●文 峰

2021 年12 月8 日召開的中央經(jīng)濟工作會議對我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的階段性挑戰(zhàn)進行了全面分析， 制定了2022 年經(jīng)濟工作的主要目標、主要思路， 提出繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。 2021 年12 月27日召開的全國財政工作視頻會議上，財政部部長劉昆對2021 年財政工作進行了全面回顧，明確了2022 年全國財政工作的指導(dǎo)思想、 工作思路和工作重點， 為新一年財政工作提供重要指引。

全面、 深刻理解全國財政工作視頻會議精神是積極有效開展2022 年財政工作的基礎(chǔ)和前提。 深入貫徹落實2021 年全國財政工作視頻會議精神，需要將2022 年財政工作置于新時代中國特色社會主義發(fā)展階段追求高質(zhì)量發(fā)展的宏觀背景之下， 置于中國共產(chǎn)黨順利完成第一個百年奮斗目標， 開啟第二個百年奮斗目標的視野之下， 需要置于貫徹財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的重要論斷之下。

新中國成立以來尤其是改革開放以來， 我國經(jīng)濟在較長時期保持了平穩(wěn)快速增長，國家整體經(jīng)濟實力、軍事實力、外交實力明顯增強，經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境也發(fā)生了明顯的變化。 在全面審視我國經(jīng)濟發(fā)展所面臨的國際國內(nèi)形勢的基礎(chǔ)上，2020 年5 月中共中央政治局會議提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。 為促進雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，補齊經(jīng)濟發(fā)展中的短板，強化基礎(chǔ)科學(xué)研究， 發(fā)揮超大規(guī)模國內(nèi)市場的優(yōu)勢， 暢通國民經(jīng)濟大循環(huán)被提上日程。 盡管我國已經(jīng)取得脫貧攻堅和全面建成小康社會的決定性勝利，但教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護等民生領(lǐng)域的發(fā)展仍需要進一步加強。 當前建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟背景下的現(xiàn)代財政制度已經(jīng)取得了重要的進展， 但仍需繼續(xù)深化改革， 結(jié)合新的發(fā)展環(huán)境創(chuàng)新財稅體制改革。 從短期宏觀經(jīng)濟形勢來看，我國還面臨著需求收縮、 供給沖擊和預(yù)期減弱的壓力，疊加疫情沖擊，外部環(huán)境變得更加復(fù)雜嚴峻，充滿不確定性，這給我國財政工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。 財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 在推進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮重要作用， 需要為提高國家治理水平提供制度支持。 財政政策需要服從國家整體經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，積極主動應(yīng)對來自國內(nèi)外的各種挑戰(zhàn)，確保經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。

2021 年全國財政工作視頻會議對我國2021 年財政工作總結(jié)到位，對新的一年財政工作定位清楚，對2022 年乃至今后一段時期財政工作具有很強的指導(dǎo)作用， 筆者重點從三個方面闡述對會議精神的理解。

一、 堅持以人民為中心的發(fā)展理念，錨定財政工作的方向

一百年來，中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)中國人民經(jīng)過艱苦探索奮斗，開辟了偉大道路，創(chuàng)造了偉大事業(yè)，取得了偉大成績。 財政積極作為，為中華民族站起來、富起來、強起來的偉大飛躍作出了積極貢獻。 黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，人民至上是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的一條重要經(jīng)驗。 在中國新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、新時代中國特色社會主義的不同階段，由于國家和民族面臨的斗爭與發(fā)展環(huán)境不同，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府所確定的工作目標、工作重點和具體的工作思路與方式也有所不同。

在爭取民族獨立和解放的革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府一方面籌集資源支持革命戰(zhàn)爭， 另一方面盡力幫助革命根據(jù)地、解放區(qū)人民群眾渡過困難，發(fā)展經(jīng)濟，改善生活。 在社會主義革命和建設(shè)時期，受特定國際地緣政治影響，為了奠定新生人民政權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，恢復(fù)國民經(jīng)濟發(fā)展，選擇了重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，通過財政制度安排集中全國人力、物力、財力在較短時期內(nèi)建立了相對完整的工業(yè)和國民經(jīng)濟體系，奠定了國家經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。 在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨秉持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的原則，客觀上實行了以城市為重點和東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的財政及相關(guān)經(jīng)濟社會政策，在實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速增長的同時，城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)擴大， 居民之間的收入差距也快速拉大。 為此，黨的十六屆三中全會提出了以“五個統(tǒng)籌”為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀，財政制度安排開始向城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。 自黨的十九大提出我國進入新時代中國特色社會主義發(fā)展階段以來， 為了促進高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，財政體制也作出了重大調(diào)整。

縱觀中國共產(chǎn)黨成立以來不同時期的革命戰(zhàn)爭和經(jīng)濟建設(shè)的全過程可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)革命和建設(shè)環(huán)境及階段性目標的不同，我國財政工作的重點也有所調(diào)整，但始終錨定以人民為中心理念。 從整體上看，財政服務(wù)的具體目標經(jīng)歷了把人民從受剝削、受壓迫的舊社會制度中解放出來，奠定人民全面自由發(fā)展的政治基礎(chǔ)，營造有利于人民全面發(fā)展的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境；穩(wěn)定國民經(jīng)濟，建立相對完整的工業(yè)和國民經(jīng)濟體系，奠定國家長期發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)， 為人民群眾物質(zhì)財富增長提供保障；大力發(fā)展經(jīng)濟，增加社會總財富，調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面發(fā)展，促進人民群眾福利水平的整體提高；立足中國特色社會主義發(fā)展新階段，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾對美好生活的需求等四個階段，每個階段的財政工作都充分體現(xiàn)了以人民為中心的宗旨。

順應(yīng)人民群眾對美好生活的期望，財政主要聚焦于鞏固脫貧攻堅成果， 進一步改善民生，增強人民群眾的幸福感，提升人民群眾的滿意度。 2022 年財政重點工作之一就是突出?；?，兜底線，持續(xù)增進民生福祉。 具體而言，就是要支持建設(shè)高質(zhì)量教育體系，推進衛(wèi)生健康體系建設(shè)，提高社會保障水平，完善住房保障體系，推動文化體育事業(yè)發(fā)展。

高質(zhì)量的教育和衛(wèi)生健康體系既是社會公平的基礎(chǔ)， 也是經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的前提。 加大財政對教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念：一是加大財政對教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出可以降低家庭支出比重，促進家庭增加儲蓄或消費性支出， 擴大消費需求，提高消費對經(jīng)濟增長的貢獻率。 二是政府提供教育和醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)，有利于增加人力資本積累，拓展就業(yè)空間，提高潛在經(jīng)濟增長率，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，增強經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性；三是對于不同人群有助于縮小人與人之間的人力資本差距，提高相關(guān)群體獲取收入和財富的能力，促進實現(xiàn)共同富裕。 由此可見，加大對教育和醫(yī)療衛(wèi)生的投入，建設(shè)高質(zhì)量教育體系和醫(yī)療衛(wèi)生體系是貫徹以人民為中心的發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，是推進高質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的必然要求。

社會保障制度不僅是市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)和必要條件，也是提高全體人民福利水平、增強幸福感、讓人民共享發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的要求。 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，當前中國已經(jīng)進入人口老齡化快速發(fā)展階段。 加快社會保障體系建設(shè)的任務(wù)更加緊迫，也面臨著更大的挑戰(zhàn)。 推進可持續(xù)的、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，是財政工作的重要內(nèi)容之一。 滿足人民群眾的基本居住需求， 讓人民群眾擁有與經(jīng)濟社會發(fā)展承載能力相適應(yīng)的居住條件是增強人民群眾滿足感、獲得感、幸福感的重要措施，財政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。 發(fā)展文化體育事業(yè)以滿足人民群眾的精神文化需要， 使全體人民擁有健康的體魄、 積極向上的精神狀態(tài)和崇高的理想信念，是確保社會穩(wěn)定和諧、具有較強可持續(xù)發(fā)展能力的基礎(chǔ)， 財政支持促進文化體育事業(yè)發(fā)展是踐行以人民為中心發(fā)展理念的必然之舉。

新中國成立以來， 我國財政在貫徹以人民為中心的發(fā)展理念上取得了較大進展， 民生相關(guān)領(lǐng)域財政支出規(guī)模不斷加大， 未來要進一步向健全機制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高財政支出效能等方面發(fā)力。 建國初期，為奠定國家長期發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，用于滿足民生相關(guān)的財政支出占比不高，存在較大的民生欠賬。 改革開放以來的較長時期， 中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的歷史發(fā)展新時期，財政支出重點服務(wù)于經(jīng)濟增長，受政府可支配財力的限制， 雖然財政用于民生方面的支出絕對額增長較快， 但占財政支出的比重仍然不高。 在建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制中， 我國進一步加大民生領(lǐng)域的財政投入，民生相關(guān)財政支出規(guī)模有較大幅度提高，但財政支出結(jié)構(gòu)在不同層級政府之間的格局不完全合理。 進入中國特色社會主義新時代，財政要進一步落實中央與地方共同事權(quán)和支出責(zé)任相關(guān)文件精神，一方面，同級政府內(nèi)部的民生支出與經(jīng)濟建設(shè)支出的財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中人民群眾對高質(zhì)量發(fā)展的要求進行調(diào)整和優(yōu)化，要進一步健全民生相關(guān)公共服務(wù)的需求表達機制， 確保政府公共服務(wù)供給更好地匹配人民群眾對公共服務(wù)的需求；另一方面， 不同層級政府之間和同級政府內(nèi)部不同部門的支出責(zé)任要進一步優(yōu)化。 為確保有限財力約束下的民生支出最大程度滿足人民群眾的需求，要進一步健全完善財政支出績效機制。

因此，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，財政要樹立民本思想理念，不斷健全完善機制制度，力求高效率地做好正確的事； 也即要賦予財政民本的靈魂，通過建立現(xiàn)代財政制度來踐行、貫徹民本理念。

二、順應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展需要，加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度

建立現(xiàn)代財政制度是匹配財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的必然要求。 匹配國家治理基礎(chǔ)和重要支柱、 服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財政制度， 不是簡單地照搬其他國家的公共財政制度，而是以公共財政基本原理為指導(dǎo)，立足于中國具體國情， 創(chuàng)新性地建立適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的現(xiàn)代財政制度。

經(jīng)過全國人民的共同努力， 我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)已經(jīng)取得了階段性成果。 2013 年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 并進一步提出建立現(xiàn)代財政制度的目標。2014 年以來，我國從預(yù)算管理、稅收制度、中央與地方財政關(guān)系三個方面深化財稅體制改革。 改進預(yù)算管理制度方面，《預(yù)算法》及與之相配套的《預(yù)算法實施條例》均已經(jīng)完成修訂且付諸實施， 為強化預(yù)算管理提供了制度保障。 深化稅收制度改革方面，個人所得稅改革、增值稅擴圍和轉(zhuǎn)型也已完成，環(huán)境保護稅取代環(huán)保費成為一個獨立的稅種， 消費稅改革取得重要的階段性進展， 房地產(chǎn)稅試點也即將開始。 按照稅收法定的原則，一部分行政立法的稅收法規(guī)相繼通過人大立法上升為法律，金稅四期投入運行并取得明顯成效。 在中央和地方財政關(guān)系改革上，1994 年分稅制改革基本建立了中央與地方政府間事權(quán)、 支出責(zé)任、財權(quán)、轉(zhuǎn)移支付制度的財政管理框架，提高了中央財政收入占全部財政收入的比重， 但中央與地方政府之間事權(quán)和支出責(zé)任較長時期內(nèi)仍然沒有完全劃分厘清。 2016 年，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，就推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出指導(dǎo)意見；2018 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，中央相繼出臺了一系列包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、交通運輸?shù)戎醒肱c地方共同提供公共服務(wù)支出責(zé)任劃分的方案，進一步完善了相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，中央與地方財政事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付制度進一步明晰， 財政管理體制得到了有效優(yōu)化， 一定程度上有助于調(diào)動中央和地方的積極性。

在現(xiàn)代財政制度建設(shè)取得明顯進展的同時，不可忽視的是，部分領(lǐng)域的改革還明顯滯后，在新的一年仍需進一步深化。 在深化預(yù)算管理制度改革方面，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確了深化預(yù)算制度管理的具體要求。 當前預(yù)算管理制度建設(shè)和預(yù)算管理水平相對滯后，需要認真落實《意見》相關(guān)要求，力求使預(yù)算管理水平提升到一個新的高度，積極適應(yīng)現(xiàn)代財政制度建設(shè)的需要。 結(jié)合現(xiàn)代財政制度要求，財政稅收相關(guān)制度的建立、執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)均存在一定的完善空間。 盡管目前有部分人大授權(quán)立法的稅收法律法規(guī)已經(jīng)通過人大立法上升為稅法，但其他相關(guān)財稅制度立法進程也需要及時跟進。 在加快財政稅收法律建設(shè)的同時，要進一步加強財稅法律法規(guī)的實施，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)手段，改進和提升財稅法律制度的執(zhí)行效率，加強對相關(guān)法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，使財稅立法、執(zhí)法和監(jiān)督協(xié)同推進。

當前，我國中央與地方財政關(guān)系已取得明顯進展，但仍需要進一步深化改革。 2021 年全域無隱性債務(wù)試點已經(jīng)開始，今年可在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，進一步完善相關(guān)配套措施，逐步擴大試點范圍，加快全面推廣進程。 同時，進一步擴大債務(wù)顯性化試點范圍，全面摸清地方債務(wù)家底，加強地方債務(wù)管理，降低地方債務(wù)風(fēng)險。 新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，中央建立了常態(tài)化財政資金直達機制并擴大了實施范圍，今年可繼續(xù)組織力量對財政資金直達機制運行情況進行評估， 總結(jié)經(jīng)驗并進一步擴大試點范圍，積極探索通過財政資金直達機制緩解基層財政困境， 增強基層財政公共服務(wù)供給能力，促進公共服務(wù)均等化。 隨著房地產(chǎn)稅改革試點，財政應(yīng)全面跟蹤試點地區(qū)房地產(chǎn)稅收試點對短期地方財政收入的影響，了解房地產(chǎn)稅收對房地產(chǎn)企業(yè)、相關(guān)民眾以及房地產(chǎn)相關(guān)金融業(yè)的影響，對國民經(jīng)濟整體和較長時期財政經(jīng)濟發(fā)展的全面影響，為擴大試點范圍提供詳細的數(shù)據(jù)支持，為優(yōu)化房地產(chǎn)稅收提供可資借鑒的建議。

三、 加強短期和中長期財政政策協(xié)調(diào)，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長

在經(jīng)濟全球化背景下，國際市場供求波動對我國經(jīng)濟的沖擊明顯，迫切需要強化財政政策的調(diào)節(jié)功能， 從中長期財政政策目標出發(fā)，保障國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長。2021 年中央經(jīng)濟工作會議對今年宏觀經(jīng)濟形勢的整體判斷是：經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，加之新冠肺炎疫情沖擊，百年變局加速演進，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻。

面對新冠肺炎疫情的沖擊，疊加產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，以及國際政治經(jīng)濟發(fā)展形勢不明朗等各種因素影響，我國通過增值稅擴圍轉(zhuǎn)型、相關(guān)金融制度扶持等舉措有效降低了企業(yè)稅負和融資成本，但仍不能抵消短期內(nèi)多重因素疊加對企業(yè)發(fā)展帶來的不利影響。 通過擴大財政支出規(guī)模， 實施政策性的減稅降費，適當擴大財政赤字規(guī)模，擴大社會總需求規(guī)模，充分發(fā)揮財政的逆周期調(diào)節(jié)作用，穩(wěn)定經(jīng)濟增長是今年財政工作的重要方向。

短期的財政調(diào)節(jié)政策與構(gòu)造雙循環(huán)新發(fā)展格局的中長期發(fā)展措施是有機統(tǒng)一體。 從較長時期來看， 構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局是我國經(jīng)濟發(fā)展的必由之路， 而要暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)首先必須暢通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)， 需要財政在其中發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用， 以實現(xiàn)短期需求調(diào)節(jié)與中長期供給側(cè)對策相互協(xié)調(diào)。 補短板，鍛長板，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費循環(huán)是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體， 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。

第一， 堅持把科技作為財政支出的重點領(lǐng)域，聚焦國家戰(zhàn)略需求優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。新中國成立70 多年以來，我國綜合經(jīng)濟實力得到了明顯增強， 初步形成了較為獨立完整的國民經(jīng)濟體系，擁有龐大的國內(nèi)需求市場優(yōu)勢，部分高科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)并跑、領(lǐng)跑發(fā)達國家。 但也必須承認，部分尖端技術(shù)、關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人，這是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風(fēng)險隱患。 大國財政需持續(xù)發(fā)力，助力高新技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，一方面，持續(xù)加大科研創(chuàng)新投入，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強化財政資金使用過程監(jiān)管， 確?？蒲薪?jīng)費高效利用；另一方面，優(yōu)化健全科研管理體制，實現(xiàn)財政科研投入和科研管理體制相互協(xié)調(diào)， 產(chǎn)生強大的協(xié)同效益。 通過加大對制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵核心領(lǐng)域的科技攻關(guān)， 強化基礎(chǔ)科學(xué)研究和重大科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 支持打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。

第二，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入力度，大力推進鄉(xiāng)村振興。 這既是短期財政調(diào)節(jié)政策的重要內(nèi)容，也是促進城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展用遠低于全世界人口比重的耕地保障了十四億人口的糧食安全問題， 有效避免了國際糧食市場波動對我國糧食供求關(guān)系的嚴重沖擊。 在新中國經(jīng)濟建設(shè)過程中， 農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅為推動國家工業(yè)化進程作出了巨大貢獻， 也在多次經(jīng)濟危機中承受并消減危機沖擊，幫助國家渡過經(jīng)濟危機，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。隨著城市化、工業(yè)化和國際化水平的提高， 特別是中國日益深度融入國際金融資本主導(dǎo)的全球化浪潮， 中國經(jīng)濟更易受到外來不確定沖擊帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險的威脅， 鄉(xiāng)村仍需承擔(dān)緩解和消減危機沖擊， 促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的作用。 溫鐵軍等（2013）指出，鄉(xiāng)村的發(fā)展水平直接決定其承擔(dān)沖擊， 抵御外來沖擊的能力。受要素稟賦結(jié)構(gòu)差異、長期城市偏向經(jīng)濟政策和城市化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護和土壤污染等因素影響， 我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，面臨著極大挑戰(zhàn)，存在較大的隱患，抵御經(jīng)濟社會沖擊和維護國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的能力相對于其應(yīng)承擔(dān)的作用明顯不足， 承受和抵御沖擊的能力亟待加強。

從中長期來看，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財政投入力度，優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投入機制，確保主糧產(chǎn)量穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，強化鄉(xiāng)村的風(fēng)險緩沖和消減功能十分必要。 加大財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度是逆周期調(diào)節(jié)政策的重要抓手， 財政投入的增加帶動受其引導(dǎo)的民間投資的增加必然會擴大社會總需求，從而發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟增長的作用。當然，增加財政投入和達到財政投入目標之間需要由財政投入績效來予以保證，因此，健全財政支持鄉(xiāng)村振興的投入機制和投入績效保障機制是實現(xiàn)財政鄉(xiāng)村投入的短期和中長期目標兼顧的重要條件。 按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》要求，到2022 年，要達到鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全的目標。相應(yīng)地，糧食安全保障水平、農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、基本公共服務(wù)都要求達到相應(yīng)的水平。經(jīng)過全國人民的共同努力，脫貧攻堅任務(wù)已經(jīng)順利完成， 其他工作目標取得重要進展，財政還需進一步加大相關(guān)方面工作力度，力爭保證規(guī)劃目標順利完成。

第三，加大財政在優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的投入力度。 這是促進中長期經(jīng)濟協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的要求， 也是強化財政逆周期調(diào)節(jié)的有力舉措。 由于我國較長時期內(nèi)實行有助于東部沿海地區(qū)發(fā)展的財政稅收政策、金融、產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)政策，在市場機制作用下，東部沿海地區(qū)形成了經(jīng)濟增長快、 要素收益率高和要素流入相互強化的正反饋機制，欠發(fā)達地區(qū)則形成經(jīng)濟增長慢、要素收益率低和要素流出的正反饋機制， 兩個反饋機制共同作用導(dǎo)致東、中、西部發(fā)展差距累積性擴大，地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)嚴重失衡。長期以來我國重工業(yè)集中的東北地區(qū)受生產(chǎn)型增值稅等稅收制度的影響，加之地方財力限制對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度不夠，多種因素綜合作用導(dǎo)致經(jīng)濟轉(zhuǎn)型緩慢，相對于東部沿海地區(qū)發(fā)展差距不斷拉大。東北地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢、就業(yè)機會少和要素收益率低導(dǎo)致要素流出，形成東北經(jīng)濟增長相較于全國尤其是東部沿海地區(qū)的弱勢地位。地區(qū)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)累積性失衡直接影響了我國整體空間經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，不僅不利于大國優(yōu)勢的發(fā)揮，甚至?xí)蔀榇髧?jīng)濟發(fā)展的一大阻礙。

另一方面，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡可以轉(zhuǎn)化為我國經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，也是當前財政逆周期調(diào)節(jié)的重要抓手。 我國作為典型的后發(fā)大國，國土面積大，幅員遼闊，區(qū)域和城鄉(xiāng)要素稟賦差距大是客觀國情，辯證來看，這既是缺點，也是潛在優(yōu)勢。當經(jīng)濟發(fā)展處于供給約束型經(jīng)濟增長階段時，可以集中全國要素重點發(fā)展關(guān)系國家長期發(fā)展的工業(yè)、產(chǎn)業(yè)類型，促進經(jīng)濟增長； 當經(jīng)濟進入需求約束型經(jīng)濟增長階段時，欠發(fā)達的中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和廣大農(nóng)村因發(fā)展相對滯后可以容納巨大的投資，有助于解決國內(nèi)需求不足所導(dǎo)致的經(jīng)濟增長緩慢乃至停滯問題，促使經(jīng)濟在一定時期內(nèi)保持較高速度的增長。財政不能也不應(yīng)該是惟一的甚至主要的向中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)投資的主體，還需要引導(dǎo)和帶動民間資本向這些地區(qū)投資。在欠發(fā)達地區(qū)投資要素收益率較低的情況下，要引導(dǎo)民間資本要素向這些地區(qū)流動，需要利用財政補貼、稅收優(yōu)惠等財政政策提高私人投資的收益率。加大財政和民間資本對這些地區(qū)的投資有助于消化當前國內(nèi)過剩的產(chǎn)能，擴大社會總需求，拉動經(jīng)濟增長，平衡區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)、輕、重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。 因此，在國內(nèi)產(chǎn)能過剩、對外投資風(fēng)險較大的情況下， 運用財政政策手段加大對中西部地區(qū)、東北地區(qū)投資的財政支持力度，加強對鄉(xiāng)村振興的財政支持力度是有效利用過剩產(chǎn)能，避免企業(yè)大面積破產(chǎn)倒閉，穩(wěn)定就業(yè)和社會經(jīng)濟秩序，擴大總需求，穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要手段，這對于本輪經(jīng)濟周期的短期財政調(diào)控措施而言，既必要又緊迫。

當經(jīng)濟處于下行區(qū)間， 產(chǎn)能過剩是常態(tài)，一旦放任市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)， 財政無所作為，就會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩蔓延，帶來更大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，致使大量企業(yè)破產(chǎn)，經(jīng)濟陷入蕭條。當經(jīng)濟復(fù)蘇后， 企業(yè)需要進行新的投資或擴大產(chǎn)出，原來在經(jīng)濟蕭條階段的過剩產(chǎn)能如因財政逆周期調(diào)節(jié)政策有幸避免破產(chǎn)、倒閉，在復(fù)蘇期間仍然是有市場需求保證的產(chǎn)能，即由蕭條時期的過剩產(chǎn)能變成了經(jīng)濟復(fù)蘇階段正常的、有市場需求的供給。因此，在我國中西部地區(qū)、東北、農(nóng)村和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域還存在大量投資機會的情況下，可以借助于財政的逆周期調(diào)節(jié)政策，加大對這些有投資空間的地區(qū)進行投資，這樣既可以擴大社會總需求，維持就業(yè)機會不減少，確保經(jīng)濟穩(wěn)定，又可以促進中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，助力高質(zhì)量發(fā)展，實際上兼顧了短期調(diào)節(jié)政策和長期發(fā)展政策。

第四， 開展適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，既是積極財政政策的重要內(nèi)容，也是高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。按照基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟發(fā)展階段關(guān)聯(lián)的一般規(guī)律，基礎(chǔ)設(shè)施作為一種全社會共享資本，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人們生活都具有十分重要的基礎(chǔ)性支撐作用，其供應(yīng)水平的高低直接決定了經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量。2021 年中央經(jīng)濟工作會議明確提出， 要繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，其中，適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資就是積極的財政政策的重要內(nèi)容。根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的要求和當前世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢，包括5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、 新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的新型基礎(chǔ)設(shè)施是引領(lǐng)、支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這些新型基礎(chǔ)設(shè)施一部分可以引入民間資本投資，但整體來看，新型基礎(chǔ)設(shè)施是一個有機的系統(tǒng)， 只有各方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都達到一定水平后， 才能為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的支持。 而新型基礎(chǔ)設(shè)施從開始投資到建成，需要持續(xù)大規(guī)模的投入且產(chǎn)出較小，微觀經(jīng)濟效益不顯著， 甚至?xí)霈F(xiàn)較嚴重的虧損，盡管可以引入社會資本進行投資，但對于追求利潤最大化的市場投資主體的吸引力并不強，因此，加大財政對新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度十分必要。建議通過運用產(chǎn)業(yè)投資基金，實行財政補貼、稅收優(yōu)惠，采用PPP 模式等方式支持新型基礎(chǔ)設(shè)施投資。 對新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資，一方面短期內(nèi)可以直接擴大社會總需求，另一方面有利于吸引民間投資跟進， 間接促進擴大社會總需求， 從長期來看有助于提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進高質(zhì)量發(fā)展。

第五，順應(yīng)綠色發(fā)展趨勢，全面推進綠色轉(zhuǎn)型。 這既是著眼于長期可持續(xù)發(fā)展的需要，也是短期擴大財政支出，實行逆周期調(diào)節(jié)的重要措施?？紤]到新中國成立尤其是改革開放以來，各地開展以地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入增加為主要目標的地區(qū)間競爭，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，因此，財政支出要順應(yīng)綠色發(fā)展趨勢，繼續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護，支持碳達峰碳中和，加強大氣、水、土壤污染防治，擴大新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施范圍。 從短期財政支出的經(jīng)濟效益來看，對中西部、東北和農(nóng)村地區(qū)的投資，對生態(tài)環(huán)境保護的財政支出，對大氣、水、土壤污染防治，實行新一輪草原生態(tài)保護補貼的財政支出以及適度超前的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期經(jīng)濟效益可能不明顯，但這些有利于形成經(jīng)濟長期協(xié)調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展的實體資產(chǎn)和生態(tài)資產(chǎn)，從長期和整體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的角度來看是有效益的財政支出。 我國作為典型的后發(fā)展大國，國內(nèi)發(fā)展嚴重不平衡，西部、中部、農(nóng)村和東北老工業(yè)基地以及生態(tài)環(huán)境保護、大氣、水、土壤污染防治和草原生態(tài)保護領(lǐng)域存在大量的投資空間，這是我國相較于發(fā)達市場經(jīng)濟國家所擁有的優(yōu)勢，對這些領(lǐng)域的投資有助于消化需求不足情況下企業(yè)的過剩產(chǎn)能，幫助存在過剩產(chǎn)能的企業(yè)渡過困難。

在當前的宏觀經(jīng)濟形勢下， 我國財政政策制定和實施需要從全局和長遠角度來系統(tǒng)考慮國民經(jīng)濟的微觀、中觀和宏觀，短期、中期和長期的政策效應(yīng)， 將財政平衡和國民經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)緊密聯(lián)系起來。 在產(chǎn)能過剩的情況下，加大對中西部地區(qū)、東北和農(nóng)村地區(qū)投資，對新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及對大氣、水、土壤污染防治等財政支出， 在一定程度上可能會增加財政赤字，甚至加大財政運行風(fēng)險，因此需要加強財政支出管理， 進一步健全完善財政管理機制和財政監(jiān)督機制， 提高財政監(jiān)督效率，不斷提升財政管理整體水平，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，盡量避免逆周期調(diào)節(jié)政策所帶來的損失和風(fēng)險。