楊 磊, 趙會軍, 齊海龍

（1 中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司鐵道科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展中心 研究員，北京 100081; 2 中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司鐵道技術(shù)研修學(xué)院 副研究員，北京 100081; 3 中國鐵路北京局集團有限公司辦公室 高級工程師，北京 100860）

十八大以來，黨中央國務(wù)院出臺了一系列加快鐵路建設(shè)發(fā)展的政策措施，推動了鐵路投資主體多元化，促進(jìn)了地方鐵路快速發(fā)展。 到2020 年底，全國鐵路營業(yè)里程14.63 萬km，其中合資鐵路和地方鐵路合計已達(dá)7.69 萬km， 占全國鐵路比重達(dá)到52.6%；非國鐵控股的合資鐵路和地方鐵路達(dá)1.8 萬km，占全國鐵路比重達(dá)到12.3%。 2020 年全國鐵路基建項目中地方政府和企業(yè)資本金占比已達(dá)59%。2019 年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確規(guī)定城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線建設(shè)、養(yǎng)護、管理、運營等事項由地方政府實施。 過去通過合資公司的模式使得地方政府在我國鐵路的建設(shè)、投資中發(fā)揮著越來越大的作用，隨著鐵路市場化改革的深入推進(jìn)，地方政府在鐵路運營管理和虧損補貼中還會承擔(dān)更重要的責(zé)任[1]。 但目前，地方政府的責(zé)權(quán)利并未在有關(guān)法律和法規(guī)上得到確立， 由于地方鐵路法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致地方政府履行鐵路運營管理職能缺乏法規(guī)依據(jù)，遇到“應(yīng)履職而不能履職”的困境。 為加強地方鐵路法治化規(guī)范化管理， 促進(jìn)地方鐵路高質(zhì)量發(fā)展，亟需加快完善地方鐵路立法，填補當(dāng)前地方鐵路法律法規(guī)空白， 為地方政府合法履職提供依據(jù)和保障，更好地服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

1 國外鐵路法規(guī)體系建設(shè)情況

美國、日本、加拿大等國家在歷史不同時期制定了各個時期的法規(guī)政策，推動了鐵路運輸業(yè)的快速發(fā)展。

1.1 美國鐵路法規(guī)體系建設(shè)

20 世紀(jì)70 年代以來， 美國鐵路運輸經(jīng)歷了一次重大政策變革，美國政府逐步放松對鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)濟管制，使得鐵路企業(yè)在運輸價格、兼并重組、企業(yè)管理方面享有很大自主權(quán)。1971 年《鐵路客運服務(wù)法》、1973 年《地區(qū)鐵路重組法》、1976 年《鐵路復(fù)興和規(guī)章改革法》 等系列鐵路法規(guī)的制定，給予鐵路運輸企業(yè)自由的經(jīng)營環(huán)境和更大的自主權(quán)。1980 年《斯塔格斯法案》的實施標(biāo)志著鐵路運輸企業(yè)自主經(jīng)營達(dá)到一個高潮。 《斯塔格斯法案》放開了最高貨物運價的限制，并允許鐵路運輸公司和特定貨主簽訂運輸合同。

20 世紀(jì)80 年代開始，美國鐵路在稅收政策上，對屬于國家戰(zhàn)略但不盈利的線路采取免稅政策，同時還對鐵路實行燃油稅率優(yōu)惠。2007 年美國通過了《貨運鐵路基礎(chǔ)設(shè)施擴能法》，對旨在擴充鐵路運輸能力的設(shè)施設(shè)備投資，實施25%的稅收減免；對客運鐵路實行全面免稅政策[2]。

從美國鐵路法規(guī)體系建設(shè)的歷史看，針對不同時期運輸市場變化情況，美國政府采取放松管制、稅收減免或優(yōu)惠等措施，通過立法進(jìn)行規(guī)定，對于美國鐵路運輸業(yè)的健康快速發(fā)展提供了可靠的法治保障。

1.2 日本鐵路法規(guī)體系建設(shè)

日本鐵路法規(guī)體系是伴隨著鐵路網(wǎng)建設(shè)、鐵路改革和新干線建設(shè)等形成的。 日本鐵路法規(guī)體系主要包括兩部分：一是由日本國會通過的法律。 1986年，日本頒布實施《日本國有鐵道改革法》《鐵道企業(yè)法》《日本鐵道清算事業(yè)團法》《客運鐵道股份公司和貨運鐵道股份公司組建法》《新干線鐵道保有機構(gòu)法》《新干線鐵道設(shè)施轉(zhuǎn)讓法》 等相關(guān)法律，將日本國鐵改革一系列重大決策用法律的形式進(jìn)行規(guī)范，保障國鐵改革順利推進(jìn)。 二是由日本國土交通省通過的省令。 日本鐵路省令包括《鐵路運輸規(guī)程》《關(guān)于確保行車安全的省令》《鐵道事故報告規(guī)則》《鐵道事業(yè)監(jiān)察規(guī)則》等，涵蓋了鐵路事業(yè)監(jiān)管的主要方面。

日本鐵路法律法規(guī)主要是為了保障民營化改革順利推進(jìn)頒布的， 日本國鐵企業(yè)民營化改革之后，國土交通省從確保鐵路安全質(zhì)量方面，出臺了一些監(jiān)管條例和辦法。

1.3 加拿大鐵路法規(guī)體系建設(shè)

加拿大鐵路法規(guī)體系包括三個層次，即國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。

國家法律由加拿大國會審議并頒布實施。 1967年加拿大政府制定了第一部運輸法律 《國家運輸法》，1987 年和1996 年，議會對《國家運輸法》進(jìn)行了修訂和完善，主要內(nèi)容包括國家運輸政策、行政機構(gòu)設(shè)置和職能劃分、鐵路規(guī)劃建設(shè)、運營管理等內(nèi)容。1988 年，加拿大頒布了《鐵路安全法》，主要規(guī)定了鐵路設(shè)施設(shè)備建設(shè)改造、運營維護以及鐵路安全管理等內(nèi)容。1989 年，加拿大政府制定了《運輸事故調(diào)查和安全委員會法》， 主要包括運輸事故調(diào)查和安全委員會組織架構(gòu)的設(shè)立、安全委員會的管理權(quán)限、事故調(diào)查程序等內(nèi)容。

加拿大行政法規(guī)包括三類， 一是規(guī)范鐵路運輸企業(yè)行為的法規(guī)，包括《國家鐵路客運法規(guī)》《鐵路企業(yè)運營法規(guī)》《太平洋鐵路運輸法規(guī)》等；二是監(jiān)管鐵路運輸安全的法規(guī)，包括《鐵路平交道口法規(guī)》《鐵路事故報告法規(guī)》等；三是監(jiān)管鐵路經(jīng)濟責(zé)任的法規(guī)，包括《鐵路運輸責(zé)任法規(guī)》《鐵路成本預(yù)算法規(guī)》等。

部門規(guī)章層面， 主要包括規(guī)范鐵路運營安全、設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、運輸服務(wù)質(zhì)量、職工權(quán)益保障等規(guī)定。 行政法規(guī)和部門規(guī)章主要由加拿大政府主管部門制定并發(fā)布實施。

2 加快地方鐵路立法的必要性分析

2.1 地方鐵路法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

為加強地方鐵路管理，我國部分省市自治區(qū)結(jié)合地方鐵路發(fā)展實際， 制定出臺了一些法律法規(guī)。1994 年4 月28 日河南省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過 《河南省地方鐵路管理條例》（2016 年3 月29 日河南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議進(jìn)行第三次修正）。2006 年3 月29 日， 吉林省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《吉林省地方鐵路條例》。 2007 年5 月24 日，河北省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《河北省地方鐵路條例》。2018 年9 月30 日廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《廣東省鐵路安全管理條例》。 2019 年7 月25 日，廣西壯族自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過并公布了《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理條例》。2020 年5 月，《江蘇省鐵路安全管理條例（草案）》已納入江蘇省人大常委會年度立法計劃安排，正面向社會公開征求意見。2020 年11 月，山東省第十三屆人大常委會第二十四次會議初次審議了《山東省鐵路安全管理條例（草案）》，正向社會公開征求意見。2020 年12 月30 日，上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《上海市鐵路安全管理條例》。 2021 年3 月21 日，吉林省十三屆人大常委會第二十四次會議審議了《吉林省鐵路安全管理條例（草案）》，正向社會公開征求意見。

可以看出，我國僅有河南、河北、吉林等部分省制定出臺了地方鐵路管理條例，上海、廣東、廣西等省區(qū)市出臺了地方鐵路安全管理條例，大部分省區(qū)市仍處于制定過程中或征求意見階段。地方鐵路法律法規(guī)的出臺，對于提升地方鐵路運營安全和效率效益，加強地方鐵路法制化管理發(fā)揮了重要作用， 但總體而言，我國地方鐵路立法較為滯后，大部分省區(qū)市仍未制定出臺相關(guān)鐵路法律法規(guī)和配套辦法，目前已出臺的法律法規(guī)也主要集中在鐵路安全方面， 缺少鐵路建設(shè)、運營管理、投融資等方面的法規(guī)制度。

2.2 加快地方鐵路立法的必要性

2.2.1 落實鐵路管理體制改革和國家政策要求

2013 年， 鐵路實行政企分開管理體制改革后，原鐵道部制定鐵路發(fā)展規(guī)劃的行政職責(zé)劃入交通運輸部， 國家鐵路局承擔(dān)原鐵道部的其他行政職責(zé)。 為適應(yīng)鐵路體制改革要求，迫切需要建立完善地方鐵路法規(guī)體系，明確地方政府與國家鐵路監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，以及地方政府有關(guān)部門的責(zé)任分工，讓地方鐵路管理責(zé)任落地，形成中央、地方、部門管理責(zé)任閉環(huán)[3]。

2019 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33 號）要求，各地對交通運輸領(lǐng)域財政事權(quán)方面相關(guān)法律制度進(jìn)行全面梳理，加快相關(guān)管理制度修訂，健全完善相關(guān)法律、法規(guī)及部門規(guī)章，逐步實現(xiàn)交通運輸領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化、規(guī)范化。 落實國家政策要求，需要加快完善地方鐵路立法，圍繞地方鐵路改革、建設(shè)、運營、安全等研究制定地方性法規(guī)、規(guī)章及配套管理辦法。

2.2.2 適應(yīng)地方鐵路自身快速發(fā)展的需要

近年來， 國家加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路， 逐步放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，推動了地方鐵路的迅速發(fā)展。 隨著地方鐵路路網(wǎng)規(guī)模不斷擴大，特別是2019 年國家實施鐵路事權(quán)劃分改革， 明確地方鐵路事權(quán)由地方政府實施。部分省市成立了鐵路運營管理專門機構(gòu)，對加強和規(guī)范地方鐵路管理起到重要作用。下一步，為適應(yīng)地方鐵路快速發(fā)展需要， 亟需結(jié)合各地鐵路發(fā)展實際，加快出臺地方鐵路建設(shè)、運營、安全、改革等法律法規(guī)和配套管理辦法， 為地方政府合法履職提供法規(guī)制度保證，推動地方鐵路法治化規(guī)范化管理。

2.2.3 完善鐵路法律法規(guī)體系的需要

根據(jù)交通運輸部《關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》[4]，鐵路法規(guī)體系由一部法律（《鐵路法》）和三部行政規(guī)章 （《鐵路運輸條例》《鐵路安全管理條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》）組成。 目前，《鐵路法》已嚴(yán)重不適應(yīng)鐵路改革發(fā)展需要，《鐵路法》（修訂稿）已報送國務(wù)院，但未正式發(fā)布；《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》亟待修訂，目前仍然執(zhí)行原鐵道部發(fā)布的《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》 和 《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》；《鐵路運輸條例》主要規(guī)范鐵路運輸市場秩序、運輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面的問題， 但目前尚未制定。 地方鐵路法律法規(guī)的制定和出臺能夠一定程度上彌補國家相關(guān)法律法規(guī)的缺失，對于完善鐵路法律法規(guī)體系具有重要意義。

3 加快完善地方鐵路立法的建議

地方鐵路法規(guī)的建立和完善應(yīng)以 《鐵路法》修訂為前提，現(xiàn)行法規(guī)未明確省級政府對鐵路運營的行業(yè)管理職能，是地方政府履職運營管理最大的制約，建議加快《鐵路法》修訂工作，明確地方政府在鐵路監(jiān)管中的職責(zé)。 在《鐵路法》修訂的基礎(chǔ)上，加快建立完善地方鐵路法律法規(guī)體系，為地方政府履行鐵路運營安全監(jiān)管職能提供法律保障。

3.1 成立地方鐵路立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組

鑒于地方鐵路立法涉及面廣、程序復(fù)雜、意義重大，為保證地方鐵路立法工作順利推進(jìn)，建議地方政府成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，司法、交通運輸、發(fā)展改革、公安、自然資源、財政、應(yīng)急管理、消防救援、衛(wèi)生健康等有關(guān)部門為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)研究制定地方鐵路工作方案和推進(jìn)計劃，及時了解地方鐵路立法進(jìn)展；組織相關(guān)單位和部門研究立法過程中的重大問題；做好與國家發(fā)展改革委、交通運輸部、應(yīng)急管理部、國家鐵路局、國鐵集團等國家部委和單位溝通協(xié)調(diào)工作等等。

3.2 加強立法前期調(diào)查研究

立法是一項時間周期長、社會性強的工作。 開展地方鐵路立法工作之前，立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)充分開展調(diào)查研究，了解立法的背景和必要性、相關(guān)法律制定情況、所需要解決的主要問題等等，做好立法準(zhǔn)備工作。 立法過程中應(yīng)當(dāng)充分利用科研單位的力量,通過廣泛的資料收集、整理、調(diào)研、論證等，形成可供討論的立法建議和有關(guān)說明材料，提高立法效率[5]。 立法研究要與法規(guī)制定結(jié)合起來，依托研究成果形成法律草案，并組織領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行深入研討,征求相關(guān)利益單位的意見建議，使鐵路法規(guī)具有廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

3.3 研究制定地方鐵路立法計劃

在前期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，圍繞解決當(dāng)前地方鐵路發(fā)展的突出問題， 制定地方鐵路立法計劃，并針對立法計劃中涉及的重要問題開展持續(xù)和常態(tài)化的研究工作。 當(dāng)前，加快我國地方鐵路法律法規(guī)體系建設(shè)，一是落實《鐵路法》要求，制定地方鐵路管理條例，對涉及地方鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運營、安全、改革等重大問題發(fā)展方向和原則進(jìn)行規(guī)定[6]；二是抓緊制定配套鐵路運營管理制度，對鐵路運輸市場秩序、運輸服務(wù)質(zhì)量、運營安全、應(yīng)急管理等規(guī)范，解決鐵路事權(quán)劃分改革后，地方政府履行鐵路行政管理職責(zé)無法律依據(jù)問題。 目前，亟需制定的管理制度包括：鐵路服務(wù)質(zhì)量評價管理辦法、鐵路調(diào)度指揮管理辦法、鐵路行車組織管理辦法、鐵路客運組織與服務(wù)管理辦法、 鐵路貨物運輸管理辦法、鐵路統(tǒng)計管理辦法、 鐵路運營安全評估管理辦法、鐵路突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法等。

3.4 推動規(guī)章制度上升為法律法規(guī)

當(dāng)前， 國家和地方政府圍繞運營安全評估、服務(wù)質(zhì)量評價、交通事故處理、危險貨物運輸?shù)戎贫瞬糠中姓?guī)章， 鐵路運輸企業(yè)也圍繞鐵路安全、建設(shè)、運營、改革等建立了一些管理制度，但這些行政規(guī)章和管理制度能夠上升為法律法規(guī)的卻很少，許多重要的規(guī)定沒有做到規(guī)范化、法律化[7]。 下一步，需要按照全國和省人大立法程序和要求，將部分重要的和經(jīng)過實踐檢驗成熟的規(guī)章制度上升為法律。

3.5 大力推進(jìn)地方鐵路依法行政

推進(jìn)依法行政，要求加強法律學(xué)習(xí)，增強法制觀念。 要積極組織開展《民典法》《安全生產(chǎn)法》《價格法》《行政許可法》《鐵路法》《鐵路安全管理條例》等法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳，不斷提高政府公務(wù)人員和企業(yè)職工法律意識和法律素質(zhì)[8]。 嚴(yán)格鐵路行政執(zhí)法程序，加強權(quán)力監(jiān)督制約，保障權(quán)力有效運行，維護相對人合法權(quán)益。加強鐵路行政復(fù)議工作，依法、公正、高效地解決行政爭議，化解矛盾，促進(jìn)鐵路科學(xué)健康發(fā)展。

4 結(jié)語

地方鐵路的快速發(fā)展對鐵路運輸、經(jīng)營、安全等各項工作提出了更高要求。 目前地方鐵路管理法治化規(guī)范化水平較低，一方面相關(guān)的法律法規(guī)制度不健全，缺乏管理和法律依據(jù)，另一方面部分既有的管理規(guī)定不夠全面，部分內(nèi)容過于籠統(tǒng)，已不適應(yīng)鐵路改革發(fā)展需要。 為落實國家政策要求，適應(yīng)鐵路管理體制改革要求，推動地方鐵路實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要加快開展地方鐵路立法研究，圍繞地方鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運營、安全、改革等方面制度出臺相關(guān)管理制度， 切實保障地方鐵路運輸安全暢通，保護人身安全、財產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益，不斷提升地方鐵路運輸安全管理水平，更好地服務(wù)和支撐地方經(jīng)濟社會健康發(fā)展。