人主體承認(rèn)自然的內(nèi)在價(jià)值，秉承對(duì)國(guó)家公園的熱愛(ài)和社會(huì)責(zé)任感，做出創(chuàng)建和保護(hù)國(guó)家公園的承諾，而這種從抽象的道德層面出發(fā)論證私有國(guó)家公園的必要性只能將國(guó)家公園的創(chuàng)建和保護(hù)建立在抽象道德原則的幻影之上，國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性會(huì)存在由于私人主體道德價(jià)值觀動(dòng)態(tài)變化而遭受破壞的風(fēng)險(xiǎn)。由此一來(lái)，“全民公益性”無(wú)從談起；另一方面，新自由主義只是從“效率”入手，從生產(chǎn)力的視角考慮私有模式和市場(chǎng)機(jī)制能帶來(lái)作為使用價(jià)值的生態(tài)財(cái)富的增長(zhǎng)及其涓滴效應(yīng)，而不質(zhì)疑私有制和市場(chǎng)失靈將造成生態(tài)財(cái)富分配不平等的后果。分配不平等就意味著國(guó)家公園作為生態(tài)財(cái)富，其“全民公益性”無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園的性質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的屬性，而一旦將國(guó)家公園建立在私有制的基礎(chǔ)上，這兩方面的屬性將遭到侵蝕，我們可以從國(guó)家公園提供的兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品中探查到這種侵蝕：一是具備原真性和完整性的國(guó)家公園自然生態(tài)系統(tǒng)如果歸屬私人所有，就意味著私人主體完全有權(quán)排斥其他主體及其子孫后代“分配”和“消費(fèi)”國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，從而違反“非排他性”原則；二是國(guó)家公園如果歸屬私人所有，由私人主體利用國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)而開(kāi)發(fā)出相應(yīng)的生態(tài)旅游觀光服務(wù)產(chǎn)品，載有國(guó)家公園標(biāo)識(shí)的自然資源產(chǎn)品，以及生態(tài)科普、自然教育服務(wù)產(chǎn)品，意味著私人主體完全擁有這些產(chǎn)品的所有權(quán)，而其他主體，特別是參與生產(chǎn)這些生態(tài)產(chǎn)品的勞動(dòng)者(如受雇于私營(yíng)旅游公司的原住民群體)只能獲得相當(dāng)于自己勞動(dòng)力價(jià)值的必要?jiǎng)趧?dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值，即工資，而由其剩余勞動(dòng)所創(chuàng)造的剩余價(jià)值將全部為私人主體占有，這就可能導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)中分配的不平等性，以及在市場(chǎng)利潤(rùn)最大化的調(diào)控下由于高收入群體有能力多消費(fèi)此類(lèi)產(chǎn)品而影響了低收入群體的消費(fèi)，從而違反“非競(jìng)爭(zhēng)性”原則。這樣一來(lái)，在國(guó)家公園體制構(gòu)建中，如果以私有制為基礎(chǔ)，勢(shì)必偏離其“全民公益性”的初衷。

因此，我們必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以自然資源公有制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)來(lái)創(chuàng)建和保護(hù)國(guó)家公園。自然資源公有制從根本上改變了社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系，重構(gòu)和調(diào)整了社會(huì)成員的分配、交換和消費(fèi)關(guān)系，國(guó)家公園整體及其范圍內(nèi)的所有自然資源一律屬于全體社會(huì)成員共同享有，這一基本制度體現(xiàn)的“全民公益性”表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是從“共有”的意義上看，全體社會(huì)成員是國(guó)家公園的最高所有者。在社會(huì)主義生態(tài)文明的條件下，自然資源公有制意味著全體社會(huì)成員是享有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生態(tài)權(quán)利的最高主體，國(guó)家公園理所當(dāng)然也歸全體社會(huì)成員所擁有，是最高的占有主體，這是最根本的特征。

二是從“共建”的意義上看，全體社會(huì)成員在創(chuàng)建和保護(hù)國(guó)家公園過(guò)程中具有主體性。在社會(huì)主義生態(tài)文明的條件下，自然資源歸屬全體社會(huì)成員共同所有，他們?cè)诶瞄_(kāi)發(fā)自然資源的過(guò)程中充分表達(dá)自己的意志，發(fā)揮主人翁精神，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，一部分人不再只是為了少數(shù)人的利益而從事異化勞動(dòng)。因此，當(dāng)獲取優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要成為全體社會(huì)成員的需要時(shí)，創(chuàng)建和保護(hù)國(guó)家公園本身就成為全體社會(huì)成員主體性的一種表達(dá)，在這種情況下，正如馬克思所指出的，“社會(huì)化的人，聯(lián)合起來(lái)的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換，把它置于他們的共同控制之下”(21)《馬克思恩格斯文集》(第7卷)，北京：人民出版社，2009年，第928頁(yè)。，全體社會(huì)成員將在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要之下，以主人翁的精神，以高度的自覺(jué)性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)合作共同創(chuàng)建和保護(hù)國(guó)家公園。

三是從“共享”的意義上看，全體社會(huì)成員在全社會(huì)范圍內(nèi)享有國(guó)家公園相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品。在社會(huì)主義生態(tài)文明的條件下，全體社會(huì)成員聯(lián)合起來(lái)組成共同體共同占有自然資源，從而也成為自然資源產(chǎn)品的占有者和支配者，這意味著全體社會(huì)成員在使用自然資源與享有其產(chǎn)品方面，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利上的平等關(guān)系，避免了一部分人由于掌握了自然資源的所有權(quán)而排斥別人享用自然資源，或者在生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的過(guò)程中為了私人利益而占有別人的剩余勞動(dòng)。因此，這也就意味著國(guó)家公園的兩類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品，包括其提供的自然生態(tài)系統(tǒng)本身，以及依托國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然資源而開(kāi)發(fā)出的休閑游憩、文化服務(wù)、自然教育等生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)由全體社會(huì)成員占有和享用。

三、中國(guó)國(guó)家公園體制構(gòu)建中自然資源公有制的實(shí)現(xiàn)形式

自然資源公有制是社會(huì)主義生態(tài)文明的基本特征。而處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)特色社會(huì)主義，現(xiàn)階段的自然資源公有制不可能采取純粹的、完全的形式，即不可能采取全體社會(huì)成員共同所有的形式，也就是其公有化的程度會(huì)因?yàn)樯a(chǎn)力發(fā)展水平的高低而相應(yīng)呈現(xiàn)高低的差別，從而出現(xiàn)自然資源公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。所以，如果說(shuō)自然資源公有制是社會(huì)主義生態(tài)文明的所有制基礎(chǔ)，那么，可以說(shuō)，自然資源公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式是處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的所有制特征。從目前的情況來(lái)看，自然資源公有制主要體現(xiàn)為自然資源的全民所有制和集體所有制，而全民所有制又由國(guó)家作為全民代表采取國(guó)家所有制的形式，顯然，全民所有制在公有化的程度上高于集體所有制。國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然資源同樣也是以這兩種形式存在，即國(guó)家所有和集體所有并存，而國(guó)家公園范圍內(nèi)以自然資源為依托的企業(yè)也同樣包括國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，它們從事生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。

在社會(huì)主義初級(jí)階段，自然資源公有制在國(guó)家公園中的不成熟性，具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是由于歷史原因，除了三江源國(guó)家公園所有土地都屬于國(guó)家所有，其余國(guó)家公園內(nèi)都分布有不少的集體土地和林地。在土地方面，錢(qián)江源國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園和南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的集體土地面積均超過(guò)了50%，其他國(guó)家公園也或多或少存在一定比例的集體土地，即使全部土地為國(guó)有土地的三江源國(guó)家公園，試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的土地也幾乎長(zhǎng)期承包給牧民或農(nóng)民(見(jiàn)表3)。在林地方面，錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)35萬(wàn)畝山林中有27.5萬(wàn)畝集體林地，涉及2.6萬(wàn)余名村民的利益(22)人民論壇專(zhuān)題調(diào)研組：《錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的創(chuàng)新與實(shí)踐》，《人民論壇》2020年第29期，第102-105頁(yè)；錢(qián)關(guān)鍵、汪宇露：《錢(qián)江源國(guó)家公園探索體制試點(diǎn)創(chuàng)新》，2020年10月15日，http:∥www.forestry.gov.cn/main/5497/20201015/085035592885068.html，2021年8月6日。；南山國(guó)家公園共有林地82.57萬(wàn)畝，其中集體林地54.36萬(wàn)畝，占比65.84%(23)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)司：《國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況之十——南山國(guó)家公園》，2021年4月26日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。。

表3 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)所有權(quán)結(jié)構(gòu)(24) 根據(jù)各國(guó)家公園總體規(guī)劃和試點(diǎn)方案等公開(kāi)資料整理。

二是由于社會(huì)主義初級(jí)階段勞動(dòng)的性質(zhì)以及為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的要求，國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的方式生產(chǎn)上述國(guó)家公園第二類(lèi)意義上的生態(tài)產(chǎn)品，還存在生態(tài)產(chǎn)品由局部勞動(dòng)者或個(gè)體勞動(dòng)者占有、體現(xiàn)局部利益和個(gè)體利益，以及采取特許經(jīng)營(yíng)的方式引入非公有制企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)的情形。在社會(huì)主義初級(jí)階段，在勞動(dòng)的性質(zhì)方面，還存在著腦力勞動(dòng)與體力勞動(dòng)的差別，勞動(dòng)還是人的謀生手段，尚未達(dá)到共產(chǎn)主義社會(huì)條件下滿足人的需要的程度，正如列寧所指出的，在此情形下，必然存在“冷酷地斤斤計(jì)較，不愿比別人多做半小時(shí)工作，不愿比別人少得一點(diǎn)報(bào)酬的狹隘眼界”(25)《列寧專(zhuān)題文集 論社會(huì)主義》，北京：人民出版社，2009年，第36頁(yè)。，為此，勞動(dòng)產(chǎn)品還得實(shí)行按勞分配的原則，以直接的物質(zhì)利益分配鼓勵(lì)勞動(dòng)者勞動(dòng)的積極性。因此，國(guó)有企業(yè)就存在勞動(dòng)產(chǎn)品由局部勞動(dòng)者占有體現(xiàn)局部利益的情形，集體企業(yè)就存在勞動(dòng)產(chǎn)品由個(gè)體勞動(dòng)者占有體現(xiàn)個(gè)體利益的情形。同時(shí)，也是為了鼓勵(lì)勞動(dòng)者勞動(dòng)的積極性，國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)還需遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求做好產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的改革，成為市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，以此在國(guó)家所有或集體所有的前提下，引導(dǎo)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提高經(jīng)營(yíng)效率獲取更多的合法利益。同樣地，在堅(jiān)持自然資源國(guó)家所有和集體所有的前提下，以特許經(jīng)營(yíng)的方式將某些生態(tài)產(chǎn)品的供給交由非公有制企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，將其經(jīng)營(yíng)管理的收入以一定比例留在這些企業(yè)也是激勵(lì)勞動(dòng)者勞動(dòng)積極性的方式之一。

為了體現(xiàn)自然資源公有制的“全民公益性”，必須繼續(xù)探索優(yōu)化自然資源公有制的實(shí)現(xiàn)形式。針對(duì)第一種情形，《建立國(guó)家公園體制總體方案》明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，而“主體地位”實(shí)現(xiàn)的最直接體現(xiàn)是逐步提高與全民所有最為接近的國(guó)有自然資源資產(chǎn)的比重，提高國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有土地的占比，這是從數(shù)量意義上的主體地位的實(shí)現(xiàn)。但如上所述，我國(guó)國(guó)家公園內(nèi)還存在大量的集體土地，如果不顧一切后果將集體土地變更為國(guó)有土地，這勢(shì)必影響到集體土地上原住民的生產(chǎn)生活等各方面利益，造成生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生之間的沖突。除了從數(shù)量意義上體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)的主體地位，還要進(jìn)一步探索在不變更集體所有制的前提下如何體現(xiàn)“主體地位”。就此而言，這種“主體地位”的實(shí)現(xiàn)可以表現(xiàn)為對(duì)集體土地的“控制權(quán)”，即保證集體土地按照國(guó)家公園建設(shè)的要求進(jìn)行總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)集體土地的控制。從目前各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的情況(見(jiàn)表4)來(lái)說(shuō)，也就相應(yīng)地分為絕對(duì)數(shù)量意義和實(shí)際控制意義上的兩種處置方式。

表4 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)集體土地處置方式

一是采取絕對(duì)數(shù)量意義上的處置方式，將位于核心保護(hù)區(qū)的集體土地和自然資源，在征求其所有權(quán)人的基礎(chǔ)上，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地和自然資源，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，如果協(xié)商不成，則依法對(duì)土地和自然資源進(jìn)行征收并給予生態(tài)補(bǔ)償，這主要適用于核心保護(hù)區(qū)的集體土地。例如，為加強(qiáng)集體林地管護(hù)，南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)采取了兩項(xiàng)舉措：第一，實(shí)施公益林區(qū)劃調(diào)整。將試點(diǎn)區(qū)內(nèi)25萬(wàn)余畝符合補(bǔ)充區(qū)劃的集體林地，整體納入生態(tài)公益林、天然林保護(hù)工程范圍。第二，實(shí)施集體林“租賃+補(bǔ)償”的流轉(zhuǎn)機(jī)制。推行集體林“三權(quán)分置”改革，出臺(tái)《集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案》等規(guī)定，在不改變林地和林木所有權(quán)及其用途的前提下，以每畝每年20元的標(biāo)準(zhǔn)租賃，將經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至南山國(guó)家公園管理局。同時(shí)，將集體公益林、天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別由每畝每年15.5元、13.5元提高至每畝每年30元?，F(xiàn)已申請(qǐng)流轉(zhuǎn)登記集體林3000余戶23萬(wàn)畝，試點(diǎn)區(qū)集體林地統(tǒng)一管理比例達(dá)60%以上，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶年均增收3500元。其中，單戶流轉(zhuǎn)面積最多的達(dá)1500余畝，年增收7.5萬(wàn)元。(26)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)司：《國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況之十——南山國(guó)家公園》，2021年4月23日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。

二是采取實(shí)際控制意義上的處置方式，將核心保護(hù)區(qū)外的集體土地和自然資源，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)和集體組織通過(guò)合作協(xié)議的方式進(jìn)行統(tǒng)一管理，這主要適用于核心保護(hù)區(qū)之外的集體土地。例如，錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)創(chuàng)新了保護(hù)地役權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)管。試點(diǎn)區(qū)在不改變森林、林木、林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，先由農(nóng)戶或村民小組自行委托村民委員會(huì)管理、再由村民代表大會(huì)集體表決形成決議，將使用權(quán)和管理權(quán)統(tǒng)一授權(quán)錢(qián)江源國(guó)家公園管理局，明確約定權(quán)利義務(wù)，通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償限制權(quán)屬所有者的行為，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的集體林地統(tǒng)一由錢(qián)江源國(guó)家公園管理局管理。目前，已全面完成體制試點(diǎn)區(qū)集體林權(quán)地役權(quán)改革，區(qū)內(nèi)集體林地地役權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝48.2元。其中包括公共管護(hù)和管理費(fèi)用每畝5元、地役權(quán)補(bǔ)償資金每畝43.2元，地役權(quán)補(bǔ)償資金由省財(cái)政從省森林生態(tài)效益專(zhuān)項(xiàng)資金中列支，將隨省公益林補(bǔ)償資金的增長(zhǎng)同步增長(zhǎng)。所涉及的3757戶農(nóng)戶已全部簽訂了集體林地地役權(quán)合同。通過(guò)地役權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)內(nèi)重要自然資源的統(tǒng)一管理，讓屬地農(nóng)民真正從生態(tài)保護(hù)中獲得紅利。(27)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)司：《國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況之八——錢(qián)江源國(guó)家公園》，2021年4月25日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210425_1277250.html，2021年8月6日。

當(dāng)然，國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)并不是單一地采取上述其中某一種處置方式。在武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，一方面，采取絕對(duì)數(shù)量意義上的處置方式，通過(guò)創(chuàng)新重點(diǎn)區(qū)域商品林贖買(mǎi)機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的商品林，在林農(nóng)自愿的前提下，對(duì)禁伐林木的所有權(quán)進(jìn)行贖買(mǎi)，按照國(guó)有生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)管理，目前已完成商品林贖買(mǎi)2249畝；另一方面，也采取實(shí)際控制意義上的處置方式，既通過(guò)完善已有的資源有償使用機(jī)制，對(duì)7萬(wàn)余畝集體山林實(shí)行“兩權(quán)分離”管理，即山林所有權(quán)歸村民，使用管理權(quán)歸國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，有償使用費(fèi)以景點(diǎn)門(mén)票收入及雙方商定的基數(shù)，每年按景點(diǎn)門(mén)票收入增長(zhǎng)比例遞增，又通過(guò)建立地役權(quán)保護(hù)管理機(jī)制，在林農(nóng)自愿的前提下，與建陽(yáng)區(qū)黃坑鎮(zhèn)坳頭村簽訂毛竹林地役權(quán)管理協(xié)議，國(guó)家公園管理局對(duì)1.02萬(wàn)畝毛竹林行使統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，按照協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，對(duì)9242畝人工商品林簽訂停伐補(bǔ)助協(xié)議，參照天然林停伐補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。(28)何思源、蘇楊：《武夷山試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及改進(jìn)建議：南方集體林區(qū)國(guó)家公園保護(hù)的困難和改革的出路》，《生物多樣性》2021年第3期，第321-324頁(yè)。

針對(duì)第二種情形，應(yīng)認(rèn)識(shí)到這是在現(xiàn)階段我國(guó)自然資源公有制實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的形式，即國(guó)家或集體所有，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并適時(shí)引入社會(huì)資本以補(bǔ)充國(guó)有、集體資本的不足。但在中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的視域下，我們要探討的不僅僅是企業(yè)如何進(jìn)一步更好地有效運(yùn)作提供更多生態(tài)產(chǎn)品的問(wèn)題，更應(yīng)該關(guān)注國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和社會(huì)資本如何在當(dāng)前的運(yùn)行中更好地行走在“社會(huì)主義康莊大道”上，讓三者在國(guó)家公園范圍的自然資源公有制下，更好地服務(wù)于國(guó)家公園“全民公益性”的基本目標(biāo)，對(duì)此，要做到：

一是堅(jiān)持自然資源的公有制，意味著黨和政府在推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，并以此成為國(guó)家公園“全民公益性”的根本保障。因此，堅(jiān)持自然資源的公有制，就是要堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)。

自然資源公有制是國(guó)家公園“全民公益性”的基礎(chǔ)制度和保障，但僅有這一制度并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園“全民公益性”的基本目標(biāo)。自然資源公有制的設(shè)置雖然已經(jīng)確立了全體社會(huì)成員的主體性，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的主體需要會(huì)引導(dǎo)全體社會(huì)成員展開(kāi)環(huán)境友好型的實(shí)踐活動(dòng)，但我國(guó)大多數(shù)擬建國(guó)家公園往往位于不發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)更好物質(zhì)生活的需要還是地方原住民需要結(jié)構(gòu)的重要組成部分，特別是在生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)等特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的影響下，“無(wú)限致富”的念頭會(huì)逐漸滲入原住民的需要結(jié)構(gòu)中。且如前所述，在自然資源公有制不成熟、不純粹的情況下，其具體實(shí)現(xiàn)形式還存在著短期利益和局部利益的現(xiàn)象，這勢(shì)必與國(guó)家公園的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)存在一定的矛盾和沖突，進(jìn)而影響到其基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)此，必須把堅(jiān)持自然資源的公有制與黨對(duì)國(guó)家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)緊密結(jié)合起來(lái)。黨對(duì)國(guó)家公園體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，可以在正確認(rèn)識(shí)和把握自然規(guī)律和生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上發(fā)揮上層建筑的反作用。將黨自覺(jué)的綠色化的意識(shí)形態(tài)，即把滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要納入執(zhí)政宗旨，貫穿到國(guó)家公園體制改革的進(jìn)程中，發(fā)揮黨中央的權(quán)威和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，開(kāi)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科學(xué)決策，將國(guó)家公園體制改革中出現(xiàn)的短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益有效統(tǒng)一起來(lái)，從而確保改革的正確方向性和目的性，特別是對(duì)已經(jīng)存在和未來(lái)可能出現(xiàn)的以下兩種情況具有重要的規(guī)制作用：第一，國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)部分群眾對(duì)國(guó)家公園理念還存在將其與一般公園相提并論的誤解，或者由于觸及其自身經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生消極抵觸的情況下，要發(fā)揮基層黨組織的作用進(jìn)行積極教育和引導(dǎo)；第二，對(duì)于未來(lái)可能出現(xiàn)的從自然資源所有權(quán)中剝離出為生態(tài)友好型組織或私人持有的承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，他們以承包權(quán)行使者或經(jīng)營(yíng)權(quán)行使者的身份在對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行“公益治理”的過(guò)程中，為了避免其可能出現(xiàn)為了爭(zhēng)取社會(huì)資金援助而放寬國(guó)家公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情形，黨和政府以自然資源的所有權(quán)行使者的身份對(duì)其進(jìn)行規(guī)制就理所當(dāng)然。最后，當(dāng)然也要注意把黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重群眾的首創(chuàng)精神結(jié)合起來(lái)，特別是國(guó)家公園范圍內(nèi)原住民在生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成的生計(jì)型傳統(tǒng)生態(tài)智慧，把自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的探索實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

二是堅(jiān)持自然資源的公有制，意味著所有權(quán)人的到位和歸位。國(guó)家公園管理局要嚴(yán)格監(jiān)督各個(gè)國(guó)家公園中的地方政府和各種類(lèi)型企業(yè)，不使國(guó)家公園成為地方政府的搖錢(qián)樹(shù)，不僅讓各種類(lèi)型的企業(yè)只是承擔(dān)起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律要求的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的個(gè)人責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)采取必要的、合適的“命令控制型”措施，讓各類(lèi)企業(yè)承擔(dān)起社會(huì)規(guī)定與集體規(guī)定的責(zé)任。

特別是參與特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到其只是獲得了自然資源的使用權(quán)或者承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是所有權(quán)，其生產(chǎn)的目的應(yīng)當(dāng)從屬于全體社會(huì)成員這一“所有者”的利益，即公共利益，國(guó)家公園管理局必須明確企業(yè)生產(chǎn)目的是為全體社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品而不是利潤(rùn)至上。對(duì)此，必須將企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)置于國(guó)家公園管理局預(yù)先設(shè)計(jì)好的“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”“全民公益性”等總體目標(biāo)之下，不能完全讓其根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)，而應(yīng)對(duì)生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等方面進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃，以指令性計(jì)劃來(lái)限制企業(yè)的自發(fā)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在“生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、生產(chǎn)多少”等方面應(yīng)有計(jì)劃地加以制定，科學(xué)確定什么樣的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)由企業(yè)提供(即編制合理的特許經(jīng)營(yíng)目錄、制定國(guó)家公園內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單)，雇傭多少比例的原住民參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)多少的生態(tài)產(chǎn)品使其生產(chǎn)行為不超過(guò)國(guó)家公園的生態(tài)承載能力。在交換比例上，應(yīng)根據(jù)收入水平，以“親民”的價(jià)格讓公眾獲取游憩、體驗(yàn)自然的機(jī)會(huì)，同時(shí)要根據(jù)不同國(guó)家公園的生態(tài)承載能力，以命令控制手段管控客流。在分配領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)確定好收益在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者之間的恰當(dāng)分配關(guān)系，合理提高個(gè)人收益，特別是要注意保障原住居民的合法收益。在上述領(lǐng)域的計(jì)劃下，同時(shí)也意味著對(duì)全體社會(huì)成員的消費(fèi)對(duì)象進(jìn)行了統(tǒng)一配置，使國(guó)家得以作為生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任主體，通過(guò)政府和企業(yè)的共同作用，讓全體社會(huì)成員的生態(tài)權(quán)益得以保證。

本文探究了國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源公有制對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園“全民公益性”的理論邏輯，并不意味著只要建立起公有制就能夠一勞永逸地實(shí)現(xiàn)“全民公益性”的目標(biāo)，還需要其他必不可少的條件和舉措給予配合。比如，正在推進(jìn)制定的《國(guó)家公園法》應(yīng)就國(guó)家公園向社會(huì)公眾提供服務(wù)的方式、內(nèi)容、要求，禁止準(zhǔn)入活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)等議題進(jìn)行明確規(guī)定，以使國(guó)家公園的“全民公益性”獲得必要的法律保障。無(wú)論如何，必須明確，自然資源的公有制是實(shí)現(xiàn)“全民公益性”的重要階梯和根本保障。