●王雍君 劉幸幸

一、引言

尋求整合性績效管理框架的學(xué)術(shù)文獻(xiàn) （Malmi 和Brown，2008；Ferreira 和 Otley，2009；Bro adbent 和Laughlin，2009；Johanson，2019；Ohemeng，2021）在近10 余年來逐漸成為研究熱點(diǎn)，但這些框架都是將績效管理體系的組成元素進(jìn)行簡單拼接，并沒有強(qiáng)調(diào)對這些組成元素進(jìn)行有機(jī)整合的必要性和重要性，因而需要在綜合性方面進(jìn)行補(bǔ)充。 循此理念，本文致力建構(gòu)實(shí)用性很強(qiáng)的一體化績效管理框架，并積極預(yù)言廣泛應(yīng)用該框架可望帶來績效管理質(zhì)量的飛躍性變化。

近期相關(guān)政策文件強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施預(yù)算績效管理和財政管理一體化，①突出了創(chuàng)建與應(yīng)用一體化框架的重要性與緊迫性。本文創(chuàng)建的R-PBIMEM模型將這兩個互補(bǔ)性主題結(jié)合在一起，旨在促進(jìn)時下蓬勃開展的績效運(yùn)動盡快步入正軌：在減少和消除無效忙碌的基礎(chǔ)上，確保把稀缺的改革資源集中導(dǎo)向“做正確的事、正確地做事和負(fù)責(zé)任地做事”。 如此，績效運(yùn)動取得成功的概率可望大幅提升。

該模型根植于對績效管理邏輯和長期實(shí)踐的深刻認(rèn)知。 就底層邏輯而言，公共部門績效管理比私人部門績效管理更為困難、復(fù)雜和棘手，其中一個主要原因在于其特有的漫長鏈條隱含環(huán)環(huán)相扣的因果機(jī)制， 任何一個環(huán)節(jié)的瓶頸或短板都可能導(dǎo)致整體失敗，這與商業(yè)組織中“實(shí)現(xiàn)銷售即實(shí)現(xiàn)績效”大相徑庭。 因此，重要的不是做好單項運(yùn)作， 而是圍繞共同成果（common outcomes） 做好每項關(guān)鍵運(yùn)作 （key working）。本文鑒別了一體化績效管理框架包含的六項核心運(yùn)作， 每個都代表特定且足以影響全局的功能。 六項核心運(yùn)作依次為規(guī)劃（program）、預(yù)算（budgeting）、實(shí)施（implementation）、監(jiān)測（monitor）、評估（evaluation）和激勵（motivation），以其英文單詞首字母組合為PBIMEM，結(jié)合對其起約束與引導(dǎo)作用的結(jié)果 （results） 要素， 可統(tǒng)稱為RPBIMEM 模型。 結(jié)果要素的核心是共同成果， 即統(tǒng)一運(yùn)用于每項核心運(yùn)作的少量且正確的關(guān)鍵成果指標(biāo)。

作為集成所有核心運(yùn)作與關(guān)鍵功能的單一目標(biāo) （結(jié)果導(dǎo)向） 績效管理體系，RPBIMEM 模型與時下注重“指標(biāo)競賽”的多目標(biāo)績效運(yùn)動形成鮮明對照。 給定其他條件，績效指標(biāo)越多，發(fā)出錯誤或混亂信號的風(fēng)險越高， 這會誘發(fā)諸多深遠(yuǎn)卻常被忽視的負(fù)面后果。 在人類事務(wù)的各個領(lǐng)域，尤其在復(fù)雜任務(wù)（如作戰(zhàn)指揮）中，單一目標(biāo)體系的巨大優(yōu)勢幾乎是不證自明的。 就本文主題而言， 單一目標(biāo)指焦點(diǎn)為共同成果的結(jié)果要素：成果、受益、影響以及綜合這三個要素而來的滿意度。 沒有單一目標(biāo)的指引， 一體化的管理訴求在邏輯上便無法成立。

績效管理的長期實(shí)踐也確認(rèn)了一體化的極端重要性。 若從美國的進(jìn)步時代（Progressive Era）②算起，全球范圍內(nèi)公共部門績效管理（包括績效計量與評價）的歷史，至今超過一個世紀(jì)。 盡管許多國家付出了持續(xù)不懈的努力，成功案例依然遠(yuǎn)少于失敗案例。 這一客觀事實(shí)足以激發(fā)深思：公共部門績效管理取得成果和成功殊為不易，失敗概率實(shí)際上遠(yuǎn)高于成功概率，為何如此？ 原因很多，但終極原因可以追溯到公共官員與組織的行為特征。 在真實(shí)世界中，公共組織與官員不可避免地受制于各種世俗壓力，以至其常規(guī)行為（所思所想所為）偏離公共利益約束與引導(dǎo)的風(fēng)險很高。按照公共選擇理論的認(rèn)知，公共官員與常人并非迥異，其典型行為特征都是偏愛私利，制度規(guī)則的約束與引導(dǎo)因而至關(guān)緊要。 就本文主題而言，制度規(guī)則指約束與引導(dǎo)R-PBIMEM 模型的相關(guān)規(guī)則，用以約束與引導(dǎo)機(jī)構(gòu)和官員行為與共同成果保持一致。這種一致性正是一體化績效管理的底層邏輯。

接下來的討論分為三個部分。第一部分闡釋R-PBIMEM 模型中的“R”：為何一體化績效管理框架必須采用結(jié)果導(dǎo)向？或者等價地說，為何采用投入導(dǎo)向（input-orientation）或產(chǎn)出導(dǎo)向（output-orientation）并不適當(dāng)和充分？第二部分討論六項核心運(yùn)作的真實(shí)含義。 正如結(jié)果導(dǎo)向意識一樣，只有在這些真實(shí)含義被機(jī)構(gòu)與官員充分領(lǐng)悟并外化于具體行動時，才能帶來富有意義的變化。 最后的部分討論預(yù)算文件制式改革，解釋為何這是成功的關(guān)鍵和最佳起點(diǎn)。

二、結(jié)果導(dǎo)向與共同成果

作為一體化管理框架根本問題的結(jié)果導(dǎo)向需要被優(yōu)先思考，否則，一體化框架建構(gòu)將有如“沙灘上建堡壘”。多目標(biāo)和碎片化的績效管理體系，已經(jīng)無法應(yīng)對當(dāng)前和未來環(huán)境背景下的績效管理問題。 就現(xiàn)狀而言，為機(jī)構(gòu)與官員創(chuàng)建真正有用的、系統(tǒng)的和綜合的框架，幫助他們理解和應(yīng)對復(fù)雜棘手的績效難題，正是學(xué)界的核心課題。

結(jié)果導(dǎo)向旨在將績效管理涉及的各種職能、工具和方法結(jié)合起來，因?yàn)樗闇?zhǔn)的是績效管理的終極目標(biāo)問題：我們最終想要的究竟是什么？ 當(dāng)代績效管理根植于“以合規(guī)論是非、以結(jié)果論成敗”的理念，關(guān)注以最終結(jié)果作為“全局一盤棋”約束與引導(dǎo)前述的各項核心運(yùn)作，不僅有助于避免不必要的復(fù)雜性和無效忙碌，也有助于建立對績效管理的共識性理解。 更一般地講，結(jié)果導(dǎo)向使機(jī)構(gòu)與官員擁有判斷行為對錯的共同標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)判斷取舍、成敗甚至對錯。 以此言之，績效管理的成功之道，并非自上而下的發(fā)號施令和自下而上的層層匯報，而是機(jī)構(gòu)與官員的常規(guī)行為受到結(jié)果導(dǎo)向的明確約束與引導(dǎo)。只有在此類行為持續(xù)擴(kuò)散和穩(wěn)定下來時，績效管理取得實(shí)質(zhì)成果和成功的概率才會系統(tǒng)提升。

結(jié)果導(dǎo)向的焦點(diǎn)非常集中——集中于結(jié)果要素中的共同成果。取得進(jìn)步的第一步是把結(jié)果呈現(xiàn)在績效信息結(jié)構(gòu)上。績效管理的每項核心工作都高度依賴特定信息結(jié)構(gòu)：通常由結(jié)果鏈模型表述為 “投入-活動-產(chǎn)出-成果-受益-影響”。 每個要素都對應(yīng)特定信息類型， 其中， 投入的經(jīng)濟(jì)性（economy）、產(chǎn)出的效率（efficiency）、成果的有效性（effectiveness）構(gòu)成三類基礎(chǔ)信息，通常被統(tǒng)稱為3E。 績效審計有時也被稱為3E 審計。

結(jié)果鏈模型分為兩個部分：計量“努力（efforts）”的“投入-活動-產(chǎn)出”，以及計量“結(jié)果”的“成果-受益-影響”。這一區(qū)分具有根本意義，因?yàn)樗坍嬃巳祟惢顒拥娘@著特征：付出努力以尋求期望結(jié)果。 為“努力-結(jié)果”關(guān)系而不懈奮斗具有普適意義。 人類生活的意義不能從碰巧得來的運(yùn)氣中尋求，只能從自己的努力和外在客觀條件中尋求，無論個體還是集體。 績效管理亦無例外，它基于如下認(rèn)知：努力，至少在一定程度上可以改變結(jié)果；結(jié)果，至少在一定程度上取決于努力。在這組根本關(guān)系中，努力代表工具，結(jié)果代表目的。 把工具（比如掙錢）當(dāng)作目的（比如健康與知識）予以追求，代表了當(dāng)今時代普遍的、根本性的方向性迷失。 這種迷失也典型地出現(xiàn)在時下的績效運(yùn)動中。 部分地區(qū)癡迷于“績效指標(biāo)競爭”（似乎越多越好）的現(xiàn)狀， 正推動著績效運(yùn)動系統(tǒng)地脫離正軌而滑向形式主義。

結(jié)果要素中， 最重要的是成果（outcomes）。在政府活動的各個職能領(lǐng)域和特定公共項目上，清晰準(zhǔn)確地區(qū)分投入、產(chǎn)出和成果目前看來依然遙不可及。只要這種情形繼續(xù)下去，一體化的績效管理框架雖然還可以建立起來，但很難真實(shí)發(fā)揮作用。 一般地講，當(dāng)前公共組織和官員的“日常關(guān)注”集中于“完成任務(wù)”，而非“實(shí)現(xiàn)成果”。問題在于，完成沒有成果的任務(wù)無異于無效忙碌——績效管理的天敵。

成果計量的難度高于產(chǎn)出計量，更高于投入計量， 但這無法作為忽視成果的理由。忽視成果在任何情況下都是不可接受的。成果不僅代表績效管理最適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，也為政府與機(jī)構(gòu)行為提供合理導(dǎo)向。 正因?yàn)槿绱?，“為成果而管理”“為產(chǎn)出而預(yù)算” 成為當(dāng)代公共部門績效管理的兩項核心訴求。就醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域而言， 最重要的成果包括治愈率、發(fā)病率和復(fù)發(fā)率。 即便存在計量難題，在各個政策領(lǐng)域與特定項目上清晰地鑒別成果依然十分重要。

聚焦成果并不意味著忽視“受益（benefits）”與“影響（impacts）”。 作為對成果計量的擴(kuò)展，受益計量與影響計量可以視為成果計量必不可少的附屬組成部分。 舉例來說，治愈率（成果計量）需要結(jié)合受益計量，以鑒別同類疾病中窮人的治愈率是否遠(yuǎn)低于富人；亦需結(jié)合影響計量，以鑒別治愈率背后隱藏的各種主要副作用 （抗生素濫用等引起）是否令人擔(dān)憂。作為一般結(jié)論，成果計量必須伴隨對相應(yīng)受益和影響的計量。對于創(chuàng)建和應(yīng)用R-PBIMEM 模型而言，牢記“聚焦成果”與“結(jié)果導(dǎo)向”高度一致非常重要。

如果說聚焦成果和結(jié)果導(dǎo)向邁出了緊要的第一步，那么，同等重要的第二步必須隨之邁出：聚焦共同成果。 共同成果滿足兩個條件。 首先，在政府職能或公共政策的每個特定領(lǐng)域， 采用相應(yīng)的關(guān)鍵成果指標(biāo)（KOI：Key Outcome Indicator）， 并確保其他所有績效指標(biāo)盡可能有機(jī)地緊密聯(lián)結(jié)這些KOI。 其次，每個特定領(lǐng)域的KOI 和與之聯(lián)結(jié)的其他績效指標(biāo)， 統(tǒng)一應(yīng)用于績效管理的前述六項核心運(yùn)作：規(guī)劃、預(yù)算、實(shí)施、監(jiān)測、評估和激勵。 易言之，核心運(yùn)作瞄準(zhǔn)的KOI 高度一致， 足以被當(dāng)作共同成果對待。沒有這種一致性， 績效指標(biāo)發(fā)出錯誤與混亂信號并招致相應(yīng)后果的風(fēng)險很高， 整個績效管理框架也無法實(shí)現(xiàn)有意義的一體化。

最終，一體化框架確保結(jié)果導(dǎo)向作為核心運(yùn)作的主要驅(qū)動力量。 這與相關(guān)文獻(xiàn)遵從的如下核心理念十分契合： 那些不做結(jié)果管理的政府也不會為結(jié)果而預(yù)算， 并且只有在績效管理中融入綜合管理戰(zhàn)略的情況下， 績效預(yù)算才能興盛起來 （Shah 和Shen，2007）。

三、圍繞共同成果展開核心運(yùn)作

作為一個大型復(fù)雜系統(tǒng)，績效管理系統(tǒng)的整體有效性可訴諸系統(tǒng)論基本原理進(jìn)行判斷。 系統(tǒng)論的基本原理告訴我們，系統(tǒng)的整體功能大于局部（子系統(tǒng)）功能之和，但真實(shí)功能取決于系統(tǒng)中最薄弱的一環(huán)——著名的木桶原理。 據(jù)此，任何一個子系統(tǒng)上的“短板”都足以招致整體功能受損，包括退化到（1+1）＜2 的境地。 就績效管理而言，短板可以出現(xiàn)在六項關(guān)鍵運(yùn)作的任何一項或幾項上，表現(xiàn)為兩類典型癥狀：要么各項核心運(yùn)作的績效指標(biāo)沒有統(tǒng)一瞄準(zhǔn)共同的KOI（關(guān)鍵成果指標(biāo)），要么各項核心運(yùn)作之間缺失緊密的有機(jī)聯(lián)結(jié)——甚至出現(xiàn)隱性負(fù)面后果嚴(yán)重的“斷聯(lián)”。 這種局面的長期存在， 源于沒有任何一個跨職能的權(quán)威部門對核心運(yùn)作進(jìn)行整體審視， 特定職能部門（如財政部門或發(fā)改委）更無可能。 在這種情況下， 績效管理的碎片化和各種非意愿后果無可避免。 碎片化主要源自“政出多門”和“錢出多門”。

一體化績效管理框架的精髓在于確認(rèn)與建立“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”。 它有兩項重要含義。首先，比聯(lián)結(jié)更重要的是“聯(lián)結(jié)方式”。聯(lián)結(jié)可以很緊密， 但如果聯(lián)結(jié)方式是機(jī)械式的——可類比于用鋼釘聯(lián)結(jié)生物體的相鄰關(guān)節(jié)， 而不是有機(jī)方式的聯(lián)結(jié)——可類比于生物機(jī)制的聯(lián)結(jié)， 那么整體功能將嚴(yán)重受限。 在實(shí)務(wù)上， 與這類情形對應(yīng)的是：各相關(guān)職能部門看起來存在工作聯(lián)系或協(xié)同，但幾乎不受共同KOI 的“牽引”。

第二項含義也常被漏看：績效管理的真實(shí)有效性主要不取決于各部門做好自己的每項工作， 而是取決于各項工作間與職能間的聯(lián)結(jié)是否緊密，聯(lián)結(jié)方式屬于“有機(jī)式的”還是“機(jī)械式的”。 能力建設(shè)的核心本質(zhì)并非單項能力的提升， 而是聯(lián)結(jié)的緊密性和有機(jī)性， 卻常被誤解為特定類型的 “培訓(xùn)”。

就績效管理而言，確保六項核心運(yùn)作之間的“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”最為重要，也最為緊迫。 R-PBIMEM 模型要求機(jī)構(gòu)和官員能普遍意識到“核心運(yùn)作之間的相互依賴性”：從根本上講， 決定績效成敗的核心運(yùn)作是一個共生的整體，彼此高度依賴，以至任何單一運(yùn)作上出現(xiàn)的瓶頸都不可避免地會擴(kuò)散至全局。

這項看似簡單的“轉(zhuǎn)變觀念”付諸實(shí)踐以至“內(nèi)化于心、外化于形”的難度，實(shí)際上遠(yuǎn)高于想象。 由此也不難理解，為何一個多世紀(jì)以來， 全球性公共部門績效管理的失敗和教訓(xùn)遠(yuǎn)多于成功和經(jīng)驗(yàn)。 對績效管理抱以樂觀預(yù)期和高調(diào)宣示是一回事， 客觀真實(shí)效果如何完全又是另一回事。 結(jié)果導(dǎo)向的績效管理的最大啟示之一是： 與其說“成功”取決于“理想”與“決心”，不如說更取決于“可信”與“可靠”。 基于系統(tǒng)論的基本原理和廣泛的國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 可以合理推論：沒有什么比基于共同KOI 的“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”更重要了。 只有這種樸素認(rèn)知被確認(rèn)為深刻洞見并擴(kuò)散和扎根時， 績效管理的有效性才能獲得強(qiáng)有力的保障。 不過，當(dāng)前“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”未被職能部門和官員視為自己的職責(zé)。

為此量身定制的R-PBIMEM 模型可望終結(jié)這一局面。 該框架包含五項“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”：規(guī)劃-預(yù)算間聯(lián)結(jié)、預(yù)算-實(shí)施間聯(lián)結(jié)、 實(shí)施-監(jiān)測間聯(lián)結(jié)、 監(jiān)測-評估間聯(lián)結(jié)，以及評估-激勵間聯(lián)結(jié)，每項聯(lián)結(jié)都基于結(jié)果導(dǎo)向的共同關(guān)鍵成果指標(biāo)（KOI）。

（一）基于共同KOI 的規(guī)劃-預(yù)算間聯(lián)結(jié)

中國作為首屈一指的“規(guī)劃大國”，歷來十分重視規(guī)劃工作，大致分為（中長期）事業(yè)規(guī)劃和財政規(guī)劃。 事業(yè)規(guī)劃中最重要、最綜合的是五年期國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，也包括諸如城市規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等專項規(guī)劃。 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號） 把中期財政規(guī)劃確立為各級政府和部門的“必修課”，在銜接事業(yè)規(guī)劃與財政規(guī)劃方面邁出了意義非凡的一步。

然而，中期財政規(guī)劃的底層邏輯很少被理解： 它不只是作為制定財政政策的核心工具， 更應(yīng)作為支持年度預(yù)算體制運(yùn)作的核心工具。 中期財政規(guī)劃這一雙重角色定位不僅確認(rèn)了“規(guī)劃-預(yù)算”間的內(nèi)在一致性至關(guān)緊要， 也確認(rèn)了中期財政規(guī)劃的最適當(dāng)作用：在（事業(yè)）規(guī)劃與年度預(yù)算之間架設(shè)起互聯(lián)互通的橋梁。 在財政政策與規(guī)劃相互銜接的前提下， 這種橋梁作用使公共預(yù)算作為貫徹規(guī)劃（以及財政政策）的核心工具成為可能。 在此意義上，當(dāng)代治理文獻(xiàn)確認(rèn)公共預(yù)算作為發(fā)展議程的核心（Schiavo-Campo 和Tommasi，1999）。

規(guī)劃-預(yù)算間的脫節(jié)或松弛聯(lián)系在實(shí)踐中很常見。 由于各種原因，制定規(guī)劃很少考慮預(yù)算，制定預(yù)算也很少考慮規(guī)劃；前者意味著規(guī)劃制定因忽視財政狀況而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)可行性不足， 后者意味著預(yù)算制定因忽視規(guī)劃的約束與引導(dǎo)而導(dǎo)致方向性迷失?！案鞣N原因”包括：要么規(guī)劃過于籠統(tǒng)，以至難以為預(yù)算制定創(chuàng)設(shè)堅實(shí)基礎(chǔ)； 要么預(yù)算準(zhǔn)備的日程表過于倉促， 以至很少顧及要按照規(guī)劃的重點(diǎn)與優(yōu)先事項設(shè)定預(yù)算的重點(diǎn)與優(yōu)先事項。 “分隔” 也是十分常見的原因：規(guī)劃與預(yù)算由兩類不同的職能部門、不同的人，基于不同的認(rèn)知理念，采用不同的方法、工具分別制定，彼此之間可能存在、也可能缺失必要的溝通與協(xié)調(diào)。 部門利益壓倒公共利益使這一情形雪上加霜。 無論原因?yàn)楹危?guī)劃-預(yù)算間的脫節(jié)都有共同的負(fù)面后果： 績效管理的完整鏈條自一開始就產(chǎn)生斷裂， 以至一體化管理框架在起點(diǎn)上即無法實(shí)現(xiàn)。

基于此，R-PBIMEM 模型把規(guī)劃作為起點(diǎn)， 強(qiáng)調(diào)在該起點(diǎn)上導(dǎo)入或提煉少量且正確的KOI 以及與之聯(lián)結(jié)的其他績效指標(biāo)， 并統(tǒng)一應(yīng)用于其他運(yùn)作或約束其他運(yùn)作與其保持一致， 從而確保各運(yùn)作都致力追求共同成果。 KOI 因特定規(guī)劃而異，需要結(jié)合環(huán)境變化適時調(diào)整。 舉例來說，隨著減貧政策重點(diǎn)從擺脫貧困轉(zhuǎn)向防止返貧，相應(yīng)KOI 亦應(yīng)從“脫貧率”轉(zhuǎn)向“返貧率”。 各項核心運(yùn)作均應(yīng)同步調(diào)整。

把規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體的、可計量和可管理的KOI， 使之成為在規(guī)劃-預(yù)算間建立聯(lián)結(jié)的紐帶， 可作為建立共同成果的第一步。 困難并非不可克服，部分原因在于規(guī)劃本身通常給出了KOI 的關(guān)鍵線索。 舉例而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略③正式定義了“鄉(xiāng)村振興”的五個維度：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕，每個維度都設(shè)定了2020—2022 年（以2016 年為基準(zhǔn)年）的具體目標(biāo)④。

（二）基于共同KOI 的預(yù)算-實(shí)施間聯(lián)結(jié)

預(yù)算經(jīng)各級人大批準(zhǔn)即進(jìn)入實(shí)施階段。在這里，“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”意味著預(yù)算實(shí)施與預(yù)算本身高度一致， 意味著實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算應(yīng)是本級人大正式批準(zhǔn)或經(jīng)法定程序作適當(dāng)調(diào)整的預(yù)算。 在預(yù)算文件詳細(xì)規(guī)定共同KOI、 相應(yīng)的其他績效指標(biāo)的情況下，作為第三項核心運(yùn)作的“實(shí)施”，強(qiáng)調(diào)相關(guān)的任務(wù)與目標(biāo)按期間（月份、季度、半年度和年度）分解到具體的責(zé)任機(jī)構(gòu)與責(zé)任人，相關(guān)決策、人員和流程均為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的共同成果服務(wù)，并確保遵循確定的支出標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)交付標(biāo)準(zhǔn)及量化的績效指標(biāo)實(shí)施預(yù)算。

支出標(biāo)準(zhǔn)及其重要性在近期相關(guān)文件中被強(qiáng)調(diào)⑤。 為支持績效目標(biāo)， 基于條目（line-item）分類的支出標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不充分，除非得到基于經(jīng)濟(jì)分類的支出標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)有力補(bǔ)充。條目標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注基于詳細(xì)條目（投入）和組織本位實(shí)施詳細(xì)的支出控制，績效導(dǎo)向往往成為犧牲品。經(jīng)濟(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)更關(guān)注資本支出（capital expenditure）、經(jīng)常支出（current expenditure） 的組合及其內(nèi)部組合。 就經(jīng)常支出而言，最重要的內(nèi)部組合是人事（工薪與福利）支出與非人事支出的組合。 組合是否優(yōu)化足以影響每個特定公共項目的成敗得失。由于每個特定支出組合都對應(yīng)物理維度實(shí)物要素（如原材料與固定資產(chǎn)）的組合，對項目支出經(jīng)濟(jì)構(gòu)成進(jìn)行詳細(xì)分析，通常可立即發(fā)現(xiàn)問題所在。然而基于條目標(biāo)準(zhǔn)的支出分析并無此效。合理的支出組合主要因政策領(lǐng)域而異。 資本密集型領(lǐng)域（實(shí)物基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的資本支出與經(jīng)常支出之比通常高于人力密集型領(lǐng)域。

遵循雙重支出標(biāo)準(zhǔn)只是良好預(yù)算實(shí)施的必要條件， 并非充分條件。 只有在共同KOI 足以約束與引導(dǎo)預(yù)算實(shí)施時，充分條件才能得到保證：保證預(yù)算實(shí)施與預(yù)算本身間的高度一致性?！岸嘀仡A(yù)算”問題在實(shí)踐中很普遍，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)施過程充滿不確定性。 正常情形下，預(yù)算制定只有一次——立法機(jī)關(guān)正式批準(zhǔn)通過的預(yù)算。 “多重預(yù)算”下，預(yù)算被反復(fù)制定——在執(zhí)行過程中被頻繁調(diào)整，以至實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算與原定預(yù)算相比差異巨大，加劇預(yù)算-實(shí)施間的脫節(jié)。

（三）基于共同KOI 的實(shí)施-監(jiān)測間聯(lián)結(jié)

監(jiān)測指采用清晰界定的預(yù)定指標(biāo)跟蹤預(yù)期成果的完成情況，這些預(yù)定指標(biāo)在中期規(guī)劃中設(shè)立，在預(yù)算文件中陳述并作為預(yù)算申請的重要依據(jù)。 監(jiān)測過程需要運(yùn)用數(shù)據(jù)處理、分析與報告方法，定期跟蹤與報告績效指標(biāo)的進(jìn)展與差異 （Asian Development Bank，2020）。 開發(fā)應(yīng)用高效的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，可以大大減輕工作負(fù)荷、提高效率。 數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)用以收集、 處理和呈現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)。監(jiān)測所得信息被用于改進(jìn)決策、規(guī)劃以及項目設(shè)計與管理，對改善服務(wù)交付和后續(xù)的評估同樣裨益良多。

實(shí)踐中， 監(jiān)測工作至今仍為關(guān)鍵瓶頸，因?yàn)槲械谌竭M(jìn)行的事后績效評價在很大程度上取代了對預(yù)算實(shí)施的“過程監(jiān)控”。二者的主要區(qū)別在于：事后績效評價并非預(yù)算過程的固定組成部分，而是游離于正式預(yù)算過程之外的某種附屬工作， 以至建立實(shí)施-監(jiān)測間聯(lián)結(jié)變得非常困難。 把監(jiān)測嵌入預(yù)算實(shí)施，使其成為正式預(yù)算過程的固定組成部分，要求在整個預(yù)算執(zhí)行階段，一個期間接一個期間自動跟蹤當(dāng)期與報告上一期間的績效偏差，并在偏差超過合理值時進(jìn)行預(yù)警和糾偏，如同企業(yè)運(yùn)用管理會計中的差異報告機(jī)制。

（四）基于共同KOI 的監(jiān)測-評估間聯(lián)結(jié)

評估指采用適當(dāng)?shù)姆椒ㄔu價預(yù)期成果的完成情況——通常針對具體項目或同類項目，在此基礎(chǔ)上鑒別結(jié)果導(dǎo)向的決策的成敗得失。 評估需要使用項目生命周期各階段的信息，以及監(jiān)測信息。 與其他各項核心運(yùn)作一樣，評估也圍繞共同KOI 的完成情況展開。

結(jié)果導(dǎo)向的決策不同于且位階高于投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向決策， 因?yàn)樗P(guān)注的是“我們最終想要的東西”： 首要的是成果，其次是成果的受益范圍、群體和程度，最后是實(shí)現(xiàn)成果的過程在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等維度上產(chǎn)生的正面或負(fù)面影響。 “最終想要的東西”也包括正面影響的最大化，以及負(fù)面影響的最小化。 公眾和其他利益相關(guān)者的滿意度評估需要綜合考慮各個要素， 包括投入和產(chǎn)出。 評估所有這些結(jié)果要素的信息需求，在監(jiān)測階段即應(yīng)考慮到。

（五）基于共同KOI 的評估-激勵間聯(lián)結(jié)

組織績效歸根結(jié)底取決于組織成員行為特征的總和， 而行為特征歸根結(jié)底取決于激勵。 好的激勵引導(dǎo)關(guān)注結(jié)果的良性行為，不良激勵截然相反——誘使忽視結(jié)果的不良行為。 激勵因而構(gòu)成一體化績效管理框架的基石， 很難想象在缺失有效激勵的情況下，R-PBIMEM 的其他成分乃至整個框架能夠有效運(yùn)作，長遠(yuǎn)而言尤其如此。 一個多世紀(jì)來，全球范圍的公共部門績效管理之所以效果不彰甚至大多失敗，究其根本原因，莫過于未能成功地將有效的激勵安排整合到績效管理框架中（Shah，2007）。更一般地講，在缺失有效激勵的情況下， 任何人類行為導(dǎo)向成功的概率都將遠(yuǎn)低于失敗概率，公共部門績效管理這類復(fù)雜棘手的社會系統(tǒng)工程尤甚。

有效激勵指激勵相容的安排， 其底層邏輯是利用（不是強(qiáng)制）人類個體的利己之心追求公共利益， 根植于公共官員優(yōu)先追求私利的預(yù)設(shè)。 與之相對應(yīng)的是信任模式：官員會把自己的所作所為與服務(wù)公眾聯(lián)系起來。 無論如何，設(shè)計足以引導(dǎo)官員系統(tǒng)關(guān)注結(jié)果（不只是投入與產(chǎn)出）的激勵并作為一體化框架的固定組成部分， 對于達(dá)成激勵相容總是必需的。 理想條件下，基于成果的激勵最佳。 理由簡明有力： 與基于投入（經(jīng)濟(jì)性）和產(chǎn)出（效率）的激勵相比，基于成果（有效性）的激勵可以最大限度地降低行為扭曲風(fēng)險。 舉例而言，若醫(yī)生獎金與其看病人次（產(chǎn)出）掛鉤，誘發(fā)忽視治愈率和滿意度等成果指標(biāo)的風(fēng)險可能相當(dāng)高。 一般地講， 基于投入的激勵誘發(fā)行為扭曲的風(fēng)險最高，基于成果最低，基于產(chǎn)出居中。在諸如教育和科研等上游性活動中， 產(chǎn)出與成果的不一致尤其明顯， 與成果缺失聯(lián)結(jié)的產(chǎn)出激勵誘發(fā)系統(tǒng)性行為偏差的風(fēng)險，通常遠(yuǎn)高于想象。⑥

然而，設(shè)計基于成果的激勵并非易事，因?yàn)槌晒嬃康碾y度大， 還因?yàn)槌晒目煽匦暂^低。 采用聯(lián)結(jié)成果的產(chǎn)出激勵可作為替代模式。 仍以醫(yī)生獎金為例：獎金與看病人次掛鉤， 但只有達(dá)到規(guī)定治愈率與滿意度時才能拿到獎金。 只要產(chǎn)出聯(lián)結(jié)成果，對產(chǎn)出的直接激勵就等價于對成果的間接激勵，本質(zhì)上仍屬結(jié)果導(dǎo)向。 為控制行為扭曲風(fēng)險，成果導(dǎo)向的激勵總是必需的，盡管極具挑戰(zhàn)性。

“評價結(jié)果與預(yù)算掛鉤”不能取代成果導(dǎo)向的激勵。 這種機(jī)械掛鉤混淆了兩類性質(zhì)截然不同的問題： 資金需求和成敗得失（評價）。 資金需求明顯主要取決于政策或政治重要性，而不是評價結(jié)果。 對于政策上重要的項目或服務(wù)，即便評價結(jié)果很差，武斷地減少預(yù)算很可能導(dǎo)致績效變差； 對于缺失政策重要性的項目或服務(wù)， 即便評價結(jié)果很好， 武斷地增加預(yù)算無異于制造和鼓勵浪費(fèi)。

作為一般結(jié)論， 有效激勵的各個方面都應(yīng)體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向——聚焦共同KOI 的結(jié)果激勵。 有效激勵滿足四項標(biāo)準(zhǔn)： 樂觀預(yù)期， 即公共官員對自身努力與客觀結(jié)果之間的積極關(guān)系抱有充分信心；管理自主性，主要指機(jī)構(gòu)與官員在較高程度上可自主選擇投入組合和決定預(yù)算結(jié)余留用； 資源流量預(yù)見性，即機(jī)構(gòu)與官員可提前預(yù)見“需要花多少錢”和“有多少錢可花”；政策連貫性與支持度， 其反面是政策朝令夕改和支持度不足。 只有當(dāng)目標(biāo)與利益一致時，民眾和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)與官員才會有較高的政策支持度。 對照現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，在R-PBIMEM模型界定的六項核心運(yùn)作中， 激勵無疑是最大瓶頸。 文山會海和發(fā)號施令無法帶來系統(tǒng)的績效改善，更無力塑造績效國家。 只有當(dāng)公共代理人受到積極的監(jiān)督， 并得到明確的指示（包括對他們的期望和強(qiáng)有力的激勵），才能讓他們履行職責(zé)（Schick，2003）。有效激勵和約束機(jī)制的缺失成為我國當(dāng)前績效管理的明顯障礙（王璐等，2020； 阮靜等，2021）。

四、從改革預(yù)算文件制式入手

現(xiàn)代社會中，政府和機(jī)構(gòu)主要通過制定和執(zhí)行預(yù)算來履行職責(zé)和發(fā)揮作用。這一基本事實(shí)可獲得兩個推論。 首先，如果預(yù)算制度不能有效發(fā)揮作用，很難設(shè)想政府與機(jī)構(gòu)能夠有效發(fā)揮作用。⑦其次，雖然良好績效管理要求做好每項核心運(yùn)作，但從預(yù)算入手仍然不失為取得成功的關(guān)鍵。

就現(xiàn)狀而言，從預(yù)算入手意味著系統(tǒng)改進(jìn)現(xiàn)行預(yù)算文件制式。預(yù)算文件記錄了預(yù)算年度中政府和機(jī)構(gòu)“花錢的故事”。中國是典型的支出大國和預(yù)算大國。目前五級政府的年度總支出超過經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的45%，這在國際上并不多見。 但規(guī)模不等于績效。 績效在一定意義上不取決于“花多少錢”，而主要取決于“花好錢的能力”。只有當(dāng)公共機(jī)構(gòu)與官員從普遍關(guān)注“多少”轉(zhuǎn)向普遍關(guān)注“多好”的積極變化出現(xiàn)時，公共財政的績效時代才會真正來臨。

問題是從何處入手以引導(dǎo)出現(xiàn)這種積極變化？答案是把忽視結(jié)果聯(lián)結(jié)的現(xiàn)行預(yù)算文件制式，系統(tǒng)地改造為注重結(jié)果聯(lián)結(jié)的制式，要點(diǎn)是把詳細(xì)陳述每項預(yù)算申請的以下內(nèi)容作為強(qiáng)制要求：

預(yù)算理由——選擇用預(yù)算解決而非其他方式（規(guī)制等）解決的原因并確認(rèn)其適當(dāng)性；

目標(biāo)成果——與共同KOI 一致的特定政策成果及其優(yōu)先性；

成果聯(lián)結(jié)——預(yù)期產(chǎn)出及其與政策成果的聯(lián)系，產(chǎn)出如何計量與評價；

政策手段——諸如機(jī)構(gòu)供應(yīng)、 外包、補(bǔ)貼等特定政策手段的適當(dāng)性；

中期概算——概算特定政策的中期成本、 預(yù)算資金與其他資金需求及其來源，并作為預(yù)算文件的固定組成部分一同申報和提交審批。

一并實(shí)施兩項關(guān)鍵性的配套改革非常重要：第一，把經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算申報作為主要申報（main representation）⑧，確保清晰區(qū)分與整合資本支出、經(jīng)常支出及其成本和融資并作為主要申報；第二，引入規(guī)劃（program）分類，采用“功能套規(guī)劃”的申報制式，比如“教育（功能）——師資培訓(xùn)（規(guī)劃）”。 與其他分類相比，這兩個分類與績效信息間的聯(lián)系緊密得多。

預(yù)算文件制式與績效管理的聯(lián)系至今鮮被認(rèn)知與關(guān)注。 無論“績效聲音”多么響亮，如果預(yù)算文件不能有效發(fā)揮作用，那么預(yù)算程序也不能有效發(fā)揮作用， 進(jìn)而政府和機(jī)構(gòu)也很難有效發(fā)揮作用。 鑒于改革預(yù)算編制是取得成功的關(guān)鍵和最佳切入點(diǎn)，預(yù)算文件制式與績效管理不兼容的局面亟需扭轉(zhuǎn)， 因此預(yù)算文件制式攸關(guān)績效的認(rèn)知亦需強(qiáng)勢表達(dá)。 就現(xiàn)狀而言，很少有其他改革事項如同改革預(yù)算文件制式那樣，可望帶來最確切的“改革紅利”。⑨

關(guān)于預(yù)算文件之理論基礎(chǔ)的研究亦需跟進(jìn)。 民主治理背景下，預(yù)算文件扮演四類角色：作為法律文件、作為政策文件、作為管理文件和作為參與文件，每個都聯(lián)結(jié)現(xiàn)代預(yù)算的特定功能。 其中，政策文件、管理文件和參與文件的定位都根植于結(jié)果導(dǎo)向的績效理念：公共支出的價值需要通過績效得到證明與檢驗(yàn)，因?yàn)樗旧頉]有內(nèi)在價值；⑩而績效既需要通過投入的經(jīng)濟(jì)性和產(chǎn)出的效率加以確認(rèn)，更需要通過結(jié)果要素的有效性加以確認(rèn)。 結(jié)果要素即前述的成果、 受益、影響，也包括將三者綜合起來的滿意度。 在3E表達(dá)的績效組合中，計量結(jié)果績效的有效性的位階高于計量產(chǎn)出績效的效率，更高于計量投入績效的經(jīng)濟(jì)性。 3E 可以綜合為成本有效性（王雍君和李兆宜，2019）。

五、結(jié)語

為促進(jìn)績效運(yùn)動從更注重形式朝向更注重實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)設(shè)基于R-PBIMEM 模型的一體化框架并統(tǒng)一應(yīng)用于各級政府與機(jī)構(gòu)日益重要和緊迫。 新冠疫情、經(jīng)濟(jì)增長放緩和債務(wù)負(fù)荷沉重的背景下的財政困難持續(xù)加劇，進(jìn)一步強(qiáng)化了其重要性與緊迫性。 本文旨在把績效管理固定在一個堅實(shí)的一體化框架的基礎(chǔ)上，確保把少量正確且關(guān)鍵的共同成果指標(biāo)（KOI）呈現(xiàn)于互聯(lián)互通的信息結(jié)構(gòu)上，用以引導(dǎo)決定績效管理成敗的六項核心運(yùn)作：規(guī)劃-預(yù)算-實(shí)施-監(jiān)測-評估-激勵。 該框架涵蓋五項“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”：規(guī)劃-預(yù)算間聯(lián)結(jié)、預(yù)算-實(shí)施間聯(lián)結(jié)、實(shí)施-監(jiān)測間聯(lián)結(jié)、監(jiān)測-評估間聯(lián)結(jié)以及評估-激勵間聯(lián)結(jié)。 很少有人認(rèn)識到，正是核心運(yùn)作之間嚴(yán)重缺失由共同成果引導(dǎo)的“有機(jī)的緊密聯(lián)結(jié)”，績效運(yùn)動偏離正軌以至充斥無效忙碌的風(fēng)險才如此嚴(yán)重。

創(chuàng)設(shè)與應(yīng)用一體化框架根植于如下理念：績效管理現(xiàn)實(shí)的棘手挑戰(zhàn)逼迫我們思考基礎(chǔ)性問題——所有其他問題都從中而來。 若要取得最多的進(jìn)步就必須理解這個框架， 并且堅決地統(tǒng)一應(yīng)用這個框架。 可以確定的是，R-PBIMEM 模型表達(dá)的一體化框架不會歪曲現(xiàn)實(shí)背景，也不會阻礙形成擺脫嚴(yán)峻形勢所迫切需要的前瞻性思維。 該框架實(shí)際上非常簡單，因?yàn)槠浣裹c(diǎn)非常集中——聚焦共同成果表征的結(jié)果導(dǎo)向，并且高度一體化，由此增加了績效管理取得成功的機(jī)會。

本文建構(gòu)的一體化框架的視野十分宏大，相比之下，備受關(guān)注的結(jié)果鏈模型和成本效益分析的視野過于狹隘，不足以完整呈現(xiàn)績效管理的宏觀圖景和核心運(yùn)作。就避免績效敘事上的任意發(fā)揮和不得要領(lǐng)而言，一體化框架的作用同樣不容低估，因?yàn)樗制鹾稀耙院唵蔚倪壿嬊逦?、連貫地獲得真知”之理念（Keynes，1936）。

從實(shí)踐角度看，要想從根本上解決當(dāng)前績效運(yùn)動過于形式化與碎片化的問題，創(chuàng)建并統(tǒng)一應(yīng)用一體化框架也是必須和適當(dāng)?shù)摹?不言而喻，這需要支持性的具體規(guī)則和體制機(jī)制相應(yīng)跟進(jìn)，包括把改革預(yù)算文件制式作為最佳起點(diǎn)。因?yàn)槿狈唧w的規(guī)則或體制機(jī)制會導(dǎo)致預(yù)期預(yù)算過程與實(shí)際預(yù)算過程之間的耦合度降低（Goddard 和Mkasiwa，2016）， 從而損害和弱化財政績效管理。

注釋：

①參見2018 年9 月1 日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》；2020 年2 月27 日，財政部關(guān)于印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范 （試行）》 的通知 （財辦〔2020〕13 號）；2021 年4 月30 日， 財政部《關(guān)于修訂預(yù)算管理一體化規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)資產(chǎn)管理內(nèi)容的通知》（財辦〔2021〕23 號）。

②進(jìn)步時代（1896—1916 年）是指美國廣泛開展社會活動和政治改革的一段時期，現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算制度在此時得以建立。 參見：Buenker J D，Boosham J C，and Crunden R M，Progressivism，1986:3–21.

③參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1 號）。

④例如，對于“生活富?！边@一維度，2016—2022 年的具體目標(biāo)包括：農(nóng)村恩格爾系數(shù)從32.2%降到29.2%，城鄉(xiāng)居民收入比率從2.72∶1 降到2.67∶1， 農(nóng)村自來水普及率從79%提高到85%， 具備條件的建制村通硬化路比例從96.7%提高到100%。 對于“生態(tài)宜居”這一維度，具體目標(biāo)包括：禽畜垃圾處理、鄉(xiāng)村綠地、生活垃圾處理、現(xiàn)代廁所等。詳見《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》， 網(wǎng) 址：http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm，訪問日期：2021.12.8。

⑤《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）提出要規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化：根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)……將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，不得超標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。

⑥討論詳見：王雍君.預(yù)算績效評價：如何評價教育項目的績效？ [J]. 財政監(jiān)督，2021（02）:44.

⑦反過來也如此。

⑧主要申報（main representation）指立法機(jī)關(guān)作為“對申報預(yù)算撥款進(jìn)行投票表決之基礎(chǔ)”的申報。

⑨前提條件是重視預(yù)算的核心作用。

⑩公共支出績效不佳是納稅人之所失。