王 君,陳 光
(1.大連海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧 大連 116020;2.大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧 大連 116024)
為了提高和保障重大行政決策的科學(xué)性、民主性與合法性,國務(wù)院于2019年4月20日正式通過了《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》),以法律的形式將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等確定為重大行政決策的法定程序。風(fēng)險評估作為一項重要的程序性機(jī)制,在增強(qiáng)重大決策科學(xué)性與民主性方面,發(fā)揮著重要而特殊的功能?!稌盒袟l例》的頒布也在中央立法層面為風(fēng)險評估確立了法定的地位。鑒于社會穩(wěn)定風(fēng)險是《暫行條例》所規(guī)定的評估所針對的最主要風(fēng)險類型,本文主要以社會穩(wěn)定風(fēng)險評估為例來討論重大行政決策中的風(fēng)險評估問題。本文從《暫行條例》關(guān)于風(fēng)險評估結(jié)果運(yùn)用的相關(guān)規(guī)定切入,總結(jié)分析重大行政決策框架內(nèi)風(fēng)險評估制度存在的問題及其原因,最后就如何改進(jìn)風(fēng)險評估制度以增強(qiáng)評估結(jié)果的有效性提出相應(yīng)建議。
任何理性決策主體在作出決策之前,都會對特定決策方案可能帶來的影響或結(jié)果進(jìn)行預(yù)測或評估,以選擇收益最優(yōu)或風(fēng)險最小的決策方案。我國在2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中就強(qiáng)調(diào)“要把風(fēng)險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù),未經(jīng)風(fēng)險評估的,一律不得做出決策。”2019年的《暫行條例》在延續(xù)這一原則性規(guī)定的同時,從操作層面完善了重大行政決策風(fēng)險評估機(jī)制,并構(gòu)建了較為系統(tǒng)的程序性規(guī)則。
對于風(fēng)險評估機(jī)制,《暫行條例》在第二章“決策草案的形成”中專設(shè)一節(jié)共3條內(nèi)容加以規(guī)定,分別涉及風(fēng)險評估的內(nèi)容(第22條)、風(fēng)險評估的方法與工作機(jī)制(第23條)和風(fēng)險評估結(jié)果的運(yùn)用(第24條)。這三條規(guī)定在架構(gòu)起重大行政決策風(fēng)險評估機(jī)制的同時,也明確了風(fēng)險評估機(jī)制在重大行政決策過程中的功能與地位。雖然從理論上講,“重大行政決策風(fēng)險評估制度構(gòu)建的目的是將風(fēng)險治理關(guān)口前移,實現(xiàn)源頭治理,確保重大行政決策的安全性”(1)梅揚(yáng).論重大行政決策風(fēng)險評估制度[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2018,(4):147.,但是在《暫行條例》所規(guī)定的決策程序中,公眾參與、合法性審查和集體討論決定屬于必經(jīng)程序,風(fēng)險評估和專家論證則屬于選擇性程序。根據(jù)《暫行條例》第22條第1款的規(guī)定,“重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響時,決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險評估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評估決策草案的風(fēng)險可控性?!睂Υ艘?guī)定,我們可做如下兩個方面的理解與分析。
一方面,作為一種選擇性程序,風(fēng)險評估不會出現(xiàn)于每一項重大行政決策的過程之中,這也意味著風(fēng)險評估結(jié)果并非每項重大行政決策的必然性依據(jù),而只是一種或然性依據(jù)。通過比較可知,作為必經(jīng)程序的公眾參與、合法性審查和集體討論,同作為選擇性程序的專家論證與風(fēng)險評估,在所指向的重大行政決策范圍方面存在差別,而且必經(jīng)程序與選擇程序本身的功能及所承載的價值也有所差異?!稌盒袟l例》再次明確了重大行政決策所應(yīng)遵循的三個基本原則:科學(xué)、民主和依法,相關(guān)程序性機(jī)制也主要是圍繞和落實這三個基本原則來設(shè)定。其中,公眾參與和集體討論主要是為了確保重大行政決策過程的開放性,體現(xiàn)了決策所應(yīng)遵循的民主原則或價值。合法性審查遵循的是依法決策原則。無論何種類型或內(nèi)容的重大行政決策事項,都必須經(jīng)過公眾參與、集體討論和合法性審查。相比較而言,專家論證主要針對那些“專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項”,體現(xiàn)的是對科學(xué)決策原則的遵循,而風(fēng)險評估主要針對那些“決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的”事項,表面上強(qiáng)調(diào)的是對社會穩(wěn)定和安全價值的維護(hù),并沒有直接指向民主、科學(xué)和依法三個原則之一,但實踐中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估包含著對決策三原則的遵循,甚至還承載著其他一些潛在的制度功能。然而,無論怎樣分析和評價風(fēng)險評估程序或機(jī)制內(nèi)在的價值或原則遵循,既然《暫行條例》已經(jīng)將其在一定事項范圍內(nèi)規(guī)定適用,而且關(guān)于“決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的”這一規(guī)定涵義的解釋權(quán)主要掌握在決策機(jī)關(guān)手中,那么社會穩(wěn)定風(fēng)險評估即使已經(jīng)作為一種法定程序而存在,仍然沒有改變其被決策者選擇或裁量適用的屬性或地位。因此,風(fēng)險評估在重大行政決策中的這一屬性及定位,也決定了風(fēng)險評估結(jié)果對于重大行政決策的作出只能產(chǎn)生或然性影響。
另一方面,《暫行條例》將風(fēng)險評估作為重大行政決策的一項選擇性程序,與一些政策性文件中的相關(guān)規(guī)定及精神,存在一定程度的差異或者抵觸,這也影響了風(fēng)險評估機(jī)制在重大行政決策中制度功能的發(fā)揮。在我國,政策往往是立法的先導(dǎo),對于立法原則和規(guī)則的確定具有方向指引和經(jīng)驗積累等作用,重大行政決策程序的法治化構(gòu)建領(lǐng)域同樣如此。在《暫行條例》正式制定實施之前,中央層面曾經(jīng)在多個有關(guān)法治政府建設(shè)的政策性文件中提到行政決策的法治化,例如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(2010年)》中提出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”,而在《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》中也提出要“落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”和“強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束”。中央還曾先后出臺了多個專門調(diào)整行政決策風(fēng)險評估的政策性文件,如2012年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》中規(guī)定“凡是按規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重大決策事項,未經(jīng)評估不得作出決策”。在這些政策性文件中,風(fēng)險評估在重大行政決策程序中的重要性顯然要大于《暫行條例》中的設(shè)定,因為后者將風(fēng)險評估的適用限定在一定的重大決策事項范圍之內(nèi),而各類政策性文件中則基本沒有做這樣的限定,或者所限定的適用范圍要更為寬泛。在《暫行條例》出臺之前,一些省市人民政府制定的有關(guān)行政程序或重大行政決策程序的地方性規(guī)章中,對于風(fēng)險評估的適用范圍也有著與之不同的規(guī)定。例如,《江蘇省行政程序規(guī)定(2015年)》第30條規(guī)定:“決策事項承辦單位應(yīng)當(dāng)對重大行政決策方案草案進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估;未經(jīng)風(fēng)險評估的,不得作出決策。決策事項承辦單位應(yīng)當(dāng)對重大行政決策方案草案進(jìn)行合法性論證,必要時也可以進(jìn)行成本效益分析。”再如,《云南省重大行政決策程序規(guī)定(2016年)》第19條第1款規(guī)定:“決策事項承辦單位應(yīng)當(dāng)對可能存在社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、社會效益、法律糾紛、財政金融和公共安全等風(fēng)險的重大行政決策事項進(jìn)行風(fēng)險評估?!憋@然,江蘇和云南兩省的相關(guān)規(guī)定賦予了風(fēng)險評估以更大的作用空間。盡管這兩個省份制定的地方政府規(guī)章在前,效力位階也低于作為《暫行條例》,并且在2019年《暫行條例》出臺后云南省及時啟動了立法修改,將風(fēng)險評估的適用范圍限定為“社會穩(wěn)定”和“公共安全”領(lǐng)域,但這種前后規(guī)定的不同背后有著較為復(fù)雜的原因,其存在的問題也并非一個效力位階原則就能完全解決。這種不同也使得政策性文件中作為必經(jīng)程序的風(fēng)險評估,在《暫行條例》中僅作為一種選擇性程序而存在和作用。
風(fēng)險評估程序的選擇性定位,決定了風(fēng)險評估結(jié)果只能作為重大行政決策的或然性依據(jù)。這一結(jié)論不僅可以從《暫行條例》第22條中間接推斷出,而且第24條更是對此做了直接規(guī)定,即“風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險可控的,可以作出決策;認(rèn)為風(fēng)險不可控的,在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后,可以作出決策?!痹摋l規(guī)定雖然將風(fēng)險評估結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù),但風(fēng)險評估結(jié)果如何運(yùn)用或者是否會對重大行政決策產(chǎn)生決定性影響,仍然取決于決策機(jī)關(guān)而非風(fēng)險評估結(jié)果所作出的風(fēng)險可控與否的結(jié)論。
法治化重大行政決策風(fēng)險評估是必要的,但這并不能解決風(fēng)險評估所存在的各類問題。即使《暫行條例》已經(jīng)將風(fēng)險評估作為重大行政決策的法定程序,風(fēng)險評估機(jī)制仍然存在許多問題,風(fēng)險評估結(jié)果作為重大行政決策依據(jù)仍然面臨許多理論與實踐困境。
一是信息的完整性與準(zhǔn)確性對于任何評估都具有關(guān)鍵性意義,也是風(fēng)險評估結(jié)果有效性的根本保障,然而任何類型的評估都無法保證用于評估的信息的完整性與準(zhǔn)確性,風(fēng)險評估更是如此。這就決定了風(fēng)險評估結(jié)果的有效性必然存在欠缺,而且該欠缺無論在理論還是實踐中都難以真正消除。主體對風(fēng)險信息的界定或理解、信息自身特點以及信息收集方式,是影響信息完整性與準(zhǔn)確性三個非常重要的因素。風(fēng)險從本質(zhì)上講是一種不確定性,風(fēng)險評估的目的是希望借助于一定量較為確定的信息來預(yù)測甚至掌控這種不確定性,以避免、降低或者消解不確定性可能造成的負(fù)面影響。然而,哪些行為或資料中所包含的信息屬于具有風(fēng)險屬性的信息,這首先取決于評估實施主體對于風(fēng)險信息本身的界定與理解。例如,一項工程對環(huán)境所帶來的噪音影響在技術(shù)上屬于可控的,而且也在一般公眾可接受的平均值范圍以內(nèi),評估實施主體不會將該項指標(biāo)賦予過高的風(fēng)險值,但實踐中決策主體無法避免因工程噪音可能造成的潛在穩(wěn)定風(fēng)險。畢竟信息加工、評估值的賦予以及風(fēng)險等級的給定,都是一種抽象的或觀念中的運(yùn)作,而無法顧及那些特例(如對噪音特別敏感的特殊個體或群體)的存在以及突然造成的穩(wěn)定風(fēng)險。如果說“黑天鵝”是對風(fēng)險概率的描述,那么如何在風(fēng)險信息確定中避免對“黑天鵝”式的信息的遺漏,是風(fēng)險評估難以根本解決的問題?!稌盒袟l例》要求評估實施主體主要收集重大行政決策可能對社會穩(wěn)定和公共安全造成風(fēng)險的信息,雖然相比較于《暫行條例》的征求意見稿進(jìn)行了限縮,將風(fēng)險評估基本上限定為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。然而,“社會穩(wěn)定”這個概念具有很強(qiáng)的模糊性,環(huán)境、就業(yè)、人身與財產(chǎn)安全維護(hù)等等都可能成為影響“社會穩(wěn)定”的重要因素。“公共安全”這個概念有著類似的問題。究竟哪些信息屬于評估“社會穩(wěn)定”和“公共安全”所必需的或者相關(guān)的信息,并沒有較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此,信息本身具有動態(tài)性和瞬變性的特點,這將從根本上制約或影響風(fēng)險評估結(jié)果的有效性。風(fēng)險評估所要用到的信息除了重大行政決策所指向的事務(wù)相關(guān)的一些技術(shù)性信息外,主要是相關(guān)利益主體或社會公眾對該決策的反應(yīng)性信息。相比較而言,技術(shù)性信息較容易掌握與分析,信息本身的客觀性和分析的準(zhǔn)確程度也較高,而反應(yīng)性信息則具有很強(qiáng)的變動性。決策利益群體對于決策可能帶來的影響,在不同時期會有著不同的認(rèn)知,對于決策所持有的態(tài)度和反應(yīng)方式,在不同階段也會有不同的表現(xiàn)。這便是風(fēng)險評估過程中信息動態(tài)性和瞬變性的基本涵義。因此,信息界定標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和信息自身特點,使得評估實施主體所收集并用于分析的信息難以具有完整性,而信息的不完整在某種意義上意味著信息的不準(zhǔn)確,意味著最終形成的評估結(jié)果的有效性是存疑的。
就信息的收集方式而言,風(fēng)險評估實踐中實施主體一般會采用調(diào)查問卷、個別訪談、座談會或者網(wǎng)絡(luò)查詢等方式,來收集決策風(fēng)險評估所需要的相關(guān)信息。其中,調(diào)查問卷是一種使用較廣也較為科學(xué)的信息收集方式。由于地方政府的重大行政決策往往針對某一領(lǐng)域或某一事務(wù),所影響的利益群體相對比較確定,所以調(diào)查問卷的發(fā)放往往也主要針對決策所直接影響的核心利益群體。問題在于,評估實施主體無法保證問卷發(fā)放的科學(xué)隨機(jī)、有效抽樣或者全面覆蓋,也就保障不了問卷本身的信度與效度在合理的區(qū)間之內(nèi)。個別訪談同樣存在類似的問題。無論是問卷調(diào)查還是個別訪談都無法避免調(diào)查過程中的“不合作”或者虛假信息傳遞等現(xiàn)象,這對接下來的信息加工會產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。座談會在實踐中也并非一種科學(xué)的信息收集方式,有的座談會成為情緒宣泄的場合,參加座談?wù)卟⒉荒苡行П磉_(dá)自己的意見或訴求,有的座談會則成為政府有關(guān)部門人員的訓(xùn)誡會或說明會。網(wǎng)絡(luò)查詢一般是評估實施主體將重大決策事項通過“百度”等搜索引擎進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)檢索,查閱整理已經(jīng)作出的類似決策在其他地區(qū)所引發(fā)過的社會不穩(wěn)定事件。這種信息收集方式以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的信息分析更是存在嚴(yán)重缺陷,因為受新聞傳播和網(wǎng)絡(luò)管理等相關(guān)因素影響,現(xiàn)有的搜索引擎很難提供豐富且完整的相關(guān)事例。概言之,在風(fēng)險評估實踐中,對風(fēng)險信息的界定與理解限制評估實施主體對信息收集的同時,上述收集方法無論在理論上還是實踐運(yùn)用中也都存在不同程度的缺陷,這些都使得用于加工的信息以及信息加工分析活動本身,都存在很多不科學(xué)之處,由此所得到的風(fēng)險評估結(jié)果的有效性也難以得到充分保障。
二是評估實施主體對風(fēng)險的界定可能同權(quán)利保障之間形成潛在的沖突。雖然當(dāng)前并沒有明確而科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來界定何為社會穩(wěn)定或公共安全風(fēng)險,但從構(gòu)成要件來看,風(fēng)險評估所指向的風(fēng)險包括客觀和主觀兩個方面??陀^要件是決策可能造成的危害、損失或利益分配方案,主觀要件則是指社會公眾尤其相關(guān)利益群體對決策客觀要件的認(rèn)知和態(tài)度反應(yīng)。據(jù)此,有兩種情形在實踐中會被視為評估所指向且需要防范的社會穩(wěn)定或公共安全風(fēng)險。一種是決策內(nèi)容所涉及的事務(wù)在執(zhí)行或者工程在施工過程中給社會公眾形成現(xiàn)實的威脅或損失,或者因利益分配嚴(yán)重不均,而引發(fā)的社會動蕩或者騷亂;另一種是決策方案公布后正式實施前,相關(guān)利益群體對決策可能造成的危害過分擔(dān)憂,或者對決策方案所做的利益分配方案嚴(yán)重不滿,而引發(fā)的集體抗議或群體性事件。前一種情形針對的是決策方案實施的實際風(fēng)險,強(qiáng)調(diào)決策方案實施可能帶來的客觀危害或負(fù)面影響已經(jīng)成為事實,社會動蕩或騷亂是客觀事實所引發(fā)的后果。后一種情形針對的是決策方案本身,是決策方案尚未實施前相關(guān)社會主體對方案可能帶來的后果的一種擔(dān)憂或不滿,相關(guān)社會公眾的抗議或群體性事件是對這種擔(dān)憂或不滿情緒的表達(dá)。無論是針對決策方案本身還是決策方案實施所發(fā)生的社會動蕩或者群體性事件,對良好社會秩序都是一種破壞,對正常的生產(chǎn)生活都會產(chǎn)生非常消極的影響,也是需要通過風(fēng)險評估機(jī)制盡量加以預(yù)測和避免的。然而,評估實施主體對于風(fēng)險的上述界定或理解,也會同憲法法律賦予公民的一些相關(guān)權(quán)利產(chǎn)生程度不同的沖突。
根據(jù)現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定,公民享有對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員批評和建議的權(quán)利,對違法失職行為進(jìn)行申訴、控告和檢舉的權(quán)利。地方政府作出重大行政決策,是一種典型的國家公權(quán)力行為,應(yīng)當(dāng)接受公民的監(jiān)督甚至批評。社會公眾或相關(guān)利益群體通過某種方式表達(dá)對重大行政決策的意見、建議,甚至對政府或有關(guān)決策主體進(jìn)行批評,都是公民行使憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn),而不能被視為社會穩(wěn)定風(fēng)險。問題的關(guān)鍵在于,有關(guān)公眾或利益群體采用何種方式來行使監(jiān)督權(quán),或者是行使監(jiān)督權(quán)的方式是否合乎法律規(guī)定以及會對社會穩(wěn)定和公共安全產(chǎn)生怎樣的影響。例如,國務(wù)院2005年制定的《信訪條例》將“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序”作為立法宗旨,并且規(guī)定了公民和社會組織可以采用書信、電子郵件、傳真、電話和走訪等方式向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門,反映情況,提出建議、意見或投訴請求。類似的法律法規(guī)為公民和社會組織行使監(jiān)督權(quán)、表達(dá)訴求等提供了法定方式或機(jī)制,只要相關(guān)公眾或利益群體根據(jù)上述法律法規(guī)的規(guī)定,對重大行政決策表達(dá)自己的利益訴求、意見建議,或者行使批評申訴等監(jiān)督權(quán)利,都是正常的權(quán)利行使行為,而不能被視作對社會穩(wěn)定可能造成危害的風(fēng)險。當(dāng)然,上述法律法規(guī)也規(guī)定了違法行使權(quán)利、擾亂社會公共秩序所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,這些應(yīng)受到法律法規(guī)懲治的行為才應(yīng)該被視為對社會穩(wěn)定造成危害的風(fēng)險。概言之,那些意見或訴求表達(dá)過程中的暴力違法行為是造成社會秩序混亂的重要穩(wěn)定風(fēng)險,要明確予以否定,但有關(guān)評估實施主體和決策主體也不應(yīng)混淆正常的意見或訴求表達(dá)同社會穩(wěn)定風(fēng)險之間的界限,將社會公眾尤其相關(guān)利益群體通過合法方式理性表達(dá)自己意見或訴求的行為,皆視為重大行政決策可能造成的社會穩(wěn)定風(fēng)險的范疇。那樣不僅是對憲法法律賦予公民的政治自由、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利的誤解甚或侵害,而且據(jù)此所作出的風(fēng)險評估結(jié)論也會具有誤導(dǎo)性。
三是確保評估實施主體的相對獨立性,對于風(fēng)險評估結(jié)果的有效性而言至關(guān)重要,然而實踐中決策主體對評估實施主體的不當(dāng)影響很難真正避免。評估實施主體在大多數(shù)評估過程中都不能不考慮來自決策主體的要求,而這些要求很容易對最終評估結(jié)果的形成產(chǎn)生負(fù)面影響?!霸u估主體獨立性缺失,使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估存在自身難以克服的矛盾?!u估結(jié)論缺失專業(yè)性、客觀性和科學(xué)性,難以承擔(dān)其為理性決策作基礎(chǔ)之重任;而決策又在地基不夠牢固的地盤架設(shè)層層樓閣,其民主性以及大眾可接受性會比較薄弱,有時難免被視為作秀之舉。”(2)張景蓀,顏九紅.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制法治化提升之路[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2013,(3):10.為了避免風(fēng)險評估成為“作秀之舉”,各地方政府在評估實踐中一般都會有意區(qū)分決策主體和評估主體,也即由決策主體之外的政府工作部門或者社會組織作為評估主體。有的地方還將從事重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的主體區(qū)分為決策主體、評估主體和實施主體三類。例如,2018年12月大連市人民政府通過的《大連市重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》就做了上述區(qū)分。根據(jù)該辦法規(guī)定,決策主體是指“作出重大行政決策決定的市人民政府及其工作部門”,評估主體是指“市人民政府公布的重大行政決策事項目錄中確定的重大行政決策事項承辦部門、公布了本部門重大行政決策事項目錄的市人民政府工作部門”,如果決策事項涉及多個承辦部門,那么負(fù)責(zé)牽頭的承辦部門是評估主體,而實施主體則是“具體負(fù)責(zé)組織實施重大行政決策的市人民政府工作部門、區(qū)(市)縣人民政府或其他組織”。從這一規(guī)定來看,雖然立法者區(qū)分了決策主體、評估主體和實施主體,但這種區(qū)分并未真正將決策主體與評估實施主體有效“隔離”開來,決策主體、評估主體和實施主體在某些評估實踐中仍有可能是同一主體,決策主體進(jìn)行“自我評估”的缺陷仍難以克服。雖然《暫行條例》第23條第3款規(guī)定“開展風(fēng)險評估,可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織等第三方進(jìn)行”,而《大連市重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》第16條也規(guī)定“評估主體根據(jù)需要可以委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估服務(wù)”,并且要求“評估主體應(yīng)當(dāng)積極配合第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評估工作,并不得干擾和影響評估結(jié)論的形成”,但是這兩部立法使用的都是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”,更何況實踐中很多地方的決策主體、評估主體和實施主體之間都存在一種模糊甚至混亂的交叉關(guān)系。對此,林鴻潮以社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體為例,深刻地指出了現(xiàn)行評估主體模式存在的問題,并認(rèn)為“穩(wěn)評中的‘評估主體’(在某些地方被稱為‘責(zé)任主體’) 一詞可能是迄今為止在所有的行政規(guī)范性文件中被定義得最為混亂的概念?!M管實踐中的某些做法對這個封閉的鏈條似乎有所突破,比如委托第三方編制穩(wěn)評報告,但這些第三方機(jī)構(gòu)大多附庸于作為評估主體的政府部門,并無獨立性可言。相反,第三方接受委托獲得收益,認(rèn)認(rèn)真真走了過程,評估主體既拉來了一個擋箭牌,又樂得輕松,雙方心照不宣、各得其所。這就是典型的虛假治理,雖偶有收效但多屬徒勞?!?3)林鴻潮.重大行政決策社會穩(wěn)評體制的批判與重構(gòu)[J].行政法學(xué)研究,2018,(3):77-78.
不僅如此,無論決策主體與評估實施主體分離與否,每種主體模式都各存利弊,而且評估實施主體都難以真正無視來自決策主體的影響。決策主體作為評估實施主體,優(yōu)勢是對擬作出的重大行政決策有著更為深刻的理解,對于決策實施可能造成的風(fēng)險點也會有著“直觀性”或“經(jīng)驗性”的把握,而且在評估過程中更容易協(xié)調(diào)有關(guān)工作以獲得更完整的資料信息,弊端則是決策主體容易在自行評估過程中先入為主,對能否產(chǎn)生風(fēng)險、將產(chǎn)生怎樣的風(fēng)險以及怎樣防范化解風(fēng)險容易產(chǎn)生偏見,或者為了決策的作出與實施而將風(fēng)險評估僅僅作為一個裝飾性的程序,在無法保障評估結(jié)果的科學(xué)性或有效性同時,也背離了風(fēng)險評估制度的功能初衷。社會組織或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為評估實施主體,優(yōu)勢是具有更為專業(yè)的人員、理論儲備或從業(yè)經(jīng)驗,能夠相對客觀地獨立收集和分析相關(guān)信息,弊端在于難以對重大行政決策方案的出臺背景、所影響的社會公眾范圍、潛在的利益關(guān)系或糾紛等有更深刻的認(rèn)知或把握,并且由于決策主體是風(fēng)險評估服務(wù)的“購買者”,也是評估工作費用和酬金的支付者,因此此類主體很難不顧及或不聽取決策主體的意見或要求,這顯然會對最終評估結(jié)果的科學(xué)作出產(chǎn)生或大或小的影響。概言之,在風(fēng)險評估實施主體的選擇上,存在著難以克服的“兩難困境”。實踐中即使由社會組織或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險評估工作,也缺少有效的隔離或約束機(jī)制,決策主體基于發(fā)展或穩(wěn)定等因素的需要,總會對實施主體施加相應(yīng)的并且對評估結(jié)果的有效性而言是不當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>
既然風(fēng)險評估已經(jīng)被置于重大行政決策過程之中,該機(jī)制的功能就應(yīng)該得到認(rèn)可并盡可能地使之發(fā)揮出來。風(fēng)險評估結(jié)果有效性的增強(qiáng),并非改變或調(diào)整某個環(huán)節(jié)或某條規(guī)則所能做到,而是風(fēng)險評估制度整體改進(jìn)的結(jié)果。這涉及對風(fēng)險評估在重大行政決策中的價值選擇、功能定位和制度設(shè)計等各個方面的系統(tǒng)改變。因此,針對風(fēng)險評估的理論與實踐問題,結(jié)合重大行政決策立法的目的,我們就如何改進(jìn)風(fēng)險評估制度,以增強(qiáng)評估結(jié)果的有效性和重大行政決策的質(zhì)量,提出如下幾點建議。
第一,重構(gòu)重大行政決策的價值與風(fēng)險評估的制度功能,真正將決策質(zhì)量作為決策效率之先的價值,同時賦予風(fēng)險評估以權(quán)利保護(hù)的功能。立法價值對于原則與規(guī)則的設(shè)定具有引領(lǐng)與規(guī)制意義。作為重大行政決策一個環(huán)節(jié)或程序的風(fēng)險評估,其功能定位、規(guī)則設(shè)定與實踐適用都要首先受制于重大行政決策的價值排序及其對風(fēng)險評估制度的價值賦予。雖然《暫行條例》在立法目的部分重申了重大行政決策所要遵循的科學(xué)、民主和依法三項價值性原則,但同時也強(qiáng)調(diào)了要提高決策的質(zhì)量與效率,并且將效率作為設(shè)計風(fēng)險評估程序性機(jī)制的首要價值性原則。于是,風(fēng)險評估被設(shè)定為重大行政決策中的一個裁量程序,無論對是否啟動風(fēng)險評估還是如何對待風(fēng)險評估的結(jié)果,決策主體都有著充分的決定權(quán)。雖然風(fēng)險評估自身面臨諸多理論與實踐困境,但效率價值優(yōu)先指導(dǎo)下的規(guī)則設(shè)置,更是大大削弱了風(fēng)險評估制度功能的發(fā)揮,也更容易使之蛻變?yōu)橐环N“裝飾性”的程序。不僅如此,效率價值優(yōu)先還遮蔽了風(fēng)險評估機(jī)制本身所內(nèi)含的質(zhì)量與民主兩項基本價值?!稌盒袟l例》所規(guī)定的風(fēng)險評估表面上針對的是社會穩(wěn)定和公共安全,但評估的目的以及評估過程所體現(xiàn)的則是對決策質(zhì)量和決策民主化的追求。顯然,一項高質(zhì)量的重大行政決策必然是不應(yīng)該引發(fā)任何社會穩(wěn)定和公共安全風(fēng)險的決策,而風(fēng)險評估所采用的“輿情跟蹤、重點走訪、會商分析”等方法本身也是公眾參與的重要渠道。雖然決策民主化不同于科學(xué)化,卻可以將決策過程是否民主,作為衡量決策質(zhì)量高低的基本指標(biāo)。畢竟在終極意義上,重大行政決策本身不是目的,決策實施能夠給民眾帶來怎樣的福祉,才是決策者應(yīng)當(dāng)最終關(guān)注的。從這個意義上講,決策民主化也是保障決策質(zhì)量的重要機(jī)制,因為民眾在這一過程中已經(jīng)表達(dá)了哪些是他們的利益或福祉所在。據(jù)此,改進(jìn)風(fēng)險評估制度首先要重構(gòu)重大行政決策的價值,將對質(zhì)量而非效率的追求作為風(fēng)險評估在重大行政決策中的首要價值定位。
雖然任何一種制度受其最初功能定位影響之深而難以輕易改變,此即所謂的“路徑依賴”,但風(fēng)險評估既然已經(jīng)相對脫離于原初的制度實踐,而被置于重大行政決策框架之中,作為提升和保障重大行政決策質(zhì)量的重要機(jī)制,那么就應(yīng)該根據(jù)這一新的功能定位去調(diào)整相應(yīng)的規(guī)則,并逐漸改變那種容易扭曲風(fēng)險評估機(jī)制功能與價值的思維認(rèn)知與實踐做法。風(fēng)險評估作為一項開放的程序性機(jī)制,可以為決策主體同社會公眾尤其相關(guān)利益主體提供溝通協(xié)商的機(jī)會,其本身具有保障公眾參與、吸取公眾意見或建議的程序性功能。今后在強(qiáng)化這一程序性功能同時,還應(yīng)該賦予風(fēng)險評估以權(quán)利保護(hù)的實體性功能。如有學(xué)者主張的那樣:“‘穩(wěn)評’作為優(yōu)化政府公共決策的重要環(huán)節(jié),應(yīng)避免單純以績效考核為導(dǎo)向的一元主導(dǎo)模式,形成兼顧績效考核和權(quán)益維護(hù)雙重目標(biāo)的二元主導(dǎo)模式?!鰪?qiáng)對公眾的權(quán)益引導(dǎo)意識,讓評估主體認(rèn)識到,‘穩(wěn)評’是為識別、揭示、分析、化解項目實施前對公眾有直接或間接影響的不確定性風(fēng)險及圍繞維護(hù)公眾合法權(quán)益而開展的政府治理行為?!?4)鄒東升,陳昶,陳思穎.重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的權(quán)益引導(dǎo)困境與機(jī)制設(shè)計[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2019,(6):76.如果重大行政決策的目的在于更好地增進(jìn)社會整體利益和公眾福祉,那么其正當(dāng)性的獲取同樣離不開對公眾權(quán)益的維護(hù)和對基本權(quán)利的尊重,或者至少要協(xié)調(diào)或平衡好重大行政決策所牽涉的整體利益與部分利益或者不同利益主體之間的關(guān)系。從消極意義上講,無論如何處理決策所涉及的利益或權(quán)益,憲法法律所賦予公民的基本權(quán)利在重大行政決策的每一個環(huán)節(jié),都應(yīng)該得到基本的尊重與保護(hù)。風(fēng)險評估不應(yīng)該將社會公眾尤其相關(guān)利益主體行使憲法法律所賦予的表達(dá)利益訴求或意見建議的行為,視為對社會穩(wěn)定或公共安全的侵害而將其作為一種風(fēng)險加以防范甚至抑制。從積極意義上講,風(fēng)險評估應(yīng)該內(nèi)含對公民實體權(quán)利的保護(hù),尤其要通過經(jīng)由客觀而科學(xué)的評估所得出的結(jié)果對決策產(chǎn)生的影響,來保護(hù)社會公眾尤其相關(guān)利益主體的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等實體性權(quán)利。這樣所得到的風(fēng)險評估結(jié)果在價值上才會有更強(qiáng)的正當(dāng)性。
第二,構(gòu)建一種綜合性風(fēng)險評估機(jī)制,并將風(fēng)險評估作為重大行政決策的必經(jīng)程序。長期以來,我國公共政策制定和建設(shè)項目規(guī)劃等領(lǐng)域存在著內(nèi)容或類型不同的評估,這些評估在發(fā)揮著各自的功能同時,也存在著相應(yīng)的弊端,而且過于分散的評估容易耗費過多的成本,忽視不同評估內(nèi)容之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對于風(fēng)險評估的適用范圍或內(nèi)容,《暫行條例》同有關(guān)地方制定的地方政府規(guī)章及公共政策的規(guī)定,存在較大的差異。這顯然造成了重大行政決策實踐中對風(fēng)險評估機(jī)制的認(rèn)知和適用的混亂。例如,在筆者所查閱到的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告中,大都包含了合法性審查、環(huán)境影響分析、社會穩(wěn)定風(fēng)險、社會治安、公共安全、財政資金保障等內(nèi)容,只不過在針對不同項目的報告中,對上述內(nèi)容的評估或表述側(cè)重有所不同。實踐中的這種做法是有政策乃至法律依據(jù)的。例如,《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》就規(guī)定對重大決策事項進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時,重點從合法性、合理性、可行性和可控性等四個方面進(jìn)行評估。該指導(dǎo)意見中雖然主要從重大決策所涉群眾的角度對上述四個方面的內(nèi)容做了說明,但相關(guān)闡述較為概括且涵蓋性很強(qiáng)。這也是諸如《江蘇省行政程序規(guī)定》和《云南省重大行政決策程序規(guī)定(2016年)》等地方立法將風(fēng)險評估適用于更大范圍的政策性依據(jù)。為了解決多頭或多種評估的弊端,更好地發(fā)揮風(fēng)險評估的制度功能,有必要對《暫行條例》進(jìn)行修改,在立法上構(gòu)建起一種綜合性的風(fēng)險評估機(jī)制,將多種評估(有關(guān)生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益、財政資金和公共安全等的評估)整合到統(tǒng)一的風(fēng)險評估活動之中,實行重大行政決策過程中“一攬子”式的風(fēng)險評估。這種風(fēng)險評估模式有助于評估實施主體盡可能克服在信息收集完整性和準(zhǔn)確性方面的缺陷,尤其注重不同風(fēng)險信息之間的關(guān)聯(lián)性或信息的整體性,而且也從全面性的層面增強(qiáng)了評估結(jié)果的有效性。
在整合風(fēng)險評估的適用范圍或內(nèi)容的同時,還應(yīng)該將風(fēng)險評估設(shè)定為任何一項重大行政決策的必經(jīng)程序,明確規(guī)定未經(jīng)風(fēng)險評估不得作出和實施重大行政決策。對于當(dāng)前實踐中將風(fēng)險評估作為一種選擇性或裁量性程序做法的弊端,有學(xué)者早已指出:“在地方實踐中,社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主要作為重大決策的一種裁量程序裝置而存在,欠缺制定法的程序構(gòu)造與制度理性。盡管有行政問責(zé)和層級監(jiān)督等行政化的監(jiān)督機(jī)制,但由于社會穩(wěn)定風(fēng)險的擴(kuò)散性和后果的無法估量,在欠缺正當(dāng)程序的價值理性予以支撐的前提下,社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一種裁量程序無法承擔(dān)起其應(yīng)有的功能期待?!?5)許傳璽,成協(xié)中.重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度反思與理論建構(gòu)[J].北京社會科學(xué),2013,(3):88-89.《暫行條例》將風(fēng)險評估作為裁量性程序適用的做法,也是存在問題并應(yīng)當(dāng)加以修改的。當(dāng)然,考慮到不同事項或內(nèi)容的重大行政決策對于風(fēng)險評估的需求存在不同,可以規(guī)定由決策主體或者評估實施主體根據(jù)重大行政決策的特點和需求等,有選擇地確定需要進(jìn)行評估的風(fēng)險類型或內(nèi)容。這種做法有助于從針對性層面增強(qiáng)評估結(jié)果的有效性。
第三,提升風(fēng)險評估結(jié)果對決策最終作出的影響力或約束力,明確規(guī)定評估結(jié)果為“高風(fēng)險”或“風(fēng)險不可控”的,決策機(jī)關(guān)不得作出決策或者需要對決策做重大修改。風(fēng)險評估是一項嚴(yán)肅的活動,一旦啟動就意味著大量行政、社會和財政等資源的投入,對于風(fēng)險評估的結(jié)果應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重。從邏輯上講,風(fēng)險評估的結(jié)果可以分為“風(fēng)險可控”和“風(fēng)險不可控”兩種情形,或者分為“高風(fēng)險”“中風(fēng)險”和“低風(fēng)險”三個等級,無論是兩種情形還是三個等級,都要求決策者根據(jù)不同的風(fēng)險評估結(jié)果,慎重決定是否作出或者如何作出決策。尤其當(dāng)風(fēng)險評估結(jié)果為“高風(fēng)險”或者“風(fēng)險不可控”時,原則上決策機(jī)關(guān)不得作出相應(yīng)的決策。這也是《暫行條例》施行之前,很多政策性文件或地方立法所采用的一種規(guī)定模式。如《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》就將風(fēng)險評估的結(jié)果區(qū)分為“高風(fēng)險”“中風(fēng)險”和“低風(fēng)險”三個等級,并且規(guī)定,“評估報告認(rèn)為決策事項存在高風(fēng)險,應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況作出不實施的決策,或者調(diào)整決策方案、降低風(fēng)險等級后再行決策;存在中風(fēng)險的,待采取有效的防范、化解風(fēng)險措施后,再作出實施的決策;存在低風(fēng)險的,可以作出實施的決策,但要做好解釋說服工作,妥善處理相關(guān)群眾的合理訴求?!睆倪@一規(guī)定中可以看出,雖然評估報告結(jié)果為高風(fēng)險的,并不要求決策機(jī)關(guān)一定要終止決策,但要求如果決策機(jī)關(guān)要作出并實施決策,應(yīng)當(dāng)調(diào)整方案并使其降低風(fēng)險等級,顯然,這意味著對原來高風(fēng)險決策方案的否定,也要求存在高風(fēng)險的決策方案不得繼續(xù)作出和實施。
相比較而言,《暫行條例》在立法上采用了“風(fēng)險可控”和“風(fēng)險不可控”這種相對模糊的兩情形的表述,并且規(guī)定決策機(jī)關(guān)“認(rèn)為風(fēng)險不可控的,在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后,可以作出決策”。這一規(guī)定至少存在兩個問題:一是在規(guī)范理念上同上述指導(dǎo)意見是相悖的,指導(dǎo)意見實際上否定了高風(fēng)險決策的作出,更加強(qiáng)調(diào)決策本身的質(zhì)量,而《暫行條例》并不否定高風(fēng)險決策方案本身,而只是對防范風(fēng)險的措施進(jìn)行調(diào)整,強(qiáng)調(diào)的是決策的效率;二是《暫行條例》將風(fēng)險可控與否的認(rèn)定權(quán)賦予決策機(jī)關(guān),意味著評估實施主體所作出的風(fēng)險評估結(jié)果只是一個參考,這就大大削弱了風(fēng)險評估活動本身的意義以及評估結(jié)果對決策活動的約束功能。如前所述,《暫行條例》是在決策效率優(yōu)先的價值理念下設(shè)定如上規(guī)則的,而決策質(zhì)量應(yīng)該是優(yōu)先于決策效率的價值定位與追求,因此建議立法者參照指導(dǎo)意見的相關(guān)表述對《暫行條例》進(jìn)行修改,明確規(guī)定評估結(jié)果為“高風(fēng)險”的,決策機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況作出不實施的決策,或者調(diào)整決策方案、降低風(fēng)險等級后再行決策”。這樣才是對風(fēng)險評估活動獨立性與科學(xué)性的尊重,也賦予了風(fēng)險評估結(jié)果對決策作出以真正有效的約束力或影響力。
第四,協(xié)調(diào)好風(fēng)險評估中決策主體同評估實施主體的關(guān)系,處理好重大行政決策中行政主體同黨組織的關(guān)系,盡可能地保證風(fēng)險評估過程的相對獨立和評估結(jié)果的客觀性,同時建立并執(zhí)行嚴(yán)格的決策責(zé)任機(jī)制。如何處理好決策主體同評估實施主體之間的關(guān)系,無論在制度建構(gòu)還是評估實踐中,很多地方都進(jìn)行了有益地探索,但一直未能有效解決。當(dāng)前一個基本的假設(shè)或共識是,只有更好地保障評估實施主體的獨立性,使其能夠依照法定的程序和運(yùn)用科學(xué)的方法獨立進(jìn)行風(fēng)險評估,才能更好地保證評估結(jié)果的客觀性與有效性。基于此假設(shè),就需要通過規(guī)則與制度的調(diào)整與設(shè)計,來改變評估實施主體對決策主體的過分依賴,以及決策主體對評估實施主體的過分影響的制度與實踐現(xiàn)狀。在評估主體模式選擇上,引入和完善第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估依然是值得努力的方向。對此,需要做好三個方面的具體工作:一是培育社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估市場,使其具備獨立承擔(dān)風(fēng)險評估的資格與能力。當(dāng)前評估實踐中從事風(fēng)險評估的社會組織主要有兩類,分別為以各類信息或咨詢公司為代表的營利性企業(yè)組織和以高等院??蒲性核鶠榇淼姆菭I利性專業(yè)機(jī)構(gòu)。誠然,這兩類社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)從事風(fēng)險評估工作各有其優(yōu)勢與不足。其中,企業(yè)組織可能過于注重營利性而影響到評估的客觀性,而高等院校和科研院所在實務(wù)操作能力上不足。成熟的風(fēng)險評估主體市場應(yīng)該是這兩類社會組織進(jìn)行充分競爭的市場,故各級政府應(yīng)該有意識地培育社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估市場。二是確立社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)獨立評估原則,并通過相應(yīng)的機(jī)制加以保障。有學(xué)者主張成立相對獨立的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估專門機(jī)構(gòu),但在具體操作上又建議“可在維穩(wěn)辦下設(shè)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估專門的常設(shè)機(jī)構(gòu), 占一定編制, 負(fù)責(zé)本地區(qū)的日常評估規(guī)劃、評估測評和評估反饋”(6)張小明.我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的經(jīng)驗、問題與對策[J].行政管理改革,2014,(6):69.。筆者認(rèn)為這一方案并不理想。風(fēng)險評估專門機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持其獨立性,并且應(yīng)該由社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任此角色。決策機(jī)關(guān)通過政府采購的方式,向社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)購買風(fēng)險評估服務(wù)。風(fēng)險評估具體如何開展以及會得出怎樣的評估結(jié)果,決策機(jī)構(gòu)和其他政府部門及社會主體都不應(yīng)當(dāng)干涉。決策機(jī)構(gòu)和相關(guān)主體只需要根據(jù)評估實施主體的要求,提供相應(yīng)的信息或進(jìn)行相應(yīng)的配合即可。三是從經(jīng)費來源上阻斷決策機(jī)關(guān)對評估實施主體的影響。建議地方各級政府分別設(shè)立風(fēng)險評估專項資金,用于該地方政府有關(guān)工作部門的風(fēng)險評估工作。通過政府采購方式獲得承擔(dān)風(fēng)險評估工作資格的社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu),可以根據(jù)政府采購合同中相關(guān)約定和專項資金的使用規(guī)定等,申請風(fēng)險評估專項資金,用于支出風(fēng)險評估費用和獲得相應(yīng)的評估工作報酬。如果作出重大行政決策的主體是該地方政府,那么評估實施主體要向該地方政府的上一級政府依法依約申請專項資金。
在風(fēng)險評估主體方面,如何處理好重大行政決策中行政主體跟同級黨組織的關(guān)系,也是一個非常重要的問題。原因主要基于兩點:一是中國共產(chǎn)黨是憲法所規(guī)定的執(zhí)政黨,是中國特色社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,享有對重大事項的最終決策權(quán)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第5條的規(guī)定,黨的地方委員會主要實行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo),把方向、管大局、作決策、保落實,其中之一便是對本地區(qū)重大問題作出決策。在實踐中,地方政府的重大決策一般是由同級黨委先作出或者要經(jīng)過同級黨委批準(zhǔn)同意才能作出。二是實踐中主管重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的是同級黨委的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——維穩(wěn)辦。維穩(wěn)辦具體負(fù)責(zé)重大行政決策風(fēng)險評估的組織與實施,包括監(jiān)督?jīng)Q策實施過程中的社會風(fēng)險化解工作等,對于風(fēng)險評估工作的開展和評估結(jié)果的得出,能夠產(chǎn)生實質(zhì)性影響。顯然,《暫行條例》回避風(fēng)險評估中同級黨組織的做法是不恰當(dāng)?shù)?。但是鑒于《暫行條例》只是由國務(wù)院制定的一部行政法規(guī),不宜涉及太多黨組織的事務(wù),因此一個可行的調(diào)整方案是在《暫行條例》中設(shè)置一個準(zhǔn)用性條款,規(guī)定重大行政決策及其風(fēng)險評估過程中有關(guān)黨組織的行為、黨組織同決策主體和評估實施主體的關(guān)系,以及相關(guān)責(zé)任承擔(dān)問題,適用于有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)定。當(dāng)然,這種做法也只是從技術(shù)上在《暫行條例》和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件搭建起了一條通道,而黨組織在風(fēng)險評估中所扮演的角色及為了保障風(fēng)險評估結(jié)果的有效性,仍然需要中央和地方有關(guān)黨組織出臺相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件加以調(diào)整。
與風(fēng)險評估主體相關(guān)的另一個問題是責(zé)任機(jī)制的建立與承擔(dān),這里的主體既包括決策主體和評估實施主體,也包括有關(guān)黨組織。就決策主體而言,“凡是風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題,卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴(yán)重社會不穩(wěn)定的,則應(yīng)加大力度追究決策者的責(zé)任?!?7)童星.公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估[J].學(xué)習(xí)與實踐,2010,(9):118.對于決策實施主體而言,要嚴(yán)格遵照職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)并運(yùn)用科學(xué)方法去開展風(fēng)險評估活動,確保風(fēng)險評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。如果在風(fēng)險評估和經(jīng)費使用等過程中存在弄虛作假等違法行為的,也要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?!稌盒袟l例》對于決策機(jī)關(guān)和決策承辦單位及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或直接責(zé)任人員以及評估實施主體的違法行為,都設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任條款。對于黨組織及有關(guān)人員的責(zé)任問題,在黨中央層面制定實施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)中對違反議事決策規(guī)則的行為作出了處分或處罰的規(guī)定,今后仍需要根據(jù)重大決策及風(fēng)險評估實踐的需要及時建立和完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。在重大行政決策及風(fēng)險評估責(zé)任設(shè)定及執(zhí)行過程中,還需要注意兩點:一是決策機(jī)關(guān)在集體討論風(fēng)險評估結(jié)果的適用時,對于參與討論者的意見都要做好記錄。如果有關(guān)人員對嚴(yán)重失誤或存在高風(fēng)險的決策表示不同意見的,今后在責(zé)任追究時應(yīng)當(dāng)減免其責(zé)任。對此,《暫行條例》第38條第3款已經(jīng)作出了較為合理的規(guī)定,在今后的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件中也應(yīng)該有類似規(guī)定。二是無論是決策主體、評估實施主體還是風(fēng)險評估中的其他相關(guān)主體,只要嚴(yán)格遵守了相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定,不存在嚴(yán)重失職瀆職或者故意弄虛作假等情形,只是基于理性認(rèn)知或判斷的原因,而導(dǎo)致風(fēng)險評估結(jié)果或者重大行政決策方案調(diào)整等出現(xiàn)失誤,或者引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的,應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)減輕或免除相關(guān)主體的責(zé)任。
總之,通過對風(fēng)險評估機(jī)制進(jìn)行有針對性的改進(jìn),修正并提升其在重大行政決策中的功能與地位,可以在增強(qiáng)風(fēng)險評估結(jié)果有效性的同時,使風(fēng)險評估結(jié)果成為重大行政決策作出與否的決定性依據(jù),從而助力重大行政決策質(zhì)量的提升。由此,風(fēng)險評估也被改造成為一項行之有效的且具有中國特色的重大行政決策程序性機(jī)制。