陳聞博

（吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012）

自2018 年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》相繼通過后，監(jiān)察機(jī)關(guān)從反腐敗境外追逃追贓（以下簡(jiǎn)稱“追逃追贓”）工作的幕后走向臺(tái)前至今已逾三年。在此過程中，盡管相關(guān)工作已經(jīng)取得了一系列重要成果，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓實(shí)踐中仍然存在一些問題，理論層面上有待進(jìn)一步厘清。因此，有必要從監(jiān)察機(jī)關(guān)追逃追贓的現(xiàn)有實(shí)踐出發(fā)，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中的地位與作用，以期有效發(fā)揮其相應(yīng)的職能，回應(yīng)立法的初衷。

一、問題：監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）勸返勸繳中權(quán)利保障的角色缺位

勸返勸繳是我國(guó)現(xiàn)階段追逃追贓的主要方式，指通過監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員與外逃人員之間的直接聯(lián)系、溝通，勸導(dǎo)外逃人員主動(dòng)投案并退還贓款贓物。在勸返勸繳的過程中，往往需要監(jiān)察機(jī)關(guān)允諾一定的刑罰減免等“優(yōu)惠條件”勸服外逃人員回國(guó)自首。但是，此類量刑承諾作為一種勸返勸繳的談判技巧，并未在我國(guó)立法上予以規(guī)定，無論是《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》，還是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》，均未賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員相應(yīng)的權(quán)力。并且，勸返勸繳中由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體做出的量刑承諾，對(duì)作為公訴機(jī)關(guān)的檢察院和作為審判機(jī)關(guān)的法院在刑事訴訟中的權(quán)力行使并無任何法律上的強(qiáng)制力。鑒于此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中如何把握量刑承諾的幅度，防止出現(xiàn)同案不同判、承諾未履行等違反刑事訴訟中關(guān)于被告人權(quán)利保障要求的情形，是亟需解決的一個(gè)問題。此外，有學(xué)者指出，勸返勸繳過程中存在部分辦案人員采取不當(dāng)?shù)拇胧?，如威脅、恐嚇被追逃人員，限制被追逃人員的人身自由，對(duì)被追逃人員的家屬不當(dāng)“施壓”等情形[1]。由此可見，盡管勸返勸繳已然成為我國(guó)追逃追贓工作不可或缺的一種有力措施，但是在監(jiān)察機(jī)關(guān)具體實(shí)施勸返勸繳的過程中，外逃人員的權(quán)利保障方面仍然存在一定的不足之處。

（二）案件調(diào)查中程序銜接的制度脫節(jié)

追逃追贓所涉及的調(diào)查取證、資產(chǎn)凍結(jié)、臨時(shí)羈押等環(huán)節(jié)，就是刑事訴訟的訴訟程序。而刑事訴訟的程序保障是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家能否得到司法協(xié)助的重要標(biāo)準(zhǔn)。這就要求追逃追贓和刑事訴訟必須在遵循法治精神的基礎(chǔ)上進(jìn)行銜接。目前，我國(guó)腐敗案件的調(diào)查程序與國(guó)內(nèi)審判程序、國(guó)際刑事司法協(xié)助程序仍然存在一定的制度脫節(jié)。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查中取得的證據(jù)如何轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)，目前尚未通過立法予以明確。學(xué)界也對(duì)此存在較大爭(zhēng)議，主要形成了適用《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定為證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的“調(diào)查權(quán)說”[2]，以及直接適用刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的“偵查權(quán)說”[3]。在這一背景下，我國(guó)如何在國(guó)際刑事司法協(xié)助中利用監(jiān)察證據(jù)請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家對(duì)外逃人員和資產(chǎn)采取臨時(shí)措施，如何依據(jù)監(jiān)察證據(jù)所轉(zhuǎn)化的刑事訴訟證據(jù)做出符合引渡或資產(chǎn)分享標(biāo)準(zhǔn)的有罪判決，均存在現(xiàn)有制度無法解決的障礙。另一方面，我國(guó)的缺席審判程序和違法所得沒收程序均存在程序正義等方面的制度缺陷。缺席審判程序在通知送達(dá)、第三人利益保護(hù)、律師辯護(hù)等方面的保障不足被學(xué)界詬病已久，而違法所得沒收程序應(yīng)采取何種證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)至今也無定論。那么，就司法協(xié)助而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)是否具有證據(jù)能力、是否具備相應(yīng)的證明力，以及訴訟過程中是否充分保障了被告人的知情權(quán)、辯護(hù)權(quán)等程序正義，都是未知數(shù)。因此，即使排除涉外刑事訴訟對(duì)等原則的限制，我國(guó)法院經(jīng)過缺席審判程序或違法所得沒收程序做出的判決也無法通過司法協(xié)助在國(guó)外得到執(zhí)行，這勢(shì)必影響監(jiān)察機(jī)關(guān)追逃追贓的成功率。

（三）國(guó)際刑事合作中對(duì)外聯(lián)系的職責(zé)模糊

國(guó)際刑事合作包含刑事司法協(xié)助、刑事訴訟轉(zhuǎn)移管轄、引渡、資產(chǎn)分享等各國(guó)在涉外刑事訴訟方面相互提供幫助的多種合作方式，是追回外逃人員和資產(chǎn)無法回避的一種途徑。目前我國(guó)在追逃追贓方面的國(guó)際合作水平仍然較低，利用刑事司法協(xié)助的案件數(shù)量仍然很少。在監(jiān)察機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站公開的信息中，僅有蔣雷案等幾例案件曾依據(jù)司法協(xié)助條約向外國(guó)司法部門正式提出過刑事司法協(xié)助請(qǐng)求，其余超過90%的案例均是以勸返勸繳作為追逃追贓的路徑。由于條約前置主義的限制，兩國(guó)之間如果不存在相應(yīng)的刑事合作條約，就只能通過簽署雙邊協(xié)議或逐案協(xié)商談判進(jìn)行合作。而在對(duì)外聯(lián)系與協(xié)商的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)以何種身份參與其中，并且相應(yīng)地履行何種職責(zé)、與外國(guó)哪一機(jī)關(guān)進(jìn)行事務(wù)對(duì)接，是一個(gè)尚存爭(zhēng)議的問題。假如以職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)的身份參與合作，由于《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》并未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的偵查權(quán)，因此在合法性上可能存疑。假如以反腐敗機(jī)關(guān)的身份參與合作，由于中外反腐敗專門機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分差異較大，因此往往會(huì)存在無權(quán)管轄的情形，也背離了國(guó)際刑事司法合作以司法機(jī)關(guān)為主管機(jī)關(guān)的通行慣例。此外，在中外已經(jīng)簽署合作協(xié)議的情況下，由于大多數(shù)現(xiàn)存雙邊協(xié)議的簽署時(shí)間較早，彼時(shí)條約文本并未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)容，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)是直接繼承檢察機(jī)關(guān)的主體資格，還是以新的主體身份參與雙邊合作并更新條約，這是追逃追贓國(guó)際刑事合作在對(duì)外聯(lián)系方面所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

（四）防逃建設(shè)中監(jiān)控反洗錢的措施不足

近年來，離岸公司已成為我國(guó)腐敗資產(chǎn)外逃的重要平臺(tái)[4]。針對(duì)金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管是現(xiàn)階段追逃追贓工作中防逃建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。2021 年3 月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》已經(jīng)將“自洗錢”行為納入洗錢罪的范圍。在此背景下，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在防逃機(jī)制中的職責(zé)是有待加強(qiáng)的。一方面，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與信息共享上，金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)、金融情報(bào)中心與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的合作力度仍然較低，不同機(jī)構(gòu)之間的金融情報(bào)信息無法共享，針對(duì)異常外匯資金跨境違規(guī)流動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制也尚未健全，洗錢案件相關(guān)線索的及時(shí)性和有效性因此難以得到保障，并在一定程度上影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序。此外，由于金融機(jī)構(gòu)提高客戶身份審查標(biāo)準(zhǔn)以及非金融機(jī)構(gòu)建立反洗錢合規(guī)制度等關(guān)鍵性的反洗錢措施均非強(qiáng)制性義務(wù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在防逃建設(shè)中協(xié)調(diào)職責(zé)的落實(shí)同樣受到較大限制。另一方面，在國(guó)際公約所要求的反洗錢重點(diǎn)舉措上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)也尚未明確。2012 年國(guó)際金融行動(dòng)特別工作組的《金融行動(dòng)特別組四十項(xiàng)建議》對(duì)空殼公司、政治敏感人群、私營(yíng)企業(yè)均提出了監(jiān)測(cè)的要求。在我國(guó)，銀監(jiān)會(huì)和人民銀行兩個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)反洗錢工作進(jìn)行監(jiān)管，兩者的職責(zé)和功能也存在交叉和重疊的情況。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》又要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中組織協(xié)調(diào)、督促落實(shí)防逃職責(zé)。那么，在防逃建設(shè)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何處理與金融監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，彼此之間的權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)如何劃分，這些都是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實(shí)施反洗錢措施必須要解決的問題。

二、轉(zhuǎn)變：監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中的職能統(tǒng)合

（一）立法語境：辦案機(jī)關(guān)和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的雙重職能

應(yīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中面臨的困境，需要回歸到我國(guó)相關(guān)的法律體系中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的追逃追贓職能進(jìn)行檢視。在我國(guó)，追逃追贓的法律體系已基本形成，法治反腐正逐步走向深入[5]。2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、性質(zhì)、地位等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》對(duì)其監(jiān)察職責(zé)、范圍、權(quán)限、程序做出了具體的規(guī)定，并通過第六章專門對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗國(guó)際合作進(jìn)行了規(guī)定。這既是與監(jiān)察機(jī)關(guān)追逃追贓職能具有直接聯(lián)系的內(nèi)容，也是“追逃追贓”一詞在我國(guó)法律中的首次出現(xiàn)。可以說，《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于自首、沒收等方面的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》關(guān)于缺席審判、特別沒收等方面的規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》《中華人民共和國(guó)引渡法》等相關(guān)法律和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》一起共同組成了我國(guó)追逃追贓的法律體系。在這樣一個(gè)法律框架下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓方面主要形成了作為腐敗案件辦案機(jī)關(guān)和反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的雙重職能。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)作為腐敗案件辦案機(jī)關(guān)的職能

一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪的調(diào)查機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第十九條和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，有權(quán)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。正如陳瑞華教授指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使政務(wù)監(jiān)察權(quán)和刑事監(jiān)察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)?！盵6]但這并不意味著腐敗案件中刑事訴訟“以審判為中心”格局的變動(dòng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，其與司法機(jī)關(guān)之間是“互相配合、互相制約”的關(guān)系。在處理配合與制約的關(guān)系時(shí)，正如秦前紅教授指出的那樣，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的制約，重視檢察機(jī)關(guān)的審查起訴和審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立裁判[7]。但是，倘若我國(guó)就此將監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，那么其所調(diào)查的腐敗犯罪則可能被外國(guó)的司法合作機(jī)關(guān)認(rèn)定為政治犯罪，而在國(guó)際刑事司法合作的實(shí)踐中，“政治犯罪不引渡”原則一直是國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府所遵循的一個(gè)準(zhǔn)則。刑事司法合作的主管機(jī)關(guān)通常會(huì)審查請(qǐng)求所針對(duì)的行為是否屬于政治犯罪，此時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)以政治機(jī)關(guān)的身份所查明的犯罪事實(shí)便會(huì)成為外國(guó)以“政治犯罪”為借口拒絕提供刑事司法合作的理由。在海外追逃追贓的實(shí)踐中，一些外逃人員申請(qǐng)政治庇護(hù)時(shí)往往聲稱該案由政黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)辦理，并采取了刑事訴訟法里未曾規(guī)定的審查政策，所以其是在受政治迫害[8]。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的規(guī)定，以履行職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的反腐敗專門機(jī)關(guān)身份參與國(guó)際刑事司法合作，與外國(guó)司法機(jī)關(guān)在各自相應(yīng)的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行對(duì)接。

另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)也是國(guó)際刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)和辦案機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》第一章第六條第一款規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是開展國(guó)際刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)之一，與其他主管機(jī)關(guān)按照職責(zé)分工，承擔(dān)其他與國(guó)際刑事司法協(xié)助相關(guān)的工作。該法第一章第六條第二款則規(guī)定，“辦理刑事司法協(xié)助相關(guān)案件的機(jī)關(guān)是國(guó)際刑事司法協(xié)助的辦案機(jī)關(guān)”。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪的調(diào)查機(jī)關(guān)，自然是辦理需要請(qǐng)求刑事司法協(xié)助的腐敗案件的機(jī)關(guān)，即國(guó)際刑事司法協(xié)助的辦案機(jī)關(guān)。因此，在具體案件涉及刑事司法協(xié)助的情形時(shí)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)提交需要向外國(guó)提出的刑事司法協(xié)助請(qǐng)求、執(zhí)行國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)交辦的外國(guó)提出的刑事司法協(xié)助請(qǐng)求。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的職能

一方面，在反腐敗對(duì)外交流的維度上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌追逃追贓的國(guó)際刑事合作。具體而言，一是監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)外交流、合作的過程中處于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的地位。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第五十一條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際組織在反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域的合作?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國(guó)追逃追贓國(guó)際刑事合作的主體，既在不同層級(jí)的國(guó)際多邊合作機(jī)制中開展對(duì)外合作和交流，也與外國(guó)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)、部門就具體的雙邊合作交流事務(wù)進(jìn)行溝通和對(duì)接。這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)需要集中統(tǒng)一處理各單位對(duì)外交流合作事宜，防止因?yàn)椴块T與部門之間、中央與地方之間因?yàn)槁殭?quán)劃分不明、溝通不及時(shí)而影響國(guó)際合作的效率。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)追逃追贓領(lǐng)域各項(xiàng)條約的實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)籌?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第五十條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際組織開展的反腐敗國(guó)際交流、合作，組織反腐敗國(guó)際條約實(shí)施工作。”監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)組織已簽署的條約的實(shí)施工作，避免出現(xiàn)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際條約不協(xié)調(diào)的情形，還要組織研究相關(guān)的新條約簽署的必要性和可行性，為追逃追贓的國(guó)際刑事合作加強(qiáng)條約基礎(chǔ)，提高中國(guó)在國(guó)際法治中的反腐聲音。

另一方面，在反腐敗部門協(xié)作的維度上，監(jiān)察機(jī)關(guān)組織追逃追贓案件相關(guān)的對(duì)內(nèi)對(duì)外協(xié)調(diào)工作?！皬穆氊?zé)使命看，監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)的是反腐敗重大政治任務(wù)；從工作層面看，監(jiān)察機(jī)關(guān)既是反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，又是反腐敗組織協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)?！盵9]《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第五十二條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)，督促有關(guān)單位做好相關(guān)工作?！弊诽幼汾E是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)過程，需要金融監(jiān)管部門、邊境管理部門等各機(jī)關(guān)的參與和配合。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，對(duì)追逃追贓工作應(yīng)當(dāng)履行全局性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，防止出現(xiàn)各機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)不力的情形。

（二）權(quán)責(zé)定位：辦案職能和協(xié)調(diào)職能的雙重統(tǒng)合

監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中所面臨的困境，很大程度上源于其在追逃追贓程序中辦案職能和協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮尚處于比較混亂的狀況。

一方面，在履行辦案職能的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在勸返勸繳和案件調(diào)查中的作用是存在偏差的。監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后，紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“紀(jì)委”）與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，從追逃追贓的幕后走向臺(tái)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面承接了原先由紀(jì)委負(fù)責(zé)的追逃追贓工作，另一方面也具備了調(diào)查職務(wù)犯罪、主管司法協(xié)助等新的職能。就法律性質(zhì)而言，紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)則是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)[10]。由于兩者地位不盡相同，因此，勸返勸繳和案件調(diào)查中原來由紀(jì)委實(shí)施的帶有黨內(nèi)政策性質(zhì)的方式就不能完全在監(jiān)察機(jī)關(guān)工作中予以適用。這就意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在勸返勸繳和案件調(diào)查中要進(jìn)一步地轉(zhuǎn)向法律途徑，依據(jù)監(jiān)察權(quán)追回外逃人員和資產(chǎn)。但是，現(xiàn)階段勸返勸繳和案件調(diào)查的方式仍停留于之前的政策途徑，缺少職權(quán)保障和對(duì)外聯(lián)系的法律途徑。

另一方面，在履行協(xié)調(diào)職能的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)際合作和防逃機(jī)制中的作用是有些混亂不清的。監(jiān)察體制改革前，我國(guó)追逃追贓工作主要由國(guó)際追逃追贓辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國(guó)際追逃追贓辦公室并不參與具體個(gè)案的調(diào)查與辦理，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與追逃追贓的事務(wù)性工作。對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的具體問題，國(guó)際追逃追贓辦公室發(fā)揮的是協(xié)調(diào)化解與組織統(tǒng)籌的積極作用[11]。監(jiān)察體制改革后，中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中央紀(jì)委”）的國(guó)際追逃追贓辦公室并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)追逃追贓工作，還參與具體個(gè)案的調(diào)查與辦理，這就意味著原來由紀(jì)委負(fù)責(zé)的追逃追贓工作與檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的職務(wù)犯罪案件偵查工作結(jié)合到了一起。但是，就現(xiàn)階段而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)際刑事合作中對(duì)外聯(lián)系的職責(zé)模糊和防逃建設(shè)中監(jiān)控反洗錢的措施不足，在具體工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)事實(shí)上仍是延續(xù)了以往的辦案模式，并未形成犯罪調(diào)查、追逃追贓和防逃措施一體化的程序銜接。

要解決上述困境，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案職能和協(xié)調(diào)職能的雙重統(tǒng)合，在追逃追贓中，根據(jù)辦案需要發(fā)揮協(xié)調(diào)職責(zé)，依據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制來統(tǒng)籌辦案程序，以此保障雙重職能的共同作用，滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)的追逃追贓要求?！胺锤瘮C(jī)構(gòu)國(guó)內(nèi)建制側(cè)重于對(duì)反腐敗司法職能分配問題的考量，反腐敗刑事司法協(xié)作的開展則是一國(guó)司法活動(dòng)的對(duì)外衍生，其以職能分配為衍生基礎(chǔ)，并以達(dá)成共識(shí)為衍生條件?！盵12]289監(jiān)察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪的調(diào)查機(jī)關(guān)，同時(shí)也是反腐敗國(guó)際合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。在追逃追贓中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的這兩種職能并不是平行的，而是互相交融和依托的。如果割裂了監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重職能，不僅可能導(dǎo)致犯罪調(diào)查無法達(dá)到國(guó)際刑事合作的要求，還難以保障追逃追贓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行效率。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)既要協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)法律程序的銜接，在協(xié)調(diào)刑法、監(jiān)察法和刑事訴訟法等法律的基礎(chǔ)上開展國(guó)內(nèi)的追逃追贓辦案工作；也要協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)與國(guó)外法律程序的對(duì)接，在協(xié)調(diào)國(guó)際刑事司法協(xié)助法、引渡法等法律的基礎(chǔ)上開展國(guó)際追逃追贓案件合作。具體而言，在追逃追贓中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)既是獨(dú)立的反腐敗專門機(jī)關(guān)，在對(duì)外合作與對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)兩方面統(tǒng)籌全局；又是職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)，在進(jìn)行個(gè)案調(diào)查的過程中負(fù)責(zé)與追逃追贓程序的定向銜接。反腐敗專門機(jī)關(guān)和職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)的融合，既是統(tǒng)籌追逃追贓全局的前提，也是國(guó)內(nèi)犯罪調(diào)查與國(guó)際刑事合作銜接的關(guān)鍵，有助于解決當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)和國(guó)際合作中面臨的困境。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓中具體的職能構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在立法規(guī)定的地位基礎(chǔ)上和職權(quán)范圍內(nèi)，圍繞辦案職能和協(xié)調(diào)職能兩個(gè)層面的相互交融予以開展。

三、辦案職能：依據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌辦案程序

（一）實(shí)現(xiàn)追逃追贓的法治化

追逃追贓是我國(guó)法治在國(guó)際上的全面檢驗(yàn)，他國(guó)對(duì)于我國(guó)刑事法治制度的評(píng)價(jià)與信任是影響境外追逃追贓的重要因素[13]。是否嚴(yán)格遵守法定程序，充分保障外逃人員的程序權(quán)利，是各國(guó)在追逃追贓司法協(xié)助中重要的考量因素。雖然勸返勸繳很大程度上并不涉及司法協(xié)助，但不意味著勸返勸繳就可以脫離法治原則。一方面，勸返勸繳的法治化能夠打消外逃人員回國(guó)受審的疑慮，有效提高“勸服”的成功率；另一方面，勸返勸繳的法治化也能最大限度地避免部分國(guó)家借我國(guó)勸返勸繳的政策舉措實(shí)施污名化，增強(qiáng)我國(guó)法治的國(guó)際信任度。事實(shí)上，我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)在追逃追贓的過程中堅(jiān)持法治原則。習(xí)近平總書記曾指出：“中國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家，無論是在國(guó)內(nèi)懲治腐敗，還是開展反腐敗國(guó)際合作，都依法辦事，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩?！盵14]因此，作為職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)要在調(diào)查程序中貫徹法治原則；而作為反腐敗專門機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)也要在追逃追贓案件中堅(jiān)持法治精神。

實(shí)現(xiàn)追逃追贓的法治化，一方面應(yīng)當(dāng)通過立法明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在勸返勸繳過程中的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范勸返勸繳程序。對(duì)此，可以通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》司法解釋的方式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在勸返勸繳中的管轄、權(quán)限、程序、監(jiān)督等內(nèi)容做出具體規(guī)定，防止出現(xiàn)監(jiān)察人員玩忽職守或違反所在國(guó)法律的情形。針對(duì)勸返回國(guó)的外逃人員的自首認(rèn)定以及監(jiān)察機(jī)關(guān)量刑承諾的規(guī)制，則可以通過刑法修正案予以明確。此外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督職能，通過監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)以量刑建議的方式保證追逃追贓個(gè)案的刑事判決貫徹量刑均衡原則，防止出現(xiàn)“同案不同判”等情形。

另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極尋求勸返以外的引渡替代措施，通過遣返、域外追訴等方式的配合追回外逃人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)綜合利用勸繳以外的法律措施，通過刑事沒收的國(guó)際合作、境外民事訴訟等方式的配合追回外逃資產(chǎn)。其一，引渡替代措施的配合是監(jiān)察機(jī)關(guān)追逃法治化的必由之路。從現(xiàn)階段過于依賴勸返的實(shí)踐轉(zhuǎn)向綜合各種引渡替代措施的途徑，能夠有效避免勸返過程中無法可依的情形。遣返主要是指依據(jù)有關(guān)國(guó)家移民法證明外逃人員無該國(guó)的合法居留身份而應(yīng)作為非法移民限期出境。域外追訴則依據(jù)刑事法對(duì)犯罪嫌疑人提起訴訟并定罪量刑，需證明其構(gòu)成刑事犯罪且適用嚴(yán)格的刑事證明標(biāo)準(zhǔn)，“開平案”“李繼祥案”“李華波案”等案件都是目前我國(guó)域外追訴的成功案例[15]。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以汲取現(xiàn)有實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，提高遣返、域外追訴等方式的利用率。其二，通過法律途徑追回資產(chǎn)是監(jiān)察機(jī)關(guān)追贓法治化的理性選擇。依賴勸返有效性的勸繳措施對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)而言是比較被動(dòng)的，而主動(dòng)追贓卻能夠在一定程度上促使外逃人員放棄抵抗的幻想。目前，國(guó)際上關(guān)于追贓的途徑主要有兩種：一種是通過刑事沒收的司法協(xié)助，請(qǐng)求資產(chǎn)所在國(guó)承認(rèn)和執(zhí)行資產(chǎn)追回國(guó)的沒收令，或資產(chǎn)所在國(guó)依據(jù)本國(guó)的沒收令沒收資產(chǎn)并歸還資產(chǎn)追回國(guó)。另一種是在資產(chǎn)所在國(guó)直接提起民事訴訟。刑事沒收的司法協(xié)助需要我國(guó)完善刑事裁判相互承認(rèn)和執(zhí)行、資產(chǎn)分享機(jī)制等方面的配套制度，是未來監(jiān)察機(jī)關(guān)利用司法協(xié)助條約進(jìn)行追贓的有力選擇。而現(xiàn)階段國(guó)際上大量民事訴訟海外追贓的案例則為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了豐富的有價(jià)值的參考，特別是在刑民結(jié)合、國(guó)家的原告身份、損害與賠償?shù)臄?shù)額量化和調(diào)查取證的國(guó)際合作等方面，都是目前監(jiān)察機(jī)關(guān)利用民事訴訟追回腐敗資產(chǎn)時(shí)可以作為參考的經(jīng)驗(yàn)[16]。

（二）完善對(duì)內(nèi)對(duì)外程序銜接

1.在程序正義原則下銜接國(guó)內(nèi)訴訟程序

法律程序的一般目標(biāo)在于最大限度地實(shí)現(xiàn)程序正義[17]。程序正義應(yīng)當(dāng)貫穿于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序和追逃追贓程序，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)合發(fā)揮辦案職能和協(xié)調(diào)職能的一個(gè)重要原則。

一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)適用國(guó)內(nèi)刑事訴訟證據(jù)規(guī)則?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的程序銜接意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查程序中收集的證據(jù)材料，需要經(jīng)過監(jiān)察和刑事訴訟兩道程序，從監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查運(yùn)用證據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)符合刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也確定了監(jiān)察程序中的非法證據(jù)排除規(guī)則。但是，盡管明確了收集證據(jù)的禁止性事項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》卻沒有明確非法證據(jù)排除的情形、種類和條件，而《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋則對(duì)非法證據(jù)排除進(jìn)行了比較明確和詳細(xì)的規(guī)定[18]。因此，鑒于國(guó)際刑事合作對(duì)于證據(jù)合法性的高標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行追逃追贓案件的犯罪調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋對(duì)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，既要對(duì)以非法方法收集的言詞證據(jù)進(jìn)行排除，也要對(duì)不符合法定程序收集的實(shí)物證據(jù)予以排除。

另一方面，我國(guó)需要完善相關(guān)法律以協(xié)調(diào)刑事訴訟程序與其他司法程序之間的銜接。在國(guó)內(nèi)的查詢、凍結(jié)程序方面，應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察查詢、凍結(jié)權(quán)時(shí)“有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”的規(guī)定，完善相關(guān)的司法解釋和規(guī)范性文件。我國(guó)曾于2015 年出臺(tái)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)助人民檢察院公安機(jī)關(guān)國(guó)家安全機(jī)關(guān)查詢凍結(jié)工作規(guī)定》以保障檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的查詢凍結(jié)工作，但針對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)方面，尚未有類似規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確立相關(guān)制度以完成新舊法的銜接。在國(guó)際引渡程序方面，則應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》修改引渡法。一個(gè)可行的對(duì)策是直接廢除現(xiàn)有的引渡法，而在《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》中增加引渡及其替代措施的相關(guān)規(guī)定。與美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家將引渡制度規(guī)定在刑事訴訟法、刑事司法協(xié)助法等一般性法律中的“一般立法”模式不同，我國(guó)采取的是以專門的引渡法規(guī)定引渡制度的“單獨(dú)立法”模式。由于引渡本身就是國(guó)際司法合作的一個(gè)重要內(nèi)容，我國(guó)現(xiàn)存的兩部法律之間存在大量相似性規(guī)定，在已出臺(tái)專門的《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》基礎(chǔ)上，并沒有對(duì)引渡進(jìn)行單獨(dú)立法和修法的必要性。既然國(guó)際刑事司法協(xié)助法已經(jīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在司法合作中的地位和作用做出了明確規(guī)定，那么將引渡制度納入國(guó)際刑事司法協(xié)助法，就意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)參與引渡程序的法律依據(jù)可以直接援引其在司法協(xié)助中的有關(guān)規(guī)定。此外，還可以根據(jù)反腐敗國(guó)際合作的需要增加遣返、勸返、域外起訴等替代措施，從立法上解決追逃追贓程序銜接過程中的合法性問題。

2.在求同存異原則下對(duì)接國(guó)外司法程序

在法律制度“異多同少”的情況下，刑事司法協(xié)助往往會(huì)遇到障礙。但是，盡管中外法律規(guī)定不盡相同，基于反腐敗的共同目標(biāo)，雙方之間依然存在著合作的可能性。這就要求我國(guó)在國(guó)際刑事合作中貫徹“求同存異”的理念，在尊重各國(guó)差異的基礎(chǔ)上，盡量尋求彼此的共同之處，擴(kuò)大“同”的范圍?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》也“為各國(guó)踐行求同存異的理念提供了最佳范本”[12]131。

一方面，在需要國(guó)際司法協(xié)助的追逃追贓案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮辦案機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)的作用，在對(duì)外協(xié)助請(qǐng)求發(fā)起之前負(fù)責(zé)協(xié)助請(qǐng)求的前置審查，依據(jù)國(guó)際刑事協(xié)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)涉及的案卷和文書進(jìn)行檢查。不同國(guó)家之間的法律文化差異是許多刑事司法協(xié)助請(qǐng)求以需要獲取更多信息為由被駁回的常見原因[19]。監(jiān)察機(jī)關(guān)在考慮請(qǐng)求司法協(xié)助的過程中，應(yīng)當(dāng)針對(duì)大陸法系和英美法系的差別采取不同的策略。不同法系的罪名和沒收條款是有區(qū)別的。在大陸法系的國(guó)家，用于獲取銀行文件的措施稱為“搜查和扣押令”（search and seizure order），而在英美法系的國(guó)家，其可能被稱為“傳票”（subpoena）①梅里亞梅-韋伯斯特公司：《韋氏法律詞典》，中國(guó)法制出版社，2014，第472 頁(yè)。。使用錯(cuò)誤的術(shù)語可能會(huì)引起外方人員理解上的歧義，造成刑事程序和民事程序上的混淆，誤導(dǎo)司法協(xié)助工作。此外，在查封扣押方面，大陸法系的國(guó)家調(diào)查案件的地方法官和檢察官通常有權(quán)凍結(jié)資產(chǎn)，因此可以迅速采取行動(dòng)；而在英美法系的國(guó)家，則必須在行動(dòng)前得到法院的授權(quán)。為了避免諸如此類的法律差異造成溝通不暢，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要在起草司法協(xié)助請(qǐng)求書時(shí)符合《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第2 條的要求，簡(jiǎn)明扼要地解釋文書用語。

另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國(guó)的違法所得沒收程序中應(yīng)當(dāng)采用民事訴訟“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任和“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查職務(wù)犯罪案件。我國(guó)學(xué)界關(guān)于違法所得沒收程序的討論一直存在“民事訴訟”與“刑事訴訟”的爭(zhēng)議。其實(shí)，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就在于《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的違法所得沒收程序能否適用民事訴訟標(biāo)準(zhǔn)。由于違法所得沒收程序所要解決的是“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡”的難以定罪情形下犯罪資產(chǎn)的權(quán)利歸屬問題，如果采取和缺席審判程序相同的刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，那么該程序自身的獨(dú)立價(jià)值將難以實(shí)現(xiàn)。不僅如此，對(duì)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中規(guī)定的程序采取民事訴訟標(biāo)準(zhǔn)這一做法也不乏先例，例如刑事附帶民事訴訟。因此，違法所得沒收程序應(yīng)當(dāng)是民事訴訟程序，這也符合英美法系的國(guó)家在沒收違法所得時(shí)采用的證明標(biāo)準(zhǔn)[20]。

四、協(xié)調(diào)職能：根據(jù)辦案需要發(fā)揮協(xié)調(diào)職責(zé)

（一）提升國(guó)際刑事合作水平

以協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌辦案程序只是監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重職能在追逃追贓中深度統(tǒng)合的一個(gè)方面，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦案需要對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行完善。刑事合作是追逃追贓案件難以避開的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)為刑事合作提供有力支持。

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)和反腐敗專門機(jī)關(guān)的雙重身份參與刑事合作，與外國(guó)有關(guān)單位在各自相應(yīng)的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行對(duì)接。在現(xiàn)階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》的規(guī)定實(shí)施刑事合作的具體事務(wù)，并在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》所明確的監(jiān)察權(quán)限范圍內(nèi)開展工作。在后續(xù)階段，可以考慮在《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》中進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)三者在刑事合作中的分工與合作，并確定由監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮追逃追贓刑事合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理追逃追贓案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估和研究如何在協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外法律的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)有的雙邊條約和《中華人民共和國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助法》開展司法協(xié)助。針對(duì)簽訂時(shí)間較早、需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展進(jìn)行修訂和補(bǔ)充的條約，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要統(tǒng)籌相關(guān)部門進(jìn)行完善，這就要求我國(guó)以立法的形式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在追逃追贓相關(guān)的國(guó)際合作條約中直接繼承檢察機(jī)關(guān)的主體資格等內(nèi)容予以明確。針對(duì)尚未簽訂引渡、司法協(xié)助等雙邊條約的國(guó)家所開展的協(xié)商談判，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)追逃追贓辦案需要，抓住國(guó)際合作中的“主要矛盾”，將重點(diǎn)鎖定于現(xiàn)階段人員和資產(chǎn)外逃的“重災(zāi)區(qū)”，有針對(duì)性地組織有關(guān)部門研究下一步在引渡、資產(chǎn)分享、判決承認(rèn)執(zhí)行、被判刑人移管等方面雙邊條約和協(xié)定的簽署。此外，為逐步推進(jìn)國(guó)際反腐敗領(lǐng)域的公約在我國(guó)國(guó)內(nèi)的順利實(shí)施，組織相關(guān)部門研究我國(guó)國(guó)內(nèi)的法律制度如何完善與這些條約之間的銜接，提高我國(guó)追逃追贓案件中相關(guān)國(guó)際公約的利用率，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)以辦案為目的發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際合作職能的具體進(jìn)路。

最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在組織對(duì)外協(xié)商中用盡非正式協(xié)助請(qǐng)求的渠道。正式的刑事司法協(xié)助一般在涉及被請(qǐng)求國(guó)使用強(qiáng)制力的情況下進(jìn)行，例如強(qiáng)制公開銀行賬戶的交易細(xì)節(jié)或需要進(jìn)行搜查、扣押，既受到雙重犯罪原則的限制，也可能因?yàn)橥馓尤藛T行使正當(dāng)程序權(quán)利或由于請(qǐng)求國(guó)缺乏充分的司法資源等原因造成延誤。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以考慮組織相關(guān)部門對(duì)接國(guó)外對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)做出非正式的協(xié)助請(qǐng)求，這在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中有明確規(guī)定①參見《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第46 條，第48 條，第50 條，第56 條。。例如，定位外逃人員住所和行蹤、評(píng)估證人是否愿意接觸調(diào)查人員等問題都可以通過雙方相關(guān)部門的直接溝通來完成，而無須求助于刑事司法協(xié)助。較正式的司法協(xié)助而言，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家更歡迎非正式的司法協(xié)助。如美國(guó)即鼓勵(lì)請(qǐng)求國(guó)在掌握有力的財(cái)務(wù)情報(bào)并已定位非法資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，通過非正式請(qǐng)求要求美國(guó)進(jìn)行常規(guī)調(diào)查，如證人會(huì)晤、視聽監(jiān)控，以及企業(yè)注冊(cè)數(shù)據(jù)或房地產(chǎn)記錄等方面的公共記錄搜索，滿足請(qǐng)求國(guó)進(jìn)一步核查的需要②United States Department of State，U.S.Asset Recovery Tools&Procedures：A Practical Guide for International Cooperation，p.4，https：//2009-2017.state.gov/documents/organization/190690.pdf.。鑒于此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)機(jī)構(gòu)與被請(qǐng)求國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)之間直接聯(lián)系，盡量向被請(qǐng)求國(guó)征詢關(guān)于保存特定證據(jù)的建議，即使被請(qǐng)求國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)不能直接做出提供協(xié)助的回應(yīng)，在溝通過程中我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)也能夠掌握到一些相關(guān)信息并在后續(xù)的行動(dòng)中予以利用。監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以直接詢問外國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)可提供何種形式的非正式協(xié)助，以及如何在正式的司法協(xié)助請(qǐng)求之前進(jìn)行非正式協(xié)助，即使是通過勸返勸繳進(jìn)行追贓，此類非正式渠道也能夠提供有效的情報(bào)線索。

（二）推進(jìn)國(guó)內(nèi)防逃機(jī)制建設(shè)

在國(guó)際刑事合作之外，國(guó)內(nèi)防逃建設(shè)也是監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)辦案需要完善協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重點(diǎn)。這項(xiàng)工作主要通過部門協(xié)助的組織機(jī)制和反洗錢措施兩個(gè)方面的途徑予以推進(jìn)。

1.完善國(guó)內(nèi)部門協(xié)作的組織機(jī)制

一方面，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的“縱向”協(xié)作，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)細(xì)則規(guī)定推動(dòng)追逃追贓辦案程序的“權(quán)力下沉”，明確中央與地方之間的權(quán)屬劃分。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公意味著中央紀(jì)委國(guó)際合作局自然歸入國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)系統(tǒng)，并且在事實(shí)上成為中央層級(jí)的追逃追贓部門。但是，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》卻缺乏對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗國(guó)際合作中的職責(zé)規(guī)定，這就需要通過規(guī)章或者解釋明確中央與地方的職責(zé)范圍。職務(wù)犯罪案件并非只要包含了外逃情節(jié)就都是大案、要案，而應(yīng)當(dāng)參考外逃人員的職務(wù)和外流資產(chǎn)的數(shù)額，結(jié)合監(jiān)察管轄范圍和司法解釋對(duì)于“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”、“數(shù)額特別巨大”，以及“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”的規(guī)定③參見最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》。，設(shè)置案件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于外逃人員職位相對(duì)較低、外流資產(chǎn)數(shù)額相對(duì)較少的案件，或者情節(jié)比較簡(jiǎn)單、追逃追贓手續(xù)并不復(fù)雜的案件，并不需要?jiǎng)佑脟?guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源，由地方監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織即可。在案件需要對(duì)外請(qǐng)求刑事司法協(xié)助時(shí)，則由具體負(fù)責(zé)案件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制作刑事司法協(xié)助請(qǐng)求書并附相關(guān)材料，呈報(bào)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)審核同意，通過司法部向有關(guān)國(guó)家提出請(qǐng)求。而對(duì)于數(shù)額特別巨大或者情節(jié)特別嚴(yán)重的案件，則由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)相應(yīng)的追逃追贓工作，并且在需要向外國(guó)請(qǐng)求調(diào)查取證等司法協(xié)助時(shí)，由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)直接通過司法部對(duì)外聯(lián)系。

另一方面，針對(duì)不同部門之間的“橫向”協(xié)作，應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整涉及各相關(guān)部門的法律法規(guī)，增加配合監(jiān)察機(jī)關(guān)履行反腐敗和追逃追贓職責(zé)的具體內(nèi)容規(guī)定。盡管《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》為監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)作用奠定了法律基礎(chǔ)，但其規(guī)制的只是監(jiān)察機(jī)關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，并非針對(duì)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。而在各類行政法規(guī)以及各有關(guān)部門的規(guī)章制度中，未有涉及其追逃追贓職責(zé)的具體內(nèi)容。僅僅依靠《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的單一規(guī)制，而在相關(guān)機(jī)關(guān)的法律法規(guī)中缺乏其各自的職責(zé)定位和義務(wù)條款，這無疑會(huì)影響海關(guān)、銀行等機(jī)構(gòu)參與追逃追贓的積極性。對(duì)此，需要相關(guān)立法及時(shí)跟進(jìn)，明確各部門在追逃追贓中的職責(zé)歸屬。通過設(shè)置法律義務(wù)的途徑，在有關(guān)單位的內(nèi)部規(guī)章中制定實(shí)施細(xì)則，依照實(shí)踐的要求增加關(guān)于其配合追逃追贓的各類規(guī)定是目前比較可行的對(duì)策。未來我國(guó)還可以考慮出臺(tái)專門的反腐敗法對(duì)此予以規(guī)制。

2.完善反洗錢措施

在部門協(xié)作的組織機(jī)制基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善具體的反洗錢措施。一是與金融機(jī)構(gòu)共享洗錢情報(bào)。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在反洗錢領(lǐng)域已經(jīng)形成了比較成熟的行業(yè)自律和監(jiān)管制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)和銀行等金融機(jī)構(gòu)之間就信息共享建立合作，對(duì)于及時(shí)掌握職務(wù)犯罪中的洗錢線索具有重要意義。二是支持非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)反洗錢法》尚未確立非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)，在此背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以組織協(xié)調(diào)反洗錢監(jiān)管部門對(duì)非金融機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部的客戶身份識(shí)別制度、可疑交易報(bào)告制度提出建議。三是防控地下錢莊非法跨境匯兌。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)打擊非法交易銀行卡的黑色產(chǎn)業(yè)鏈，從源頭上防范地下錢莊非法跨境匯兌。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以組織建立反洗錢大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使數(shù)據(jù)源具備覆蓋面廣、準(zhǔn)確度高、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，將結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行跨部門、跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)的高度整合，為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、案件調(diào)查、打擊犯罪提供高效的服務(wù)[21]。四是落實(shí)金融行動(dòng)特別工作組（FATF）虛擬貨幣反洗錢標(biāo)準(zhǔn)?！禙ATF建議》是國(guó)際公認(rèn)的反洗錢與反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)，盡管我國(guó)立法直接禁止虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)，但我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)虛擬貨幣的反洗錢法律法規(guī)，還不足以防范包括比特幣在內(nèi)的虛擬貨幣洗錢風(fēng)險(xiǎn)[22]。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)追逃追贓實(shí)踐情況，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門討論《FATF 建議》中的虛擬貨幣反洗錢標(biāo)準(zhǔn)在符合我國(guó)國(guó)情前提下的具體適用。

五、結(jié)語

境外追逃追贓作為反腐斗爭(zhēng)中不可或缺的環(huán)節(jié)之一，與監(jiān)察職能進(jìn)行更好的銜接，明確并發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在境外追逃追贓中的地位和作用，對(duì)于深入推進(jìn)黨和國(guó)家的反腐工作具有重要的意義。當(dāng)前階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，既作為反腐敗專門機(jī)關(guān)發(fā)揮對(duì)內(nèi)對(duì)外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，也作為職務(wù)犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)發(fā)揮國(guó)內(nèi)程序與追逃追贓相銜接的作用。在后續(xù)研究中，如何完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制以靈活應(yīng)對(duì)不斷變化的現(xiàn)實(shí)問題，則要求追逃追贓理論緊密結(jié)合實(shí)踐需要，探索符合中國(guó)國(guó)情的反腐敗境外追逃追贓長(zhǎng)效機(jī)制。