王 琦

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、引言

“當(dāng)下中國社會(huì)治理的法治化轉(zhuǎn)型，是中國社會(huì)發(fā)展演化到一定程度之后的內(nèi)在需要。”［1］“社會(huì)治理法治化”命題在當(dāng)代中國也成為了熱門話題。從黨和國家的政策導(dǎo)向來看， “社會(huì)治理法治化”命題的提出，并非一蹴而就的，而是一個(gè)黨和國家的認(rèn)識(shí)不斷深化的過程。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，將以往表述的“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”［2］。黨的十八屆四中全會(huì)提出“提高社會(huì)治理法治化水平”這個(gè)重要論斷［3］。黨的十九大報(bào)告用專章強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理議題，提出“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”［4］黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系?！保?］《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要 （2020-2025年）》指出： “到2025年，社會(huì)治理法治化水平顯著提高。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！保?］因此，從黨的十八屆三中全會(huì)到十九屆四中全會(huì)的政策演變，以及《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》這一關(guān)乎社會(huì)治理法治化和法治社會(huì)建設(shè)的重要文件來看，黨中央推動(dòng)社會(huì)管理向社會(huì)治理、社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型的決策導(dǎo)向是十分明顯的。

從學(xué)界已有討論來看，相關(guān)學(xué)者對(duì)于“社會(huì)治理法治化”命題的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。黨中央用最高文件的形式提出了“社會(huì)治理法治化”這一命題之后，學(xué)界掀起了研究熱潮，研究成果蔚為大觀。但筆者通過梳理已有的相關(guān)研究成果時(shí)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)于“社會(huì)治理法治化”命題并未取得共識(shí)，尤其是對(duì)于“治理”一詞的理解不同。國內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為治理是公共管理的意思，但各有側(cè)重點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為， “治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序、滿足公眾的需要。”［7］“治理就是無需政府的公共管理?！保?］還有學(xué)者認(rèn)為， “治理是指公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過程，也即公共利益最大化的管理過程?！保?］國外學(xué)者對(duì)于“治理”一詞也有不同認(rèn)識(shí)，區(qū)別在于是否需要政府作為治理主體。有學(xué)者認(rèn)為治理是政府與非政府組織在國家公共事務(wù)上的互動(dòng)協(xié)作［10］。有學(xué)者建議將 “治理”范疇限定為“政府制定和執(zhí)行規(guī)則的能力以及提供服務(wù)的能力，與政府是否民主無關(guān)?！保?1］

從社會(huì)治理實(shí)踐來看，一些地區(qū)對(duì)于“社會(huì)治理法治化”命題沒有形成準(zhǔn)確的理解，對(duì)于社會(huì)治理法治化的實(shí)踐轉(zhuǎn)型沒有引起足夠的重視，更遑論是否做到的問題了。他們認(rèn)為社會(huì)治理就是政府控制和統(tǒng)治社會(huì)，社會(huì)治理法治化就是政府依據(jù)法律來控制和統(tǒng)治社會(huì)。在這種認(rèn)識(shí)的引導(dǎo)下，一些社會(huì)治理工作整體上還處在政府主導(dǎo)管控型、維穩(wěn)性治理優(yōu)先的地區(qū)，卻誤以為自己的社會(huì)治理水平已經(jīng)達(dá)到了法治化的程度，是達(dá)致法治的典型。社會(huì)治理實(shí)踐中的這種觀念和現(xiàn)象值得我們認(rèn)真審視和對(duì)待。

綜上所述， “社會(huì)治理法治化”命題在理論上沒有得到充分的討論，在實(shí)踐上被一些地區(qū)所誤解，導(dǎo)致了這一命題的理論內(nèi)涵不甚明了。因此，在黨和國家強(qiáng)調(diào)“提高社會(huì)治理法治化水平”的現(xiàn)實(shí)背景下，我們實(shí)有必要從理論層面對(duì)這一命題進(jìn)行澄清。本文通過辨析“社會(huì)治理法治化”命題中的概念，歸納這一命題的實(shí)踐表征，試圖厘清它的理論內(nèi)涵。

二、 “社會(huì)治理法治化”命題中的概念辨析

（一） “社會(huì)治理”與“社會(huì)管理”的區(qū)別

筆者認(rèn)為，要厘清 “社會(huì)治理”與 “社會(huì)管理”的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)從他們的歷史沿革來考察。在拉丁語和古希臘語中， “治理”一詞本來指的是控制和操縱，并在一定意義上與“統(tǒng)治”這個(gè)詞交叉使用，并泛指和各種各樣的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)，更加側(cè)重于管理與控制。

歷史上的社會(huì)治理模式在相關(guān)研究領(lǐng)域已經(jīng)基本形成了共識(shí)，即統(tǒng)治型社會(huì)治理、管理型社會(huì)治理以及服務(wù)型社會(huì)治理［12］。在這三種不同發(fā)展階段的社會(huì)治理模式中，統(tǒng)治型社會(huì)治理會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的自主性和活力不足，國家與社會(huì)之間的矛盾尖銳，容易發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂等諸如此類的情形。管理型社會(huì)治理較統(tǒng)治型社會(huì)治理有了一定的進(jìn)步，主要存在于資產(chǎn)階級(jí)革命后的社會(huì)狀態(tài)，其實(shí)就是“社會(huì)管理”范疇的主要表現(xiàn)。在管理型社會(huì)治理模式下，政府在社會(huì)治理工作中占主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)有絕對(duì)的控制支配權(quán)，社會(huì)組織和公民只能服從和配合，仍然不是社會(huì)治理的主體。政府更多的是一種壓制型的管理與控制，同時(shí)提供一定的社會(huì)公共服務(wù)。發(fā)展到現(xiàn)代的服務(wù)型社會(huì)治理與統(tǒng)治型社會(huì)治理、管理型社會(huì)治理相比，則更多地具有社會(huì)合法性及正當(dāng)性。在服務(wù)型社會(huì)治理模式下，由社會(huì)實(shí)踐衍生出的法律得到了人們普遍的社會(huì)認(rèn)同和內(nèi)心信服。這種強(qiáng)調(diào)人們主觀接受和認(rèn)同的社會(huì)治理模式是真正把社會(huì)組織、公民等群體作為社會(huì)治理的主體，堅(jiān)持多元主體協(xié)同共治，既讓社會(huì)充分自治、充滿活力，又讓社會(huì)治理在法治的框架下有序進(jìn)行。

“強(qiáng)調(diào)‘社會(huì)治理’而非‘社會(huì)管理’，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念上的變化?！保?］在“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”的過程中，治理主體從單一性走向多元化；治理規(guī)范由國家法為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?guī)范共治；權(quán)力運(yùn)行方式由政府的自上而下治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)的平行互動(dòng)；權(quán)力性質(zhì)由單一強(qiáng)制性轉(zhuǎn)化為柔性的民主協(xié)商。由此分析，“社會(huì)治理”與“社會(huì)管理”范疇主要存在三個(gè)層面的區(qū)別。

一是在治理規(guī)范層面的區(qū)別， “社會(huì)治理”范疇強(qiáng)調(diào)多元規(guī)范共治，既包括國家法等正式制度規(guī)范，也注重民間法等社會(huì)規(guī)范的約束作用，國家法和民間法在社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)。 “社會(huì)管理”范疇則主要是依靠國家法律的強(qiáng)制力來規(guī)范人們的行為。二是在治理主體層面的區(qū)別。 “社會(huì)治理”范疇強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)作共治，具體包括執(zhí)政黨、政府、社會(huì)組織和公民等治理主體。 “社會(huì)管理”范疇則是政府主導(dǎo)推進(jìn)的、自上而下的層級(jí)治理。三是在治理方法層面的區(qū)別。 “社會(huì)治理”范疇主要體現(xiàn)為注重柔性治理方法的使用，善用和解、調(diào)解等多元糾紛解決方式，而“社會(huì)管理”范疇則主要體現(xiàn)為依賴政府執(zhí)法等剛性治理方法，治理方法的強(qiáng)制性顯著。

（二） “法治化”的理論意涵

“法治化”是“社會(huì)治理法治化”命題中的核心概念。為厘清這一概念的理論意涵，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解。

第一，社會(huì)治理是多元規(guī)范之治。在社會(huì)治理的制度框架下，規(guī)范對(duì)于約束人們的行為具有權(quán)威性。本文認(rèn)為，立足于法治內(nèi)在的社會(huì)面向，社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)是多元規(guī)范之治。因?yàn)椤胺ㄖ伪厝坏貎?nèi)蘊(yùn)著社會(huì)的面向，其沒有理由被任何主體霸占和據(jù)為己有，當(dāng)作治理社會(huì)的手段或工具?！保?3］正如馬克思所言： “社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)?！保?4］因此，當(dāng)談到“社會(huì)治理法治化”命題時(shí)，不能片面地認(rèn)為其只是國家法律之治，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)規(guī)范之治。正如黨的十八屆四中全會(huì)提出的“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！保?］我們應(yīng)當(dāng)通過國家法律和社會(huì)規(guī)范的多元規(guī)范共治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化。

第二，社會(huì)治理是民主協(xié)商之治。黨和國家多次強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商是社會(huì)治理體系的核心構(gòu)成要素。黨的十八屆三中全會(huì)提出， “開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。”［3］黨的十八屆四中全會(huì)提出， “建立健全協(xié)商溝通機(jī)制?！保?］黨的十九大報(bào)告指出， “有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！保?］黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系?！保?5］這些論斷都強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理是民主協(xié)商之治。社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)共建共治共享，就必須堅(jiān)持民主協(xié)商。堅(jiān)持民主協(xié)商的社會(huì)治理可以充分聽取各方主體的意見，有效維護(hù)社會(huì)公共利益。 “運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會(huì)都采取措施遏制從眾并促進(jìn)異見。它們之所以如此，部分原因是為了保護(hù)異見者的權(quán)利，但更主要的是：保護(hù)社會(huì)自身的利益?！保?］因此，堅(jiān)持民主協(xié)商的社會(huì)治理決定了各級(jí)人民政府在開展社會(huì)治理工作的過程中，應(yīng)當(dāng)傾聽人民呼聲，多與人民商量，汲取人民智慧。只有充分做到了民主協(xié)商的社會(huì)治理，才能促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，真正彰顯人民群眾在社會(huì)治理體制中的主體地位。

第三，社會(huì)治理是政社互動(dòng)之治。社會(huì)治理法治化并非是政府依據(jù)法律來治理社會(huì)，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)與政府的良性互動(dòng)關(guān)系。黨的十九屆四中全會(huì)提出， “發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！保?6］這就表明，黨中央認(rèn)可了社會(huì)治理是政社互動(dòng)之治，并用最高文件的形式確認(rèn)了政府、社會(huì)和居民在社會(huì)治理實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政社互動(dòng)。 “所謂政社互動(dòng)，就是以實(shí)現(xiàn)善治為目標(biāo)，以政府善政為基礎(chǔ)，以社會(huì)組織依法民主自治為依托，政府與社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)合作管理的一種社會(huì)治理模式。”［17］應(yīng)當(dāng)特別指出的是，雖然筆者認(rèn)為社會(huì)治理是政社互動(dòng)之治，但并非強(qiáng)調(diào)完全的社會(huì)自治，更非主張執(zhí)政黨、政府等國家權(quán)力在社會(huì)治理工作中的退出。執(zhí)政黨和政府作為我國最有權(quán)威的社會(huì)政治組織形式，在消除分散、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合方面的作用在現(xiàn)今歷史條件下尚無以替代。因此，社會(huì)治理法治化的過程不是執(zhí)政黨、政府等國家權(quán)力與社會(huì)組織、群眾等社會(huì)權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個(gè)國家與社會(huì)相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程，是一種國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的良性互動(dòng)。

三、 “社會(huì)治理法治化”的實(shí)踐表征

欲從理論上厘清“社會(huì)治理法治化”命題的內(nèi)涵，我們可以從其目標(biāo)指向來展開論述。 “社會(huì)治理法治化”的核心目標(biāo)是多元治理主體依據(jù)多元治理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)共治共建共享的社會(huì)治理格局。從這一核心目標(biāo)出發(fā)，可以歸納出“社會(huì)治理法治化”的實(shí)踐表征。我國當(dāng)前的社會(huì)治理實(shí)踐存在法治化保障不足的問題。究其原因，主要有兩個(gè)方面：一是治理主體方面，目前的社會(huì)治理工作大多還是由政府等國家公權(quán)力機(jī)關(guān)單方面自上而下地推進(jìn)，沒有充分利用社會(huì)自治力量，更難以通過社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公權(quán)力的有效監(jiān)督。二是治理規(guī)范方面，由于當(dāng)前的社會(huì)治理體制是政府主導(dǎo)推動(dòng)的，較少利用社會(huì)力量。因此社會(huì)治理工作的開展也主要是以國家法律作為制度依據(jù)，沒有或較少利用民間規(guī)范的約束力來規(guī)范人們的行為。 “社會(huì)治理法治化”的實(shí)踐表征不僅是治理規(guī)范和治理主體的多元化，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)自治和權(quán)力監(jiān)督。因此， “社會(huì)治理法治化”應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)多元主體依據(jù)多元規(guī)范、以自治為基礎(chǔ)、以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理。

（一）多元化的治理規(guī)范

社會(huì)治理法治化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范多元化。黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理規(guī)范多元化問題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化轉(zhuǎn)型，離不開社會(huì)治理多元規(guī)范體系的有效建設(shè)和運(yùn)行。社會(huì)治理的多元規(guī)范體系主要包括國家法等正式制度規(guī)范和民間法等社會(huì)規(guī)范。 “社會(huì)規(guī)范和正式制度一起發(fā)揮著形塑人們行為的作用?！保?7］“法律的多元主體概念要求我們不僅要承認(rèn)國家法的法律現(xiàn)實(shí)，還要承認(rèn)特定群體的法律意識(shí)在民族國家內(nèi)的獨(dú)特地位?！保?8］因此，我國在提高社會(huì)治理法治化水平的過程中，國家法和民間法不可偏廢，并要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解。

首先，國家法律規(guī)則體系要在社會(huì)中實(shí)現(xiàn)有效輸入，發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。 “當(dāng)前中國社會(huì)處于急劇轉(zhuǎn)型階段，個(gè)體自律的有效性不高，社會(huì)規(guī)范的功能受限，因而需要法律主動(dòng)干預(yù)，社會(huì)生活領(lǐng)域的法治需求日益增長?！保?9］現(xiàn)代國家法律規(guī)則是國家立法主體為國家和社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，它體現(xiàn)了秩序、自由、平等、正義、人權(quán)和特定的社會(huì)效率。社會(huì)的法治秩序，首先體現(xiàn)為國家法律規(guī)則體系的有效輸入和發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。強(qiáng)調(diào)國家法律在社會(huì)中的輸入和實(shí)效，并不是要強(qiáng)化法律的強(qiáng)制性，而是意圖強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)治理領(lǐng)域的合法性。“法律需要合法性。合法性反映了作為一項(xiàng)重要社會(huì)制度的法律制度的地位與功能之正當(dāng)性。當(dāng)公民認(rèn)為法律是合法的時(shí)候，他們就會(huì)認(rèn)可法律有權(quán)力規(guī)制社會(huì)中的人們，從而認(rèn)識(shí)到自己作為公民有義務(wù)服從法律。因此，合法性激發(fā)人們自發(fā)服從法律和法律權(quán)威，而不是通過暴力和支配來促使人們服從法律。 ”［20］

其次，民間法規(guī)范的有效建設(shè)和運(yùn)行也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化必不可少的條件。 “國家立法在內(nèi)容上的限度和調(diào)整機(jī)制的滯后兩大方面都有不可克服的天然局限性，因此國家立法不能否定和完全替代社會(huì)自我生成秩序的能力?！保?1］法律是現(xiàn)代社會(huì)最重要的、必不可少的、也是最高層級(jí)的社會(huì)規(guī)范，但絕不是唯一的、可以單獨(dú)有效規(guī)制社會(huì)關(guān)系的規(guī)范。 （當(dāng)然，這種最高層級(jí)的定位，不是一種道德或價(jià)值層面的評(píng)判，而是就其具有的規(guī)制功能或手段的更加豐富性而言的）。任何社會(huì)秩序都是多元社會(huì)秩序共同規(guī)制或作用的結(jié)果，其中，天然地具有較強(qiáng)親民性的民間規(guī)約和道德等社會(huì)規(guī)范，對(duì)于規(guī)范基本社會(huì)秩序，具有不可替代的作用。社會(huì)規(guī)范作為“自生自發(fā)秩序的生成物”，是在人類社會(huì)歷史發(fā)展的過程中，不斷地探索、修正，被作為經(jīng)驗(yàn)總結(jié)保留下來。這種社會(huì)規(guī)范充分體現(xiàn)了人們共同的文化基因，是由人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中內(nèi)化而成的規(guī)則。在這個(gè)意義上，人們遵守社會(huì)規(guī)范，并用它來維持社會(huì)秩序，是基于人們內(nèi)在的慣性使然。

再次，國家法律規(guī)范與民間法規(guī)范應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。 “實(shí)用的多元規(guī)范融合是提升國家治理能力的規(guī)范基礎(chǔ)。”［22］國家法律作為理性建構(gòu)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了人們的共同意志，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和強(qiáng)制性。民間法規(guī)范作為社會(huì)自生自發(fā)秩序的產(chǎn)物，盡管強(qiáng)制性和規(guī)范性較弱，但作為人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中內(nèi)化而成的規(guī)則，其具有國家法律所欠缺的親民性。因此，國家法和民間法的多元規(guī)范融合互動(dòng)，不僅體現(xiàn)在各自調(diào)整規(guī)制領(lǐng)域的互補(bǔ)性，更體現(xiàn)為各自的相互支持和保障。其根本原因在于，它們都是在社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型需要的基礎(chǔ)上形成了良性互動(dòng)。

（二）多元化的治理主體

社會(huì)治理法治化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)治理主體多元化?！叭绾螌⒄?、社會(huì)組織、公眾等治理主體有效整合起來形成社會(huì)治理合力，是當(dāng)前社會(huì)治理制度建設(shè)需要重點(diǎn)突破的關(guān)鍵問題?！保?3］黨的十九屆四中全會(huì)針對(duì)這一問題，指出了要“建設(shè)社會(huì)治理共同體”。從其表述來看，社會(huì)治理共同體包含了執(zhí)政黨、政府、社會(huì)組織、公眾等多元主體。社會(huì)治理共同體的形成與協(xié)作，對(duì)于保證國家和社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)的有效行使具有重要功能。

黨的十九屆四中全會(huì)提出的社會(huì)治理共同體是一種以人民為中心的、角色到位、能力共強(qiáng)、作用協(xié)調(diào)格局。它不是指國家公權(quán)力在社會(huì)治理工作中的退出，更不是執(zhí)政黨、政府等所代表的國家公權(quán)力與社會(huì)組織、群眾等所代表的社會(huì)權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個(gè)國家與社會(huì)相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程。它是一種國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的互動(dòng)，其目標(biāo)是將“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、弱社會(huì)”轉(zhuǎn)變成為“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的多元主體協(xié)同共治的社會(huì)治理新格局。 “社會(huì)共治已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理體系的有機(jī)組成部分，也是實(shí)現(xiàn)善治的有效工具?！保?4］因此，社會(huì)治理共同體的形成是社會(huì)治理法治化乃至國家治理體系和能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保障。

（三）以自治為基礎(chǔ)的治理

社會(huì)治理法治化的有效實(shí)現(xiàn)以自治為基礎(chǔ)?！白灾问欠ㄖ蔚幕A(chǔ)，法治是自治的保障，兩者互為表里，缺一不可?！保?5］要實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，首先要明確自治的含義。自治是指人民群眾在社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。人民群眾通過自治實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化，是他們依法直接行使民主權(quán)利的重要方式，是訓(xùn)練和促使他們遵守規(guī)則的最好治理方式，也是他們以社會(huì)主體的身份依法依規(guī)互治的最好場(chǎng)域。社會(huì)自治意味著人民群眾及社會(huì)組織是根本的社會(huì)治理和法治主體，不能把他們看作是法治客體和治理的對(duì)象。

社會(huì)自治局面的實(shí)現(xiàn)，必須仰賴基層群眾自治制度的健全和完善。不得不遺憾地說，我國的基層群眾自治制度盡管推行了30余年，但距離真正的社會(huì)自治局面仍有很大的空間。村民委員會(huì)和居民委員會(huì)作為自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織，其展現(xiàn)的社會(huì)自治功能目前還是非常有限的。在社會(huì)治理法治化的改革推進(jìn)過程中，進(jìn)一步完善和落實(shí)基層群眾自治制度是根本。社會(huì)治理法治化的有效建設(shè)，最為重要的就是不能破壞憲法法律明確規(guī)定的基層群眾自治制度，而是要強(qiáng)化和更好地落實(shí)這一制度。

欲強(qiáng)化和落實(shí)基層群眾自治制度，必須依靠社會(huì)自治規(guī)范的約束力來規(guī)范人們的行為。任何社會(huì)秩序都是多元社會(huì)秩序共同規(guī)制或作用的結(jié)果。其中，社會(huì)自治規(guī)范作為基層群眾自治制度下的立規(guī)定制權(quán)的重要體現(xiàn)，對(duì)于規(guī)范社會(huì)秩序，具有不可替代的作用。因此在社會(huì)治理法治化的建設(shè)過程中，要不斷健全既有秩序又充滿活力的基層群眾自治制度，更好地發(fā)揮社會(huì)自治規(guī)范對(duì)人民群眾行為的約束作用。

我國應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)人民群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的指導(dǎo)下，充分掌握相關(guān)知識(shí)和技能以后，依照憲法法律的規(guī)定，制定和完善自治章程、村規(guī)民約、居民公約等自治規(guī)范。自治規(guī)范體系建立以后，要進(jìn)一步落實(shí)和完善村規(guī)民約、居民公約等自治章程草案的審核和備案制度，健全合法有效的村規(guī)民約、居民公約的落實(shí)執(zhí)行機(jī)制，充分發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約等社會(huì)自治規(guī)范的作用。 “在所有情況下，法律規(guī)范都依賴于社會(huì)規(guī)范和道德觀念?！保?6］因此我國應(yīng)當(dāng)注重弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，充分發(fā)揮良好的家教家風(fēng)在社會(huì)治理工作中的有效作用。我國在開展社會(huì)治理工作的過程中應(yīng)當(dāng)重視并使用道德、習(xí)俗、倫理、禮儀等社會(huì)規(guī)則，充分依靠社會(huì)輿論所形成的社會(huì)壓力機(jī)制等非正式的社會(huì)控制方式來形成社會(huì)的有效自治和他治。

強(qiáng)化和落實(shí)基層群眾自治制度不僅需要完善社會(huì)自治規(guī)范，同時(shí)也要求現(xiàn)代行政服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)與社會(huì)自我服務(wù)管理高度對(duì)接、合作。這種對(duì)接、合作需要行政權(quán)力的下沉，即行政權(quán)力需要一方面推動(dòng)社會(huì)的自治，為其提供必要的服務(wù)和保障，如動(dòng)員組織、資金和場(chǎng)所的支持等；另一方面，要讓社會(huì)組織發(fā)揮自治功能，獨(dú)立處理城鄉(xiāng)社區(qū)一些具體社會(huì)治理事務(wù)、輕微的違法行為，化解日常的矛盾糾紛，或者作為相對(duì)獨(dú)立的第三方，與政府部門分工合作，有效解決一些矛盾糾紛。這要求政府為社會(huì)提供更多的制度保障和空間，在合適的領(lǐng)域進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)，尋求社會(huì)組織在社會(huì)治理工作中的合作配合［27］。這種政府與社會(huì)的對(duì)接和合作既能減輕行政管理的壓力，又可以提高社會(huì)治理的內(nèi)生性、自為性，彰顯社會(huì)成員的主體地位，形成國家公權(quán)力、社會(huì)權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動(dòng)，構(gòu)造多元主體共建共治共享的社會(huì)治理新格局。

因此，在社會(huì)治理法治化的建設(shè)過程中，公權(quán)力機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員必須擯棄以往的包辦代替思維，強(qiáng)化政府的服務(wù)性職能，通過社會(huì)組織的培育來強(qiáng)化社會(huì)力量參與，增進(jìn)社會(huì)自治性氛圍和能力。公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員要進(jìn)一步明確，社會(huì)治理法治化的基礎(chǔ)是強(qiáng)化基層群眾自治制度。政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)安全穩(wěn)定和諧定位在基層社會(huì)享有充分的自治權(quán)基礎(chǔ)上，真正尊重群眾的自治領(lǐng)域，不能借社會(huì)治理工作來強(qiáng)行運(yùn)用公權(quán)力滲透群眾自治領(lǐng)域，損害群眾依憲法法律所享有的自治權(quán)利。社會(huì)要確保人民群眾在法治的環(huán)境下，享有并行使自治權(quán)利，遵守和履行法定義務(wù)，自身處于既充滿活力、又和諧有序的自治狀態(tài)。

（四）以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理

在社會(huì)治理領(lǐng)域中，公權(quán)力容易被濫用，應(yīng)當(dāng)接受制約和監(jiān)督，被牢牢地關(guān)在制度的“籠子”里。這是社會(huì)治理法治化得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。有學(xué)者對(duì)權(quán)力制約的必要性問題作出過精辟論述， “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［28］筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府的建設(shè)是權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)與否的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)治理法治化的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)，是政府由管理為主到服務(wù)為主的職能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和監(jiān)督，以及公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給與社會(huì)自治能力的高度對(duì)接。由此觀之，社會(huì)治理法治化是以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理。

服務(wù)型政府建設(shè)要以保障和改善民生為目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理?！保?］這就意味著，社會(huì)治理的加強(qiáng)和創(chuàng)新與民生保障問題是密不可分的。因?yàn)椤耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展思想必然決定了社會(huì)治理工作要以滿足人民需求為中心。政府應(yīng)當(dāng)從教育、就業(yè)、收入、社會(huì)保障、精準(zhǔn)扶貧、醫(yī)療健康等民生領(lǐng)域著手，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。政府應(yīng)當(dāng)以提高社會(huì)主體的生活質(zhì)量為根本目標(biāo)，構(gòu)建社會(huì)安全和諧有序、環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完備、教育衛(wèi)生福利資源健全完備的公共服務(wù)體系。政府除了提供較充分的秩序、人力、財(cái)力、政策等輸入性保障外，還要充分動(dòng)員社會(huì)自身相配套的組織要素和力量，讓各種社會(huì)公共服務(wù)穩(wěn)定有序地內(nèi)在化于社會(huì)自身。

服務(wù)型政府建設(shè)意味著政府角色定位的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其服務(wù)職能，變管理本位為服務(wù)本位。服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵是政府準(zhǔn)確定位自己的角色，在強(qiáng)化自身服務(wù)能力的同時(shí)，真正將自己置身于服務(wù)社會(huì)主體的地位。政府在社會(huì)治理工作中的角色定位應(yīng)當(dāng)是主責(zé)而不是主導(dǎo)，是助力而不是包辦。政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)員社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力，在有效接納和公平配置政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的同時(shí)，衍生出更多的使社會(huì)主體受益的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)真正內(nèi)在于社會(huì)的、法治化的社會(huì)治理格局。否則，政府提供的公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)再多，作用也是有限的，難以到位的，導(dǎo)致供給與需求的不匹配。社會(huì)主體因在公共決策中缺位，或因公共服務(wù)錯(cuò)位，或因公共權(quán)力越位，而沒有應(yīng)有的獲得感和滿足感，反而具有受支配感、受壓制感和被剝奪感。這就要求政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)改變官僚主義、形式主義作風(fēng)，勤走基層，傾聽群眾呼聲和合理訴求，了解社情民意。同時(shí)，政府要通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，最大限度地為群眾提供公共服務(wù)，及時(shí)為人民群眾排憂解難。這種行政權(quán)力的下沉，并不意味著社會(huì)管控的強(qiáng)化，而是增強(qiáng)其親民性。

以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督需要得到法治保障。這種法治保障具體包括兩個(gè)方面：一方面要形成政府對(duì)社會(huì)的必要監(jiān)管和保障機(jī)制。正如馬克斯·韋伯所說： “任何公權(quán)力通常都包括懲罰的力量——在過去用得比現(xiàn)今更廣泛——尤其不單是直接以實(shí)力來去除不服從，并且更以不利于對(duì)方的威嚇手段來令其屈服?！保?9］因此，在涉及社會(huì)公共利益的重大事件尤其是涉及公共安全的暴力犯罪、黑惡勢(shì)力的防范化解問題上，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用，運(yùn)用公權(quán)力對(duì)社會(huì)公共秩序和安全予以維護(hù)。另一方面，這種法治保障也需要得到廣大人民群眾的高度配合和監(jiān)督，既可以形成社會(huì)主體運(yùn)用多元法律規(guī)范的有效自治和他治機(jī)制，有效防止危害社會(huì)公共安全的社會(huì)屏障；又可以直接有效防止，或與國家監(jiān)察反腐部門形成有效合力防止國家公權(quán)力的濫權(quán)、怠權(quán)和腐敗。近年來，隨著自媒體的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)反腐的浪潮推動(dòng)著我國反腐事業(yè)的發(fā)展，人民群眾可以利用自媒體向國家監(jiān)察反腐部門反映情況、提供案件線索，發(fā)揮了非常重要的作用，為我國各項(xiàng)工作的開展提供了助力。