毛慧

（中共臨海市委黨校，臨海 317099）

一、問題的提出

黨的十九屆六中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，深刻總結(jié)了中國共產(chǎn)黨成立一百年來的十大奮斗經(jīng)驗(yàn)。其中有一條為“堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線”，強(qiáng)調(diào)通過建立統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚共同奮斗力量的重要作用。在新時(shí)代背景下，人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，需要進(jìn)一步發(fā)揮團(tuán)結(jié)力量和凝聚人心的作用，推動(dòng)政協(xié)工作不斷向前。此外，為了更好發(fā)揮人民政協(xié)的作用，中共中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》，推動(dòng)人民政協(xié)工作科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。這對(duì)于鞏固和發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用具有重要意義。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞著如何加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作提出了一系列新論斷、新思想。其中，關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)定位問題，習(xí)近平總書記曾在多個(gè)場(chǎng)合多次談及，足以見得這個(gè)問題的重要性。當(dāng)前，關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)定位的研究主要集中在從宏觀角度梳理人民政協(xié)性質(zhì)定位的演進(jìn)歷程，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)啟示?？偟目磥?，很少有學(xué)者從歷史制度主義的角度研究人民政協(xié)性質(zhì)定位的歷史演進(jìn)及內(nèi)在的制度邏輯。歷史制度主義進(jìn)入中國之后，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者不僅對(duì)歷史制度主義的內(nèi)涵進(jìn)行研究，而且將其廣泛運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域，解釋我國各種制度政策的演變歷程。歷史制度主義展示出強(qiáng)大的解釋力，有助于探索制度變遷背后的內(nèi)在規(guī)律。因此，本文嘗試運(yùn)用歷史制度主義分析框架，解讀人民政協(xié)性質(zhì)定位的演進(jìn)歷程，探析歷程變遷的制度邏輯，為新時(shí)代做好人民政協(xié)工作提供一些幫助。

二、人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的制度邏輯

歷史制度主義是新制度主義的三大流派之一，通過引入歷史分析中政治變遷以及文化環(huán)境等相關(guān)要素，歷史制度主義把制度研究和歷史過程相結(jié)合，通過對(duì)厚重歷史的審視來展現(xiàn)制度作為政策變遷的重要考察手段［1］。簡(jiǎn)而言之，歷史制度主義的分析視角主要包括結(jié)構(gòu)觀與歷史觀。本文采用歷史制度主義理論分析框架，從結(jié)構(gòu)觀視角分析影響人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的結(jié)構(gòu)動(dòng)力，從歷史觀視角探尋人民政協(xié)性質(zhì)定位的變遷機(jī)制。

（一）人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的結(jié)構(gòu)觀分析

歷史制度主義結(jié)構(gòu)觀主要強(qiáng)調(diào)宏觀政治制度和政治變量、行為主體等制度框架的深層結(jié)構(gòu)對(duì)于制度變遷的影響。即人民政協(xié)性質(zhì)定位的結(jié)構(gòu)性變遷主要是分析該項(xiàng)機(jī)制在國家整體政治制度框架中如何受到其他變量影響和制約并相互作用從而實(shí)現(xiàn)更新與發(fā)展。

1.背景—制度結(jié)構(gòu)：國家宏觀制度背景決定著人民政協(xié)性質(zhì)定位的制度選擇

新中國成立初期是人民政協(xié)性質(zhì)定位初步確立階段。完成協(xié)商建國使命后，黨和中央強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)有繼續(xù)存在的必要，將其性質(zhì)定位為政治協(xié)商機(jī)關(guān)和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。其性質(zhì)定位主要取決于以下國家宏觀制度背景：一是紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外政治環(huán)境。新中國成立前后，黨中央面臨著紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外政治環(huán)境，國內(nèi)一些反動(dòng)勢(shì)力采取各種辦法阻礙新中國的成立和發(fā)展。新中國建立之前，中國共產(chǎn)黨主張建立聯(lián)合政府，團(tuán)結(jié)各黨派進(jìn)步力量，盡快完成全國人民建立共和國的強(qiáng)烈愿望。在各方力量推動(dòng)之下，人民政協(xié)應(yīng)運(yùn)而生，承擔(dān)協(xié)商建國的歷史使命，為各黨派和團(tuán)體開展合作交流提供了平臺(tái)。也就是說，人民政協(xié)的成立就是由于協(xié)商建國的需要，一經(jīng)成立就承擔(dān)著政治協(xié)商的職能。新中國成立之后，黨和國家所面臨的環(huán)境并沒有改善，國際上依然存在著敵視新中國的力量。社會(huì)主義制度確立之后，黨和國家需要克服消極因素，調(diào)動(dòng)一切力量建設(shè)社會(huì)主義國家。在這個(gè)方面，人民政協(xié)有著無可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此，人民政協(xié)在結(jié)束代行人大職權(quán)后，需要繼續(xù)作為一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而存在，發(fā)揮著團(tuán)結(jié)力量、凝聚人心的作用。二是我國政黨制度的確立。在新民主主義革命取得勝利前夕，中國共產(chǎn)黨立足于本國發(fā)展實(shí)情，主張建立多黨合作的聯(lián)合政府，實(shí)現(xiàn)政黨、組織、個(gè)人的大聯(lián)合，團(tuán)結(jié)國內(nèi)外一切可以團(tuán)結(jié)的力量。此外，民主黨派積極響應(yīng)中國共產(chǎn)黨提出的“民主聯(lián)合政府”主張，參與到新政協(xié)之中，參與新中國籌備的各項(xiàng)事務(wù)，通過這種形式開展黨派合作。新中國成立之后，人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期發(fā)揮重要作用。

改革開放時(shí)期是人民政協(xié)性質(zhì)定位的初步發(fā)展階段。改革開放以后，人民政協(xié)制度進(jìn)入加速發(fā)展階段，其性質(zhì)定位演變?nèi)Q于以下國家宏觀制度背景：一是改革開放的歷史背景。在“文革”時(shí)期，人民政協(xié)受到一定程度的破壞，無法開展實(shí)質(zhì)性的工作。黨的十一屆三中全會(huì)完成了撥亂反正的歷史使命，開啟了我國改革開放的新時(shí)期。在這股潮流之下，我國的多黨合作和政治協(xié)商制度也得到恢復(fù)發(fā)展，成為我國的一項(xiàng)基本政治制度，人民政協(xié)制度的地位得到確立。二是經(jīng)濟(jì)體制及政治體制改革的開展。黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，極大地激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)的活力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引發(fā)了一系列轉(zhuǎn)型期的問題，需要積極推動(dòng)跟進(jìn)各方面改革緩解社會(huì)矛盾。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，人民的生活水平不斷提高，對(duì)于參加政治生活的需求不斷提高。另一方面，隨著黨和國家將工作中心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，如何發(fā)揚(yáng)民主，團(tuán)結(jié)更多的群體參與其中是需要考慮的重要問題。此外，黨和國家積極推動(dòng)政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。而人民政協(xié)作為一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在發(fā)揚(yáng)民主、提供參政平臺(tái)等方面優(yōu)勢(shì)明顯。因此，為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，黨和國家對(duì)于人民政協(xié)的性質(zhì)定位作了調(diào)整，突出強(qiáng)調(diào)“人民政協(xié)是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”，形成了“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”的三句話表述。

黨的十八大以來是人民政協(xié)性質(zhì)定位的快速發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央在堅(jiān)持“三句話”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富人民政協(xié)的性質(zhì)定位，構(gòu)建系統(tǒng)的定位體系。其性質(zhì)定位演變?nèi)Q于以下國家宏觀制度背景：一是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史背景。黨的十九大之后，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，新時(shí)代賦予人民政協(xié)新的使命。十九大報(bào)告從制度安排的角度提出“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排”的新定位。二是社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展。黨的十八大以來，社會(huì)主義協(xié)商民主逐漸發(fā)展，協(xié)商民主形式從單一走向多元，擴(kuò)大原有協(xié)商民主概念。因此，如何精準(zhǔn)定位人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主中的性質(zhì)作用是亟需解決的問題。以習(xí)近平為核心的黨中央賦予人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的新定位，區(qū)別其他形式的協(xié)商渠道，凸顯政協(xié)協(xié)商獨(dú)特優(yōu)勢(shì)地位。三是國家治理問題的空前重要。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)研究國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，將國家治理上升到前所未有的高度。在這樣的歷史大背景下，習(xí)近平總書記提出“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分”的重要論斷，將人民政協(xié)發(fā)展與國家整體制度建設(shè)相結(jié)合，賦予人民政協(xié)更大的職責(zé)使命。

2.制度—變量結(jié)構(gòu)：政治變量及結(jié)構(gòu)序列影響著人民政協(xié)性質(zhì)定位的制度安排

歷史制度主義者認(rèn)為，制度不是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素。他們尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與觀念的分布也是他們重點(diǎn)考慮的因素［2］。人民政協(xié)性質(zhì)定位的變遷受到因果鏈中的經(jīng)濟(jì)因素、觀念意識(shí)等相關(guān)政治變量的制約。一方面，是經(jīng)濟(jì)因素。新中國成立之初，我國經(jīng)濟(jì)水平較為落后，黨和國家的工作重心主要集中于政治方面，團(tuán)結(jié)一切力量鞏固新生政權(quán)，人民政協(xié)的主要職能在于政治協(xié)商，關(guān)于其性質(zhì)定位也停留于“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。改革開放之后，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國進(jìn)入高速發(fā)展階段，生產(chǎn)力得到極大提升。但由此也凸顯出一系列社會(huì)問題，需繼續(xù)改革政治體制加以解決。在新的歷史背景下，人民政協(xié)則需要在政治協(xié)商、發(fā)揚(yáng)民主方面發(fā)揮更大的作用。因此，黨和國家對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)定位作了相應(yīng)調(diào)整。黨的十八大之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，引發(fā)一些社會(huì)矛盾的激化，迫切需要人民政協(xié)在其中發(fā)揮橋梁作用，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。人民政協(xié)迎來新的發(fā)展機(jī)遇，其性質(zhì)定位不斷豐富發(fā)展。另一方面，是觀念意識(shí)。觀念意識(shí)是影響制度變遷的重要變量。人民政協(xié)的誕生有著深厚的理論淵源，其性質(zhì)定位變遷也深受理論淵源的影響。關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，根據(jù)馬克思主義理論，在革命發(fā)展的不同階段根據(jù)自身情況及革命形勢(shì)，無產(chǎn)階級(jí)必須與其他階級(jí)聯(lián)合起來，完成不同階段的不同任務(wù)。新中國成立以來，特別是改革開放之后，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變動(dòng)，涌現(xiàn)出新的社會(huì)階層。在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的指導(dǎo)下，人民政協(xié)的功能作用一直在不斷調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。我國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的范圍不斷擴(kuò)大，形成了廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。人民政協(xié)作用功能的轉(zhuǎn)變，反映出其性質(zhì)定位的變化。關(guān)于人民民主理論，人民政協(xié)是具有中國特色的群眾參與政治生活的制度，是人民民主理論指導(dǎo)下的偉大創(chuàng)造，體現(xiàn)著我國政治制度的優(yōu)越性。社會(huì)主義民主協(xié)商理論是人民民主理論的最新發(fā)展成果，不同時(shí)期人民民主理論推動(dòng)著人民政協(xié)性質(zhì)定位經(jīng)歷了從一般的協(xié)商機(jī)關(guān)到專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

3.制度—行為結(jié)構(gòu)：制度與行為主體之間的互動(dòng)推動(dòng)人民政協(xié)性質(zhì)定位的制度變遷

歷史制度主義者認(rèn)為，制度與行為主體之間是一種相互作用的關(guān)系。行為主體的觀念、利益或偏好會(huì)影響制度的選擇，而制度的動(dòng)力作用、價(jià)值判斷以及匡約作用又反作用于行為主體，并決定目標(biāo)形成［3］。人民政協(xié)性質(zhì)定位所涉及的行為主體與制度之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系：首先，人民政協(xié)性質(zhì)定位制約著行為主體的行為。人民政協(xié)性質(zhì)定位的確立劃定了中共中央、各民主黨派及各界別不同行為主體在專門協(xié)商機(jī)構(gòu)中的職能作用，塑造行為主體的觀念、利益及偏好，推動(dòng)其行為改變，并在一定程度上體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志。其次，行為主體反作用于人民政協(xié)性質(zhì)定位的變遷。制度變遷不僅受到外部環(huán)境的影響，還包括各行為主體對(duì)制度的調(diào)試和完善的作用。行為主體涉及制度的制定者、參與者，他們共同發(fā)揮作用捍衛(wèi)制度，也推動(dòng)著制度的變遷。各行為主體由于社會(huì)背景、社會(huì)地位的不同，對(duì)于制度的制定、變遷、實(shí)施的影響程度也各不相同。

（二）人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的歷史觀分析

歷史制度主義者認(rèn)為，制度和政策是在連續(xù)又?jǐn)嗔训倪^程中逐漸發(fā)展的。歷史制度主義的歷史觀分析包括路徑依賴和制度斷裂兩個(gè)方面，路徑依賴分析制度延續(xù)的正常時(shí)期，制度斷裂分析關(guān)鍵歷史事件對(duì)制度變遷的影響。

1.人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是在歷史進(jìn)程中，由于外部條件不斷變化、內(nèi)部要素相互作用，直至引起制度發(fā)生突然性重大轉(zhuǎn)變的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)或重要事件。人民政協(xié)性質(zhì)定位的演進(jìn)歷程從總體上來說是一個(gè)較為穩(wěn)定、逐步豐富發(fā)展的過程。但也在某些特殊的時(shí)期，出現(xiàn)根本性的變革，影響著制度變遷方向?？v觀人民政協(xié)性質(zhì)變遷歷程，存在著以下幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：一是1949年新政協(xié)會(huì)議的召開，標(biāo)志著政治協(xié)商制度的正式形成。1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)召開之后，人民政協(xié)性質(zhì)定位逐漸成為黨內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)問題。二是1989年《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》的頒布，高度概括我國的政黨制度并提出未來發(fā)展思路，并首次使用兩句話規(guī)范表述人民政協(xié)性質(zhì)定位。三是1995年《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》的發(fā)布，首次使用三句話表述人民政協(xié)性質(zhì)定位，實(shí)現(xiàn)了歷史性的飛躍，為新時(shí)代人民政協(xié)性質(zhì)定位的完善奠定了基礎(chǔ)。四是2014年習(xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的重要講話，首次提出人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)這一重要表述。這一論述強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主中的重要地位作用，賦予新時(shí)代人民政協(xié)更專業(yè)的職責(zé)和作用。

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件對(duì)每個(gè)時(shí)期人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷具有重要影響，勾勒出人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的演進(jìn)歷程。

2.人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的演進(jìn)歷程

回顧人民政協(xié)走過的光輝歷程，不同歷史時(shí)期對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位均有不同，從代行人大職權(quán)轉(zhuǎn)型為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，并逐漸成為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)的性質(zhì)定位不斷發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的變遷歷程，從側(cè)面描繪了人民政協(xié)和我國協(xié)商民主的發(fā)展軌跡。第一，新中國成立初期是人民政協(xié)性質(zhì)定位的確立階段。黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)國際國內(nèi)形勢(shì)，結(jié)合社會(huì)發(fā)展需求，創(chuàng)造性地提出中國人民政治協(xié)商會(huì)議的黨派合作形式，并將其確定為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。從“政治協(xié)商會(huì)議”的萌芽，到代行人大職權(quán)協(xié)商建國，再到新中國成立之后的發(fā)展，人民政協(xié)完成了歷史轉(zhuǎn)型，性質(zhì)定位逐漸清晰。1949年9月，政協(xié)二次籌備會(huì)議正式將“新政協(xié)”定名為中國人民政治協(xié)商會(huì)議，簡(jiǎn)稱中國人民政協(xié)或人民政協(xié)［4］。隨后，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北京召開，完成建國諸項(xiàng)事宜，宣告新中國的誕生。1954年，第一屆全國人大召開，標(biāo)志著人民政協(xié)代行全國人大職權(quán)使命的結(jié)束，人民政協(xié)性質(zhì)定位的轉(zhuǎn)型以此為標(biāo)志。1954年發(fā)布的政協(xié)章程明確提出人民政協(xié)的性質(zhì)是“中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織［5］。第二，改革開放時(shí)期是人民政協(xié)性質(zhì)定位的初步發(fā)展階段。改革開放之后，黨和國家的工作中心逐漸轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，需要調(diào)動(dòng)各方面的積極性參與其中。而人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在這方面的作用不可替代。1994年修訂的政協(xié)章程中用兩句話概括人民政協(xié)的性質(zhì)：中國人民政治協(xié)商會(huì)議是我國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)的性質(zhì)定位從一句話發(fā)展到兩句話。1995年，《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》首次使用三句話表述人民政協(xié)性質(zhì)定位：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”［6］。至此，人民政協(xié)的性質(zhì)定位從單一維度發(fā)展到三重維度。這種變化是根據(jù)時(shí)代需要而轉(zhuǎn)變的，既適應(yīng)了我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化和統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍擴(kuò)大的需要，也適應(yīng)了我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的需求。第三，黨的十八大以來是人民政協(xié)性質(zhì)定位的快速發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)定位方面作出了一系列重要論述。在慶祝人民政協(xié)成立70周年大會(huì)上，習(xí)近平指出：“人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)、人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”［7］。在保持原有三句話表述基礎(chǔ)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央豐富和發(fā)展了人民政協(xié)的性質(zhì)定位，構(gòu)建了相對(duì)完整的定位體系。

3.人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的路徑依賴

歷史制度主義者認(rèn)為，某一制度一旦被確立就會(huì)在無形之中不斷得到固化，時(shí)間越久改變或者調(diào)整制度的難度就越大，形成路徑依賴。人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷有著明顯的路徑依賴：第一，制度的高度密集制約制度變遷的路徑選擇。在人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷過程中，黨和國家從制度法律層面為其性質(zhì)定位確立保駕護(hù)航。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，政協(xié)章程對(duì)人民政協(xié)定位多次作出調(diào)整，并在憲法序言中加入對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位的表述，賦予其法律地位。隨后，黨和國家根據(jù)人民政協(xié)性質(zhì)定位的調(diào)整，積極推動(dòng)人民政協(xié)制度化建設(shè)，頒布一系列綱領(lǐng)性文件，出臺(tái)一攬子的配套政策措施，逐漸形成規(guī)模效應(yīng)。由于現(xiàn)有的政策措施取得較好效果，黨和國家更傾向選擇當(dāng)前已有的變遷路徑。如要改變?nèi)嗣裾f(xié)性質(zhì)定位變遷的路徑，就涉及一連串政策制度的變革，承擔(dān)著較高的變革成本，變革難度較大。第二，集體行動(dòng)的主導(dǎo)作用強(qiáng)化制度選擇的慣性。在人民政協(xié)性質(zhì)定位確立過程中，中共中央處于領(lǐng)導(dǎo)地位，并由相關(guān)部門機(jī)構(gòu)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和起草，報(bào)相關(guān)部門會(huì)議審議通過，最后人民政協(xié)與相關(guān)部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)，圍繞新性質(zhì)、新定位開展相關(guān)制度體系建設(shè)。同時(shí)，涉及其他部門、地方政府、各民主黨派及群團(tuán)組織等行動(dòng)主體。在反復(fù)實(shí)踐過程中，各行為主體之間已形成較為固定的格局。集體行動(dòng)涉及較高的成本，牽涉群體人數(shù)過多，導(dǎo)致現(xiàn)行的制度變革難度大。第三，調(diào)試效應(yīng)推動(dòng)制度本身的完善發(fā)展。從人民政協(xié)性質(zhì)定位的提出、確立到豐富發(fā)展，其變遷是一個(gè)不斷自我調(diào)整、自我修復(fù)、符合社會(huì)發(fā)展需求的過程，其作用越來越被黨、國家和社會(huì)所接受。這種自我調(diào)試效應(yīng)使人民政協(xié)的性質(zhì)定位變遷產(chǎn)生極強(qiáng)的路徑依賴，其穩(wěn)定性和合理性不斷得到鞏固。

三、人民政協(xié)性質(zhì)定位變遷的重要啟示

運(yùn)用歷史制度主義分析框架梳理人民政協(xié)性質(zhì)定位的變遷歷程，剖析其變遷的制度邏輯，為進(jìn)一步豐富發(fā)展人民政協(xié)性質(zhì)定位提供重要啟示。

（一）堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把準(zhǔn)性質(zhì)變遷的政治方向

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)開展工作的重要前提?；仡櫄v史，人民政協(xié)性質(zhì)定位的演變并不是一個(gè)自發(fā)行為，而是在黨的方針政策引導(dǎo)下，根據(jù)對(duì)人民政協(xié)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)深化的基礎(chǔ)上，不斷豐富發(fā)展的過程。不管在哪個(gè)歷史時(shí)期，人民政協(xié)性質(zhì)定位演變都是圍繞著黨和國家的工作大局，堅(jiān)持貫徹落實(shí)各項(xiàng)方針政策，高水平服務(wù)于黨和國家事業(yè)發(fā)展的過程。這是人民政協(xié)性質(zhì)定位完善的正確政治方向。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)事業(yè)要沿著正確方向發(fā)展，就必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］在不同的歷史時(shí)期，人民政協(xié)肩負(fù)著不同的歷史使命，其性質(zhì)定位也有所不同，但每個(gè)時(shí)期人民政協(xié)工作都堅(jiān)持一條基本原則就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，才能保證人民政協(xié)發(fā)展的正確方向；只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，才能保證人民政協(xié)緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，將自身命運(yùn)與國家、民族結(jié)合起來，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國貢獻(xiàn)力量。此外，要不斷完善和改進(jìn)黨對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)方式，根據(jù)人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展，采取有針對(duì)性的政策措施，充分發(fā)揮調(diào)動(dòng)人民政協(xié)的優(yōu)勢(shì)和活力，提升工作效率，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)凝集力量。

（二）緊密結(jié)合時(shí)代發(fā)展需要，強(qiáng)化性質(zhì)變遷的外在動(dòng)力

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)既定國家宏觀制度背景對(duì)不同政策制度所產(chǎn)生的重要影響，而國家宏觀制度背景主要包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的制度安排［8］?？v觀人民政協(xié)發(fā)展歷程，其性質(zhì)定位變遷緊密結(jié)合時(shí)代需要。每個(gè)時(shí)期人民政協(xié)性質(zhì)定位都是為了更好地服務(wù)于黨和國家中心工作、更好發(fā)揮人民政協(xié)作用而進(jìn)行調(diào)整。新中國成立之初，根據(jù)協(xié)商建國的需要，人民政協(xié)代行人民代表大會(huì)職權(quán)，完成組建新中國的歷史使命。一屆全國人大召開之后，人民政協(xié)結(jié)束使命，回歸于“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。改革開放之后，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，產(chǎn)生了一些新生階層。這些階層需要渠道和平臺(tái)表達(dá)利益訴求，黨和國家也需要新興階層加入國家事務(wù)管理，推動(dòng)社會(huì)主義民主發(fā)展。而人民政協(xié)在發(fā)揚(yáng)民主、政治協(xié)商、凝聚力量方面有著天然的優(yōu)勢(shì)。因此，人民政協(xié)對(duì)其性質(zhì)定位進(jìn)行調(diào)整以更好地適應(yīng)改革開放發(fā)展需求。黨的十八大報(bào)告提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”一詞，為我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展指明新方向。而人民政協(xié)誕生之初就與協(xié)商民主有著天然的聯(lián)系，為更好體現(xiàn)人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的地位，黨中央對(duì)人民政協(xié)作出“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的新定位。不同時(shí)期黨和國家的宏觀制度安排，推動(dòng)指引著人民政協(xié)性質(zhì)定位的豐富發(fā)展。

（三）調(diào)整政治變量序列結(jié)構(gòu)，破除性質(zhì)變遷的路徑依賴

路徑依賴對(duì)制度變遷產(chǎn)生兩方面的影響，既可以推動(dòng)制度的延續(xù)，也可以阻礙制度的創(chuàng)新。通過梳理人民政協(xié)性質(zhì)定位演變歷程可得出，圍繞不同時(shí)期的性質(zhì)定位，黨和國家都建立起系統(tǒng)完善的制度體系，充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用。在新時(shí)代，黨和國家賦予人民政協(xié)“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的歷史新定位。當(dāng)前，發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用尚未建立起健全的制度架構(gòu)體系以及與因果鏈中的經(jīng)濟(jì)因素、觀念意識(shí)形成因果關(guān)系，深化了人民政協(xié)性質(zhì)定位完善的路徑依賴。因此，要完善機(jī)制體制建設(shè)，充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，打破路徑依賴。首先，樹立正確的觀念意識(shí)，深刻理解專門協(xié)商機(jī)構(gòu)重要性。黨中央對(duì)于人民政協(xié)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)影響著其性質(zhì)定位的完善。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次在不同場(chǎng)合提及“進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的地位和作用”等相關(guān)論述，成為新時(shí)代推動(dòng)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要指南，也為人民政協(xié)性質(zhì)定位的發(fā)展指明了方向。其次，構(gòu)建完善的制度機(jī)制，充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用。人民政協(xié)經(jīng)歷70多年的發(fā)展，在不同的歷史時(shí)期肩負(fù)著不同的使命，性質(zhì)定位也逐步穩(wěn)定。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作為新時(shí)代人民政協(xié)的新定位，需要不斷完善其自身的制度機(jī)制，更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“要完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制?！保?］此外，人民政協(xié)也要根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整自身性質(zhì)定位，創(chuàng)新機(jī)制體制，充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用。

（四）充分把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件，推動(dòng)性質(zhì)變遷的不斷深化

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件在制度變遷過程中發(fā)揮著重要作用，可能意味著舊制度的結(jié)束及新制度的開始。人民政協(xié)性質(zhì)定位豐富發(fā)展要發(fā)揮關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的能動(dòng)效應(yīng)，調(diào)動(dòng)各行為主體的主觀能動(dòng)性，把握開啟關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的基本條件。豐富人民政協(xié)性質(zhì)定位，要把握關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)，關(guān)注黨中央領(lǐng)導(dǎo)人重要講話、黨中央重要會(huì)議召開、重要決策文件發(fā)布、重大決策部署推行等重要事件，構(gòu)建人民政協(xié)性質(zhì)定位完善的良性路徑依賴。行為主體要重視國家宏觀制度背景對(duì)制度變遷的影響，精準(zhǔn)把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引起的各領(lǐng)域變革以及時(shí)代發(fā)展對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位提出的新要求，鼓勵(lì)人民政協(xié)制度的各行為主體及相關(guān)對(duì)象積極參與機(jī)制體制創(chuàng)新，發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)人民政協(xié)性質(zhì)定位的豐富發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與外部制度環(huán)境的有機(jī)銜接，形成具有中國特色的制度安排。