王 濤 白 丹 姜 勇

1 引 言

2015年12月12日，第21屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)在法國(guó)巴黎通過了歷史性的《巴黎協(xié)定》，締約方一致同意，與前工業(yè)化時(shí)期相比將全球平均溫度升幅控制在2°C以內(nèi)，并繼續(xù)爭(zhēng)取把溫度升幅限定在1.5°C以內(nèi)。然而，在地緣政治和貿(mào)易保護(hù)主義的影響下，尤其是美國(guó)總統(tǒng)特朗普提出“美國(guó)優(yōu)先”觀點(diǎn)并基于經(jīng)濟(jì)利益考而退出《巴黎協(xié)定》后，實(shí)現(xiàn)這一溫控目標(biāo)面臨重重挑戰(zhàn)。正如全球權(quán)威學(xué)術(shù)期刊《Nature》于2020年3月4日在線發(fā)表的多國(guó)學(xué)者聯(lián)合署名的文章指出的：“如果要達(dá)成《巴黎協(xié)定》設(shè)定的2°C控制氣溫升幅目標(biāo)，各國(guó)需付出4倍努力才可能實(shí)現(xiàn)”（H?hne等，2020[1]）。CO2捕集與封存（CCSaCCS技術(shù)在國(guó)際上的全稱為CO2 Capture and Storage，這一技術(shù)項(xiàng)目包括CO2捕集、運(yùn)輸和封存三個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。中國(guó)國(guó)內(nèi)將該項(xiàng)技術(shù)稱為CCUS，即 CO2 Capture，Storage and Utilization。）技術(shù)是目前在全球得到廣泛運(yùn)用的CO2減排技術(shù)，能夠在1.5°C溫控目標(biāo)情境下實(shí)現(xiàn)2050年煤炭發(fā)電份額減少至幾乎為0%（IPCC，2018[2]）。國(guó)際能源署（IEA）的研究報(bào)告也指出，若要實(shí)現(xiàn)2°C和1.5°C的溫控目標(biāo)，CO2捕集與封存技術(shù)的累計(jì)減排貢獻(xiàn)可能分別達(dá)到14%和32%（中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部，2019[3]）。這一結(jié)果表明，CO2捕集與封存技術(shù)對(duì)全球溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有舉足輕重的地位。

作為巴黎協(xié)定所確定的全球減排措施的重要組成部分，中國(guó)提交了以2030年自主行動(dòng)目標(biāo)為主的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”（NDC），主要包括CO2排放量的達(dá)峰，將非化石能源在一次能源消費(fèi)中的比例提高至20%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降60%～65%。中國(guó)的做法一方面彰顯了大國(guó)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)（人民日?qǐng)?bào)社，2015[4]）；另一方面，將綠色化植入中國(guó)在“碳時(shí)代”的崛起，更能為國(guó)際社會(huì)所接受（王濤等，2021[5]）。CO2管道運(yùn)輸是將捕集的CO2運(yùn)送到利用或封存地的方式之一，是CO2捕集與封存技術(shù)不可或缺的三大核心環(huán)節(jié)之一。CO2在管道運(yùn)輸途中發(fā)生泄漏后一旦無法及時(shí)處理，則會(huì)危害生態(tài)環(huán)境和人體健康。在CO2濃度超過10%的環(huán)境中，人體會(huì)由于窒息造成嚴(yán)重的傷害或死亡；如果CO2泄漏后進(jìn)入水體或土壤會(huì)造成水體和土壤的酸化，危及人類的飲水安全以及危害土壤中植物根系和動(dòng)物的呼吸作。CO2管道運(yùn)輸法律制度是捕集后的CO2能夠安全、快捷、穩(wěn)定地運(yùn)往封存地點(diǎn)進(jìn)行封存或利用的制度保障。根據(jù)《中國(guó)碳捕集利用與封存技術(shù)發(fā)展路線圖（2019）》提出的愿景與目標(biāo)，至2025年，中國(guó)將建成百萬噸級(jí)輸送能力的陸上輸送管道；至2030年，將建成具有單管200萬噸輸送能力的陸地長(zhǎng)輸管道；至2050年，部署多個(gè)CO2捕集與封存產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)海底管道運(yùn)輸技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用（中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部，2019）[3]。然而，中國(guó)至今尚未制定有關(guān)CO2管道運(yùn)輸?shù)木唧w政策法律，國(guó)內(nèi)法學(xué)界現(xiàn)有的關(guān)于CO2捕集與封存法律制度的研究成果大都聚焦于碳捕集與封存環(huán)節(jié)的法律監(jiān)管，缺乏對(duì)CO2管道運(yùn)輸政策法律的研究（黃瑩等，2016[6]；宋靖，2016[7]；李麗紅等，2016[8]；彭峰，2011[9]）。

有鑒于此，本文以“法治視角下CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管應(yīng)該包含哪些內(nèi)容”以及“如何以該理論為基礎(chǔ)構(gòu)建中國(guó)的CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管法律制度框架”為總體學(xué)術(shù)問題，研究“中國(guó)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)”、“法治視角下CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度的理論基礎(chǔ)”、“如何構(gòu)建中國(guó)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度” 這一系列問題。

2 中國(guó)CO2 管道運(yùn)輸監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

2.1 不同監(jiān)管部門之間基于“數(shù)據(jù)孤島”難以形成監(jiān)管合力

美國(guó)對(duì)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)在于各個(gè)部門之間的職責(zé)明確；同時(shí)，一個(gè)重要的教訓(xùn)就是監(jiān)管部門雖然職責(zé)明確但相互間缺乏高效的協(xié)調(diào)。在多個(gè)監(jiān)管部門參與的情況下，如果這些部門之間進(jìn)行主動(dòng)協(xié)商，在效率和效果上顯然要優(yōu)于管道公司與各監(jiān)管部門逐一協(xié)商。政府公共管理中往往要涉及多個(gè)部門圍繞同一事項(xiàng)進(jìn)行分工協(xié)作，但實(shí)現(xiàn)協(xié)作的過程中存在的一個(gè)重要障礙是集體行動(dòng)困境（鹿斌，2015[10]）。CO2的運(yùn)輸管道尚未納入中國(guó)管道監(jiān)管體系，但是仍然可以以與CO2管道監(jiān)管類似的石油天然氣管道監(jiān)管存在的問題為例，探討未來CO2管道協(xié)同監(jiān)管可能遇到的問題。在石油天然氣管道協(xié)同監(jiān)管框架中，涉及土地、安監(jiān)、能源、質(zhì)檢、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)行政主管部門。由于不同部門間缺乏自然信任架構(gòu)，各個(gè)部門之間基于本部門的利益不愿意或是因?yàn)楦髯缘墓ぷ骶W(wǎng)絡(luò)之間沒有互通而不能與其他部門分享或盡量少分享本部門采集的數(shù)據(jù)，多個(gè)部門之間就同一事項(xiàng)各自采集的信息難以實(shí)現(xiàn)一致，容易導(dǎo)致政府部門間產(chǎn)生“信息孤島”，不利于彼此間形成合作關(guān)系，即使能夠在監(jiān)管工作中形成合作關(guān)系也可能因?yàn)橄嗷ラg不存在隸屬關(guān)系而隨意違反，容易產(chǎn)生對(duì)有利于自己的事項(xiàng)相互爭(zhēng)奪，對(duì)自己不利的事項(xiàng)而相互推諉，并導(dǎo)致監(jiān)管重疊或空白。

2.2 缺乏關(guān)于CO2屬性和針對(duì)運(yùn)輸管道的政策法律

美國(guó)對(duì)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是對(duì)CO2的靈活定性，根據(jù)美國(guó)的實(shí)際需要在不同的情況下將CO2定性為“污染物”或是“生產(chǎn)原料”。CO2目前不屬于中國(guó)污染物的范圍，難以適用污染預(yù)防和污染物處理的相關(guān)法律法規(guī)。

由于天然氣在常壓下也是氣態(tài)，天然氣長(zhǎng)輸管道中一般也是在高壓狀態(tài)下進(jìn)行運(yùn)輸?shù)?，因此天然氣管道與CO2管道更相似。但是，與天然氣管道相比，CO2管道具有自身的特點(diǎn)：CO2與水蒸氣共存的情況下，會(huì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，生成對(duì)管道材料（一般為碳鋼）有較強(qiáng)腐蝕性的碳酸；另外，由于管道中不可避免地會(huì)含有一些在捕集過程中產(chǎn)生的雜質(zhì)（如H2S、SOx、NOx等），這些雜志在有水蒸氣共存的情況下對(duì)管道材料的腐蝕作用甚至更強(qiáng)（Brown，2015[11]）。因此，對(duì)CO2管道需要格外注意腐蝕防護(hù)。CO2混合物中的H2S、SOx、NOx等對(duì)人體的毒性比CO2更強(qiáng)（Zeng等，2020[12]）。因此，CO2的管道運(yùn)輸需要特別關(guān)注管道材料抗腐蝕性檢測(cè)。然而，CO2運(yùn)輸管道的建設(shè)、保養(yǎng)、抗腐蝕性、耐壓程度等方面缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)輸環(huán)節(jié)缺乏較之法律更具可操作性的法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，CO2運(yùn)輸管道與天然氣管道極為類似，在管道安全運(yùn)行方面可以參考適用《石油天然氣管道保護(hù)法》（2010）和《石油天然氣管道安全監(jiān)督與管理暫行規(guī)定》（2000）中對(duì)天然氣管道的監(jiān)管規(guī)定，但由于CO2遇水后容易生成碳酸，對(duì)由鋼制成的天然氣管道具有強(qiáng)烈的腐蝕作用，這種與天然氣的物理和化學(xué)性質(zhì)方面存在的明顯差異表明，天然氣管道的建造標(biāo)準(zhǔn)并不能當(dāng)然適用于CO2運(yùn)輸管道的建造。

2.3 缺乏中國(guó)CO2運(yùn)輸管網(wǎng)的開放的相關(guān)規(guī)定

美國(guó)油氣管網(wǎng)管理體制改革的最大成果之一是構(gòu)建了任何下游客戶都可以根據(jù)自己的意志與上游油氣供應(yīng)商進(jìn)行交易，并通過無歧視開放的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸油氣。油氣管網(wǎng)本身并不買賣油氣，只是上下游客戶之間的承運(yùn)人。CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度的要求亦是如此，即使在CO2捕集與封存項(xiàng)目通常由上下游一體化油氣企業(yè)運(yùn)營(yíng)的情況下，運(yùn)輸管道也會(huì)以財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的形式從企業(yè)內(nèi)部與上游CO2捕集和下游CO2封存環(huán)節(jié)相區(qū)分。在美國(guó)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的語境下，公共承運(yùn)人制度是向所有用戶開放CO2運(yùn)輸管道，無歧視的為上游和下游客戶提供CO2運(yùn)輸服務(wù)。中國(guó)的CO2捕集與封存項(xiàng)目目前仍處于前期試點(diǎn)階段，但隨著落實(shí)《巴黎協(xié)議》NDC減排目標(biāo)的日益臨近，CO2捕集與封存技術(shù)作為高效減排技術(shù)必將迎來高速發(fā)展。在構(gòu)建CO2管道運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)時(shí)，可以借鑒美國(guó)CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度并結(jié)合中國(guó)油氣管網(wǎng)管理體制改革的成果，制定中國(guó)的《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，強(qiáng)調(diào)運(yùn)輸管網(wǎng)對(duì)各個(gè)CO2捕集源必須公平、無歧視的開放。具體而言，中國(guó)油氣管網(wǎng)管理體制改革中最大的缺漏之一是“無法確保對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁，特別是對(duì)國(guó)家企業(yè)和特權(quán)企業(yè)的壟斷監(jiān)管很不到位”（王濤等，2019[13]），尤其是在油氣管網(wǎng)高度壟斷條件下難以確保第三方市場(chǎng)主體獲得平等運(yùn)輸服務(wù)。

3 法治視角下的CO2 管道運(yùn)輸監(jiān)管制度理論

傳統(tǒng)法學(xué)研究，尤其是法理學(xué)和立法學(xué)的研究特別強(qiáng)調(diào)法律制度要嚴(yán)格按照主體、客體、權(quán)力（利）、義務(wù)、責(zé)任等要素進(jìn)行構(gòu)建。具體而言，需要采用規(guī)范分析法詳細(xì)分析法律制度中存在哪些主體以及這些主體之間存在何種關(guān)系，法律制度中客體是什么，是物、非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)還是一定的行為，法律制度中的各個(gè)主體享有哪些權(quán)力（利）、履行哪些義務(wù)、在不履行義務(wù)的情況下需要承擔(dān)哪些責(zé)任。例如，張文顯教授、葛洪義教授等在各自主編的《法理學(xué)》中的“法的本體”或“法的結(jié)構(gòu)”中都強(qiáng)調(diào)了這些要素。特別是在對(duì)“法”進(jìn)行定義時(shí)強(qiáng)調(diào)了“以權(quán)利和義務(wù)”為內(nèi)容。法律制度是由法律規(guī)范所構(gòu)成，從法理學(xué)角度而言，法律制度之構(gòu)建需要反映出這一特點(diǎn)。法理學(xué)的先賢們?cè)谶@一模式下進(jìn)行的研究早已汗牛充棟。立足于論文提出的學(xué)術(shù)問題，對(duì)于“法治視角下的高難處理污染物地質(zhì)隔離項(xiàng)目監(jiān)管制度”，本部分是在理論層面、第四部分是在法律制度框架構(gòu)建層面進(jìn)行研究的，而不是從提出一部法律草案的角度進(jìn)行研究的。一篇學(xué)術(shù)論文需要的是重點(diǎn)回答好所提出的學(xué)術(shù)問題；本論文還需要統(tǒng)籌考慮新型環(huán)境法的制度體系與傳統(tǒng)部門法的制度體系之間的協(xié)調(diào)與銜接（避免重復(fù)）、CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度研究的跨學(xué)科性。因此，從“框架”的層面而言，本文的核心任務(wù)是對(duì)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度框架構(gòu)建中的事關(guān)全局性的重點(diǎn)要素而非全部要素進(jìn)行研究。從構(gòu)建CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度理論研究和框架的角度而言，本部分著重分析了CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管法律制度中的各方主體關(guān)系、社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)這些事關(guān)監(jiān)管制度框架全局的事項(xiàng)，為第四部分構(gòu)建監(jiān)管法律制度框架提供基礎(chǔ)和支撐。

3.1 CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管制度必須提現(xiàn)善治與法治的價(jià)值導(dǎo)向

利用管道運(yùn)輸CO2并在中國(guó)得以大規(guī)模部署該項(xiàng)技術(shù)，必須依靠強(qiáng)大的制度保障，尤其是要實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)、達(dá)到善治的要求，不能僅僅以傳統(tǒng)的管理思維和模式，而且需要結(jié)合善治的理論和要求，從環(huán)境行政管理走向善治為導(dǎo)向的環(huán)境監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開法治的保障。

如果環(huán)境治理能夠采取自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，同時(shí)促成建設(shè)性的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上應(yīng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)境挑戰(zhàn)，即為環(huán)境善治。作為具體領(lǐng)域的治理，環(huán)境善治要求相關(guān)的環(huán)境治理在對(duì)治理方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)、制度以及/或者形式調(diào)整時(shí)不應(yīng)脫離其需達(dá)到的目標(biāo)。因此，環(huán)境善治既包括善治所要求的參與、責(zé)任、回應(yīng)、透明等要素外，還需要遵循自然科學(xué)規(guī)律和資源管理規(guī)律。

CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)同樣需要法治的保障。環(huán)境善治的上位概念是“善治”，法治與善治存在諸多契合之處并相輔相成。首先，就具體要求而言，法治與善治有共同之處。一方面，法治的實(shí)現(xiàn)需要遵循善治的基本要求。法治強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)管理和生活中的權(quán)威性，而這種權(quán)威性的實(shí)現(xiàn)需要遵循善治的基本要求。法治強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)管理和生活中的權(quán)威性，而這種權(quán)威的實(shí)現(xiàn)需要以善治中的主體平等、公眾參與等實(shí)體和程序性要求作為保障。因此，法治所強(qiáng)調(diào)的多主體平等、參與性決策、對(duì)法律負(fù)責(zé)、程序與法律透明等要求與善治的要求具有一致性，而且法治為發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變提供了重要的治理方式,它將社會(huì)各主體的行為納入到法治軌道，強(qiáng)調(diào)立法、執(zhí)法、司法、守法的統(tǒng)一；既注重規(guī)則的制定，又強(qiáng)調(diào)規(guī)則的實(shí)效；既規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，又確保公眾的參與（王利明，2018[14]）。另一方面，法治本身就是善治的重要要求之一。法治是良法之治，而且法治的實(shí)現(xiàn)要求普遍的守法。因此，法治為社會(huì)的運(yùn)行提供了良好的規(guī)范，而且普遍遵法守則為良好的社會(huì)規(guī)范的有效執(zhí)行提供了保障，形成了法律調(diào)整目標(biāo)與社會(huì)實(shí)效之間的橋梁。卓澤淵認(rèn)為，“法治國(guó)家的目標(biāo)同樣是人類經(jīng)過漫長(zhǎng)社會(huì)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的成果。法治國(guó)家正如法制和法治一樣都是相對(duì)最好的國(guó)家狀態(tài)”（卓澤淵，2002[15]）。作為人類社會(huì)發(fā)展時(shí)間經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，法治作為良好的社會(huì)治理模式得到了普遍的認(rèn)可。“法治則是迄今為止最為理性的制度”（汪習(xí)根，2014[16]）當(dāng)前關(guān)于善治的論述也多以法治作為理想的社會(huì)治理類型。其次，法治為善治的實(shí)現(xiàn)提供了保障。張文顯認(rèn)為，“國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)與重心是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”（張文顯，2014[17]）。善治強(qiáng)調(diào)在政府與公眾、政府與社會(huì)的關(guān)系方面擺脫命令控制型的關(guān)系，政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)能夠尊重民意、保障公眾參與、依法行政，促進(jìn)政府與公民以及政府與社會(huì)之間的和諧關(guān)系，確立和保障政府的合法性與權(quán)威性，提高社會(huì)管理的效率和效果。法治為公民權(quán)利的保障和政府權(quán)力的限制提供了制度保障，依法行政和保護(hù)公民權(quán)利。法治與善治的密切關(guān)系決定了對(duì)具體環(huán)境科學(xué)技術(shù)的監(jiān)管需要法治的保障，監(jiān)管制度發(fā)揮作用必須有良好的法治作為支撐。根據(jù)監(jiān)管理論，監(jiān)管首先要取得法律的授權(quán)，即根據(jù)法律的授權(quán)而實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)主體行為的干預(yù)，沒有授權(quán)則不能實(shí)施監(jiān)管。正如有學(xué)者所指出的，行政法意義上的“監(jiān)管”主要是指，法律授權(quán)給政府相關(guān)機(jī)構(gòu)可以實(shí)施特定的行政行為，這種行政行為可以是行政手段或是準(zhǔn)立法手段或是準(zhǔn)司法手段，監(jiān)管的對(duì)象則是作為行政相對(duì)人的企業(yè)、消費(fèi)者（余暉，2008[18]）。具體的監(jiān)管行為的實(shí)施除了通過法律的授權(quán)取得合法性之外，法治對(duì)監(jiān)管的保障還表現(xiàn)在，具體監(jiān)管行為的實(shí)施離不開相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的支持。法律具有穩(wěn)定性、原則性和概括性，而作為監(jiān)管對(duì)象的管道的所有者或運(yùn)營(yíng)者實(shí)施的行為是處于變化之中的，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)則隨著時(shí)間的變化和技術(shù)的發(fā)展而可能出現(xiàn)變化。因此，法律通過授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管所需要的行政法規(guī)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過行使準(zhǔn)立法權(quán)為監(jiān)管行為提供制度保障，法治所要求的法律至上在CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管中應(yīng)該得到貫徹，這也是法治對(duì)監(jiān)管的保障的表現(xiàn)，只有法治才能為CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的實(shí)施提供強(qiáng)有力的制度保障。

3.2 CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管強(qiáng)調(diào)全流程“一體化”監(jiān)管

法治視角下的CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管是“一體化”的監(jiān)管。a“一體化”監(jiān)管是本文作者借鑒水資源管理領(lǐng)域的“一體化水資源管理”概念中的“一體化”理念而提出的。此處意在強(qiáng)調(diào)對(duì)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管需要考慮各種可能影響監(jiān)管的因素，而不是將“一體化監(jiān)管”作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念提出。每一個(gè)監(jiān)管項(xiàng)目所在的地區(qū)都是人與自然環(huán)境相互作用的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，它是一個(gè)由資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等若干子系統(tǒng)相互作用、相互制約的有機(jī)形成的統(tǒng)一整體，在系統(tǒng)內(nèi)部，任何一個(gè)子系統(tǒng)的變化或某一區(qū)段的局部性調(diào)整均將不可避免地對(duì)整個(gè)區(qū)域產(chǎn)生重要影響。CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管所強(qiáng)調(diào)的全流程“一體化”監(jiān)管的含義是：（1）對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管不可避免的要涉及項(xiàng)目所在地的土壤、水、環(huán)境、大氣等各項(xiàng)因素，在制定監(jiān)管法律、法規(guī)、政策時(shí)不可避免的要將這些因素考慮在內(nèi)；（2）對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管要放入整個(gè)技術(shù)流程中考慮；（3）CO2管道運(yùn)輸?shù)膶?shí)施既能帶來較大地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)因?yàn)槠渚哂械淖匀粔艛鄬傩钥赡軐?dǎo)致侵害公共利益和資源浪費(fèi)，對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管要將環(huán)境監(jiān)管和自然壟斷監(jiān)管貫穿于運(yùn)輸?shù)娜^程。CO2管道運(yùn)輸是由不同的環(huán)節(jié)組成，任何一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，不僅僅會(huì)影響到相鄰的技術(shù)環(huán)節(jié)，更會(huì)使整個(gè)流程限于癱瘓。這種統(tǒng)一考慮是從整體考慮與項(xiàng)目運(yùn)行相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素，而非僅僅只考慮對(duì)某一環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)忽視這一環(huán)節(jié)對(duì)其他環(huán)節(jié)的影響。從美國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐來看，以項(xiàng)目所在地為核心，將與之相關(guān)的各種自然因素和人為因素進(jìn)行統(tǒng)一考慮、將項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)放在技術(shù)流程的整體中進(jìn)行考慮并根據(jù)技術(shù)特點(diǎn)進(jìn)行立法是一種趨勢(shì)。

CO2管道運(yùn)輸?shù)囊惑w化監(jiān)管是客觀與主觀、實(shí)踐和理論的對(duì)立統(tǒng)一的哲學(xué)邏輯，是有關(guān)項(xiàng)目監(jiān)管里的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境要素和自然資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理的相關(guān)理論。CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目所處的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，具有相對(duì)獨(dú)立性，有大有小。整個(gè)地球也是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，其自然環(huán)境相同或相似的部分，又是它的子生態(tài)系統(tǒng)。同一個(gè)項(xiàng)目所在地的氣候、水溫、土壤等因素具有相同性，相同的自然環(huán)境也產(chǎn)生了相似的生活方式和生產(chǎn)模式。正是基于自然環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀統(tǒng)一性和相似性，CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管體制和模式要著眼實(shí)際、遵從客觀和尊重自然，對(duì)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，放在項(xiàng)目所在地的區(qū)域中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保護(hù)才能收到最優(yōu)化的管理效果和各要素的和諧存在。

中國(guó)在CO2管道運(yùn)輸乃至整個(gè)CO2捕集、利用與封存技術(shù)監(jiān)管的法律、法規(guī)、政策領(lǐng)域存在較大空缺，在制定具有針對(duì)性的監(jiān)管法律制度時(shí)，建議以技術(shù)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，充分考慮每個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)對(duì)下一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)的影響，從整體上確保技術(shù)項(xiàng)目實(shí)施的安全性。

3.3 CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管強(qiáng)調(diào)對(duì)自然壟斷實(shí)施適當(dāng)?shù)募?lì)監(jiān)管

CO2管道運(yùn)輸?shù)淖匀粔艛鄬傩詻Q定了其具有明顯的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)屬性、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、巨額的沉沒成本屬性、生產(chǎn)或服務(wù)的基本技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有統(tǒng)一性、準(zhǔn)公共物品屬性、高度服從政府的監(jiān)管要求。一方面，由于CO2管道運(yùn)輸屬于CO2捕集、利用與封存技術(shù)的核心組成部分之一，能夠?yàn)橹袊?guó)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)提供有力支撐，從這一意義上而言，該技術(shù)的實(shí)施具有良好的環(huán)境外部性，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)贏得了寶貴的時(shí)間，有力推動(dòng)“生態(tài)文明”的發(fā)展和落實(shí)。另一方面，我們也應(yīng)該看到，CO2管道運(yùn)輸?shù)膶?shí)施不僅存在一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也因?yàn)樵摷夹g(shù)項(xiàng)目的運(yùn)行對(duì)資金、人員、技術(shù)等因素要求較高，如果引入廣泛的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)造成大量的社會(huì)資源浪費(fèi)，可能出現(xiàn)企業(yè)因融資成本較高、資金回收周期過長(zhǎng)而導(dǎo)致資金鏈斷裂，甚至可能因此而沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，CO2管道運(yùn)輸在實(shí)施過程中帶有自然壟斷的屬性具有一定的正當(dāng)性。

然而，需要注意的是，自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有正當(dāng)性的同時(shí)也具有一定的負(fù)面影響。在CO2管道運(yùn)輸領(lǐng)域，由于巨大的投入限制了普通企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)，只有個(gè)別企業(yè)才能擁有這樣的能力。一方面，個(gè)別有實(shí)力的企業(yè)能夠確保運(yùn)營(yíng)CO2管道運(yùn)輸所需要的資金、技術(shù)、人員等要素的穩(wěn)定投入，避免因?yàn)橥耆?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)帶來的過度競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)以及資金、技術(shù)、人員等要素的頻繁流動(dòng)而影響技術(shù)實(shí)施的持續(xù)性；另一方面，這些有實(shí)力的企業(yè)可能會(huì)利用自身對(duì)市場(chǎng)的控制力干擾市場(chǎng)的正常運(yùn)行。例如，運(yùn)營(yíng)者可能利用技術(shù)的專業(yè)性不按市場(chǎng)供求法則或其成本定價(jià)并以此增加自身的利潤(rùn)；運(yùn)營(yíng)者可能會(huì)利用市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)者數(shù)量的有限性剝奪消費(fèi)者的消費(fèi)機(jī)會(huì)，從而支付更高的價(jià)格，增加消費(fèi)者的機(jī)會(huì)成本；出于私人利益考慮，運(yùn)營(yíng)者可能會(huì)隱瞞諸如運(yùn)營(yíng)成本、設(shè)備的安全狀況、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等可能涉及到利益相關(guān)者的信息。

針對(duì)CO2管道運(yùn)輸運(yùn)行中具有的自然壟斷屬性，需要在監(jiān)管中采用激勵(lì)監(jiān)管的手段解決信息不對(duì)稱不充分、因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競(jìng)爭(zhēng)等問題。以激勵(lì)監(jiān)管中“社會(huì)契約”這一主要手段與針對(duì)信息不對(duì)稱不充分、因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競(jìng)爭(zhēng)等具體措施相結(jié)合，以一定的政策優(yōu)惠激勵(lì)運(yùn)營(yíng)者按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求為社會(huì)公眾提供良好的服務(wù)。具體而言，可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)者在項(xiàng)目申請(qǐng)和審批階段簽訂監(jiān)管協(xié)議。針對(duì)信息不對(duì)稱不充分的問題，要求項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者全面、充分、客觀的向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供披露與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)的各種信息（包括成本信息），并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾披露與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)但不涉及商業(yè)機(jī)密的信息。針對(duì)因投入巨大而限制競(jìng)爭(zhēng)的問題，可以采取“模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”、“所有權(quán)分割”、“財(cái)務(wù)分割”相結(jié)合的方式：第一種，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證的方式許可少數(shù)幾家運(yùn)營(yíng)商，根據(jù)運(yùn)營(yíng)者提供的成本信息，采取模擬市場(chǎng)定價(jià)的方法進(jìn)行符合市場(chǎng)規(guī)律的監(jiān)管，要求運(yùn)營(yíng)商的收費(fèi)費(fèi)率公正、不得存在不合理歧視，不得對(duì)特定企業(yè)提供不當(dāng)優(yōu)惠；第二種，考慮到取得特許經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)均為大型一體化企業(yè)的客觀情況，在拆分不會(huì)造成資源浪費(fèi)的情況下，對(duì)自然壟斷企業(yè)按照管道運(yùn)輸技術(shù)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，經(jīng)過拆分之后每個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行；第三種，對(duì)于拆分會(huì)造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)的情況下，可以允許由大型一體化企業(yè)運(yùn)營(yíng)，但是必須將自然壟斷業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在財(cái)務(wù)上相分離，進(jìn)行獨(dú)立核算。這三種監(jiān)管方式的關(guān)系是，無論采用第二種還是第三種拆分方式，都必須適用第一種監(jiān)管方式中的模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

這三種監(jiān)管方式作為運(yùn)營(yíng)者必須遵守的規(guī)定，如果運(yùn)營(yíng)者遵守了監(jiān)管協(xié)議中的這些規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向運(yùn)營(yíng)者提供包括稅收、補(bǔ)貼、低息貸款等激勵(lì)措施；如果運(yùn)營(yíng)者不遵守監(jiān)管協(xié)議中的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取處罰措施予以懲戒。

3.4 CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管強(qiáng)調(diào)公眾參與

對(duì)于CO2管道運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展而言，公眾參與既帶來了風(fēng)險(xiǎn)又提供了機(jī)遇。公眾參與是不同的利益相關(guān)者之間的互動(dòng)過程，這一過程能夠影響項(xiàng)目的進(jìn)程以及是否能夠成功運(yùn)行。這些利益相關(guān)者包括項(xiàng)目的監(jiān)管者、項(xiàng)目周邊的社區(qū)群眾以及范圍更廣的社會(huì)公眾、媒體和非政府組織。在CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目監(jiān)管中實(shí)施并加強(qiáng)公眾參與的必要性主要包括三點(diǎn)。第一，公眾對(duì)CO2管道運(yùn)輸缺乏認(rèn)識(shí)或基于錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)而產(chǎn)生誤解會(huì)阻礙CO2管道運(yùn)輸?shù)捻樌麑?shí)施。第二，信息披露和公眾參與對(duì)于確保公眾知情權(quán)以及公眾對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督至關(guān)重要。第三，CO2管道運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)與實(shí)施應(yīng)該力圖促使項(xiàng)目與公眾交流更加有效，以理解并解決公眾所關(guān)心的問題。因此，有效的公眾參與對(duì)于CO2管道運(yùn)輸?shù)慕】蛋l(fā)展和部署而言意義重大。

從國(guó)際層面來看，許多國(guó)家和國(guó)際組織都已經(jīng)注意、重視、實(shí)施CO2管道運(yùn)輸發(fā)展中的有效公眾參與。例如，國(guó)際能源署認(rèn)為，在公眾參與領(lǐng)域，必須增強(qiáng)社會(huì)公眾等關(guān)鍵參與者對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)以及項(xiàng)目部署重要性的認(rèn)識(shí)，以提升公眾參與為突破點(diǎn)，大力推動(dòng)CO2管道運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展和項(xiàng)目的部署（IEA，2013[19]）。澳大利亞政府在其編寫的2009年《CO2捕集與地質(zhì)隔離的環(huán)境指導(dǎo)》認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程、監(jiān)測(cè)的過程、項(xiàng)目的審批過程等事項(xiàng)必須對(duì)公眾開放，公眾能夠以最為簡(jiǎn)單、便捷的方式獲取這些資料 （Environment Protection and Heritage Council，2009[20]）。南非制定了《CCS項(xiàng)目教育規(guī)劃》（CCS Education Plan），包括國(guó)家層面和地方層面的教育規(guī)劃。南非的《CCS項(xiàng)目教育規(guī)劃》中的國(guó)家層面規(guī)劃主要規(guī)定了CO2捕集與封存技術(shù)的基本原理、未來可能帶來的收益、項(xiàng)目實(shí)施可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；而地方層面規(guī)劃主要強(qiáng)調(diào)地方政府、CO2捕集與封存項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民之間進(jìn)行廣泛的交流，使項(xiàng)目涉及的各方利益相關(guān)者都能有效了解項(xiàng)目的關(guān)鍵信息（Dixon，2015[21]）。

在CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管中的公眾參與應(yīng)以以下三點(diǎn)作為著力點(diǎn)：

第一，由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同實(shí)施與CO2管道運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)科學(xué)知識(shí)公眾普及行動(dòng)。公眾普及行動(dòng)包括CO2捕集與封存項(xiàng)目的實(shí)施如何能夠促進(jìn)緩解全球變暖，以及提高公眾對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)膬r(jià)值以及風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。

第二，要求政府監(jiān)管部門和CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方實(shí)施信息披露。披露的信息包括項(xiàng)目介紹、具體項(xiàng)目中運(yùn)用的具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、事故應(yīng)急方案。公眾應(yīng)該能夠通過諸如互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)出版物等多種途徑獲得這些信息。

第三，構(gòu)建有效的公眾參與平臺(tái)。確保有效的公眾參與需要有效的參與平臺(tái)，擴(kuò)大、疏通、增多已有的溝通渠道。近年來，中國(guó)發(fā)生的包括四川什邡事件、湖北仙桃事件、福建廈門事件在內(nèi)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要原因就在于公眾缺乏對(duì)各種擬建項(xiàng)目的關(guān)切，缺乏必要的表達(dá)渠道或表達(dá)自身關(guān)切的渠道受阻。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須發(fā)揮主導(dǎo)作用推動(dòng)CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管中的公眾參與。由監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織座談會(huì)、公眾座談會(huì)，由管道的運(yùn)營(yíng)方、公眾代表共同參與，對(duì)CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目監(jiān)管工作中的許可、選址、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)測(cè)、關(guān)閉等事項(xiàng)聽取公眾意見；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方開展宣講活動(dòng)，邀請(qǐng)公眾參觀企業(yè)項(xiàng)目并了解項(xiàng)目的運(yùn)行情況，從自然科學(xué)的角度解釋CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目運(yùn)行的過程和可能產(chǎn)生的影響以及應(yīng)對(duì)措施。

3.5 CO2管道運(yùn)輸項(xiàng)目監(jiān)管強(qiáng)調(diào)不同監(jiān)管部門與社會(huì)主體之間的協(xié)調(diào)與合作

CO2管道運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營(yíng)牽涉不同的監(jiān)管部門與社會(huì)主體。監(jiān)管的“一體化”思維所體現(xiàn)的不是用單一部門監(jiān)管CO2管道運(yùn)輸中的所有事項(xiàng)，事實(shí)上，單一部門也沒有足夠的資源完成對(duì)該項(xiàng)目復(fù)雜的全流程監(jiān)管。在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，基于對(duì)部門監(jiān)管能力的考量，以及處于提高監(jiān)管效率的考量，需要進(jìn)行必要的分工協(xié)作?；凇皬?fù)雜人性”理論，從“經(jīng)濟(jì)人”角度來看，在不同的監(jiān)管部門之間，由于不同部門往往更加關(guān)注本部門所涉及的監(jiān)管事項(xiàng)，而容易忽視技術(shù)的不同環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，從而容易導(dǎo)致監(jiān)管的脫節(jié)。“一體化”的CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管要求不同的監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)和緊密銜接，因而需要建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)管理效率的提高和管理政策的統(tǒng)一，防范和化解不同環(huán)節(jié)之間監(jiān)管的沖突。

需要指出的是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的有效運(yùn)行同樣需要法治的保障。法治所強(qiáng)調(diào)的多主體平等、參與性決策、對(duì)法律負(fù)責(zé)、程序和法律透明等要求與善治的要求具有一致性，而且法治為發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變提供了重要的治理方式，它將社會(huì)各主體的行為納入到法治軌道，強(qiáng)調(diào)立法、執(zhí)法、司法、守法的統(tǒng)一；既注重規(guī)則的制定，又強(qiáng)調(diào)規(guī)則的實(shí)效；既規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，又確保公眾的參與。十八大以來（特別是十九大，十九屆二中、三中、四中、五中和六中全會(huì)）黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于依法治國(guó)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的文件以及習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明和依法治國(guó)的系列講話，以及2020年11月召開的中央依法治國(guó)會(huì)議將“習(xí)近平法治思想”作為全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南，CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管領(lǐng)域也必然要貫徹法治要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管與法治的統(tǒng)一。

4 中國(guó)CO2 管道運(yùn)輸監(jiān)管制度構(gòu)建之設(shè)想

“國(guó)家能源政策不具有獨(dú)立性，需要服務(wù)于國(guó)家安全、保障民生、生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展這四項(xiàng)目標(biāo)”（胡德勝，2014[22]）。CO2管道運(yùn)輸法律制度作為中國(guó)能源法律制度的組成部分必須反映出這一特點(diǎn)，于法律制度設(shè)計(jì)理念上要貫徹保障國(guó)家安全、社會(huì)公平和生態(tài)健康的原則。因此，為了形成清晰明確的CO2捕集與封存法律監(jiān)管體系與相關(guān)程序，保證CO2捕集與封存項(xiàng)目的健康、有序、安全開展，中國(guó)亟待構(gòu)建CO2管道運(yùn)輸法律制度。

4.1 建立以智能合約為基礎(chǔ)的協(xié)同監(jiān)管模式

破解政府部門集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵點(diǎn)在于構(gòu)建它們之間的行之有效的執(zhí)行機(jī)制。充分吸取美國(guó)法律制度中多個(gè)監(jiān)管部門之間缺乏有效協(xié)同的教訓(xùn)，本文提出，基于區(qū)塊鏈技術(shù)，在中央政府層面不新建監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，建議將CO2管道運(yùn)輸納入國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)的監(jiān)管范圍，構(gòu)建以“去信任化”和“去中心化”的“智能合約”a自動(dòng)售貨機(jī)是智能合約的靈感來源和最簡(jiǎn)化的雛形，可通過自動(dòng)售貨機(jī)來理解和認(rèn)識(shí)智能合約。自動(dòng)售貨機(jī)在運(yùn)行正常且貨源充足的情況下，當(dāng)被投入硬幣后，將觸發(fā)履行行為——釋放購買者選擇的飲料。這是一套最簡(jiǎn)單的“If...Then...”程序，即：當(dāng)硬幣投進(jìn)該機(jī)器時(shí)，這一不可逆的履行行為開始執(zhí)行。為基礎(chǔ)的協(xié)同監(jiān)管模式。智能合約是區(qū)塊鏈技術(shù)的一種運(yùn)用形式，被稱為“區(qū)塊鏈2.0”。區(qū)塊鏈從形式上來看是基于計(jì)算機(jī)技術(shù)而由不同節(jié)點(diǎn)形成的網(wǎng)絡(luò)，從實(shí)質(zhì)上來看是社會(huì)成員進(jìn)行交流互動(dòng)的載體，區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)具有去中心化、不可篡改、可審計(jì)的特點(diǎn)。智能合約在此基礎(chǔ)之上是將協(xié)議各方的約定事項(xiàng)事先以代碼的形式寫入執(zhí)行系統(tǒng)，一旦約定的條件形成便會(huì)出發(fā)執(zhí)行程序，即合約一旦啟動(dòng)就會(huì)自動(dòng)執(zhí)行，完全不需要智能合約的各方進(jìn)行任何干預(yù)，且智能合約的運(yùn)行不依賴中心化服務(wù)器，而是依靠區(qū)塊鏈中的各個(gè)節(jié)點(diǎn)自動(dòng)運(yùn)行。智能合約能最大程度的減少信任的方式來解決一些問題，最小化信任能讓事情更加便捷，因?yàn)橥ㄟ^全自動(dòng)執(zhí)行來替代人工判斷。

將智能合約運(yùn)用于CO2管道運(yùn)輸?shù)亩嗖块T協(xié)同監(jiān)管場(chǎng)景，其工作原理是，在國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)家質(zhì)監(jiān)局、國(guó)家安監(jiān)局、生態(tài)環(huán)境部、水利部、自然資源部等與CO2運(yùn)輸管道建設(shè)相關(guān)的各個(gè)監(jiān)管部門組成的分布式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中，“去中心化”的特點(diǎn)在于各個(gè)監(jiān)管部門都是構(gòu)成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，均可參與監(jiān)管過程，記錄各自部門的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息并接收其他部門的數(shù)據(jù)和信息；“公開透明”的特點(diǎn)在于各個(gè)監(jiān)管部門的職責(zé)分工分別以智能合約的形式事先在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中予以明確規(guī)定，明確責(zé)任主體和監(jiān)管、審批主體，不同監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管流程的先后順序和智能合約中規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)參與對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管工作，每個(gè)部門實(shí)施的每一個(gè)監(jiān)管活動(dòng)都會(huì)形成加密數(shù)據(jù)信息并存在于區(qū)塊鏈的主鏈上可供其他相關(guān)部門查詢；“不可篡改”的特點(diǎn)在于每個(gè)部門在監(jiān)管活動(dòng)中采集到的數(shù)據(jù)和監(jiān)管活動(dòng)形成的信息都會(huì)在該部門和其他部門的節(jié)點(diǎn)中同時(shí)形成備份且不能篡改，即使某個(gè)監(jiān)管部門因徇私舞弊或怠于行使職權(quán)而篡改自己節(jié)點(diǎn)上的監(jiān)管記錄，卻無法篡改協(xié)同監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中其他所有部門對(duì)應(yīng)節(jié)點(diǎn)上的監(jiān)管記錄，除非篡改者控制系統(tǒng)中超過51%的節(jié)點(diǎn)（倪蘊(yùn)帷，2019[23]）。因此，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)能夠形成很強(qiáng)的公信力，在系統(tǒng)自動(dòng)運(yùn)行、數(shù)據(jù)和信息自動(dòng)交換和在每個(gè)節(jié)點(diǎn)自動(dòng)備份的情況下，每個(gè)監(jiān)管部門在去中心化情況下無需信賴其他監(jiān)管部門，但同時(shí)又因區(qū)塊鏈的不可篡改性而使自身能夠?qū)λ袇⑴c協(xié)同監(jiān)管的部門是否正確行使職權(quán)能夠進(jìn)行監(jiān)督，從而形成了“無須信任的信任架構(gòu)”（王延川，2019[24]）。因此，在“去信任化”、“去中心化”和“不可篡改”的“智能合約”為基礎(chǔ)的協(xié)同監(jiān)管模式下，將會(huì)有助于解決部門之間基于部門利益考量缺乏與其他部門共享信息數(shù)據(jù)和實(shí)施協(xié)同監(jiān)管的問題；有助于建立行業(yè)和政府之間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，克服地區(qū)及行業(yè)壁壘等問題，為CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管提供有力保障。

4.2 基于中國(guó)實(shí)際需要妥善規(guī)定CO2的性質(zhì)

在CO2的屬性方面，一方面，在強(qiáng)化驅(qū)油過程中，CO2可以作為生產(chǎn)原料加以出售，不僅可以有效降低CO2捕集環(huán)節(jié)高昂的成本，為現(xiàn)有的火電廠進(jìn)行技術(shù)改造和新建火電廠安裝CO2捕集設(shè)施提供資金支持以降低火力發(fā)電廠商實(shí)施CO2捕集在經(jīng)濟(jì)上的壓力，同時(shí)也能通過為油氣行業(yè)帶來增產(chǎn)，以有效需求帶動(dòng)火力發(fā)電廠商的捕集積極性。另一方面，在強(qiáng)化驅(qū)油后，將CO2直接封存于廢棄的油氣井中，此時(shí)將CO2定性為污染物，就可以將CO2的地質(zhì)封存作為對(duì)污染物的有效處理方式。具體而言，可以通過將不同濃度的CO2進(jìn)行不同定性解決這一問題。例如，可以規(guī)定一定濃度以下的CO2為生產(chǎn)原料，一定濃度以上的CO2為污染物。這樣規(guī)定的好處在于，在用于驅(qū)油環(huán)節(jié)時(shí)，可以使用較低濃度的CO2既降低了成本又無需辦理排污許可證；在油井廢棄后，將通過壓縮技術(shù)，將CO2濃度提升后封存于符合密封條件的油井。此外，通過規(guī)定較低濃度的CO2不是污染物而是生產(chǎn)原料，可以將中國(guó)捕集的CO2運(yùn)輸至中亞各國(guó)中由中國(guó)投資的油氣井中進(jìn)行強(qiáng)化驅(qū)油。當(dāng)油井采空后，CO2在經(jīng)過壓縮后就地封存。通過將地質(zhì)封存與清潔生產(chǎn)、溫室氣體減排、碳交易等機(jī)制相關(guān)聯(lián)，將CO2通過地質(zhì)封存技術(shù)存儲(chǔ)于深層地質(zhì)空間，無疑是為中國(guó)溫室氣體減排提供了廣闊的空間，也能夠使中國(guó)在未來的全球碳排放配額分配的談判中贏得主動(dòng)權(quán)。

4.3 根據(jù)CO2管道運(yùn)輸流程建立針對(duì)性的政策法律體系

在CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，可以借鑒美國(guó)的做法，利用已有法律對(duì)CO2捕集與封存項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)相關(guān)法律將CO2作為“天然氣”進(jìn)行管理，在設(shè)計(jì)法律制度時(shí)考慮到了運(yùn)輸管道的建造、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行生產(chǎn)安全、取得建設(shè)用地使用權(quán)、管道接入和收費(fèi)等方面的監(jiān)管。美國(guó)注重CO2管道運(yùn)輸全流程的監(jiān)管，并將CO2作為“天然氣”管理，積極采用天然氣的成熟法律制度，降低了立法和執(zhí)法的成本，對(duì)于中國(guó)而言具有一定的借鑒意義（Zhang，2020[25]）。在構(gòu)建中國(guó)的CO2管道運(yùn)輸法律制度時(shí)必須充分考慮實(shí)施的全流程，以CO2的特性為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)出具有針對(duì)性的政策法律體系。CO2管道運(yùn)輸?shù)膶?shí)施流程主要包括CO2管道的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、安全防護(hù)。具體而言：

（1）在政策中明確CO2管道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在CO2管道的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的監(jiān)管中，主要的監(jiān)管內(nèi)容包括管道入口溫度與壓力、管道直徑、設(shè)計(jì)管道中途加壓方案、管道部件配置、選取管道壁材料、制定防腐防裂方案等方面，尤其是需要指定嚴(yán)格的CO2管道的抗腐蝕性標(biāo)準(zhǔn)。

（2）在CO2管道建設(shè)與施工環(huán)節(jié)，參考油氣管道建設(shè)的流程并充分考慮CO2管道線路選擇的特殊性。由于CO2自身的特殊性質(zhì)，CO2管道的線路選擇與油氣管道的線路選擇原則上有較大的不同，應(yīng)盡量避免通過地質(zhì)條件惡劣、地理?xiàng)l件惡劣、人口稠密或者生物棲息地；但CO2管道建設(shè)流程方面并無特別之處，可以借鑒《石油天然氣管道保護(hù)法》第17條和第35條（管道跨越）、第26條（取得建設(shè)用地使用權(quán)）、第32條（管道穿越）、第4章（管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理）的相關(guān)規(guī)定和油氣管道建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從征地（取得建設(shè)用地使用權(quán)）、管道跨越、管道穿越、管道掩埋、管道相遇等方面設(shè)定CO2管道建設(shè)的政策法律內(nèi)容。

（3）在CO2管道運(yùn)行環(huán)節(jié)，借鑒油氣管道運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，制定嚴(yán)格的管道安全監(jiān)測(cè)、巡護(hù)和事故處理規(guī)定。管道監(jiān)測(cè)和巡護(hù)制度在天然氣管道運(yùn)行中已經(jīng)非常成熟，《石油天然氣管道保護(hù)法》第23條、第24條和第39條分別規(guī)定了管道企業(yè)的管道安全監(jiān)測(cè)、巡護(hù)和安全事故處理制度。在設(shè)計(jì)CO2管道監(jiān)測(cè)、巡護(hù)和安全事故處理制度時(shí)可以借鑒《石油天然氣管道保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)管道企業(yè)在CO2管道運(yùn)行中的相關(guān)義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

4.4 構(gòu)建CO2運(yùn)輸管網(wǎng)無歧視接入和開放制度

在制定中國(guó)的《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》時(shí)，可以在參考美國(guó)CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度和中國(guó)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的相關(guān)成果。首先，將CO2管道運(yùn)輸商從法律層面確立為公共承運(yùn)人。借鑒《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的體例，《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》可以從公平開放基礎(chǔ)條件、公平開放服務(wù)基本要求、運(yùn)力信息公開、公平開放服務(wù)申請(qǐng)與受理、公平開放服務(wù)合同簽訂及履行等方面對(duì)中國(guó)的CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人實(shí)施監(jiān)管。其次，在中國(guó)CO2管道運(yùn)輸制度設(shè)計(jì)初始階段就應(yīng)當(dāng)明確“網(wǎng)”、“售”分離。目前中國(guó)實(shí)施CO2捕集與封存項(xiàng)目的企業(yè)大多是一體化油氣企業(yè)，目前仍然使用槽車運(yùn)輸CO2，但是必須考慮到未來修建CO2管道網(wǎng)絡(luò)后可能被一體化油氣企業(yè)壟斷的情形，必須從制度層面加以預(yù)防。本文提出2種可能的預(yù)防性制度路徑，第一種路徑是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施在一體化油氣企業(yè)內(nèi)部單獨(dú)核算。建議《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》明確規(guī)定CO2管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)必須與CO2捕集、封存環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)上分開，即保持一體化油氣企業(yè)的構(gòu)架但在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)CO2管道運(yùn)輸公司財(cái)務(wù)方面單獨(dú)核算。第二種路徑是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施與一體化油氣企業(yè)相互獨(dú)立。建議將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施納入國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司的業(yè)務(wù)范圍，由國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司參照天然氣管道的運(yùn)營(yíng)模式修建和運(yùn)營(yíng)CO2運(yùn)輸管道。不論是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施在一體化油氣企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)單獨(dú)核算，還是與一體化油氣企業(yè)相互獨(dú)立，CO2管道運(yùn)輸與捕集、封存環(huán)節(jié)相分離才能確保CO2運(yùn)輸管道為不同的捕集源和封存地提供開放和非歧視的運(yùn)輸服務(wù)，從而使CO2運(yùn)輸管網(wǎng)成為真正的共用運(yùn)輸設(shè)施。

5 結(jié) 語

為了落實(shí)“四個(gè)革命一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想，盡早實(shí)現(xiàn)向《巴黎協(xié)議》組織提交的2030年NDC中的減排目標(biāo)以及分別在2030年和2060年實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”的目標(biāo)，中國(guó)應(yīng)積極運(yùn)用CO2捕集與封存技術(shù)并加快構(gòu)建本國(guó)的CO2捕集與封存法律制度體系。作為該法律制度體系的核心環(huán)節(jié)之一，CO2管道運(yùn)輸法律制度的構(gòu)建，需要中國(guó)從自身國(guó)情出發(fā)，建立基于區(qū)塊鏈技術(shù)的多部門協(xié)同監(jiān)管、妥善規(guī)定CO2的性質(zhì)并建立針對(duì)CO2管道運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建CO2運(yùn)輸管網(wǎng)無歧視開放制度。