周學文

(華東政法大學法律學院，上海 200050)

《行政訴訟法》第72條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內(nèi)履行?！痹摋l之“一定期限”概念在含義上具有不確定性，屬于法院行使司法裁量權加以確定的事項。但對于法院應如何在履行判決中裁量確定適當?shù)穆男衅谙蓿酝膶W理探討并不多。本文擬以《最高人民法院公報》2020年第12期刊載的“啟東市發(fā)圣船舶工程有限公司訴啟東市人民政府渡口行政許可及南通市人民政府行政復議案”為對象，結合相關司法實踐，闡釋和分析確定履行期限的基本規(guī)則，并嘗試立足更高的視角，從這一個案中提煉行政訴訟司法裁量運作的應然樣態(tài)。

一、案情簡介

(一)案件事實

2014年10月，啟東市北新鎮(zhèn)人民政府、啟隆鄉(xiāng)人民政府根據(jù)發(fā)圣公司的申請，向啟東市政府提交汽渡設置申請，建議重設啟東至啟隆的航線。因啟東市政府未予答復，發(fā)圣公司于2016年6月提起行政訴訟，江蘇省南通市中級人民法院于同年11月作出(2016)蘇06行初86號行政判決(以下簡稱86號行政判決)，責令啟東市政府在判決生效后60日內(nèi)作出答復。2017年2月，啟東市政府向發(fā)圣公司作出《1號不予許可決定》。此前，啟東市政府曾向啟東海事處、崇明海事局等多部門針對該項許可申請征求意見。

發(fā)圣公司不服《1號不予許可決定》，于2017年3月向南通市政府申請復議。南通市政府作出《88號復議決定》，維持《1號不予許可決定》。發(fā)圣公司不服，遂以啟東市政府的行政行為超過86號行政判決確定的60日履行期限，構成程序違法為由，提起行政訴訟，請求撤銷《1號不予許可決定》和《88號復議決定》。

(二)裁判結果

一審、二審法院均認為啟東市政府依法向海事等部門征求意見所需的時間應予以扣除，故其行政行為并未超過86號行政判決確定的履行期限，不構成程序違法，故判決駁回發(fā)圣公司的訴訟請求。其中，二審法院江蘇省高級人民法院還在判決中詳細闡述了確定履行期限的基本規(guī)則。

(三)裁判摘要

嚴格來說，二審法院在判決中論及的履行期限確定問題并非本案之爭議焦點，而是與本案相關的一個前提性問題，即此前86號行政判決確定的60日的履行期限是否合理、適當。但因為這段闡述十分精當?shù)亟沂玖朔ㄔ捍_定履行期限的基本規(guī)則，可對今后各級法院的案件裁判產(chǎn)生一定的示范意義，故《最高人民法院公報》從中引申出了本案的“裁判摘要”：

“人民法院在確定行政機關履行法定職責的期限時，應當遵循一定的原則。當法律規(guī)范明確規(guī)定了行政機關的履責期限，除特殊情形外，人民法院一般應當參照相關法律規(guī)范的規(guī)定確定行政機關的履責期限；法律規(guī)范未對行政機關履責期限作出規(guī)定的，人民法院應結合具體案情，充分考慮當事人合法權益保護的及時性和行政機關履責的可行性等因素，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第47條的規(guī)定，合理確定行政機關的履責期限。如存在正當理由或不可抗力的，即便行政機關超出人民法院生效判決所確定的期限作出行政決定，亦不能認定該行為構成程序違法。”

二、履行期限司法裁量面臨的雙重挑戰(zhàn)

對于履行期限的確定問題，從審判實務來看，“對于法官而言，這是一個司法實踐中必須加以解決的常見難題”(1)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).。它之所以構成了一個“難題”，是因為這個看似屬于細節(jié)性的實務問題，實際上蘊含著司法權與行政權二者之間的關系協(xié)調議題。另外，由于我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，這也給履行期限的司法裁量帶來了不小的挑戰(zhàn)。

(一)司法權與行政權的關系協(xié)調

“期限”原本是行政程序的一個構成要素，其設置意在要求行政機關在規(guī)定時限內(nèi)完成特定的行政任務。因此，期限是一種對行政機關行為的約束，旨在實現(xiàn)行政的效率價值。當然，一個適當?shù)钠谙拊O定也有服務于行政機關的一面，因為后者可在這一期限內(nèi)，結合個案的實際情形，把控自身的行動節(jié)奏，從而高質量地完成行政任務。由此可見，期限是一個關聯(lián)于行政權行使的概念，涉及行政權運作的速率及有效性。

然而，當行政機關未能于法定期限內(nèi)履行職責，期限的行為規(guī)制目的將隨之落空。此時，期限的經(jīng)過，標志著行政相對人將獲得以行政機關為被告提起履行法定職責之訴的訴權(2)《行政訴訟法》第47條第1款：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?。如果相對人提起訴訟，而法院審理后認為行政機關構成不履行法定職責的，將判決行政機關在一定期限內(nèi)履行職責。這便意味著，判決將“接棒”法定期限，通過再次設定期限以延續(xù)對行政機關行為的約束，繼而形成一種“二次約束”。于是，司法權將介入原本由行政權掌控的領域——如前所述，對于在多長時間內(nèi)履行職責,本應由行政機關在法定期限內(nèi)作出相應的計劃和安排。故二者間的協(xié)調問題由此產(chǎn)生。

綜上，法院如何在判決主文中妥當?shù)夭昧看_定履行期限，將不得不直面司法權與行政權之間的關系協(xié)調問題。進而言之，這一協(xié)調問題的實質在于兩種不同權力之行使目的的協(xié)調。整體上，司法權作為一種判斷權，其目的在于通過居中裁判以化解社會糾紛，維護社會秩序(3)周永坤.法理學——全球視野[M].北京:法律出版社，2016.283.。而在行政訴訟領域，司法權的行使則有著更為多元的目的，根據(jù)《行政訴訟法》第1條之規(guī)定，行政訴訟中的司法權行使，不僅是為了“解決行政爭議”，還應起到“保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權”之功能。而行政權作為一種執(zhí)行權，旨在通過執(zhí)法來實現(xiàn)法律規(guī)范的預定目標，因而行政權所考量的，是行政手段本身能否充分、高效地達成管理公共事務之目標。又因這兩種權力的不同行使目的也會延伸至履行期限確定的問題上，進而產(chǎn)生了二者之間的目的協(xié)調問題：就行政權而言，應存在一個適當?shù)穆男衅谙掭o助其完成行政任務；就司法權而言，亦應確定一個適當?shù)穆男衅谙迊斫鉀Q行政爭議，同時保護相對人之合法權益，監(jiān)督行政權之行使?？偟膩碚f，“法院既要著眼于有效地解決糾紛，也要避免不適當?shù)馗深A行政管理”(4)何海波.行政訴訟法[M].北京:法律出版社，2016.470.。

(二)行政程序法規(guī)則的暫時缺位

我國目前關于行政機關履行期限的規(guī)定，散落在各類不同行政管理領域的法律規(guī)范之中，或是出現(xiàn)在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》這類就某一類型化行政行為作出總括性規(guī)定的法律規(guī)范之中。這樣“單點突破式”的規(guī)范設置，其優(yōu)點在于立法者能夠面向特定的行政領域或者行為形式作出具有針對性的規(guī)則安排，但此種做法也難免會有遺漏。本案便出現(xiàn)了這樣的情況：對于行政許可機關應于多長時間內(nèi)作出渡口設置的行政許可決定，相關法律、法規(guī)、規(guī)章并未作出規(guī)定。

對此，較為理想的狀態(tài)或許是存在一部行政程序法典，專門對行政程序的期限事項設置全面、細致的規(guī)則，由此便可于單個行政法律規(guī)范在此問題上出現(xiàn)“缺口”時，發(fā)揮兜底性的規(guī)制功能。其規(guī)范價值，誠如應松年教授所言：“以行政的公正、公開、參與、高效為立法目標的行政程序法，是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權力的基本法，它的制定對國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系有著深遠影響。當今社會，無論中外，行政權力空前強大，一國如果沒有建立起完善的行政權力規(guī)范機制，法治的實現(xiàn)無從談起，公民權利的保障難以實現(xiàn)?！?5)應松年.中國行政程序法立法展望[J].中國法學，2010，(2).從世界范圍內(nèi)來看，自二十世紀后半葉以來，越來越多的國家選擇制定統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)范行政權的行使。我國學界雖早在1986年便開始動議行政程序法典的制定，然而至今尚未落實。

這樣的程序規(guī)范空缺，將給法院對履行期限的確定帶來一定的困難。如前所述，當法律規(guī)范對行政機關的履行期限作出規(guī)定時，法院在確定履行期限時可將之納入考量范圍。但如果出現(xiàn)規(guī)范空缺，法院便沒有這樣的“參照物”。如此一來，法院應當依據(jù)何種標準為行政機關設定一個妥當?shù)穆男衅谙薇愠蔀榱藛栴}，過長或過短的期限可能都不利于行政機關履行職責，也有礙于及時保護相對人的合法權益。此外，規(guī)范空缺還將使得前述司法權與行政權的關系協(xié)調問題變得更為棘手——在有規(guī)范可循時，參酌既有規(guī)范尚可最大程度地保障履行期限設定之合理性，便利行政機關的職責履行；而在沒有規(guī)范可循時，法院又應以何者來保障履行期限設定之合理性？畢竟，法院的自身定位決定了其只是解決法律問題的權威，而非處理行政事務的專家。

三、相關司法實務概觀

那么，在公報案例之外，面對上述雙重挑戰(zhàn)，法院在實務中是如何確定履行期限的？其確定思路是否明晰？對此，可從最高人民法院的司法解釋與各級法院的個案裁判兩個方面出發(fā)，加以觀察總結。

(一)司法解釋的立場

最高人民法院歷年頒布的司法解釋曾多次涉及履行期限的確定問題。2000年出臺的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條第2款規(guī)定：“人民法院判決被告履行法定職責，應當指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”對此，蔡小雪法官給出的說明是：“法院在判決被告履行法定職責時，都應當限定期限。但在審判實踐中，還是存在法院因情況特殊難以確定期限的情形”，因此，該條款“確立了‘以指定履行期限為原則，以不指定期限為例外’的規(guī)則?！?6)蔡小雪.行政審判與行政執(zhí)法實務指引[M].北京:人民法院出版社，2009.83-84.之后，2009年出臺的《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定：“被告無正當理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限內(nèi)準予原告查閱?！痹摋l對《行政訴訟法》規(guī)定的“一定期限”概念作了進一步限定，即“法定期限”或“合理期限”。盡管這一規(guī)定僅面向部分行政許可類案件，但由于期限屬于行政程序的共通性事項，故該規(guī)定對于其他履行法定職責類案件也具有一定參照意義。

2014年新《行政訴訟法》頒布后，2018年出臺的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱“《行訴解釋》”)第91條規(guī)定：“原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第72條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理?！睂Υ耍杏^點認為，該條使用“可以”一詞，表明法院在是否確定履行期限的問題上，享有“決定裁量”，亦即法院在判決履行法定職責的同時，可以不予確定履行期限(7)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).。但該種理解似乎有待商榷，因為從語法上，此處的“可以”修飾的是“判決履行法定職責”，而非“確定履行期限”。使用“可以”，意在表達法院選擇其他判決類型的可能性，因為根據(jù)《行政訴訟法》第74條第2款第(3)項的規(guī)定，當被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義之時，法院應當作出確認違法判決。

(二)個案裁判的觀點

個案裁判層面，通過對履行之訴案件判決書的檢索，可以發(fā)現(xiàn)，實踐中法院在履行期限的確定問題上大致存在如下幾點特征：

其一，幾乎所有法院在作出履行判決時，都會確定一個包含具體天數(shù)的履行期限，不確定履行期限或者履行期限不明確的情況比較罕見。在北大法寶的司法案例數(shù)據(jù)庫中，僅在“梁祖春訴畢節(jié)市七星關區(qū)房屋征收管理局房屋征收補償協(xié)議案”中，法院判決畢節(jié)市七星關區(qū)房屋征收管理局于判決生效后的“合理期限”內(nèi)為梁祖春辦理安置房屋的產(chǎn)權證(8)(2018)黔0521行初435號行政判決書。。

其二，當存在法定期限時，法院一般會依照法定期限判決行政機關履行職責。但在表述方式上，不同法院存在差異，有的法院直接以“法定期限”作為表達，如在“南昌弘益科技有限公司、南昌弘益藥業(yè)有限公司訴國家藥品監(jiān)督管理局要求作出藥品注冊許可及行政復議案”中，法院判決國家藥監(jiān)局于判決生效后的法定期限內(nèi)對弘益公司提出的新藥申請作出處理(9)(2021)京行終1280號行政判決書。。而有的法院會轉述法定期限的具體天數(shù)，如在“互助某某礦業(yè)開發(fā)有限公司訴海東市國土資源局等不履行法定職責案”中，法院判決海東市國土資源局在判決生效之日起40日內(nèi)對互助某某礦業(yè)開發(fā)有限公司的采礦證延續(xù)申請作出處理(10)(2017)青0104行初46號行政判決書。。

其三，當不存在法定期限時，法院通常會根據(jù)職責的履行是否尚需行政機關進行調查或者裁量，確定適當?shù)钠谙?。對于查明行政機關負有法定職責，并且應當依原告之訴請履行的，法院一般會確定一個較短的期限。如在“陳森豪訴南京市房產(chǎn)局繼承人要求查詢被繼承人名下房產(chǎn)信息案”中(11)(2015)鼓行初字第70號行政判決書。，法院判決南京市房產(chǎn)局于判決生效之日起5日內(nèi)依原告陳森豪申請，履行查詢陳林名下房屋登記信息的法定職責。倘若尚需由行政機關作進一步調查處理的，法院會視所涉行政事務本身的繁瑣程度，確定履行期限的長短。如在“高波訴哈爾濱市南崗區(qū)人民政府不履行法定職責案”中，一審法院判決南崗區(qū)政府于判決生效之日起15日內(nèi)啟動作出補償決定的程序，就補償問題作出處理，但二審法院認為：“雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》并未規(guī)定作出征收補償決定的期限，但考慮房屋征收事項自身的復雜性及需要被征收人積極配合等因素，對南崗區(qū)政府作出房屋征收補償決定的期限限定六個月為宜?！?12)(2017)黑行終280號行政判決書。

(三)小結

關于法院應如何確定履行期限的問題，從司法解釋及相關個案裁判來看，可得到如下結論：其一，在履行判決中確定履行期限是法院無法回避的裁判義務，事實上各級法院也都將之作為履行判決的必要組成部分；其二，法定期限通常被視為一個較為重要的參照標準，當存在法定期限時，法院往往會以之確定履行期限；其三，當不存在法定期限時，法院會根據(jù)個案情形，裁量確定一個合理的履行期限。在前述“高波訴哈爾濱市南崗區(qū)人民政府不履行法定職責案”中，法院釋明其在考量“房屋征收事項自身的復雜性及需要被征收人積極配合等因素”后，改判了一審法院確定的履行期限。但像這樣法院在判決書中直接闡明其考量因素的，并不多見。因此，總體而言，法院參照的主要標準為法定期限，但因法院在期限確定問題上缺乏詳細的裁判說理過程，故難以獲得明晰的履行期限確定思路。

四、應對之策：多層次的履行期限確定規(guī)則

面對此一司法裁量問題及其實務現(xiàn)狀，發(fā)圣公司案判決提出了指引司法裁量權行使的多層次規(guī)則，并可進一步歸納如下：首先，在有法定期限時，優(yōu)先參照法定期限；其次，在無法定期限時，參照《行政訴訟法》第47條的規(guī)定；最后，兼顧個案因素確定履行期限。本文現(xiàn)就這些規(guī)則的內(nèi)涵作進一步的學理分析與展開。

(一)優(yōu)先參照法定期限

法定期限是確定行政機關履行期限的主要根據(jù)，這也是司法實踐中大多數(shù)法院所持之立場。但以法定期限作為參照標準，仍有以下三個問題有待澄清。

其一，對于法院據(jù)以參照的法律規(guī)范，在效力層級上有無要求？換言之，法定期限的“法”具體有何所指？尤其當法院對照《行政訴訟法》第47條的規(guī)定判斷行政機關的履行期限時(13)《行政訴訟法》第47條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”，就會產(chǎn)生這一問題。當法律、法規(guī)未對履行期限作出規(guī)定時，如果規(guī)章對此作出規(guī)定，法院是應否參照其確定履行期限？由于行政機關在法定履行期限屆滿時仍不履行職責，是行政相對人提起訴訟的條件之一。則依照第47條的規(guī)定，在無法律、法規(guī)設置履行期限時，行政相對人可于行政機關在接到申請之日起兩個月后提起訴訟。然而，如果有規(guī)章設置了超過兩個月的履行期限，而法院最終參照其作出履行判決，表面上會產(chǎn)生這樣的悖論：法院在判定行政機關是否構成不履行法定職責的問題上，適用兩個月內(nèi)未履行的標準，但履行判決反而依照規(guī)章確定了更為寬松的期限。其實，這一現(xiàn)象并無矛盾之處，正如后文所指出的，第47條設置的兩個月的期限與履行判決中的履行期限在功能上并不相同。因此，這里的“法”可以包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的法律規(guī)范。

其二，有的法院在判決中會直接以“法定期限”來表述行政機關的履行期限，這時倘若多個不同層級的法律規(guī)范分別設置了不同的履行期限，則法院應當選擇哪一期限作為參照標準？如果按照法的效力層級原理，似乎應當適用上位法優(yōu)先于下位法的原則，依照上位法確定履行期限；但在法適用層面，又存在下位法優(yōu)先適用的原則(14)舒國瀅，王夏昊，雷磊.法學方法論[M].北京:中國政法大學出版社，2018.140.。對此，如果從及時保護行政相對人合法權益的立場出發(fā)，或可作這樣的區(qū)分討論：(1)如果下位法的期限設置超出了上位法，則下位法與上位法相抵觸，應以上位法的期限設置為準；(2)如果下位法的期限設置短于上位法，因下位法的規(guī)定更有利于行政相對人，故應以下位法的期限設置為準。

其三，法定期限對于法院來說是否具有絕對的參照意義？對此，首先需要明確法定期限為什么能夠對履行期限形成限制。對于這一問題，或許可以從以下兩個方面出發(fā)加以解釋：一方面，法定期限本身是規(guī)范制定者在考察各方利益狀況、行政機關執(zhí)行能力等諸多因素的基礎之上而設置的，故法院依照既有的法律規(guī)范來確定履行期限是一種比較穩(wěn)妥的做法。另一方面，法定期限的設置，為各方提供了明確的行動預期，尤其對于行政相對人一方，通過法定期限，將產(chǎn)生對行政機關在未來一定期限內(nèi)履行職責的信賴。而履行判決可以重啟相對人的這種信賴，故法定期限可再次對法院與行政機關形成約束。

但是，以上兩點理由尚不足以證立法定期限對于法院具有絕對的參照意義。原因在于：就設定目的而言，履行期限與法定期限在目的上存在較大差異。行政訴訟的目的在于事后監(jiān)督行政機關依法行使職權，保護相對人的合法權益，解決行政爭議，于是履行期限也應服務于這一目的之實現(xiàn)；而法定期限的設置乃是為了在事前對行政機關施加控制，以督促其積極作為。當事前的控制目的已經(jīng)落空時，面對行政機關不履職的違法行為以及相對人未能及時獲得保護的合法權益，法院應當采取更為主動的姿態(tài)，通過確定合理的履行期限監(jiān)督行政機關盡快履職，盡量挽回相對人的利益損失。因此，法定期限的參照意義并非絕對，它并不排斥法院為實現(xiàn)多元目的，根據(jù)案件的特殊情況，確定適當?shù)穆男衅谙?15)關于法定期限的約束力，本案法院的觀點及公報裁判要旨也留有余地，即“除因特殊情形外”，法院應當參照法定期限，但何謂“特殊情形”，其未作展開。。對此，本案的主審法官也在其文章中指出：“即便法律法規(guī)對履責期限有規(guī)定，法院也可以根據(jù)案件實際需要確定與上述期限不同的履行期限。換言之，法院確定的履行期限可以適當長于或短于法律法規(guī)確定的履行期限?！?16)史筆，張松波.履行判決期限的法律屬性及確定原則[J].人民司法(案例)，2021，(14).

(二)無法定期限時參照《行政訴訟法》第47條

在無法定期限之情形下，法院可以參照《行政訴訟法》第47條所規(guī)定的兩個月的期限來確定履行期限。依照該條，在無法律、法規(guī)設置履行期限時，行政相對人自行政機關接到申請之日起經(jīng)過兩個月，若行政機關仍未履行法定職責的，行政相對人便可獲得履行之訴的訴權。但問題在于，為什么這兩個月的期限可以作為確定履行期限的參照標準？對此，有見解認為在某種意義上，第47條的規(guī)定可視為有關履行期限設置的兜底條款，“一般來說，對于行政機關履行期限應當由行政程序法來規(guī)定，由于我國缺乏行政程序法的規(guī)定，本條規(guī)定實際上明確了行政機關的按期履行的法定義務”，“如果規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定了履行職責的期限，仍然適用本條兩個月的期限”(17)梁鳳云.新行政訴訟法逐條注釋[M].北京:中國法制出版社，2016.342.。

“兜底條款說”似有混淆兩種期限的規(guī)范目的之嫌。因為第47條對兩個月的期限設置，其法律意義在于：行政機關在兩個月內(nèi)不履行法定職責之時，應視為“行政不作為”作出或成立之日。相對人可由此獲得訴權，以提起訴訟的方式敦促行政機關履行職責。并且，當兩個月屆滿時，將開始起算相對人的起訴期限。所以，與直接規(guī)范行政機關的法定期限不同，這兩個月的期限的直接規(guī)范對象是相對人，其設置目的是在無法定期限時，保障相對人的訴權行使。而法定期限服務于行政機關對特定職責的履行，其設置經(jīng)過了一定的事先評估。

因此，這種擬制的履行期限并不能完全等于行政機關履行特定職責的合理期限。盡管在發(fā)圣公司案中，南通市中級人民法院在86號行政判決中確定60日的履行期限很可能是參照第47條的結果，但從前述司法實踐來看，這兩種期限之間的關聯(lián)程度并不高，法院也可以在這一規(guī)定之外，視個案具體情形裁量確定履行期限，譬如對征收安置補償類案件確定六個月的處理期限。因此，相對于法定期限，這一期限對法院的約束程度較低，其參照意義有限，并不排除法院結合其他因素確定適當?shù)穆男衅谙蕖?/p>

(三)個案因素之考量

個案因素是因特定案情而形成的，法院在確定履行期限時應予斟酌考量的因素。法院在何種情況下應當考量個案因素呢？如上所述，如果認為法定期限對于法院的參照意義并非是絕對的，那么在任何案件中，法院都負有考量個案因素確定合理期限的義務?！安门姓碧崾镜膬蓚€因素分別是當事人合法權益保護的及時性和行政機關履職的可行性。

其一，當事人合法權益保護的及時性因素。權益保護需具備實效性，在履行法定職責之訴中，行政機關本就未能于法定期限或合理期限內(nèi)履行職責，而訴訟程序的開啟又將拖延原告大量的時間，此時若再確定較長的期限，當事人的權益或將進一步減損乃至消滅。故法院應當對當事人權益保護的實效性作出大致評估，作為確定履行期限的依據(jù)。這一點在緊急情況下尤為明顯?！缎姓V訟法》第47條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制。”對于這類相對人在緊急狀況下提起履行法定職責之訴的情形，法院在判決時更應考量相對人權利救濟需要的緊迫性，盡量確定一個短于法定期限的履行期限，必要時甚至可以判決行政機關當即履行。

其二，行政機關履行職責的可行性因素。法院在確定履行期限時須尊重行政活動的技術性、專業(yè)性，給予行政機關充足的時間，以便其正常履職。對此，法院可從案件的實際情況出發(fā)，根據(jù)案件的復雜程度、客觀履行條件等因素作出判斷。例如，本案的一審法院認為，江蘇省南通市中級人民法院所作原判決即是考慮到啟東市政府在作出答復前需要勘查及對發(fā)圣公司的申請材料進行審核，故限定其在判決生效后60日內(nèi)作出答復。

以上兩種因素之間其實存在著緊張關系。一方面，當事人權益保護的及時性要求法院盡量確定一個較短的期限；但另一方面，行政機關履行職責的可行性因素又要求法院保證行政機關擁有充足的處理時間。是故，法院需要在這兩種因素之間進行平衡。對此，一個可能的平衡思路是：法院可以在參考行政機關以往履行相同或近似職責通常耗時的基礎上，結合當事人權益保護的緊迫程度，確定適當?shù)穆穆毱谙蕖?/p>

此外，履行判決裁判時機之成熟程度亦可作為一類個案因素予以考量，前述司法實踐對此已有所體現(xiàn)，在此可對之作進一步討論?！缎性V解釋》第22條以是否尚需行政機關進行調查或者裁量為標準，區(qū)分了兩種不同內(nèi)容的履行判決：(1)具體判決，即如果履行之訴的理由具備，且達到裁判時機成熟的程度，法院可以直接作出具體判決，如“被告有義務向原告頒發(fā)……的許可”；(2)答復判決，即如果裁判時機尚未成熟，法院應當作出答復判決，使行政機關有義務對原告作出答復，對其訴請作出處理(18)李廣宇.新行政訴訟法司法解釋讀本[M].北京:法律出版社，2015.403.。據(jù)此，在作出具體判決的情形下，考慮到經(jīng)過訴訟之后，行政機關耽誤的履行期限已經(jīng)較長，法院可以根據(jù)個案情況確定少于法定的期限要求行政機關履行法定職責(19)江必新，梁鳳云.行政訴訟法司法解釋實務指南與疑難解答[M].北京:中國法制出版社，2018.314.。即便是答復判決，法院雖不能就具體行政行為的內(nèi)容作出判決，但其可以通過判決理由的部分論述揭示行政機關正確履行職責的方式，以減輕行政機關的任務，故此時履行期限可短于法定期限(20)章劍生.行政訴訟判決研究[M].杭州:浙江大學出版社，2010.289-290.。

五、啟示：提煉行政訴訟司法裁量運作的應然樣態(tài)

裁量權之存在，其終極目標在于實現(xiàn)個案正義。同理，司法裁量權之存在，亦是為了促成法院履行該項使命。然而司法裁量權又有其兩面性，因為“自由裁量權本身是一把雙刃劍, 運用得好有利于實現(xiàn)個案正義和實質正義, 運用得不好可能被濫用, 變?yōu)橐环N恣意和專橫的權力”(21)江必新.論司法自由裁量權[J].法律適用，2006，(11).。本案法院闡發(fā)的履行期限確定規(guī)則，其實質指向司法裁量權的運用問題，因此，我們能夠“以小見大”，從中提煉司法裁量運作的應然樣態(tài)。具體而言，分別是：面向行政訴訟權力結構的司法裁量、受法釋義學技術制約的司法裁量以及推動行政爭議實質性解決的司法裁量。

(一)面向行政訴訟權力結構的司法裁量

《憲法》第131條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！币勒赵摋l，法院負有獨立審判案件，從而保證審判的公正性及法律統(tǒng)一實施的職責。其中，法院獨立于行政機關行使審判權，在行政訴訟的場景中有著更為特殊的涵義。由于行政訴訟制度旨在將行政機關的行政行為納入司法監(jiān)督的范圍，以此規(guī)制行政權運用的合法性，保護公民的合法權益不受侵犯。所以，在行政訴訟中，法院更應當中立、公正地對行政行為之合法性作出裁斷，排除行政機關的不當干涉。誠如拉德布魯赫所言：“司法的任務是通過其判決確定是非曲直，判決作為一種‘認識’，不容許在是非真假上用命令插手干預，命令不能把真的說成假的，也不能把假的說成真的?！?22)[德]拉德布魯赫.法學導論[M].米健,朱林譯.北京:商務印書館，2013.148.

法院獨立于行政機關行使審判權系確保司法公正性之要求，但不能據(jù)此推導出法院有權在所有事項上代替行政機關作出判斷。相反，司法審查的有限性恰恰是行政訴訟的基本理念。這一理念立足于這樣兩個關涉行政訴訟權力結構的基本前提：其一，司法權與行政權分別指向兩種不同的功能，代表了兩種不同的價值，這決定了法院在審查行政行為的合法性時，不應重復行政的工作，否則將破壞二者的職能分工以及國家制度設計的初衷；其二，法院自身的機構能力限制了其對行政行為展開審查的能力。一方面，法院地位獨立，適合解決法律問題；但另一方面，法院的審查面向過去的事實，較少關注政策的形成，因而難以深入理解和認識行政的機構文化，客觀上限制了法院深入介入行政的能力(23)楊偉東.權力結構中的行政訴訟[M].北京:北京大學出版社，2008.174-179.?；谶@一理念，法院在行使司法裁量權時，應把握好司法介入的尺度，在一定范圍內(nèi)關照行政事務之技術性，尊重行政機關所作之專業(yè)判斷。此中最為經(jīng)典的問題當屬法院對行政行為是否構成“明顯不當”的判定，在這一問題上，法院“既要對行政行為的合理性進行審查，又要對行政裁量予以足夠的尊讓”(24)何海波.論行政行為“明顯不當”[J].法學研究，2016，(3).。

本案中，法院對履行期限裁量確定問題所作之闡述，亦顯示了司法權對行政權的充分尊重，為二者在此問題上的關系協(xié)調提供了出路。一方面，將法定期限作為裁量確定的“基準線”，表明法院原則上應尊重規(guī)范制定者對行政權運行效率的事先評估，從而保證行政機關有足夠的時間履行其職責。當然，在寬泛意義上，《行政訴訟法》第47條規(guī)定的兩個月的期限也可視為一種履行職責的法定期限，亦有一定參照作用。另一方面，在無法定期限可循時，或是在特殊情形下，法院準備相對脫離于法定期限而確定履行期限時，其仍需考察行政機關對行政事務的處理能力和效率水平，進而確定一個具備可行性的、切合實際的履行期限。因而，履行期限確定規(guī)則充分彰顯了司法權對行政權的必要尊讓。

(二)受法釋義學技術制約的司法裁量

成文法在體系結構、規(guī)范內(nèi)容上從來不會是完美無缺的。原因在于：其一，立法者自身的有限理性決定了其難以縝密細致地對某項事務作出規(guī)定；其二，即便立法者能夠完全基于過去之事實對該項事務作出毫無疏漏的安排，也因其無法提前預見社會關系的所有發(fā)展變化，致使其所立之法律存在滯后性；其三，有時立法者會有意經(jīng)由規(guī)范內(nèi)涵上的模糊性為法律的執(zhí)行者留出回旋余地。而這樣的成文法特質，將使法院在裁判過程中享有比較大的裁量權。

本案中，成文法的局限性也為法院的司法裁量權運作創(chuàng)造了空間。具體表現(xiàn)在兩個方面：其一，《行政訴訟法》第72條所規(guī)定的“一定期限”屬不確定法律概念，系一類“法律漏洞”，需要評價性地予以補充和具體化(25)李洪雷.行政法釋義學：行政法學理的更新[M].北京:中國人民大學出版社，2014.152.。其二，如前所述，法定期限原本是確定履行期限的重要“參照物”，但因行政程序法規(guī)則的空缺，致使法院不得不在個案中進行一種近似于規(guī)則創(chuàng)制的活動，預計行政事務可能花費的時間，以填補這一空缺。

面對這樣帶有彌補成文法缺漏功能的司法裁量權，法學方法論領域總結、發(fā)展出了諸如法律解釋方法、法律漏洞填補方法等法釋義學技術予以回應，以輔助法院于個案中作出最為適當?shù)牟脹Q，并試圖以相對穩(wěn)定的法釋義學技術“監(jiān)控”司法裁量權，達致法的安定性價值(26)雷磊.法律方法、法的安定性與法治[J].法學家，2015，(4).。這樣的技術運用在行政訴訟領域早已不鮮見，譬如，在最高人民法院發(fā)布的第6號指導案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”中，法院運用了類比推理的方法，認為沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰對相對人的權益影響與1996年《行政處罰法》第42條所明文列舉的行政處罰種類相當，故亦應適用聽證程序。

本案法院也正是基于成文法存在局限的事實前提，通過闡釋確定履行期限之基本規(guī)則，補充了“一定期限”的規(guī)范內(nèi)涵。這些規(guī)則的效用之一即是對司法裁量的運作過程施加一定的外部控制，從而保證這一過程的展開是有條理的、有章可循的，避免法院在個案中武斷、肆意地確定履行期限。而為了更好地發(fā)揮這些規(guī)則的此種效用，法院應當加強對司法裁量的理由說明。前文曾述及，實務中法院很少會對履行期限的確定作出理由說明，開示其裁量確定的相關考慮因素，這或將削弱履行判決內(nèi)容對于訴訟當事人各方的說服力，尤其是當法院脫離于法定期限，或是在無法定期限情形下確定履行期限之時。對此，有必要在制度層面對法院施以必要的理由說明義務，使其司法裁量運作更為透明化。這樣的理由說明甚至可帶來一定的溢出效應，即引起相關規(guī)范制定者的注意，促使其完善有關履行期限的規(guī)范設置。

(三)推動行政爭議實質性解決的司法裁量

在過往的行政審判實踐中，許多行政爭議之所以陷入了“循環(huán)訴訟”“程序空轉”，難以實現(xiàn)息訴罷訪、案結事了，有時是因為法院未能深入觸及爭議的“內(nèi)核”，回應當事人的真實需要。在此背景下，如何推動行政爭議的實質性解決成為了近年來我國行政審判領域中一個聚訟紛紜的話題。從學理內(nèi)涵上看，行政爭議實質性解決的基本要義在于：“人民法院在審查行政行為合法性的基礎上，圍繞行政爭議產(chǎn)生的基礎事實和起訴人真實的訴訟目的，通過依法裁判、調解和協(xié)調化解相結合并輔以其他審判機制的靈活運用，對案涉爭議進行整體性、徹底性的一攬子解決，實現(xiàn)對公民、法人和其他組織正當訴求的切實有效保護?！?27)章志遠.行政爭議實質性解決的法理解讀[J].中國法學，2020，(6).

司法裁量權作為法院依法裁判的組成部分，其有效運作亦將成為促進行政爭議實質性解決的關鍵一環(huán)。盡管客觀上司法裁量權常因成文法之局限而派生，但同時其也為法院提供了一個實現(xiàn)個案正義，徹底化解行政爭議的入口。對此，從《行政訴訟法》的一些條文中，便可窺知一二。例如，根據(jù)該法第70條和第77條之規(guī)定，法院對于構成明顯不當?shù)男姓幜P，可以作出撤銷判決(可附帶重作判決)或者變更判決，這便賦予了法院自主選擇判決種類的裁量權。一般而言，當行政機關的裁量權收縮至零時，法院應當積極地選用變更判決(28)梁君瑜.行政訴訟變更判決的適用范圍及限度[J].法學家，2021，(4).，以便終局性地了結行政爭議。又如，根據(jù)該法第76條之規(guī)定，法院判決確認行政行為違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施。據(jù)此，法院對于是否判決被告采取補救措施，采取何種補救措施，均享有一定的裁量權，如行使得當，補救判決將有助于確保當事人權益救濟的實效性，從而實現(xiàn)行政爭議的實質性解決(29)李傲，章玉潔.實質性解決行政爭議視角下我國行政訴訟補救判決之完善[J].重慶社會科學，2020，(8).。

同理，在履行法定職責之訴中，法院若能平衡雙方之利益，最大程度地兼顧行政機關履行職責的充分性與對原告權益保護的實效性，于個案中裁量確定一個適當?shù)穆男衅谙?，將有助于實質性解決行政爭議。反之，確定過長或過短的履行期限，都將不利于行政爭議的徹底化解——要么令原告一方的權益救濟失去實效，迫使其再度提起國家賠償?shù)染葷绦颍灰戳钚姓C關一方無所適從、草率履職，致其后續(xù)作出的行政行為再次面臨被提起訴訟的風險。由是觀之，法院在裁量確定履行期限時，不但應以法定期限為基準，還應適當聽取雙方之意見，從而合理評估原告的權益保護要求以及行政機關的實際履行能力，從而實現(xiàn)更為精準化的司法裁量，促成行政爭議的實質性解決。