陳 輝

(河南工業(yè)大學法學院，河南 鄭州 450001)

一、 引言

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第45條、第46條的規(guī)定，監(jiān)察委員會根據(jù)不同的監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，有權作出六類處置結(jié)果，具體包括談話提醒、批評教育、責令檢查或予以誡勉等輕處理措施，警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分措施，問責決定和問責建議，移送監(jiān)察機關審查起訴或撤銷案件，提出監(jiān)察建議及沒收、追繳或者責令退賠違法取得的財物等措施。目前，學界對處置權類型的研究，主要是依據(jù)《監(jiān)察法》的上述規(guī)定。有學者將上述處置類型稱為監(jiān)察機關的處置方式(1)江國華.中國監(jiān)察法學[M].北京：中國政法大學出版社,2018.217-227.。整體上看，上述六類處置結(jié)果與公職人員的違法輕重程度相互匹配，全面考慮公職人員違法行為的性質(zhì)、目的、動機、手段、對社會的危害等諸多環(huán)節(jié)，該嚴則嚴，該寬則寬，這是對《監(jiān)察法》“寬嚴相濟”原則的遵循(2)姜明安：監(jiān)察工作的理論與實務[M].北京：中國法制出版社,2018.12-13.。此外，《監(jiān)察法》第31條、第32條規(guī)定了從寬處罰建議制度，雖然該條款在《監(jiān)察法》的結(jié)構(gòu)體系上與處置條款未放置在同一個章節(jié)的相接(近)條文群內(nèi)，但從寬處罰建議系監(jiān)察機關在調(diào)查終結(jié)后作出移送審查起訴決定時，結(jié)合被調(diào)查人或相關涉案人員的具體表現(xiàn)，附帶提起的要求司法機關對被移送對象予以從寬處罰的一項措施，因此也應當被納入監(jiān)察機關的處置方式之中。監(jiān)察委員會處置權的類型化界分問題是一項基礎性問題，強化對處置類型化的研究，具有如下三重意義：

(一) 有助于全面準確理解處置權的性質(zhì)特征

對研究對象的類型化研究，意味著對該對象認識的深化，即通過發(fā)揮主觀能動性，由表及里，透過現(xiàn)象看到本質(zhì)。處置權作為一種新型的國家權力，其在實踐運行中呈現(xiàn)出多種形態(tài)。為了能從學理上了解其多樣性和復雜性，并在此基礎上把握不同種類的亞處置權所應當遵循的規(guī)制路徑，我們有必要對該權力進行類型化研究。本文將結(jié)合處置權所承載和追求的目標及實現(xiàn)方式，將處置權劃分為建議型處置權、處分型處置權和移送型處置權。這種分類的內(nèi)容研究，既是基于對處置權性質(zhì)和特征的整體把握，又能進一步深化對不同類型之處置權的各自特征及運行規(guī)律的認識。

(二)有助于強化對監(jiān)察法治實踐的規(guī)范指導

對研究對象的類型化界分，一方面，源于對現(xiàn)有法律規(guī)范的解讀和對權力運行現(xiàn)象的抽象概括；另一方面，則能夠及時回應法治實踐需要，對權力運行提供理論意義上的規(guī)范和指導作用。對處置權進行類型化研究，同樣如此。例如，建議型處置類型在內(nèi)容上體現(xiàn)為監(jiān)察機關對被建議對象提出監(jiān)察建議、問責建議等，這種建議權兼具程序性權力和實體性權力的雙重屬性，其程序性權力屬性意味著被建議對象在收到建議型處置決定后，應當啟動程序，以決定對建議內(nèi)容是否采納。對不予采納的，應當說明理由；對采納的，應將對建議內(nèi)容的執(zhí)行情況反饋至監(jiān)察機關。也就是說，對監(jiān)察機關作出的建議型處置措施，被建議對象必須啟動是否采納的審查及決定程序。在此情況下，監(jiān)察機關作出的移送型處置決定具有推進程序啟動的效力，但不具有直接約束被建議對象采納建議內(nèi)容的實體性權力。一旦被建議對象接受或采納建議內(nèi)容，則又體現(xiàn)為移送型處置措施的實體性權力屬性。在實踐中，監(jiān)察機關作出的建議型處置決定往往能夠被建議對象接受和采納，故其實體性權力屬性也表現(xiàn)得較為明顯。然而，基于該處置類型所具有的“建議性”這一特征，移送型處置權無法像處分型處置權那樣具有直接作用于被監(jiān)察對象的強制性效力。采用這種類型劃分，在強化和深化對處置權本質(zhì)屬性和客觀規(guī)律之認識和把握的同時，也能通過理論提煉，進而實現(xiàn)對監(jiān)察實踐的規(guī)范和指導作用。

(三)有助于推進構(gòu)建監(jiān)察法學的理論體系

監(jiān)察法學研究的一項重要使命和功能就是為構(gòu)建監(jiān)察法學的理論體系提供立足點。從公法學研究的視角來看，監(jiān)察法所調(diào)整的對象主要是國家監(jiān)察機關如何依法行使監(jiān)察權對監(jiān)察對象進行監(jiān)督的問題。因此，監(jiān)察法的調(diào)整對象一方面表現(xiàn)為監(jiān)察權與其他國家權力的分工配合、銜接協(xié)調(diào)關系，另一方面表現(xiàn)為監(jiān)察權與監(jiān)察對象基本權利的合理限制及依法保障問題。從權力層面看，監(jiān)察體制改革的實質(zhì)是將監(jiān)察權從國家整體治理權中分立出來，并成為與立法權、行政權、司法權相并列的一種國家權力。正是由于監(jiān)察權的相對獨立性及其廣泛運用，才使得對監(jiān)察權的規(guī)范和控制成為普遍的社會需求。于是，現(xiàn)代意義上的監(jiān)察法應運而生。由此可見，監(jiān)察權是監(jiān)察法學的理論基點，監(jiān)察主體、監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序、法律責任、監(jiān)察救濟等眾多監(jiān)察法學的基本范疇無不與監(jiān)察權的存在息息相關。本文所聚焦的研究對象——處置權，亦屬于監(jiān)察權的重要組成部分，是監(jiān)察權對具體案件作出最終處理時所表現(xiàn)的一種權力形態(tài)。對處置權的類型化分析，同樣能起到對監(jiān)察權內(nèi)涵科學揭示和理論提煉的效果。通過對處置權進行權力類型化建構(gòu)和分析，在有效提升對監(jiān)察權基本屬性和運行規(guī)律理解和把握的基礎上，有助于推進構(gòu)建監(jiān)察法學的理論體系，促使監(jiān)察法學理論研究從稚嫩逐漸走向成熟。

二、處置權的劃分標準與類型特征

(一)處置權類型劃分的標準

在“宜粗不宜細”的立法思想指導下，盡管《監(jiān)察法》的處置條款相對較少，在立法層面還有較大完善空間，但上述處置條款基本上囊括了所有監(jiān)察機關的處置類型。從法律規(guī)范對權力規(guī)制的視角看，監(jiān)察機關應當依據(jù)《監(jiān)察法》所設定的處置類型或方式，對查辦職務違法犯罪案件作出相應的處理，既不得超越法定類型而創(chuàng)設新的處置方式，也不能對現(xiàn)有處置類型的內(nèi)涵進行實質(zhì)性的變更，從而避免偏離相應處置類型的基本目標。在學理分類上，從不同的視角、依據(jù)不同的標準，可能得出不同的分類結(jié)果。目前，可以從如下幾個方面對具體的處置類型進行劃分：

第一，以處置對象為標準的分類。所謂處置對象，即監(jiān)察機關處置權所直接作用或影響的對象，具體包括自然人、擬制人、事、財物等。據(jù)此標準，處置類型可進一步分為對人的處置、對機關單位的處置、對事的處置和對物的處置等四大類。其中，對人的處置具體包括談話提醒、批評教育、責令檢查及誡勉等輕處置措施、政務處分和問責決定等；對機關單位的處置具體包括問責建議、監(jiān)察建議、從寬處罰建議等；對事的處置包括移送審查起訴、撤銷案件等；對物的處置措施主要包括沒收、追繳和責令退賠等。此種分類標準的優(yōu)點是能有效識別不同處置類型所直接作用的主體，以明確主體應承擔的相關義務和責任，有利于監(jiān)察機關處置決定的貫徹執(zhí)行。其缺點則體現(xiàn)為該分類標準未能準確界分不同性質(zhì)的處置措施，且容易混淆，引起誤解。如關于對機關單位處置類型中的監(jiān)察建議、問責建議等雖然是監(jiān)察機關直接向被建議對象或涉案公職人員所在單位提出的，但從內(nèi)容上看，其仍然是對相關人員的處理決定，囿于監(jiān)察權能的不足，監(jiān)察機關無法自行實施相關處理決定，需要通過相關機關單位之手才能完成。此外，單獨劃分出對機關單位的處置類型，存在突破監(jiān)察機關對“人”監(jiān)督的嫌疑。所謂對“事”的處置，實質(zhì)上仍然是對涉事之公職人員的處置，與對“人”處置這一分類并未有實質(zhì)性差異。

第二， 以處置權的內(nèi)容及行使方式為劃分標準的分類。所謂內(nèi)容是指監(jiān)察機關處置權所承載或所追求的目標要求，所謂方式是處置權所設定目標的具體實現(xiàn)方式。按照這一分類，可將處置權分為建議型處置權、處分型處置權和移送型處置權三種基本類型。其中，建議型處置類型是指在處置內(nèi)容上表現(xiàn)為監(jiān)察機關通過向被建議對象提出相關建議并希望被建議對象采納或糾正的柔性處置方式，具體包括監(jiān)察建議、問責建議、從寬處罰建議。處分型處置權，即指監(jiān)察機關直接給以被處置人實施一定的處分等懲戒措施，主要包括政務處分及涉及對被問責對象權利義務產(chǎn)生實質(zhì)性影響的問責決定。移送型處置權，是指監(jiān)察機關基于權能不足，將案件移送相關機關處理的處置類型，這類處置措施主要是指將監(jiān)察案件移至送檢察機關審查起訴。雖然撤銷案件也屬于監(jiān)察機關作出的處置措施，但該處置決定系監(jiān)察機關自行完成的，且相關案件尚未轉(zhuǎn)化為實質(zhì)意義上的刑事案件(3)此外，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，撤銷案件既包括一般違法類的案件，也包括涉嫌職務犯罪的案件。其中，對尚未構(gòu)造犯罪的違法行為，司法機關更不具有介入監(jiān)督的理據(jù)和空間。，加之，監(jiān)察程序不屬于司法程序，司法機關未被授權可以對監(jiān)察機關自行撤銷案件決定是否合法或適當?shù)膶彶闄?，故該類型不宜納入移送型處置權范疇。此外，根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款第1項的規(guī)定，對有職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權限，監(jiān)察機關可以直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉。該規(guī)定所列舉的談話提醒等輕處理措施，也屬于監(jiān)察機關的處置類型。但基于該處置措施的后果相對輕微，且往往由監(jiān)察機關委托公職人員的任免機關或所在單位負責實施，屬于監(jiān)察機關作為監(jiān)督主體對監(jiān)督對象實施的以達到批評教育之目的的日常性監(jiān)督活動，故本文研究未涉及該處置類型。

(二) 三種處置類型的特征描述

類型化界分成功與否的標志在于準確把握不同類型概念的本質(zhì)特征。本文之所以采取以處置權內(nèi)容及運作方式為分類標準的類型劃分，是因為該標準能將不同處置類型的基本特質(zhì)提煉和概論出來，增強不同處置類型的識別度。

1. 建議型處置權的“建議”特征。與其他處置措施相比，建議型處置措施主要指向監(jiān)察對象的所在單位或相關單位，前者諸如被處置人的任免機關或其所隸屬的工作單位，后者主要是指案件移送審查起訴后的檢察機關。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察建議是具有法律效力和強制執(zhí)行力的處置措施。根據(jù)《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》(以下簡稱《監(jiān)察法釋義》)的理解，問責建議與政務處分決定、問責決定性質(zhì)相同，均屬于處理決定(4)中共中央紀律檢查委員會，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國方正出版社，2018.267.。由此可見，建議型處置類型在一定程度上突破了監(jiān)察機關對“人”監(jiān)察的工作模式，有干預其他公權力行使的嫌疑。在人大體制下，基于職能分工原則，應對此類處置措施的運行形式有所限制，而以“建議”作為限定條件則體現(xiàn)了監(jiān)察權對其他公權力的充分尊重。盡管監(jiān)察建議和問責建議具有超越“建議”意涵的強制性效力，但其基本特性仍為“建議”，自然應受“建議”意涵的約束。建議型處置權之“建議”屬性意味著其強制性法律效力應限定于程序啟動方面，即建議一旦作出，建議對象應啟動相應的程序并作出積極回應，但建議對象并不喪失其對建議采納與否的決定權，只是在不接受建議時，應當說明理由。

2. 處分型處置權的“處分”特征。依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級監(jiān)察機關有權對違法的公職人員作出政務處分決定，具體包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種情形。政務處分突破行政處分、紀律處分在適用對象上的局限性，完整、準確涵蓋了監(jiān)察覆蓋范圍，符合監(jiān)察工作的實際需求。警告、記過、記大過屬于精神懲罰，主要是對公職人員名譽的貶責，是監(jiān)察機關向違法者發(fā)出的警戒，進而對其名譽、榮譽等施加影響，在強度和嚴厲程度上明顯高于談話提醒、批評教育等處置形式。降級和撤職屬于實質(zhì)懲罰，降級是降低級別，撤職是撤銷職務，二者直接與公職人員的工資待遇相關聯(lián)。作為對違法公職人員最為嚴厲的一種處分形式，開除直接面臨解除公職人員與其所在機關單位的人事關系問題。與建議型處置權相比，處分型處置權的本質(zhì)特征在于其無需要經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)即可直接對被處分對象產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，直接改變被處置對象的實體權利義務狀態(tài)。此外，處分型處置權本身即具有強制執(zhí)行效力，無需經(jīng)過其他主體介入即可達到強制執(zhí)行的目的。被處分人及其所在機關單位、被函告的機關單位均系處分型處置措施的執(zhí)行主體，監(jiān)察機關在將處分決定向被處分人及其所在單位送達和函告其他有關機關單位后，上述機關單位應當按照各自管理權限執(zhí)行處分決定的相關內(nèi)容，并將執(zhí)行情況及時函告作出處分的監(jiān)察機關(5)陳輝.論監(jiān)察委員會政務處分程序的內(nèi)容構(gòu)造[J].西部法學評論,2020,(2):101.。由此可見，處分型處置權是監(jiān)察機關最為完整的權力形態(tài)，其既不需要以建議的形式期寄被建議對象予以采納，也無需以移送的方式交由后續(xù)國家機關的審查確認。

3.移送型處置權的“移送審查”特征。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條和第46條的規(guī)定，移送型處置措施主要是指監(jiān)察機關針對涉嫌職務犯罪的案件，作出起訴意見書并將案件卷宗證據(jù)材料一并移送檢察機關審查起訴的類型，在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為監(jiān)察機關作出移送審查起訴的監(jiān)察文書(起訴意見書)。此外，對被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財物，監(jiān)察機關也應當隨案移送，以確保后續(xù)國家機關順利開展審查起訴和審判工作。盡管《監(jiān)察法》將移送起訴和移送財物分別規(guī)定在兩個法律條款中，但二者在實際運行中密切關聯(lián)，即對被調(diào)查人涉嫌犯罪取得的財物清單應在起訴意見書中有所體現(xiàn)，并隨案移送。移送型處置權屬于程序性權力，其旨在啟動職務犯罪訴訟程序，檢察機關在接收監(jiān)察機關的移送審查起訴意見書及案件材料后，職務犯罪案件正式進入訴訟程序，檢察院有權對卷宗材料所認定的事實及證據(jù)材料進行審查，并作出是否起訴的決定。與前兩種處置類型相比，移送型處置權具有不完整性，這一方面是基于國家追訴犯罪職能分工的要求，同時也是為了強化司法對監(jiān)察權的監(jiān)督制約，維護以審判為中心的訴訟構(gòu)造體系。

三、建議型處置權的具體類型

根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，建議型處置類型主要包括監(jiān)察建議和問責建議。但在上述處置條款外，還存在另外一種建議措施，即從寬處罰建議。關于從寬處罰建議能否納入建議型處置類型，值得探討。本文認為該類建議符合建議型處置措施的一般特征，且與其他法定處置措施具有功能互補性，應當納入建議型處置措施類型。

(一)作為法定處置類型的監(jiān)察建議權

監(jiān)察建議是監(jiān)察機關在履行監(jiān)察職能過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題或?qū)`法公職人員人事任免等提出的具有強制性法律效力的建議。監(jiān)察建議在本質(zhì)上是監(jiān)察職能的體現(xiàn)，在范圍上具有特定性，在適用上具有依附性，在效果上具有強制性，并具有糾錯、處置和治本功能(6)高偉.監(jiān)察建議運用研究[N].中國紀檢監(jiān)察報,2018-05-23(8).。有學者立足于監(jiān)察建議的功能定位，以法治化反腐為邏輯起點，將監(jiān)察建議類型化劃分為對監(jiān)察決定無法觸及內(nèi)容予以補充的“督促型監(jiān)察建議”、對內(nèi)部處置明顯失當內(nèi)容予以糾正的“糾錯型監(jiān)察建議”、對個案暴露的廉政制度缺陷予以優(yōu)化的“整改型監(jiān)察建議”等三大類(7)秦前紅,石澤華.基于監(jiān)察機關法定職權的監(jiān)察建議：功能、定位及其法治化[J].行政法學研究,2019,(2):43-46.。

《監(jiān)察法》中關于監(jiān)察建議的規(guī)定共有四個條文，分別為第11條、第13條、第45條和第62條。從章節(jié)分布上看，前兩個條款位于第2章“監(jiān)察機關及其職責”，第三個條款位于第5章“監(jiān)察程序”，第四個條款位于第8章“法律責任”之中。從內(nèi)容上看，第11條即監(jiān)察職權中概括性地規(guī)定了監(jiān)察機關“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”；第13條規(guī)定了派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權，按照管理權限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議；第45條規(guī)定，監(jiān)察機關對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議；第62條規(guī)定了監(jiān)察建議的效力問題，即有關單位無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。基于對上述四個條款的理解，我們可以給監(jiān)察建議描繪一個大致的輪廓：

第一，監(jiān)察建議是監(jiān)察機關的法定職權?！侗O(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)察建議”是監(jiān)察機關履行監(jiān)察職能的一項職權，屬于監(jiān)察機關處置權的組成部分。這區(qū)別于檢察建議和審判機關作出的司法建議(8)2009年最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，明確將檢察機關作出的建議稱為“檢察建議”，故對法院基于審判活動對有關機關單位作出的建議，往往稱為“司法建議”，以區(qū)別和與檢察建議相對應。，后者之所以存在諸多屬性上的爭議，主要根源在于缺乏法律的明確規(guī)定。有學者認為此類建議定性一種“實踐中的權力”(9)呂濤.檢察建議的法理分析[J].法學論壇,2009,(2):111.或參與社會治安綜合治理的一種形式(10)萬毅,李小東.權力的邊界: 檢察建議的實證分析[J].東方法學,2008,(2):135.，而非職權行為。因為《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》均未將檢察機關、審判機關的工作建議明確為一項法定職權。

第二，監(jiān)察建議的作出主體既包括監(jiān)察機關也包括監(jiān)察機關派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員。《監(jiān)察法》第13條是關于派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員職責的規(guī)定，但該條款關于派駐(出)監(jiān)察職責的規(guī)定過于簡略?；凇侗O(jiān)察法》的基礎性定位和監(jiān)察體制深化改革尚未完成的時代背景考察，派駐(出)監(jiān)察的法律制度供給存在不足，監(jiān)察實踐甚至已經(jīng)走在了監(jiān)察立法之前，這既為監(jiān)察立法及完善提供了豐富的實踐素材，也增加了權力因缺乏法律規(guī)制而濫用的風險。派駐或派出的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員作為主體提出監(jiān)察建議要以“授權”為前提條件，且提出對象應限定在所駐單位，在內(nèi)容上也僅限于所駐單位廉政建設和履行職責存在的問題這一特定領域。此外，對于指定管轄的案件，具體承辦的監(jiān)察機關本身不具有管轄權，而是基于被指定管轄獲得了個案的管轄權，雖然其有權以自己名義進行調(diào)查和作出部分處置決定(11)根據(jù)《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第20條的規(guī)定，下級監(jiān)察機關根據(jù)上級監(jiān)察機關的指定管轄決定，對不屬于本監(jiān)察機關管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察對象立案調(diào)查的，應當按照管理權限交有處分權的監(jiān)察機關依法作出政務處分決定，或者交由其任免機關、單位給予處分。據(jù)此，至少對政務處分這種處置決定，被指定管轄的監(jiān)察機關無權作出。，但由于監(jiān)察建議是針對監(jiān)察對象所在單位普遍存在的廉政建設等問題作出的建議，在形式上已突破了對“人”的監(jiān)督而指向了機關單位，應由本來具有管轄權的監(jiān)察機關提出監(jiān)察建議更為適宜。否則，將有可能出現(xiàn)下一級的監(jiān)察機關因指定管轄向與上級監(jiān)察機關同級的國家機關作出監(jiān)察建議的問題，這勢必會破壞國家權力之間的層級結(jié)構(gòu)平衡。

第三，監(jiān)察建議的適用事由是監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題。構(gòu)建集中統(tǒng)一、權威高效的法治反腐機制體制是國家監(jiān)察體制改革的基本目標之一。腐敗是指“權力職能的蛻變”(12)楊濤.公權腐敗的人性與社會根源探究[D].長春：吉林大學，2014. 11.，是“為追求私人利益而濫用公共角色或資源”(13)[美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財富、權力和民主[M].袁建華譯，上海:上海世紀出版集團,2009.12.，因而腐敗總具權力行使者與權力之間的融合關系(14)周樂軍.“對人監(jiān)察”抑或“對事監(jiān)察”——論我國監(jiān)察委員會的監(jiān)察邊界[J].時代法學,2018,(4):51.。權力本身及其正常行使的過程并不會腐敗，只有擁有和行使公權力的人濫用權力才會產(chǎn)生腐敗?；谌藢嗔Φ闹渲黧w地位，《監(jiān)察法》將加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督和實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋等作為立法目的。監(jiān)察監(jiān)督的對象主要是行使公權力的公職人員，即對“人”的監(jiān)察，通過對“人”的監(jiān)督、巡查，督促權力行使者規(guī)范行使權力，預防、治理腐敗行為，這種立足于對“人”之廉潔性的保持和控制是符合監(jiān)察制度設立目的的。從《監(jiān)察法》的制度設計來看，監(jiān)察建議已突破了對“人”監(jiān)察的模式，將監(jiān)察權的觸角延伸至了對其他國家權力運行的監(jiān)督。因為監(jiān)察建議的適用對象是監(jiān)察對象的所在單位，其在本質(zhì)上干預了這些機關單位的內(nèi)部管理權和自治權。這種監(jiān)督模式背后所反映的是權力與權力的監(jiān)督制約關系。為了防止監(jiān)察權演變?yōu)橐豁棢o所不能的“巨無霸”，《監(jiān)察法》在賦予監(jiān)察機關對事監(jiān)察的基礎上，限定了監(jiān)察機關對事監(jiān)察的范圍，即立足于反腐式監(jiān)察目標，將監(jiān)察機關對其他國家機關監(jiān)督的范圍限定在廉政建設和履行職責存在的問題兩個方面。當然，基于“履行職責”概念的不確定性和寬泛性，有必要對此作進一步的明確和限定，防止監(jiān)察機關偏離反腐敗的監(jiān)察軌道。

第四，監(jiān)察建議具有強制執(zhí)行效力，被建議對象拒絕采納的條件是存在正當?shù)睦碛?。監(jiān)察建議作為監(jiān)察機關的法定職權，具有權力的一般屬性，其法律效力體現(xiàn)為監(jiān)察建議的相對人(被建議對象)無正當理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務，否則，就應當承擔相應的法律責任。

(二)問責建議應納入移送型處置類型

《監(jiān)察法》按照監(jiān)察機關的管理權限，將監(jiān)察問責劃分為問責決定和問責建議。問責建議是監(jiān)察委員會對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限向有權作出問責決定的機關提出的建議。問責建議與問責決定相比，在適用對象上，前者指向負有責任的領導人員，后者指向有權作出問責決定的機關；在強制性程度上，前者具有明確的法定效力，后者基于建議的固有屬性，強制性較弱，體現(xiàn)了對涉案領導人員主管機關自律權的尊重，注重問責決定機關的內(nèi)部監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第62條中明確了無正當理由拒不采納監(jiān)察建議應承擔的法律責任，對問責建議效力問題缺乏法律規(guī)定(15)如果將問責建議納入《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的“處理決定”范疇職責的話，則意味著問責建議一經(jīng)作出即產(chǎn)生具有強制性的法律效力，被建議對象必須執(zhí)行。這種效力甚至強于監(jiān)察建議的強制效力，因為對后者而言，被建議對象可以“正當理由”對監(jiān)察建議的強制效力加以阻卻。。目前，學界有觀點認為問責建議屬于監(jiān)察建議的一種類型，即“問責型監(jiān)察建議”(16)譚家超.《監(jiān)察法》實施過程中監(jiān)察建議的制度構(gòu)建[J].法學,2019,(7):128.。筆者不以為然，關于此問題已經(jīng)專門撰文予以闡述(17)陳輝.“監(jiān)察建議”與監(jiān)察法規(guī)范中其他“建議”的關系界定[J].西華師范大學學報,2022,(2):40-41.。

根據(jù)《監(jiān)察法》的制度設計，問責決定和問責建議共同構(gòu)成了完整的監(jiān)察問責制度，二者界分的標準在于監(jiān)察機關對擬被問責的領導人員是否具有管理權限。《監(jiān)察法》第16條是關于監(jiān)察機關管轄原則的規(guī)定，該條第一款確立了“按照管理權限”管轄的原則，這里的“按照管理權限”指的是按照干部管理權限，即各級監(jiān)察機關按照干部管理權限對本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察對象依法進行監(jiān)察。如國家監(jiān)委管轄中管干部所涉監(jiān)察事項，省級監(jiān)委管轄本行政區(qū)內(nèi)省管干部所涉監(jiān)察事項(18)中共中央紀律檢查委員會，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國方正出版社，2018.116.。之所以適用問責“建議”，是基于監(jiān)察機關對負有責任的領導人員存在管轄權限的不足，不宜直接作出問責決定，只能通過“建議”這種相對柔性的方式來間接實現(xiàn)監(jiān)察目的。管理權限構(gòu)成了問責決定和問責建議二元分化的內(nèi)在機理，以此為邏輯起點，二者在制度構(gòu)造中的差異均與管理權限密切關聯(lián)。在構(gòu)造路徑上，應立足于問責決定和問責建議二元分化，并在準確把握兩者差異特征的基礎上嘗試類型化的程序設計。

第一，基于管理權限的限制，問責建議作為一項監(jiān)察職權應當嚴格恪守權力運行的邊界，不得對不屬于自己管轄權限范圍內(nèi)的領導人員直接作出問責決定，否則，將侵犯了其他問責主體的監(jiān)管職權或自律性權力。這要求在程序設計上，監(jiān)察機關在啟動監(jiān)察問責前，應審查監(jiān)察對象的職務級別，確定其是否具有管轄權限。按照黨管干部的原則要求，監(jiān)察機關應函告黨委組織部門核實領導人員的政治身份。

第二，監(jiān)察機關對不屬于自己管轄的領導人員作出問責建議前，應進一步確定有權對該領導人員作出問責決定的主體(19)通常情況下，黨組織、任免機關、主管機關、行業(yè)懲戒組織等構(gòu)成對領導人員進行政治問責(黨組織和人大機關問責)、行政問責和專業(yè)(職業(yè))問責的主體。。由于問責建議的拘束對象是機關單位，已經(jīng)超越了對人監(jiān)察的邊界，延伸至對事的監(jiān)察，故在問責建議的作出程序上，應設計更為嚴格的審批程序，防止監(jiān)察權的過度擴展，減少其對現(xiàn)有權力結(jié)構(gòu)體系可能帶來的沖擊。

第三，在管理權限不足的情況下，問責建議應當限定為建議問責決定機關啟動問責程序，至于對領導人員進行何種問責方式，則需由問責決定機關根據(jù)調(diào)查核實的結(jié)果決定，監(jiān)察機關不應干預。也就是說，問責建議的內(nèi)容一般只涉及要求有權主體啟動問責程序的內(nèi)容，不應明確具體的問責方式，否則將變相為問責決定。

第四，基于“建議”的監(jiān)察問責，有必要建立監(jiān)察機關和被建議機關的溝通與反饋機制，這一點與監(jiān)察建議相類似。盡管根據(jù)《監(jiān)察法釋義》的理解，問責建議與問責決定均屬于《監(jiān)察法》第62條所規(guī)定的“處理決定”，一經(jīng)作出即產(chǎn)生具有強制性的法律效力，而作為被建議對象的有權問責主體卻未被法律授權以“正當理由”阻卻問責建議的法律效力。但有權主體所執(zhí)行的建議內(nèi)容應限定在必須啟動問責程序，對問責建議涉及到諸如降職、免職等實體處理的內(nèi)容，有權問責決定機關可以不予采納，而應以其調(diào)查核實的結(jié)果作為決定給予何種問責方式的依據(jù)，并將最終的問責結(jié)果通報監(jiān)察機關。

(三)從寬處罰建議納入建議型處置權的理據(jù)

《監(jiān)察法》第31條、第32條是關于從寬處罰建議的規(guī)定，其中第 31 條規(guī)定了被調(diào)查人在認罪認罰情況下可以作出從寬處罰建議的四種情形(20)這四種情形具體包括自動投案，真誠悔罪悔過；積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為；積極退贓，減少損失；具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形。，第32條規(guī)定了被調(diào)查人在檢舉揭發(fā)有關問題或提供重要破案線索的情況下可以作出從寬處罰的情形。從類型上看，從寬處罰建議屬于監(jiān)察機關的處置類型。首先，從寬處罰建議具有判斷權屬性，其是由監(jiān)察機關對被調(diào)查人是否具有從寬處罰情節(jié)的綜合性判斷，這種判斷具有實體處分性，具有結(jié)果上的意義，這不同于監(jiān)察機關作出的有關調(diào)查措施。其次，從寬處罰建議是監(jiān)察機關對外作出的處理意見，對檢察機關、審判機關等職務犯罪案件辦理的后續(xù)國家機關具有一定的影響力。盡管《監(jiān)察法》對從寬處罰建議的效力未作出明確規(guī)定，但從寬處罰建議畢竟是監(jiān)察機關依法定職權并經(jīng)履行嚴格的審批程序作出的，代表國家監(jiān)察機關對被調(diào)查人主觀認罪悔罪態(tài)度及是否存在立功、揭發(fā)職務違法犯罪或提供重要線索等行為活動的一種權威性評價，應當受到司法機關的認真對待。再次，從寬處罰建議的內(nèi)容決定了其具有處置性，即其對被調(diào)查人的實體性和程序性權利均將產(chǎn)生一定的影響。在實體層面，一旦司法機關采納了監(jiān)察機關提出的從寬處罰建議，則意味著被調(diào)查人將在量刑方面獲得更多的減罰空間，甚至會被免除處罰。在程序?qū)用妫趶膶捥幜P建議的提出是基于被調(diào)查人主動認罪認罰，故在后續(xù)的司法程序中可適用速裁程序(21)《中華人民共和國刑事訴訟法》第172條規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機關、公安機關移送起訴的案件，應當在一個月以內(nèi)作出決定，重大、復雜的案件，可以延長十五日；犯罪嫌疑人認罪認罰，符合速裁程序適用條件的，應當在十日以內(nèi)作出決定……”。

根據(jù) 《刑事訴訟法》第 50 條的規(guī)定，可以用于證明案件事實的材料都是證據(jù)。證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實，才能作為定案的根據(jù)。據(jù)此，從寬處罰建議能夠證實被調(diào)查人符合《監(jiān)察法》規(guī)定的從寬處罰情形，且監(jiān)察機關對該情形加以確認這一事實，故在理論上從寬處罰建議應屬于證據(jù)的范疇，只是其所證明的內(nèi)容不是被調(diào)查人的犯罪事實，而是被調(diào)查人符合從寬處罰情形的事實(22)陳輝.監(jiān)察機關從寬處罰建議在訴訟中的價值、定位與運作[J].公共治理研究,2021,(6):83.。然而，能否以從寬處罰建議的證據(jù)屬性為由否定從寬處罰建議的權力屬性，進而否定其系建議型處置權的具體類型呢？筆者認為，從寬處罰建議的證據(jù)屬性與權力屬性并非對立統(tǒng)一的，這是從不同視角對從寬處罰建議及其運行形態(tài)的描述。首先，從寬處罰建議與從寬處罰建議的依據(jù)(特定的從寬事實及證據(jù))是兩個獨立的概念，這意味著其與從寬的證據(jù)具有差異性。其次，從寬處罰建議盡管是對被調(diào)查人的從寬性評價，但其所欲影響或作用的對象是后續(xù)的檢察機關和審判機關，這種影響力或作用力源自監(jiān)察機關對職務犯罪案件的追控權，是監(jiān)察權在后續(xù)階段的延伸性權力。再次，從寬處罰建議具有程序權效力，后續(xù)的司法機關應對是否采納該建議作出積極回應。最后，后續(xù)司法機關是否采納該建議的方式是將從寬處罰建議納入從寬證據(jù)范疇予以合法性審查，既包括對從寬處罰建議的作出依據(jù)和程序進行審查，也包括對從寬處罰建議內(nèi)容的審查?？傊?，從維護檢察權與審判權獨立行使的視角看，從寬處罰建議的權力屬性只能啟動司法審查程序，而司法機關的審查內(nèi)容則聚焦于從寬處罰建議的證據(jù)效力。

四、處分型處置權的具體類型

(一)政務處分的多重屬性

目前學界對政務處分的屬性界定存在不同的認識，有觀點認為，政務處分是監(jiān)察委員會針對公職人員職務違法行為實施的一種法律制裁措施(23)徐繼敏.監(jiān)察委員會政務處分行為探究[J].河南社會科學,2018,(10)：68.；另有觀點認為，政務處分是監(jiān)察機關對公職人員的內(nèi)部紀律懲戒措施(24)朱?；?論監(jiān)察法上政務處分之適用及其法理[J].法學雜志,2019,(9):47.。兩種觀點的分歧決定了對政務處分的救濟路徑不同，前者認為可以納入行政訴訟范圍，后者主張只能通過內(nèi)部救濟手段。對政務處分屬性的認識和把握，應從不同維度進行全面考察分析。從機關行為角度看，政務處分屬于監(jiān)察機關作出的監(jiān)察行為；從監(jiān)察機關與被處分對象的關系考察，政務處分是監(jiān)察機關作出的有別于公職人員所在機關單位的外部懲戒措施，具有外部行為屬性；從被處分人角度看，政務處分是被處分人應負的法律責任；從政務處分在處置職權體系中的地位看，其屬于處置權中的核心性權力。

1.政務處分的監(jiān)察行為屬性。監(jiān)察法文本中沒有“監(jiān)察行為”這一法律概念，現(xiàn)有的學術研究成果中，雖有監(jiān)察行為的提法，但往往是借用行政行為的相關理論，未對監(jiān)察行為的內(nèi)涵外延等問題作進一步的闡述(25)如有學者在論及監(jiān)察賠償制度的問題時，提出了“從監(jiān)察賠償歸責原則出發(fā)，只要是具有過錯的監(jiān)察行為讓受害人的合法權益受到損失，則該監(jiān)察行為就屬于應予監(jiān)察賠償?shù)姆秶钡?。參見王青?論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建[J].政法論壇,2019,(3):164-175.?！靶姓袨椤边@一術語，最早并非立法者使用的法律術語，而是學者們討論行政法時所運用的學理概念(26)周佑勇.行政法原論(第三版)[M].北京:北京大學出版社,2018.171.，并最終被立法者所采用，成為行政法領域中的一個重要的法律概念。為了討論政務處分的性質(zhì)，我們在監(jiān)察法研究領域中，基于任何一項國家權力均是通過一定行為進行表達的考慮，也需要創(chuàng)設出一個概念即“監(jiān)察行為”。關于監(jiān)察行為的界定，可從以下幾個方面論證：第一，監(jiān)察行為是監(jiān)察機關對外實施的行為，排除監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的領導管理行為；第二，監(jiān)察行為是監(jiān)察機關運用監(jiān)察職權實施的行為，排除監(jiān)察機關未運行職權實施的私法行為；第三，監(jiān)察行為是以監(jiān)察機關名義實施的行為，排除監(jiān)察機關工作人員以個人名義實施的行為；第四，監(jiān)察行為是能產(chǎn)生一定的法律效果的行為，排除事實行為；第五，監(jiān)察行為是監(jiān)察機關實施的一種積極行為(表示于外部)，排除消極行為(不作為)。按照上述監(jiān)察行為的界定，監(jiān)察行為的成立應包括主體要件(監(jiān)察權能的存在)(27)監(jiān)察機關派駐的監(jiān)察專員盡管屬于非國家機關的個人，但其在法律上被授予了監(jiān)察權能，其依監(jiān)察職能做出的行為也應當屬于監(jiān)察行為。、權力要件(監(jiān)察權力的運用)、內(nèi)容要件(法律效果的存在)、形式要件(表示行為的存在)四個方面的構(gòu)成要件。政務處分是監(jiān)察機關行使處置職權的一種法定形式，在行為屬性上當然具有監(jiān)察行為屬性。

2. 政務處分的外部行為屬性。學者對政務處分的另一個爭點是其究竟是內(nèi)部懲戒措施還是外部懲戒措施。一般認為，針對公職人員的內(nèi)部懲戒主要包括法官懲戒、檢察官懲戒、事業(yè)單位的內(nèi)部處分、政黨的內(nèi)部處分等，而政務處分主體與受處分的監(jiān)察對象并不存在內(nèi)部的人事隸屬關系，其對違法的公職人員實施的是一種外部懲戒(28)秦前紅,劉怡達.制定《政務處分法》應處理好的七對關系[J].法治現(xiàn)代化研究,2019,(1):21.。以監(jiān)察機關的專責監(jiān)督機關定位為邏輯起點，將監(jiān)察機關與公職人員的關系界定為內(nèi)部監(jiān)督關系面臨以下質(zhì)疑：

首先，檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，但其在履行法律監(jiān)督職權時與接受法律監(jiān)督的其他機關的關系并未被界定為內(nèi)部法律關系。其次，人民法院在行使審判權對行政行為進行的司法審查在本質(zhì)上也屬于一種監(jiān)督，即司法對行政的監(jiān)督，但二者的關系顯然亦不屬于內(nèi)部監(jiān)督關系。再次，若將監(jiān)察機關與公職人員的監(jiān)督關系定位為內(nèi)部監(jiān)督的話，那么將導致此種監(jiān)督與公職人員所在單位對公職人員的監(jiān)督混淆，不利于強化所在單位的主體責任。最后，監(jiān)察體制改革之前，政紀處分和行政處分均與被處分人之間存在直接的監(jiān)督和管理關系，這既是區(qū)分內(nèi)部法律關系與外部法律關系的重要標準，也是區(qū)分內(nèi)部監(jiān)督關系與外部監(jiān)督關系的重要標準。基于上述理由，監(jiān)察機關與公職人員所形成的“監(jiān)督——被監(jiān)督”關系屬于一種外部監(jiān)督法律關系。監(jiān)察機關依據(jù)法律規(guī)定和監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果對公職人員所作出的警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等政務處分行為是一種外部行為，區(qū)別于公職人員所在單位對公職人員作出的法紀懲戒行為。值得注意的是，盡管應將政務行為定位為一種外部行為，但基于監(jiān)察機關與行政機關的本質(zhì)性差異，在現(xiàn)有法律制度和政治體制下，將監(jiān)察機關所實施的監(jiān)察行為引入司法救濟渠道，存在一定的困難。況且，在內(nèi)部行政行為能否納入司法審查軌道懸而未決的今天(29)蔣德海.內(nèi)部行政行為不應長期排斥在法治之外[J].學術月刊,2017,(12):86.，討論政務處分行為司法審查的意義相當有限，但我們不應排斥監(jiān)察法所規(guī)定的復審和復核之外的其他救濟途徑。

3.政務處分的法律責任屬性。法律是規(guī)范人們行為的規(guī)范，它為人們在社會中的種種行為(非全部行為)設定了行為標準，要求人們應該作什么和不應該作什么。監(jiān)察法也是如此(30)這里的監(jiān)察法是最廣義的，并不局限于《監(jiān)察法》文本，而是包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等所有涉及監(jiān)察執(zhí)法工作的法規(guī)范。，它在監(jiān)察領域為公職人員的職務行為設定了規(guī)范標準，當公職人員存在職務違法的情況下，就可能遭受政務處分等處置的責任后果，這種責任后果體現(xiàn)為對被處分人違法行為的一種否定性的法律評價。

4.政務處分的核心權力屬性。政務處分是處置權的核心性權力，其具有豐富的法治內(nèi)涵，適用范圍較廣，對公職人員的威懾力較大，集中體現(xiàn)了監(jiān)察機關對“所有行使公權力的公職人員”進行監(jiān)察的定位。

第一，政務處分具有豐富的法治內(nèi)涵，涵蓋了政紀處分、行政紀律處分等其他處分類型。政務處分具體包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種類型，上述類型與《中華人民共和國公務員法》(2018年修訂，以下簡稱《公務員法》)第62條規(guī)定的處分類型完全重合。用“政務處分”代替“政紀處分”，是國家監(jiān)察體制改革試點的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了對紀法關系認識的深化，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的本質(zhì)要求和依法治國、依規(guī)治黨相統(tǒng)一的原則(31)吳健雄主編.讀懂《監(jiān)察法》[M].北京：人民出版社，2018.67.。

第二，政務處分的適用范圍較廣，對公職人員的威懾力較大?！侗O(jiān)察法》第45條關于談話批評等輕微處理與政務處分的適用范圍和效力均不相同，前者限定在“有職務違法行為但情節(jié)較強的公職人員”，后者的適用范圍是“違法的公職人員”，而“違法”是包含“職務違法”和“職務犯罪”的上位概念(32)陳輝,明廣超.論政務處分的“違法”事由及其范圍界定[J].東南法學,2021,(2):185.。這意味著將普通的違法行為也納入其中。在法律后果方面，政務處分相對較重，即便是最輕的警告處分，也存在六個月的處分期限，這對被處分人在職務晉升及職級待遇等方面均會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。開除公職的政務處分則從根本上排除了涉案公職人員繼續(xù)實施職務違法犯罪的可能性。對涉嫌職務犯罪的公職人員進行移送審查起訴雖然更具有嚴厲性，但其所適用的領域較窄，基于“懲戒與教育相結(jié)合”的監(jiān)察原則，移送審查起訴案件在監(jiān)察案件所占的比例較小，這是一種與四種形態(tài)中“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”相匹配的最為嚴厲的和不輕易適用的制裁措施。從移送審查起訴的制度定位和實踐操作看(33)從見諸報刊的監(jiān)察案例看，不少已經(jīng)達到職務犯罪立案標準的公職人員因主動投案、配合調(diào)查或?qū)Ξ數(shù)刈鞒鲚^大貢獻等原因，未被移送檢察機關審查起訴。另外，國家監(jiān)委有分管領導也提出對涉嫌職務犯罪但情節(jié)較輕，可能判處緩刑的，要結(jié)合實際情況處理，并不要求一律移送審查起訴，這亦代表國家監(jiān)察政策對移送審查起訴數(shù)量的嚴格控制。，這種類型并非處置權的核心內(nèi)容。

第三，政務處分直接作用于個案中的公職人員，集中體現(xiàn)了監(jiān)察機關對“所有行使公權力的公職人員”進行監(jiān)察的定位。比較而言，監(jiān)察建議、問責建議在監(jiān)察機關處置體系中均具有間接性、補充性和輔助性特征。其中，監(jiān)察建議所針對的是監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出的一種具有法律效果的建議，其拘束對象為監(jiān)察對象所在單位的領導人員。問責決定雖然指向了公職人員，但問責的事由和范圍僅限于“對不履行或不正確履行職權負有責任的領導人員”，其適用范圍相對較窄，且主要借助于政務處分這一載體實現(xiàn)問責方式的具體化。

第四，從輕重緩急的立法政策看，政務處分法迅速被納入立法規(guī)劃且在出臺之前先行制定《公職人員政務處分暫行規(guī)定》(以下簡稱“《暫行規(guī)定》”)代替的這一立法現(xiàn)象意味著政務處分制度的重要性。早在《監(jiān)察法》的制定過程中，中共中央紀委和國家監(jiān)察委員會便提出要“研究制定監(jiān)察機關案件管轄規(guī)定和公職人員政務處分規(guī)定”(34)肖培.推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革[J].中國紀檢監(jiān)察,2018,(6):17.。由于《監(jiān)察法》對政務處分的規(guī)定較為概括和模糊，無法滿足監(jiān)察實踐對規(guī)范制度的迫切需求，中央紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合于2018年5月聯(lián)合出臺了《暫行規(guī)定》，用以規(guī)范監(jiān)察機關政務處分工作。2019年3月8日，全國人民代表大會常務委員會工作的報告對當年的立法工作做了總體安排，明確集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項。《政務處分法》即在其中(35)徐夢龍.政務處分法列為今年重大立法事項[N].中國紀檢監(jiān)察報,2019-03-10(4).，成為繼《監(jiān)察法》頒布實施以來的第二部監(jiān)察法律。

2.問責決定的非獨立性

問責制度在我國經(jīng)歷了長期的發(fā)展，并已成為黨管干部的一種重要方式。但在法規(guī)范層面，這一制度卻呈碎片化的狀態(tài)，分布在上千部位階、效力不等的文件當中，即使在2009 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(中辦發(fā)[2009]25號，以下簡稱“《問責暫行規(guī)定》”)之后，也沒有統(tǒng)一。有學者經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)這些規(guī)范中的絕大多數(shù)屬于地方政府的規(guī)章或規(guī)范性文件(36)林鴻潮.公共危機管理問責制中的歸責原則[J].中國法學,2014,(4):276.?！侗O(jiān)察法》的正式通過施行，標志著監(jiān)察體制改革階段性成果的法制化，也為全面深化監(jiān)察體制改革拉開序幕。《監(jiān)察法》作為一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律(37)第十二屆全國人大常委會副委員長李建國于2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上關于《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》的說明。，明確賦予了監(jiān)察機關對相關領導人員依法作出問責決定或問責建議的處置職權，從而為國家監(jiān)察問責制度提供了法律層面的依據(jù)。問責決定是監(jiān)察委員會針對不履行或不正確履行職責負有責任的領導人員采取的一項處置措施。問責的主體是監(jiān)察機關或者有權作出問責決定的機關，問責的對象是負有責任的領導人員即“關鍵少數(shù)”，而非一般工作人員，也不是有關單位?！安宦男谢虿徽_履行職責”具體包括消極懈怠、管理失之于寬松軟，該發(fā)現(xiàn)問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置，造成嚴重后果，廉政建設和反腐工作推進不扎實等(38)中共中央紀律檢查委員會，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國方正出版社，2018.206.。雖然《監(jiān)察法》確立了問責制度，但對問責的方式、內(nèi)容、程序、后果、被問責建議的機關范圍等內(nèi)容未加以明確，有待從立法上進一步完善。

盡管問責建議和問責決定屬于監(jiān)察問責處置措施的兩種基本類型，但二者的作用對象和實施效果存在明顯差別。根據(jù)本文對監(jiān)察機關處置類型的劃分方法，問責建議屬于建議型處置措施，即其主要表現(xiàn)為監(jiān)察機關向有權對相關領導人員作出問責決定的機關提出問責建議，由該機關基于問責建議啟動對涉案公職領導人員的調(diào)查問責程序。比較而言，問責決定實質(zhì)上表現(xiàn)為監(jiān)察機關根據(jù)領導權限，對不履行職責或不正確履行職責負有責任的領導人員實施的具體處置措施，只是這種處置措施既可能是通報批評等輕微處置類型，也可能是警告、記過等政務處分。也就是說，問責決定在內(nèi)容及其表現(xiàn)方式上并不是一種獨立性的處置類型，只是其存在獨立的適用事由，即僅限于對領導人員的處置，但在處置方式上則體現(xiàn)為對領導人員的政務處分等。從這個角度上講，可以將問責決定納入處分型處置措施。

五、移送型處置權的內(nèi)涵及其效力體現(xiàn)

(一)移送審查起訴的內(nèi)涵

移送審查起訴即監(jiān)察機關將案件移送檢察機關進行審查、提起公訴。關于移送審查起訴制度的內(nèi)涵問題，可以從如下五個方面加以理解和把握：

第一， 移送審查起訴屬于監(jiān)察機關的法定處置類型。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，移送審查起訴是指監(jiān)察機關在對被調(diào)查人涉嫌職務犯罪的問題進行調(diào)查核實后，認為其犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴的制度或活動。據(jù)此，移送審查起訴是監(jiān)察機關的一項法定處置類型。該處置措施所要解決的問題是如何處理涉嫌職務犯罪的監(jiān)察對象。監(jiān)察機關作為專責對行使公權力的公職人員進行監(jiān)督的國家機關，其在對公職人員政治權利加以限制或剝奪的問題上，具有權威性和主導性，但其并無權對公職人員進行定罪量刑。

第二，移送審查起訴屬于程序性權力。較之政務處分而言，移送審查起訴權的行使本身并不能直接為被調(diào)查人設定相關義務和責任，其所追求的目標在于啟動國家追訴程序，由檢察機關通過審查并向?qū)徟袡C關提出公訴，最終由法院對被調(diào)查人作出是否有罪及構(gòu)成何罪的裁判。把握移送審查起訴的程序性權力屬性定位，有利于進一步準確界定移送審查起訴與審查起訴的關系及兩者職權的銜接問題。

第三，移送審查起訴是案件從監(jiān)察程序切入訴訟程序的端口。從移送審查起訴的實施效果來看，該處置措施是監(jiān)察機關在對案件調(diào)查終結(jié)后依法作出的，其一旦作出，則意味著監(jiān)察程序的終結(jié)。自此，職務犯罪案件從調(diào)查階段流向?qū)彶槠鹪V階段，基于互相配合和制約的案件辦理模式，檢察機關應當啟動審查起訴程序，對監(jiān)察機關移送的案件進行審查并作出是否起訴的決定。

第四，移送審查起訴的核心在于“移送”案件材料及涉案人財物。與其他處置措施相比，監(jiān)察機關移送審查起訴措施的基本任務和使命是將其經(jīng)調(diào)查查明的案件事實材料及所形成的案卷材料、被調(diào)查人、涉嫌犯罪取得的財物等移送檢察機關。其中，這里的案卷材料主要是對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查活動的記載及監(jiān)察機關對案件作出的評價(如案件調(diào)查部門制作的起訴建議書、案件審理部門制作的起訴意見書等)；證據(jù)是指監(jiān)察機關在調(diào)查階段收集到的所有能證實被調(diào)查人構(gòu)成職務犯罪的證據(jù)，既包括有不利于被調(diào)查人的證據(jù)，也包括有利于被調(diào)查人的證據(jù)。為了確保檢察機關追控職能的有效實施，監(jiān)察機關還應當將涉案人員(被調(diào)查人)和涉案財物移送至檢察機關處理。

第五， 移送審查起訴是監(jiān)察機關辦理終結(jié)職務犯罪案件的基本方式。我國國家權力的正確行使和公民權利的有效保障是憲法的基本內(nèi)容，其中公民權利的有效保障具有支配地位(39)陳輝,汪進元.論“監(jiān)、檢、審”三機關間的分工、配合與制約關系[J].南京社會科學,2018,(5):105.。《憲法》將啟動追訴公職人員職務犯罪的職權配置給監(jiān)察機關，并賦予其在不經(jīng)檢察機關批準逮捕的前提下，采取技術調(diào)查、留置等限制基本人權的措施，主要是考慮到職務犯罪案件的高度隱蔽性、調(diào)查取證困難及新形勢下反腐敗斗爭的嚴峻性和復雜性等現(xiàn)實問題，但這些為監(jiān)察機關配置的厚重權力僅限定于對職務犯罪案件的調(diào)查階段，在案件調(diào)查終結(jié)后，應嚴格按照人大體制下的職權分工原則要求，將案件移送檢察機關審查起訴。移送型處置措施既是監(jiān)察機關對職務犯罪案件辦理終結(jié)的基本方式，也是案件由監(jiān)察程序進入司法程序的標志。案件一旦進入司法程序軌道，一方面監(jiān)察權要受到司法權的監(jiān)督制約，另一方面被調(diào)查人將獲得律師辯護權，從而實現(xiàn)了對基本人權的保障。

(二) 檢察機關對監(jiān)察機關移送審查起訴案件的接收義務

關于監(jiān)察機關向檢察機關移送審查起訴監(jiān)察案件時，檢察機關是否需要對移交的案件辦理刑事立案手續(xù)的問題，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均未明確規(guī)定?！侗O(jiān)察法釋義》認為，對監(jiān)察機關移送的案件，應當由檢察機關作為公訴機關直接依法審查，不需要檢察機關再進行立案(40)中共中央紀律檢查委員會，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義[M].北京:中國方正出版社，2018.207.。根據(jù)《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第21 條規(guī)定，對監(jiān)察機關移送審查起訴的案件，檢察機關只需登記并辦理受案手續(xù)，無需進行刑事立案。權威觀點也認為，對于監(jiān)察委員會移送的案件，檢察機關不需要另行立案，以受理移送審查起訴作為案件進入刑事訴訟的起點(41)例如，最高人民檢察院陳國慶副檢察長持該觀點，詳見陳國慶.刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展[J].國家檢察官學院學報,2019,27(1):16-39.?！侗O(jiān)察法》所規(guī)定的移送審查起訴標準是“認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的”，而《刑事訴訟法》所確立的刑事立案標準是“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”(42)《刑事訴訟法》第112條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請復議。。通過比較發(fā)現(xiàn)，移送審查起訴的標準明顯高于刑事立案標準，這亦是移送審查起訴案件無需刑事立案即可直接進入刑事訴訟程序的一個重要理由。面對監(jiān)察案件是否應當辦理刑事立案手續(xù)的實踐困境與學理質(zhì)疑，有學者提出一個折中方案，即不對是否符合立案實體條件進行審查，僅履行形式審查程序并據(jù)此決定是否予以立案(43)程雷.刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接難題與破解之道[J].中國法學,2019,(2)：172.。按照這種觀點，監(jiān)察機關將監(jiān)察案件移送審查起訴后，由檢察機關進行形式審查，經(jīng)審查認為監(jiān)察案件在形式上符合移送審查的基本要求時，即進行刑事立案，此時監(jiān)察案件正式轉(zhuǎn)化為刑事案件，開始適用《刑事訴訟法》的相關規(guī)定獲得辯護權及刑事強制措施。但這種觀點在顧及監(jiān)察案件與《刑事訴訟法》有關刑事立案規(guī)定保持一致性的同時，卻陷入另一個邏輯悖論中，即否認監(jiān)察機關所進行職務犯罪調(diào)查活動的準司法屬性。

按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事訴訟法的任務是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究。據(jù)此，所謂刑事案件，應當泛指所有涉嫌違反刑法規(guī)定，構(gòu)成犯罪行為的案件類型?，F(xiàn)行法律規(guī)定將犯罪行為劃分為普通犯罪、一般公職人員職務犯罪和司法工作人員職務犯罪等三類，分別將相應的犯罪事實查明權(調(diào)查權、偵查權)配置給公安機關、監(jiān)察機關、檢察機關行使。調(diào)查權和偵查權具有較大的相似性，如二者的對象都是犯罪行為，且均為檢察機關審查起訴的前置環(huán)節(jié)。但基于監(jiān)察機關的政治機關屬性定位，監(jiān)察機關調(diào)查職務犯罪具有政治和司法的雙重屬性，其政治屬性要求職務犯罪調(diào)查活動不遵循《刑事訴訟法》的相關規(guī)定，其法律屬性又要求職務犯罪案件在調(diào)查終結(jié)后經(jīng)審查“認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的”，監(jiān)察機關不得自行處理，必須將監(jiān)察案件移送檢察機關按照《刑事訴訟法》的規(guī)定推進。整體上看，職務犯罪監(jiān)察案件的司法屬性處于主導地位，除了監(jiān)察案件必須移送檢察機關審查起訴外，這種主導地位還體現(xiàn)為監(jiān)察機關“在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致”。(44)肖峰,湛浩然.論生態(tài)環(huán)境檢察建議的復合功能[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2021,(3):52-53.而證據(jù)標準的一致性決定了監(jiān)察機關在證據(jù)收集和適用方面，仍需遵循刑事訴訟法的相關規(guī)定。

綜上，在對監(jiān)察案件移送至審查起訴階段的立案銜接進行理解時，應深刻認識到監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作的司法屬性，不能以監(jiān)察機關調(diào)查措施的獨立性和特殊性否認其司法性?；诒O(jiān)察對象的特殊性，應當允許在法治軌道內(nèi)對職務犯罪調(diào)查工作設定一套相對獨立的規(guī)則體系，但這種特殊待遇僅限于職務犯罪案件的調(diào)查階段。一旦調(diào)查終結(jié)，監(jiān)察機關審理部門在對案件調(diào)查結(jié)果進行審查時，所適用的主要是刑事訴訟法的相關規(guī)定(較為典型的是非法證據(jù)排除規(guī)則的適用)。監(jiān)察機關決定將案件移送審查起訴時，則意味著監(jiān)察程序即將終結(jié)，監(jiān)察案件將進入刑事訴訟程序并轉(zhuǎn)化為刑事案件。根據(jù)前文分析，移送審查起訴屬于監(jiān)察機關的法定處置措施，具有程序性權力屬性，其一旦作出，對后續(xù)階段的檢察機關而言，則其負有啟動刑事訴訟程序的義務。檢察機關無論是設置立案程序還是受理程序，均不影響刑事訴訟程序的啟動。因此，單獨從檢察機關的視角討論監(jiān)察案件移送至審查起訴階段的立案銜接問題，意義相當有限。筆者認為，監(jiān)察案件轉(zhuǎn)化為刑事案件的程序起點應當是監(jiān)察機關將案件移送至檢察機關時?；谝扑蛯彶槠鹪V的法律效力，檢察機關以受理程序接受監(jiān)察案件材料(45)這里所移送監(jiān)察案件材料，包括監(jiān)察機關制作的 《起訴意見書》、被調(diào)查人、全部案卷材料、涉案款物等。為宜。前述折中方案中的所謂形式審查性的立案程序，其實也可被案件受理程序所涵蓋。因為受理程序并不否認檢察機關對監(jiān)察機關移送案件材料的審查。將二者程序界分點定位在受理程序環(huán)節(jié)，表達了檢察機關對監(jiān)察機關移送審查起訴案件有義務接納并按照刑事訴訟法規(guī)定予以審查的立場。這亦是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》內(nèi)在協(xié)調(diào)一致的基本要義。