謝 菲，岳經綸

(1.廣東金融學院，廣東 廣州 510521；2.中山大學，廣東 廣州 510275)

一、引言

20世紀60年代，沃克爾開創(chuàng)性地把政府創(chuàng)新和擴散引入政策學科，政府創(chuàng)新就成為“最備受關注的一個研究領域”[1]，并隨著各國政府創(chuàng)新獎的設立在實踐上得到廣泛傳播。改革開放40多年來，黨和國家高度重視政府創(chuàng)新，各級政府創(chuàng)新熱情高漲，創(chuàng)新項目不斷涌現，如民主懇談會、政府購買服務、簡政放權、“互聯網+政務服務”、大數據引領創(chuàng)新等。2000年以來，“中國地方政府創(chuàng)新獎”的設立引發(fā)了新一輪的政府創(chuàng)新熱潮，在地方競爭的環(huán)境下，地方政府圍繞創(chuàng)新展開了競爭。在中央政府政策的鼓勵和默許下，地方政府追求經濟利益的動機得到了強化，地方政府間的競爭日益加劇。在制度創(chuàng)新和社會創(chuàng)新競爭的激烈態(tài)勢下，地方政府結合本地的實際情況，在政策文件、地方法規(guī)和治理理念等層面展開了政府創(chuàng)新。

隨著黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的新思路、黨的十九屆四中全會要求“加強和創(chuàng)新社會治理”、黨的十九屆五中全會提出社會高質量發(fā)展的目標，地方政府創(chuàng)新呈現出一些新特征。首先，在地方政府競爭從經濟領域擴展到社會領域的現實博弈中，政府創(chuàng)新的場域和標的不斷被刷新。其次，在當前中國的政治體制下，制度變遷對政府創(chuàng)新的深刻影響愈發(fā)不能忽略。最后，在當前的干部人事管理辦法下，地方主政官員等政策企業(yè)家甚至“主宰”了政府創(chuàng)新的命運。與此同時，政府創(chuàng)新作為一個理論議題吸引了大量國內外學者的關注，關于中國創(chuàng)新經驗現象的深度研究也取得了較大進展和突破，形成了多樣化的、相對成熟的研究視角，積累了不少具有啟發(fā)性的研究成果。例如，朱亞鵬對西方政策創(chuàng)新和政策擴散的概念界定、政策變遷的動因與類型、政策創(chuàng)新擴散的模型進行了綜合評述。[2]朱旭峰、張友浪從全球和國家背景、創(chuàng)新擴散的主體和客體以及傳播媒介方面對政府創(chuàng)新擴散的動力框架進行了考察。[3]馬亮認為垂直和水平方向的府際關系對政府創(chuàng)新擴散的影響具有一定的普適性，并探討了中國政治體制下的政府創(chuàng)新擴散作用的證據，發(fā)現府際關系對政府創(chuàng)新擴散具有與西方相同的作用機制和影響路徑，區(qū)別在于差異化的側重點和表現形式。[4]可見，已有研究大多聚焦于政府創(chuàng)新擴散的概念、內容、類型、機制、多重影響因素等層面，試圖對已有研究做一個“全景式”的呈現，這對理解西方政府創(chuàng)新的理論和實踐具有重要意義，對中國政府創(chuàng)新的實踐具有重要啟示。然而，政府創(chuàng)新的概念尚未有定論，西方政治體制下政府創(chuàng)新的內容、類型、機制模式對中國研究的適應性也有待厘清。在我國，政府創(chuàng)新的主體涉及從中央到地方的各層級政府，在當前政治、行政體制“言必稱創(chuàng)新”的改革態(tài)勢下，地區(qū)競爭激發(fā)了地方官員大力推進改革的積極性，為了爭取更多的財政支持和政治晉升，各級政府為了績效排名展開激烈競爭。[5]同時，制度在創(chuàng)新理論中越來越重要，更多的創(chuàng)新研究開始引入制度因素，制度成為創(chuàng)新過程中的一個重要角色。此外，在創(chuàng)新過程中還涌現出一批富有社會責任感、創(chuàng)新精神和遠見、敢于真刀實槍推動創(chuàng)新[6]的政策企業(yè)家。可以說，競爭、制度和政策企業(yè)家是新時代中國政府創(chuàng)新過程中的核心議題，它們演繹了中國政府創(chuàng)新的獨特性，但把這三個方面匯聚起來對政府創(chuàng)新進行研究的文獻較為缺乏，而系統(tǒng)梳理相關研究對于反思我國政府創(chuàng)新的現狀、總結有利經驗、進一步深化創(chuàng)新具有重要的理論價值。因此，本文從這三個視角入手，探討中國地方政府是如何推動創(chuàng)新競爭的？地方政府創(chuàng)新競爭出現了什么樣的轉變？制度要素對創(chuàng)新產生了何種影響？政策企業(yè)家在創(chuàng)新過程中發(fā)揮了什么作用？

二、地方競爭視角下的政府創(chuàng)新：為了政績與晉升

從“傳統(tǒng)聯邦主義”、“市場維護型聯邦主義”到“為增長而競爭”，建立在財政分權基礎上的競爭理論為西方和中國等發(fā)展中國家的地方政府競爭現象提供了系統(tǒng)而富有啟發(fā)性的解釋，相關研究浩如煙海，但其理論發(fā)展脈絡與爭論并非本文的評述重點。這部分內容主要圍繞一個核心問題展開：地方政府創(chuàng)新是出于地方競爭的需要從而為地方官員積累政績與晉升的資本嗎？具體來看，地方政府創(chuàng)新可以為地方官員帶來政績和晉升嗎？我們在已有研究的基礎上，重點從“政治晉升錦標賽”是注重經濟目標比拼還是社會目標的趕超這兩個層面深入挖掘地方競爭視角下政府創(chuàng)新的動力。

(一)傳統(tǒng)政治晉升錦標賽

一直以來，地方政府創(chuàng)新是一個被廣泛用來解釋中國經濟增長奇跡與政治發(fā)展的重要變量。[7]區(qū)域擴散模型認為，政府有追求增加財稅收入、給官員升遷機會等動力，因而政府會通過創(chuàng)新維持競爭優(yōu)勢。[8]另一方面，競爭可以獲得更多有限的資源從而推動經濟發(fā)展和提供公共服務，政府創(chuàng)新是吸引各類資源的重要方式。[9]我們經?？吹降胤秸谧晕腋母飫?chuàng)新畫像時用“先行者”、“先試先行”、“占領新高地”和“走在前列作表率”等形容詞，這些形象刻畫在某種程度上反映了我國漸進式改革中地方政府為了獲得政策優(yōu)惠或維持競爭優(yōu)勢的迫切性。地方競爭視角下地方政府創(chuàng)新的核心問題是激勵機制，官員的晉升依賴于政績，政績是官員能力的重要表現。有關這方面的討論較為經典的理論是周黎安所提出的“政治晉升錦標賽”。

錦標賽理論(Tournament Theory)最早見于研究企業(yè)員工晉升、崗位薪酬與業(yè)績之間的內在關系，后得到廣泛推廣并運用到政府與政治研究領域。在中國，錦標賽理論被進一步用以解釋我國經濟高速增長之謎及地方政府的治理行為，尤其是地方官員的晉升，而地方政府官員晉升是將激勵與控制、地區(qū)競爭與發(fā)展聯系在一起的一個重要樞紐。[10]作為一種行政治理模式，政治晉升錦標賽是指上級政府制定考核標準、為多個下級政府部門的行政長官設計的一種優(yōu)勝者晉升的競賽，它強調上級政府的行政發(fā)包、量化考核、績效排名等政績因素在官員晉升中的決定性作用。[11]一方面，地方官員出于政治晉升的動機，有強烈發(fā)展經濟的欲望[12]；另一方面，地方政府通過政府創(chuàng)新創(chuàng)造政績顯示度，從而在地方利益、部門利益、官員個人晉升等博弈中獲得更多的優(yōu)勢。[13]許多實證研究為地方官員晉升與地方經濟績效的顯著相關提供了經驗證據[14][15][16]，成功的政策創(chuàng)新可以提高官員晉升的概率也得到了驗證。[17][18]在周黎安看來，晉升錦標賽對那些處于行政金字塔之中、心系仕途的地方政府官員有強力激勵，晉升激勵比財稅激勵更為重要。[19]即使政策創(chuàng)新需要高投入，但地方仍愿意冒險實驗和創(chuàng)新，原因在于創(chuàng)新和試驗是受鼓勵的，失敗了也不會被懲罰，而如果成功了就獲得了晉升資本。所以，錦標賽對地方政府的政策創(chuàng)新產生了鼓勵?？梢哉f，錦標賽增長模式處于兩個交叉的制度體系中：一方面，地方為了得到中央認可努力發(fā)展經濟，另一方面，中央為了激勵地方發(fā)展和創(chuàng)新建立了對地方官員的考核獎懲制度。由于無法確保每個地方官員都對政績和仕途充滿渴望，有的官員追求安穩(wěn)不犯錯，因此政績并不是晉升的決定性因素，通過“非正式”關系獲得晉升的情況在我國并不少見，有的實證研究提出，經濟績效與官員晉升的正相關關系是與官員個人的“關系”共同發(fā)揮作用的。[20]還有不少研究認為通過經濟績效提升任命官員并不是真實存在的[21][22][23]，即使存在，也僅發(fā)生在改革開放的中期階段，且不可持續(xù)。[24]

(二)晉升錦標賽模型在社會政策領域的引入和發(fā)展

晉升錦標賽的激勵機制導致地方領導人對經濟政策熱情高漲，同時對社會政策態(tài)度冷淡[25]，甚至出現社會政策領域的逐底競爭。當“為增長而競爭”的競爭機制造成的負面影響危害到民生福利與社會和諧時，和諧程度一躍成為考核地方政府治理和官員晉升的重要指標，“為和諧而競爭”的模式就有可能取代“為增長而競爭”的模式。[26]黨的十八大以來，隨著中央提出“五位一體”總體布局以及對社會政策的日益重視，干部晉升的考核標準變得更加以福利為導向[27]，社會政策一躍成為新的競爭標的指向。如廣東2013年開始啟動社會建設綜合考核和排名，作為各地官員年度考核、政績和任用的評價依據。當“社會創(chuàng)新成為新一輪的政治中心任務，地方官員在政績驅動下開展了圍繞社會創(chuàng)新的競爭”[28]，政策發(fā)明相對于政策擴散在地方政府的創(chuàng)新競爭中更具意義。[29]對于地方政府來說，創(chuàng)新本身就是政績表現，與其模仿，他們更希望首創(chuàng)，成為創(chuàng)新的先行者，從而獲得上級政府的表揚，朱旭峰將此稱為爭先創(chuàng)新擴散。[30]這種“為創(chuàng)新競爭”與上文“為增長競爭”的差異在于是爭奪經濟發(fā)展資源的存量競爭還是形成擴散性制度經驗的增量競爭。[31]

此外，錦標賽模型在社會政策領域的運用陸續(xù)出現支持性實證研究。有學者研究19個省的69份地方人事考核制度時發(fā)現，667名市長的職業(yè)發(fā)展與其在福利事務上的成就顯著相關，而不是與當地經濟發(fā)展或與上級的派系聯系相關，社會福利更好的地方發(fā)展社會政策的動機更強。[27]蒙克對1997—2013年我國省級城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的比較分析發(fā)現，在勞動力短缺的宏觀經濟背景下，地方官員在“晉升錦標賽”的驅動下更有可能實施較高福利水平的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策。[32]張予曦認為周黎安的模型忽視了技術官僚的角色，她以醫(yī)療保健的擴張為例，發(fā)現省領導和職能部門技術官僚之間存在隱性知識——權力聯盟，后者協助地方領導人有效管理高度專業(yè)化的政策部門，而省領導向其提供必要的權力資源。來自中央和基層的巨大壓力促使地方領導人通過晉升錦標賽將壓力推廣給地方技術官僚，并影響領導人和技術官僚的政治選擇。[33]從領導人傳遞到技術官僚的壓力將兩個平行的推廣錦標賽聯系在一起，共同促進了中國醫(yī)療保健的擴張。據此，她提出了錦標賽2.0模式。蒙克和張予曦以晉升錦標賽解釋地方政府在社會政策領域不是“逐底”反而是“逐頂”競爭，而郭磊等的研究發(fā)現，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策省際互動顯著，但企業(yè)沒有出現繳費率逐底競爭的情況，原因在于“五位一體”總體布局創(chuàng)設了一個多任務晉升錦標賽的環(huán)境。[34]此外，在基層社會治理創(chuàng)新實踐中，黃曉春等指出，由于不像經濟領域那樣可以有可供測量的指標，“條條”與“塊塊”在政績壓力下更傾向于借助“印象政績”去開展條塊“結對競賽”，這形成了一種新的競爭模式。[35]

三、制度變遷視角下的地方政府創(chuàng)新：政府創(chuàng)新的制度動力

(一)制度要素被引入政府創(chuàng)新研究

政府創(chuàng)新的實踐和案例經常表現為制度創(chuàng)新，政府創(chuàng)新的過程其實就是制度創(chuàng)新和變遷的過程。新制度主義的興起與發(fā)展為政府創(chuàng)新研究提供了一個新視角。“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約?！盵36]3制度變遷是對構成制度框架的規(guī)則和實施的組合所作的邊際調整，技術演變過程的自我強化和路徑依賴兩種機制被諾思推廣到制度變遷中來。[36]111在某種程度上，制度建立就是創(chuàng)新的產生，在為創(chuàng)新過程提供動力和資源的同時也給創(chuàng)新帶來了阻力，這個過程既可以是漸進的，也可以是激進的，還會產生創(chuàng)造性破壞，即對創(chuàng)新取其精華、去其糟粕。

(二)制度變遷視角下的制度創(chuàng)新

創(chuàng)新是棲息在制度空間中的。諾思早就指出，制度創(chuàng)新是制度的發(fā)明、模仿和演進，制度變遷可以看作是制度創(chuàng)新，二者經?；煊?。從舒爾茨到戴維斯、諾思、托馬斯等對制度變遷展開的豐富討論不是本文評述的重點，因為拉坦曾指出他們“都沒有提供一個制度變遷供給的理論”[37]327-357，但他的誘致性制度變遷理論對林毅夫提供了重要啟示。林毅夫在拉坦的基礎上區(qū)分了兩種制度變遷：誘致性制度變遷是一群(個)人在響應制度不均衡產生的獲利機會時自發(fā)實行的對現行制度安排的變更或替代，是新制度安排的創(chuàng)造；強制性制度變遷是由政府法令引入的。[38]在他們的拋磚引玉下，國內學者們開展了大量的理論與實證研究，探究中國政治體制下政府制度創(chuàng)新中蘊含的復雜邏輯。

一是發(fā)展出新的解釋機制，主要表現為引入新的概念建構分析框架。西方成熟的理論建構不一定能接受中國實際的檢驗，所以在創(chuàng)新經驗遍地開花的時代，許多學者在提出新概念的同時還積極與國內外學者展開理論對話，其中較早進入學術視野并被較多討論的是“中間擴散型制度變遷理論假說”，提出在中國政治體制下制度創(chuàng)新的可能路徑是從自上而下供給主導型、中間擴散型轉變到自下而上的需求誘致型的制度變遷，這三方面構成了地方政府制度創(chuàng)新的三個階段。[39]郁建興、黃亮創(chuàng)造性地借鑒制度變遷理論的概念與假設，將碎片化的政府創(chuàng)新動力要素整合為層次分明的直接動力和間接動力，前者促使政府在收益大于成本時進行創(chuàng)新，后者是觸發(fā)地方政府創(chuàng)新意愿的外部因素。[40]也有一些學者基于多重邏輯下的制度變遷分析當今治理難題，對十八大以來地方治理創(chuàng)新的發(fā)展歷程從制度方面予以討論。范逢春構建了“價值—過程—特性”的三維框架，并提出地方治理創(chuàng)新在價值上實現了從生產力政治轉變到民生政治，在過程上從跟風式政策模仿轉變到創(chuàng)造性制度創(chuàng)新，最后在特性上突破制度鎖定走向體制躍遷。[41]

二是聚焦于我國基層政治和行政制度創(chuàng)新的豐富實踐，通過個案研究的方式闡述某一政策變遷或制度演變的歷程。這類研究把制度變遷理論作為立足點，側重于對制度創(chuàng)新現象的發(fā)生和演變過程進行解釋。最早的研究可以追溯到經濟學家基于制度創(chuàng)新視角對我國經濟社會改革與發(fā)展如家庭聯產承包責任制、地方政企關系、縣鄉(xiāng)財政體制創(chuàng)新等的解釋。例如，馬得勇在對基層政治的研究中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選是外生力量驅動的政治性制度變遷，縣市政治精英促成了制度創(chuàng)新的發(fā)生與消亡。[42]王厚芹等圍繞政府結構—政策過程的框架，結合我國政治實踐提出了政策變遷的兩種模式，其中條塊結構和政策實驗分別通過影響政策系統(tǒng)的寬容度和開放性對政策變遷的內容和結果產生影響。[43]這是對傳統(tǒng)政策創(chuàng)新采納的本土化探索。

三是關注當下政府治理的重要議題，和制度變遷理論進行對話，得出富有啟發(fā)或有解釋力的結論。例如在貧困治理方面，高飛發(fā)現，從傳統(tǒng)扶貧到精準扶貧的變遷面臨合法性和嵌入性困境，政府通過強制性制度供給主導了貧困治理的變遷過程。[44]在醫(yī)療改革方面，張興祥等建立了以政府為發(fā)起主體的一般性兩階段制度變遷分析框架對廈門市分級診療改革進行分析，提出制度創(chuàng)新需要建立“容錯”機制，要發(fā)揮地方政府在中央政府與微觀主體間“平衡器”的作用，實現多方共贏。[45]

四、政策企業(yè)家視角下的政府創(chuàng)新：政治能人的作為

作為從經濟學和私人部門研究中借鑒過來的術語，政策企業(yè)家成為政策科學研究的焦點是在20世紀80、90年代，更早的研究可以追溯到70年代，并且被視作政策過程的重要行動者。自金登關于美國政策過程中政策議程設置的重要研究讓政策企業(yè)家成為一個流行的概念以來，學界對政策企業(yè)家的跨學科研究越來越多，并且把企業(yè)家精神介紹到公共部門的嘗試也連續(xù)不斷，來自中國經驗的研究呈增長之勢。本部分內容將從政策企業(yè)家的品質及其參與政策創(chuàng)新的影響因素及策略方面展開評述。

(一)政策企業(yè)家畫像

政策企業(yè)家是嘗試獲得政策創(chuàng)新的支持以“尋求發(fā)起動態(tài)政策變遷的人”[46]1，他們和商業(yè)企業(yè)家們一樣，為了預期回報，愿意投入各種資源去實現創(chuàng)新。他們可以是政府工作人員，可以是被選舉的政治人物或被任命的行政人員，也可以就職于某個群體或研究機構，還可能是專家學者、新聞媒體、普通公民或者多重身份的公眾人物。[47]故公共部門政策企業(yè)家、工商部門政策企業(yè)家和第三部門政策企業(yè)家的分類方法在西方文獻中被廣泛使用。我國的政策企業(yè)家分布在政府體制內外，體制內政策企業(yè)家主要包括黨政領導和行政人員，體制外政策企業(yè)家有專家學者、公眾人物，此外還有跨體制政策企業(yè)家。[48]政策企業(yè)家區(qū)別于其他政策行動者的主要品質在于：第一，社會敏銳性。他們對人有著超乎尋常的理解，掌握豐富的知識和技能，關注政策問題，有敏銳的戰(zhàn)略意識，有能力參與政策對話。[49]第二，具有解決問題的創(chuàng)新精神，樂意冒險，愿意承擔政策創(chuàng)新的風險[50]，具有批判精神和領導及管理潛能，主動挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政策范式。第三，以身作則。他們自我認同并且共同確保政策目標的實現。[49]第四，擁有龐大的人際關系網絡和政策資源，為了實現目標經常討價還價。[51]第五，由于政治職位賦予的決策權相對集中以及交流、調任等政治流動的存在，我國地方黨政領導表現出決策者和政策企業(yè)家的雙重形象。[48]

(二)政策企業(yè)家參與政府創(chuàng)新的影響因素及策略

在政府創(chuàng)新的各個階段和領域，政策企業(yè)家是政策創(chuàng)新的重要推動者，他們能夠掌控任何政治舞臺，并且受從意識形態(tài)信仰到熱衷權力游戲等諸多不同因素的驅動。他們的素質、個人利益、職業(yè)生涯、公眾需要或政府之間的經濟競爭、創(chuàng)新的成本和風險、制度結構等因素被西方文獻詳細討論過，這部分內容主要聚焦我國官員的職業(yè)生涯和不同類型的政策企業(yè)家如何推動政府創(chuàng)新。

第一，官員的職業(yè)生涯。我國學者比較重視干部交流任職與經濟發(fā)展之間的關系研究，也有研究證實官員的職業(yè)流動性會對政策創(chuàng)新產生影響，地方主要官員從原任地到履新地職位的政治流動是政策創(chuàng)新的重要影響因素[52]，異地調任地方官員通過經驗展示、經驗嵌入、治理復制和治理再造四種模式促成政策創(chuàng)新擴散[53]，頻繁且結果為晉升的官員異地交流任職為政府創(chuàng)新釋放了制度空間。[54]

第二，體制內政策企業(yè)家推動政府創(chuàng)新。政治系統(tǒng)內部的制度安排和行政官員的自我期許對政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為可以產生約束，他們可以通過構建政策議題、政策學習、推銷政策理念、創(chuàng)新政策方案、創(chuàng)造政績亮點等方式作出尋求技術和政治雙重可行性的行動策略以推動政策創(chuàng)新。[55][56][57]目前這方面的研究主要集中在黨政領導和“行政技術官僚”上。官華、李靜對團委創(chuàng)建青年社區(qū)學院的政策創(chuàng)新案例研究發(fā)現，團市委領導通過政策倡議、擴散、方案設計影響政策創(chuàng)新的具體過程。[58]“行政技術官僚”兼具專業(yè)知識和熟悉政治體制運行規(guī)則的優(yōu)勢，上能與決策者溝通、下能鏈接基層民眾[59]，他們可以利用媒體和公眾的注意力讓政治上可行但技術上不可行的戰(zhàn)略獲得領導關注從而實現政策創(chuàng)新。[47]但是，當既是政策執(zhí)行者，又是政策企業(yè)家，對政策目標的認識與黨政領導有偏差時，“行政技術官僚”的這種雙重身份反而會影響新政策的執(zhí)行效果。[60]

第三，體制外及跨體制政策企業(yè)家推動政府創(chuàng)新。體制內的組織權力結構、激勵制度和社會網絡異質性約束了政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為，而體制外的制度環(huán)境及跨體制社會網絡可以推動政策創(chuàng)新。[61]專家學者、環(huán)保人士、社會組織分別在收容遣送制度轉型、環(huán)境評價等諸多領域產生了重要影響。此外，還有學者從政商關系層面發(fā)現企業(yè)家以政策企業(yè)家的身份進行政策游說。黃冬婭從“政策監(jiān)控度”和“權力碎片化”視角提出，企業(yè)家主要以“迎合政績、坐地要價、利益疏通、借力施壓和正式溝通”等五種模式影響地方政策過程，其政策影響力的大小取決于“政治嵌入性”。[62]一項對騰訊在各地推動醫(yī)療費用移動支付的研究發(fā)現，當商業(yè)策略和公共動機達成一致時，企業(yè)家巧妙地使用一系列跨境策略推動政府創(chuàng)新[63]，而跨體制政策企業(yè)家曾經在政府部門任職的經歷可以更好地促成政策創(chuàng)新。[61]

綜上，已有研究刻畫了眾多臉譜的政策企業(yè)家，尤其側重于體制內政策企業(yè)家行動策略的案例研究，展現了政策企業(yè)家在政府創(chuàng)新中的重要作用。但既有研究對政策企業(yè)家的劃分較為粗糙，忽視了政策企業(yè)家的行動性質，在理論模型建構及同已有理論框架對話上還不夠成熟，未能在理論上實現創(chuàng)造性破壞[64]，對跨體制政策企業(yè)家的研究有所欠缺。

五、啟示

政府創(chuàng)新是國家治理有效性和合法性的重要基礎。由地方政府創(chuàng)新生產的有效而合法且被國家整體性制度所吸納的經驗支撐了地方社會發(fā)展模式的多元性。[65]然而不可忽略的是，創(chuàng)新也出現了一些問題。上文所展示的當前我國政府創(chuàng)新中存在的制度、競爭和主體方面的問題對于如何進一步深化創(chuàng)新具有一定的參考價值。

(一)促進地方政府間的良性競爭

上文對錦標賽的討論主要聚焦于從經濟目標向社會政策目標轉變后在多任務目標環(huán)境下地方政府在社會領域如何開展競爭。已有研究顯示，地方競爭為政府創(chuàng)新提供了激勵機制。但是，地方政府競爭導致的制度創(chuàng)新競爭是雙面性的，其在帶來積極影響的同時，也可能會導致“逐底競爭”，出現“為增長而競爭”的治理問題。因此，一方面可以促進橫向政府創(chuàng)新的良性競爭，把創(chuàng)新的壓力和動力傳導給他們，對一些優(yōu)秀的創(chuàng)新項目上級政府可以給予適當的財政激勵和行政表揚，并協助擴散。另一方面也要避免惡性競爭。把官員的升遷與創(chuàng)新政績過度關聯對于創(chuàng)新的可持續(xù)性會產生不利影響，所以，適當加重政績考核體系中社會福利的指標比重，形成多元目標下的多任務競爭，引導官員形成正確的政績觀，有助于創(chuàng)新的進一步開展。

(二)優(yōu)化創(chuàng)新的制度安排，注重政府創(chuàng)新生態(tài)的構建

政府創(chuàng)新離不開制度環(huán)境，有效的制度供給是創(chuàng)新可持續(xù)的合法性基礎，創(chuàng)新主體的制度化能力是創(chuàng)新擴散的關鍵因素。在制度設計方面，要回應國家治理體系與治理能力現代化的制度要求，與中央的政府創(chuàng)新相呼應，爭取創(chuàng)新的縱向擴散，從而推動地方政府創(chuàng)新試驗擴展為國家制度。地方創(chuàng)新對上級政府的制度供給表現出強烈的依賴性。因此，可以營造寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境，出臺有宏觀指導價值的系統(tǒng)配套的制度和規(guī)則，給政府創(chuàng)新提供足夠的制度空間。在創(chuàng)新成果的制度化和擴散方面，有研究發(fā)現，成功的創(chuàng)新項目存活能力更強、可持續(xù)性更高，但往往由于運行、維護和轉換成本較高而被鎖定，故要突破創(chuàng)新路徑依賴的鎖定效應，延長創(chuàng)新的生命，必要時擴大試點，將好的經驗和模式輻射到其他地區(qū)，形成良性循環(huán)，激發(fā)出更寬廣、更高質量的創(chuàng)新。此外，對政府創(chuàng)新主體、過程、服務、績效等的管理得當可以有效規(guī)避風險，提高創(chuàng)新水平。因此，整合創(chuàng)新資源、構建政府管理創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的多中心運作機制[66]不失為促進創(chuàng)新生產的一個有效途徑。

(三)重視政策企業(yè)家的作用

在中國政治體制下，體制內黨政領導和行政人員是政策企業(yè)家的主要成員，他們具有政策首次創(chuàng)新的推動者和政策持續(xù)創(chuàng)新的主導者的復合身份。體制外及跨體制政策企業(yè)家對社會問題的敏感性、創(chuàng)新精神和社會網絡對創(chuàng)新產生了重要影響。作為政策過程的一個關鍵變量，政策企業(yè)家是政策創(chuàng)新的催化劑和政策變遷的代理人。但是，政策企業(yè)家是一種稀缺資源。因此，實現可持續(xù)的地方政府創(chuàng)新，一方面要重視發(fā)揮體制內政策企業(yè)家的作用，另一方面要積極發(fā)掘體制外和跨體制政策企業(yè)家的政策影響力，借助他們對公眾需要和政策問題的敏感性、對新知識新技能的包容態(tài)度、對政治規(guī)則的熟悉程度以及敢于冒險不斷強化的企業(yè)家精神，為創(chuàng)新提供不竭動力。