李崇峰

（中共大連市委黨校 經濟學教研部，遼寧 大連 116013）

隨著我國步入高質量發(fā)展階段，城市間競爭的重點也逐漸由政策、成本、資源轉向營商環(huán)境的競爭。資金、人才、技術等要素越來越多地流向那些營商環(huán)境優(yōu)良的城市中，促進這些城市的經濟持續(xù)進步，競爭力不斷增強。2022年春節(jié)后的第一個工作日，大連市召開了全市優(yōu)化營商環(huán)境工作會議，部署優(yōu)化營商環(huán)境具體工作，提出要“全力打造辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態(tài)宜居的市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，樹起營商環(huán)境金招牌，構筑要素集聚強磁場，努力把大連打造成為市場主體獲得感最強的城市?！保?］這一戰(zhàn)略要求向外釋放出大連要通過優(yōu)化營商環(huán)境，大力激發(fā)市場活力、提高經濟發(fā)展質量、培育城市競爭優(yōu)勢的強烈信號，意味著大連為加快建設“兩先區(qū)”，打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境邁出了堅實步伐。

一、優(yōu)化營商環(huán)境是提升城市競爭力的必然要求

城市競爭力是城市集散資源、提供產品和服務的能力，是城市發(fā)展水平和綜合實力的具體體現。在當今城市與城市的競爭中，營商環(huán)境的優(yōu)劣成為關鍵要素，包容的發(fā)展環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新的氛圍、完善的制度體系、優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境越來越成為城市吸引企業(yè)家、資金、技術、人才不斷流入的競爭優(yōu)勢。從中國社會科學院和經濟日報社共同發(fā)布的《中國城市競爭力第18次報告》 （2020年）［2］與粵港澳大灣區(qū)研究院和21世紀經濟研究院發(fā)布的《2020年中國296個地級及以上城市營商環(huán)境報告》［3］的比對中不難發(fā)現，2020年我國城市競爭力排名前20的城市（不包含港澳臺）與營商環(huán)境排名前20的城市中有16個城市是重合的。有學者也通過國內城市面板數據的實證研究得出了“優(yōu)化營商環(huán)境是提升城市競爭力的有效途徑”［4］的結論?？梢钥闯?，營商環(huán)境與城市核心競爭力高度相關，只有形成一個系統(tǒng)性的良好發(fā)展環(huán)境，才能提高城市吸引資源要素的能力，促進經濟體持續(xù)發(fā)展，不斷提升城市的競爭力。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境是提高城市能級的重要條件

城市集聚要素、配置資源、提供服務的能力越強其能級越高，表明其競爭力越強。而良好的營商環(huán)境，是城市更好發(fā)揮虹吸效應和擴散效應的重要條件。大連作為遼寧沿海經濟帶的核心城市，要通過優(yōu)化營商環(huán)境，提高城市的服務功能、貿易功能、開放功能，成為區(qū)域乃至全球的要素聚集的引力場，在不斷提升城市能級中塑造競爭新優(yōu)勢。通過推進核心環(huán)節(jié)和關鍵領域改革，完善制度體系，提高服務水平，提升創(chuàng)新活躍度，不斷放大核心城市的虹吸效應，促進城市的要素吸引力、產業(yè)集聚力的提升。通過不斷完善城市在科技創(chuàng)新、金融、人才、文化、服務等各方面的服務功能，強化擴散效應，提高城市的輻射力，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境是促進城市產業(yè)轉型升級的時代要求

產業(yè)發(fā)展對城市經濟發(fā)展起到決定性作用，加快產業(yè)迭代更新步伐，是城市不斷發(fā)展壯大的根本路徑。在傳統(tǒng)產業(yè)向數字化、智能化快速轉型的時代，作為老工業(yè)基地，大連急需加快產業(yè)的轉型升級。無論是傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)高端化智能化綠色化轉型，還是加快發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，未來大連城市的高端制造業(yè)和現代服務業(yè)占比越來越高，而吸引這些產業(yè)投資的并非傳統(tǒng)的資源和成本優(yōu)勢，而是技術、人才、平臺、信息等資源要素，吸引這些資源要素恰恰需要良好的營商環(huán)境。因此，產業(yè)轉型升級的大趨勢要求城市不能僅僅停留在靠園區(qū)建設、優(yōu)惠政策、資源儲備等方面來吸引投資，還應當注重提供更加優(yōu)越的技術創(chuàng)新環(huán)境、更為透明的政策環(huán)境、更加公平的市場環(huán)境、更易獲得高層次人才的商務環(huán)境、良好的文化和生態(tài)環(huán)境等等綜合營商環(huán)境。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境是提高城市開放水平的客觀需要

營商環(huán)境是一個城市和國家發(fā)展重要的軟實力。一國或城市營商環(huán)境的好壞直接影響著引進投資（內外資）的數量和質量，進而會影響其市場主體的經營狀況，決定著國家和城市的經濟發(fā)展、就業(yè)及財政收入等的持續(xù)發(fā)展情況。當前新冠肺炎疫情對全球經濟、貿易投資、科技和金融都產生了深遠影響，發(fā)達國家圍繞資本、技術、人才流動等方面的競爭愈發(fā)激烈，紛紛出臺更優(yōu)惠的政策、提供更優(yōu)質的服務，打造更便利化的貿易投資環(huán)境，吸引全球優(yōu)質資源要素的流入。大連作為我國東北地區(qū)最重要的開放窗口城市，必須加大營商環(huán)境改革力度，對標國內外先進城市，把大連打造成為貿易投資便利、辦事方便規(guī)范、法治體系完備、成本競爭力強、生態(tài)環(huán)境宜居的城市，吸引更多的資源要素在大連集聚，不斷提升開放水平，更好地在內外雙循環(huán)的新發(fā)展格局中發(fā)揮重要鏈接作用。

二、優(yōu)化營商環(huán)境的長期性和艱巨性

2018年習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講中說， “營商環(huán)境只有更好，沒有最好”［5］，直接點明了改善和優(yōu)化營商環(huán)境是一項長期的工作，需要有長期思維。對于處于營商環(huán)境相對落后的東北城市，必須經過長期的努力和不斷地探索，才能實現營商環(huán)境的蛻變。2018年，針對東北地區(qū)亟需破解的體制機制短板問題，習近平總書記明確提出“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎，全面深化改革”的工作要求。大連是一座老工業(yè)城市，制約城市高質量發(fā)展的體制機制障礙亟待破除，優(yōu)化營商環(huán)境是一項涉及社會經濟發(fā)展整體的系統(tǒng)性工程，從根本上說是通過改革調整和完善體制機制，解決一些深層次的矛盾和難題，必然要“壯士斷腕，刀刃向內”，任務艱巨。

近年來，大連將優(yōu)化營商環(huán)境作為“一把手”工程，通過出臺專門指導意見、實施專項整治行動、組建改革專班，聚焦“放管服”改革，持續(xù)推動簡政放權，行政審批和商事登記制度改革取得階段性成果，承諾事項辦理時限和材料縮減等目標全部實現。針對企業(yè)不同發(fā)展階段出臺了相關政策進行差異化支持，在線政務服務水平明顯提升，社會信用體系相關法規(guī)制度不斷完善，營商環(huán)境建設取得了巨大的進步。但與“成為市場主體獲得感最強的城市”的目標定位相比，還有不少問題和挑戰(zhàn)。

（一）政務環(huán)境方面

政務服務的便利性還有待提升， “放管服”改革還存在 “放”得不充分、 “管”得不到位、“服”得不高效問題，一些行業(yè)市場準入限制還較多，審批許可還有精簡空間，不合理管理措施仍然存在。政府各部門之間業(yè)務銜接不暢、流程優(yōu)化不高、服務標準不統(tǒng)一、處理事項不規(guī)范，在開辦企業(yè)、獲得電力、施工許可、企業(yè)納稅、獲得信貸等方面的便利度與上海、深圳等國內先進城市相比還有很大差距。平臺信息化建設相對滯后，數據壁壘有待進一步打破。由于“條” “塊”分割的體制構架影響到部門間的數據共享，效率提升效果不理想。政策供給不到位，企業(yè)扶持力度存在短板，政策制定出臺后含金量不足、精準度不高、宣傳力度不夠，導致政策落地難、多空轉、少人知的問題明顯。政策連續(xù)性穩(wěn)定性不夠，新官不理舊賬的政府失信的現象仍然存在。

（二）企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面

企業(yè)生產經營成本較高和融資難融資貴問題亟待解決。企業(yè)生產經營過程中社會保障、人力資源、房租等項目支出負擔較為沉重，推高了企業(yè)生產經營成本。面向中小微企業(yè)的 “短、小、頻、急”金融產品和服務不足，貸款門檻高、融資成本高、貸款渠道少、小額貸款手續(xù)繁雜等問題依然突出。人均收入偏低，對人才的吸引力明顯不足，為各行各業(yè)提供充足的人力資源的能力不足，尤其是高水平、高端研發(fā)、高技能人才的缺乏。

（三）法治環(huán)境方面

營商環(huán)境建設立法質量有待提高，越權立法、重復立法、不同層次及同層次法律規(guī)范之間的矛盾與沖突仍然存在。從法律法規(guī)執(zhí)行方面看，公平公正的法制環(huán)境還沒有形成，暗箱操作、違規(guī)執(zhí)法、不講誠信等問題還時有發(fā)生，對于自由裁量權還需要加大規(guī)范力度。

（四）市場環(huán)境方面

公平、公正、誠信的市場環(huán)境有待完善。市場競爭環(huán)境不夠公平，民營企業(yè)進入本市重大項目招投標過程中，依然會遇到玻璃門，一些招標單位通過過高的門檻將中小民營企業(yè)拒之門外。市場主體數量相對于同級別城市明顯不足。誠信體系建設不完善，市場主體的守信激勵和失信懲戒措施都跟不上，導致企業(yè)失信成本過低，有些企業(yè)更是游走在法律邊緣獲利，破壞了公平競爭的市場秩序。

大連營商環(huán)境之所以還存在以上問題，有著深層次的原因。一是改革創(chuàng)新意識不強。存在改革的能動性和責任感不強、畏難情緒勝過擔當意識、“剎車快、啟動慢”、不想為不敢為不會為互相交織等現象。由于改革的關鍵配套機制仍不健全，正向激勵缺位或力度偏弱，盡職容錯免責和庸懶散奢問責的力度不一、時效不一和執(zhí)行不一，引發(fā)壓力傳導和動力傳導極不對稱，使得改革難以實施。優(yōu)化營商環(huán)境，離不開創(chuàng)新，許多官員還習慣于用舊體制的理念來進行營商環(huán)境建設，而不是以新思維、新理念迎頭趕上并實現超越，營商環(huán)境難以成為城市的競爭優(yōu)勢。二是服務意識不夠。提升服務水平對于營商環(huán)境建設尤為關鍵，政府工作人員官本位、等靠要、推拖繞、盲目自大思想仍然存在。習慣于坐在辦公室等企業(yè)和群眾上門辦事，缺乏主動做好服務工作的觀念和愿望。服務效率低下，停留在門好進、臉好看、話好聽的層次上，工作效率提升幅度并不大，事難辦問題依然存在。三是法治意識不足。法治是最好的營商環(huán)境，重視“契約精神”是良好營商環(huán)境的基礎。東北營商環(huán)境不盡如人意的重要原因是政府缺少契約精神，缺乏法治思維。引進項目時，熱情如火、信口承諾，隨著企業(yè)資金和項目落地，溫度馬上下降，承諾的獎勵扶持政策也遲遲不到位，不僅傷害地方經濟和形象，也讓投資者對城市發(fā)展前景失去信心。

三、優(yōu)化營商環(huán)境，提升城市競爭力的路徑選擇

當前是大連推動高質量發(fā)展的關鍵時期，必須以更有效的舉措優(yōu)化營商環(huán)境，助力實現“3年挺進萬億GDP城市”的目標。打造一流營商環(huán)境，本質要靠全面深化改革，要對標發(fā)達國家和國內發(fā)達地區(qū)，以企業(yè)滿意度和群眾獲得感為標尺倒逼改革和優(yōu)化服務，更好地激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力，不斷提升城市競爭力。

（一）深化改革創(chuàng)新，優(yōu)化政務環(huán)境

加快簡政放權步伐。圍繞“一件事”改革和“最多跑一次”改革，推動政務服務綜合集成、流程再造和數據共享，優(yōu)化“一網通辦”的覆蓋范圍和統(tǒng)籌層次，建設 “一網通辦”總門戶，以 “一網、一窗、一次、家門口”等更高標準推進和形成政務服務“一網通辦”的大連品牌。以開辦企業(yè)、獲得電力、施工許可等短板領域為重點，對標國內標桿城市簡化流程和縮短時限，確保按時完成“證照分離”改革目標。加強事中事后監(jiān)管。更大力度推廣容錯審批、不見面審批和備案制度，形成“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的政府綜合監(jiān)管新機制，以信用監(jiān)管等新型監(jiān)管方式和行業(yè)監(jiān)管場景建設切實加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管。加快推行“互聯(lián)網+政務服務”，打通各部門審批業(yè)務系統(tǒng)與政務服務網的通道，實現數據網絡的實時交換共享，全面提升政府服務的數字化智能化水平，完善城市大腦、產業(yè)地圖、行政審批導圖等便利化舉措，推進政府服務企業(yè)、數據驅動治理的標準化進程。

（二）轉變政府職能，優(yōu)化市場環(huán)境

優(yōu)化營商環(huán)境的主體責任者是政府，營商環(huán)境建設要發(fā)揮政府的主導作用，但首先必須堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的前提下，厘清政府與市場的功能邊界。對于大連來說，要以消除權力部門對市場活動的過多干預為重點，制定政商交往準則，政府與企業(yè)之間要建立完善制度化、經?；恼鬁贤C制，構建“親”“清”新型政商關系。支持和鼓勵行業(yè)商會、協(xié)會的發(fā)展和運作，引導產業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)抱團發(fā)展，促進形成良好的政商關系。進一步放開民間投資領域，平等對待各類所有制和不同地區(qū)的市場主體。提升市場規(guī)則的透明度，清理、廢止妨礙市場統(tǒng)一與公平競爭的規(guī)定、做法和政策，為各類市場主體營造公平有序的競爭環(huán)境。

（三）強化服務意識，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境

落實存續(xù)企業(yè)尤其是招商引資來連企業(yè)的后續(xù)服務保障工作，促進招商引資項目落地。做好現行有效的惠企政策的宣傳工作，解決企業(yè)尤其是民營和中小企業(yè)政策知曉度低、落實難、落實慢的老大難問題。搭建融資服務平臺，拓寬企業(yè)的融資渠道，降低融資風險，破解企業(yè)融資難融資貴問題。多措并舉降低企業(yè)的用電、用水、用氣、用能、用地等經營成本，增強轄區(qū)內企業(yè)在國內外市場競爭中的優(yōu)勢。持續(xù)加大信息、交通等基礎設施建設力度，為企業(yè)人員、信息、資金、技術的往來提供更加便利的通道。積極應用大數據、云計算等前沿技術手段，探索建設具有大連市特點的企業(yè)信用體系，為企業(yè)融資貸款、商務合作等提供更加便利、及時和高效的信用信息。從大連市的區(qū)位稟賦和產業(yè)發(fā)展的需求出發(fā)，制定具有大連市特色的人才發(fā)展規(guī)劃和吸引人才政策，建立健全人才數據庫，不斷滿足企業(yè)對各類人才的需要。

（四）樹立法治思維，優(yōu)化法治環(huán)境

牢固樹立法治意識，用法律規(guī)范政府行為與企業(yè)行為。加快與營商環(huán)境相關的法規(guī)制度的調整與完善，廢止和修改不利于市場主體投資興業(yè)的制度，改變政出多門的現狀。完善產權保護制度，完善企業(yè)、企業(yè)家權益司法保護機制。加大執(zhí)法力度，政府和涉企部門工作人員依法用權、規(guī)范用權、秉公用權，自覺斬斷與商家的各種非法利益鏈接，杜絕權力尋租，對于嚴重破壞營商環(huán)境建設的部門和個人要依法處理。加強誠信文化和誠信體系建設。建立健全信用承諾制度，加快推進“誠信大連”建設。拓展信用報告應用領域，創(chuàng)新聯(lián)合獎懲、信用修復的方式和途徑，深入推進信用分級分類監(jiān)管。建立健全政府失信責任追溯和承擔機制，探索企業(yè)輕微失信豁免機制，構建平等包容的信用環(huán)境。

（五）堅持擴大開放，提升營商環(huán)境國際化水平

加快推進遼寧自貿區(qū)大連片區(qū)改革創(chuàng)新，對標國際標準進行制度創(chuàng)新，將優(yōu)化營商環(huán)境和服務企業(yè)作為自貿區(qū)改革創(chuàng)新的重點，圍繞海關特殊監(jiān)管區(qū)域、重點產業(yè)園區(qū)、海港空港綜合服務能力等關鍵環(huán)節(jié)和核心領域開展首創(chuàng)性、差別化改革探索，以點帶面加快“邊境后”規(guī)制改革，建立與國際投資和貿易規(guī)則接軌的高標準制度體系，提升規(guī)則實施透明度和一致性。復制推廣更高水平貿易投資自由化便利化政策，推動標準、技術、檢驗檢疫、信息、物流服務與國際接軌，推動金融、保險、法律、文化、旅游、衛(wèi)生等高端服務貿易開放發(fā)展，營造各類市場主體公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。加快推進商品、服務、數據等跨境便捷流動，實施更加便利的免簽入境措施，吸引全球范圍內的優(yōu)秀人才，為大連乃至東北全面振興全方位振興注入活力。