鄧達(dá)奇 張泊寧

（1.深圳市社會(huì)科學(xué)院政法研究所，廣東 深圳 518028；2.廣州市道路擴(kuò)建工程辦公室，廣東 廣州 510055）

市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用的程度由“基礎(chǔ)性”上升為“決定性”，競(jìng)爭(zhēng)政策逐漸成為我國(guó)基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策，是充分意識(shí)到“公平競(jìng)爭(zhēng)”構(gòu)建的“依存與對(duì)抗機(jī)制”帶來的正面效益而做出的必然選擇，這與競(jìng)爭(zhēng)中立的目標(biāo)——克服政府給予特定企業(yè)過度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而扭曲競(jìng)爭(zhēng)——是一致的。競(jìng)爭(zhēng)中立由最初的國(guó)內(nèi)法律概念外溢成國(guó)際規(guī)則,美國(guó)等國(guó)努力在《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》中推行競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，確立各締約方政府不得通過對(duì)其國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接或間接的非商業(yè)資助等條款，與我國(guó)國(guó)有企業(yè)直接相關(guān)?？梢?，競(jìng)爭(zhēng)中立不僅是“國(guó)際造法”壓力之下的選擇，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)生需求。因此，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)界定競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵和本質(zhì)，在法治維度探索實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的具體路徑。反壟斷法具有治理政府扭曲競(jìng)爭(zhēng)的正當(dāng)性和不可替代性，[1]如何完善反壟斷法的機(jī)理和功能，為實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)現(xiàn)開辟法治路徑，是本文著力要解決的問題。

一、在反壟斷法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的法理證成

（一）競(jìng)爭(zhēng)中立核心價(jià)值與反壟斷法反對(duì)行政壟斷的任務(wù)之適配

“競(jìng)爭(zhēng)中立”的概念首次出現(xiàn)在澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)政策中。1990年代中期，由政府提供的某些行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和定價(jià)被認(rèn)為效率低下，國(guó)有企業(yè)從政府獲得的優(yōu)惠政策損害了競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)。而國(guó)有企業(yè)公司化、私有化等改革無法有效地解決這一問題。因此，澳大利亞在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)立法和競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行了全面的審查和改革。1993年《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策報(bào)告》將競(jìng)爭(zhēng)中立解釋為禁止國(guó)有企業(yè)通過補(bǔ)貼等形式獲得額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。1996年的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》（以下簡(jiǎn)稱《聲明》）進(jìn)一步闡明了競(jìng)爭(zhēng)中立的概念：競(jìng)爭(zhēng)中立要求公共部門的商業(yè)活動(dòng)不能只基于其公有制而享有超越私人部門所有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

歐盟雖然沒有明確提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”，但將競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)嵌于一系列法令制度中?！稓W洲運(yùn)行條約》（TFEU）第106條規(guī)定，“成員國(guó)不得制定和保留針對(duì)具有特殊權(quán)利的企業(yè)和公共企業(yè)與條約競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則相矛盾的任何措施”，第107條、108條進(jìn)一步禁止成員國(guó)的政府援助?！锻该鞫戎噶睢穭t是企業(yè)治理層面的要求，強(qiáng)調(diào)公共企業(yè)與政府部門之間的財(cái)務(wù)關(guān)系透明，也要求接受公共補(bǔ)助的企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)透明?？梢姡瑲W盟語境下的競(jìng)爭(zhēng)中立是一個(gè)廣義的概念，它的視角并不僅限于國(guó)企和私企之間的競(jìng)爭(zhēng)，也涵蓋所有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，它反對(duì)政府直接或間接的、使特定企業(yè)獲得不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的，不同性質(zhì)的損害公平競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)措施。

2017年1月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）首次提出：“實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲”，由此可以認(rèn)為中國(guó)語境下的競(jìng)爭(zhēng)中立聚焦于政府與市場(chǎng)的關(guān)系：第一，競(jìng)爭(zhēng)中立已成為一項(xiàng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的重要標(biāo)桿；第二，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立是為了避免政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。

雖然在上述不同法律語境下，競(jìng)爭(zhēng)中立的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑呈現(xiàn)出多元化特征，但競(jìng)爭(zhēng)中立的核心價(jià)值和本質(zhì)內(nèi)涵的界定并無實(shí)質(zhì)差別，均在于克服政府扭曲競(jìng)爭(zhēng)的政府干預(yù)行為，反對(duì)政府給予特定企業(yè)過度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

反壟斷法不僅將市場(chǎng)主體的限制、排除競(jìng)爭(zhēng)行為作為其規(guī)制對(duì)象，也將政府及其所屬部門的行政壟斷作為它的規(guī)制對(duì)象。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成更加嚴(yán)重?fù)p害的是行政壟斷而不是市場(chǎng)主體的壟斷。由于長(zhǎng)期的歷史原因，原有體制中的行政化、官本位權(quán)力機(jī)制，在變異中逐漸形成行政性分離集團(tuán)。加之中國(guó)尚處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索時(shí)期，約束行政機(jī)關(guān)及其部門濫用權(quán)力的法律法規(guī)仍然欠缺，原有的行政壟斷權(quán)力依托不健全的市場(chǎng)機(jī)制，尋找到了新的生存土壤。行政壟斷破壞全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，造成資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)效率低下，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)民主和政治民主的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)制行政壟斷是反壟斷法最重要、最艱巨的任務(wù)。而由上文論述可知，在競(jìng)爭(zhēng)中立的核心價(jià)值取向上，人們不僅把競(jìng)爭(zhēng)中立作為衡量國(guó)有企業(yè)改革是否促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并且將競(jìng)爭(zhēng)中立這一理念推廣到全面評(píng)判政府權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)合理與否的維度上。[2](P234)換言之，競(jìng)爭(zhēng)中立是評(píng)價(jià)政府行為是否應(yīng)當(dāng)受到反壟斷法的規(guī)制的基本尺度。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中立的法理基石與反壟斷法立法目的之耦合

自由資本主義是指以自由競(jìng)爭(zhēng)為特征的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在自由資本主義階段，私人資本家或資本家集團(tuán)之間可以不受限制地展開自由競(jìng)爭(zhēng)，自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是市場(chǎng)主體的一項(xiàng)基本權(quán)利。然而，自由競(jìng)爭(zhēng)引起生產(chǎn)集中，當(dāng)生產(chǎn)集中發(fā)展到一定高度時(shí)，必然會(huì)走向壟斷，壟斷反過來又消除了自由競(jìng)爭(zhēng)。自由競(jìng)爭(zhēng)的固有缺陷阻礙了競(jìng)爭(zhēng)秩序的有效運(yùn)行，損害了社會(huì)整體福利。西方許多國(guó)家開始頒布限制市場(chǎng)主體的自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、主張公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的法律。公平競(jìng)爭(zhēng)是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，它涵蓋了自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的內(nèi)容，也是對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的升華。[3]1938年，美國(guó)國(guó)會(huì)將《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條將“影響商業(yè)的不公平的競(jìng)爭(zhēng)手段或欺騙行為及慣例”認(rèn)定為違法行為。日本的《禁止壟斷法》第1條將“禁止不公平的交易方法”作為該法的立法目的，同時(shí)第3條、第8條、第9條、第10條等分則條款都是通過反面禁止確立了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，將總則的規(guī)定具體化。我國(guó)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定:“有下列情形之一的，可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的……”，這是我國(guó)首次明確出現(xiàn)有關(guān)于“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”的司法解釋。

公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)公平精神的重要法權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)內(nèi)的主體，無論其來自何地區(qū)，所有制形式和組織形式有何不同，均享有公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和平等對(duì)待的權(quán)利，各種交易機(jī)會(huì)和通道也應(yīng)保持必要的公平性與開放性。[4]我們既要扭轉(zhuǎn)因市場(chǎng)機(jī)制自身缺陷對(duì)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的損害，也要防止政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的損害。結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)質(zhì)——克服政府行為的非中立——給予國(guó)有企業(yè)不當(dāng)、額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而損害其他市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)利益，市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)理應(yīng)是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的核心要義，[5]亦是其上升為一項(xiàng)法律規(guī)則或原則的法理基石。我國(guó)《反壟斷法》第1條規(guī)定：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)……而制定本法”，可見，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)反壟斷法的立法宗旨，反壟斷法的公平精神就是要展現(xiàn)這種為人們所普遍推崇和廣泛接受的價(jià)值準(zhǔn)則。[6]反壟斷法不僅反對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)壟斷行為，也反對(duì)政府的行政壟斷行為，以維護(hù)合法經(jīng)營(yíng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)?？梢姡?jìng)爭(zhēng)中立的價(jià)值目的與反壟斷法的精神是耦合的。

（三）競(jìng)爭(zhēng)中立借由反壟斷法的規(guī)制機(jī)理來實(shí)現(xiàn)

在反壟斷法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立亦是不可替代的最優(yōu)路徑。首先，反壟斷法規(guī)制政府非中立行為具有合憲性基礎(chǔ)。憲法是維護(hù)自由和民主的基本法，反壟斷法是維護(hù)自由和公平競(jìng)爭(zhēng)的基本法；憲法通過限制公權(quán)力以保障公民的基本權(quán)利，反壟斷法通過制止政府損害競(jìng)爭(zhēng)以維護(hù)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由，可見，反壟斷法具有接近或鏈接憲法的趨勢(shì)，常被比喻為“經(jīng)濟(jì)憲法”。美國(guó)反托拉斯法的基石謝爾曼法，被譽(yù)為旨在保證自由和不受約束的競(jìng)爭(zhēng)作為貿(mào)易規(guī)則的“自由企業(yè)大憲章”；聯(lián)邦德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》是規(guī)范聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的“基本法”，是經(jīng)濟(jì)法的核心；有的國(guó)家，如菲律賓和俄羅斯，憲法更是反壟斷法制定的直接依據(jù)，反壟斷法是憲法反壟斷條款的具體化。

我國(guó)《憲法》雖然未有明確的反壟斷條款，但通過對(duì)第15條第1款“我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和第2款“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”的解釋，也可以找到制定和完善反壟斷法的憲法理據(jù)。在反壟斷法“經(jīng)濟(jì)憲法”的權(quán)威下，市場(chǎng)主體自由和公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利以及消費(fèi)者權(quán)利是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本權(quán)利，不輕易受到政府管制的限制，除非以更高層次的公共利益或充分且正當(dāng)?shù)睦碛蔀闂l件。[7]

申言之，經(jīng)濟(jì)憲法的法律位階高于各類經(jīng)濟(jì)制度，反壟斷法優(yōu)先于各類管制，確立“競(jìng)爭(zhēng)為原則”與“管制為例外”的經(jīng)濟(jì)秩序，能夠在競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)的維度上對(duì)管制進(jìn)行限制以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立。[8]

其次，針對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)行為，反壟斷法具有優(yōu)越的反競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制模式。對(duì)管制競(jìng)爭(zhēng)影響進(jìn)行事前評(píng)估，對(duì)行政壟斷予以事后制裁，能夠最大限度減少行政權(quán)力對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害，促進(jìn)管制競(jìng)爭(zhēng)化的轉(zhuǎn)變，這是反壟斷法規(guī)制政府限制競(jìng)爭(zhēng)最基本的制度框架，也是競(jìng)爭(zhēng)中立價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本法治路徑。

事后規(guī)制主要是指競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，圍繞反壟斷法的個(gè)案實(shí)施，注重市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、壟斷行為判定等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體的行政壟斷進(jìn)行制裁。制裁強(qiáng)調(diào)完善行政壟斷的法律責(zé)任體系，包括行政責(zé)任，如確認(rèn)違法、撤銷違法行為、宣布無效、行政處分和行政賠償?shù)龋幻袷仑?zé)任，如停止違法行為、賠償損失等。然而，事后規(guī)制措施是在競(jìng)爭(zhēng)損害已經(jīng)發(fā)生之后的救濟(jì)措施，無法大刀闊斧地在競(jìng)爭(zhēng)損害未發(fā)生時(shí)便將反競(jìng)爭(zhēng)因素扼殺在搖籃里，且往往需要時(shí)間和成本開展競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查，此時(shí)前置的約束路徑就顯得非常必要。事前規(guī)制措施更側(cè)重于采用市場(chǎng)性的措施，由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)擬出臺(tái)或?qū)嵤┲械姆ㄒ?guī)或政策進(jìn)行審查、評(píng)估或意見咨詢，對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)妨害”的因素進(jìn)行辨別，提出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的實(shí)現(xiàn)政策目的的替代方案。

歐盟委員會(huì)實(shí)施國(guó)家援助控制制度，只有不危害歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的國(guó)家援助才能通過審批；日本、韓國(guó)和新加坡等國(guó)設(shè)有競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，均是對(duì)政府規(guī)制的競(jìng)爭(zhēng)效果的事前評(píng)價(jià)；美國(guó)等判例法系國(guó)家則在司法實(shí)踐中確立競(jìng)爭(zhēng)的“測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)”。我國(guó)也將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入了《反壟斷法》，成為針對(duì)抽象性的行政壟斷行為事后規(guī)制措施重要補(bǔ)充。事前和事后措施相輔相成，雙向配合，織成政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制網(wǎng)。事前的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估是追究政府反競(jìng)爭(zhēng)責(zé)任的基礎(chǔ)，是反壟斷機(jī)關(guān)提出有利于競(jìng)爭(zhēng)意見的前提，事后的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法是制約政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的必要保障。而將事前和事后規(guī)制措施串聯(lián)起來的主線便是競(jìng)爭(zhēng)中立。競(jìng)爭(zhēng)中立作為評(píng)價(jià)行政干預(yù)市場(chǎng)行為正當(dāng)、合理與否的尺度，不僅是評(píng)判行政反競(jìng)爭(zhēng)中立行為的反壟斷法規(guī)制措施適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，也是反壟斷法規(guī)制措施所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。[9]

二、實(shí)現(xiàn)困境：反壟斷法對(duì)政府非中立干預(yù)的規(guī)制乏力

2022年6月，第一次修訂后的《反壟斷法》表決通過，明確要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，并將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效力位階提升到法律層面。競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位是開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的依據(jù)和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的前提，公平競(jìng)爭(zhēng)審查以競(jìng)爭(zhēng)中立為目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)中立以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為重要實(shí)現(xiàn)路徑。然而，如何使競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位在實(shí)然層面確認(rèn)和強(qiáng)化，如何在實(shí)踐中最大程度實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立，僅有立法的頂層設(shè)計(jì)是不夠的，也需要其他多種因素的作用，包括反壟斷法與其他經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的協(xié)調(diào)，最大限度規(guī)制政府非中立干預(yù)，足夠完善的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度等。在我國(guó)反壟斷法的框架下，非中立的政府干預(yù)依然難以得到有效治理，競(jìng)爭(zhēng)中立實(shí)現(xiàn)面臨著困境。

（一）保留了非中立產(chǎn)業(yè)政策排擠反壟斷法適用的余地

新《反壟斷法》第8條依舊保留了原來涉及產(chǎn)業(yè)政策的條款，規(guī)定國(guó)家對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)。這些特定行業(yè)一般具有高度的市場(chǎng)集中度甚至自然壟斷性質(zhì)，且關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和公眾福祉，因此由專門的法規(guī)政策對(duì)其市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格等進(jìn)行嚴(yán)格管制，可被稱為管制行業(yè)。管制是替代市場(chǎng)機(jī)制作用的行政干預(yù)手段，雖然在一定程度上能夠解決私人部門濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)利的市場(chǎng)失靈，但不具有保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的天然使命。當(dāng)政府失靈時(shí)，管制不被允許繼續(xù)承擔(dān)也無法勝任“規(guī)制自身行為”的職責(zé)，無法有效遏制甚至?xí)鸷图又卣ъ`，因?yàn)樵诤芏鄷r(shí)候，政府在制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)常采用行政干預(yù)排斥、替代甚至妨害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自主選擇。[10]同時(shí)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策分散而龐大，并不存在一部以“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”為目標(biāo)的、約束政府產(chǎn)業(yè)調(diào)控行為的基本法律，無法獨(dú)立完成產(chǎn)業(yè)政策“中立化”的任務(wù)。

對(duì)于第8條的理解，要注意區(qū)分反壟斷法的豁免和除外適用，二者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是某一壟斷狀態(tài)或行為是否本身違反《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā愤m用除外對(duì)上述命題的回答為“否”，而豁免的回答為“是”。

申言之，《反壟斷法》適用除外對(duì)于本身即是壟斷的特定行為和行業(yè)的寬容是絕對(duì)的，無條件的；而豁免的寬容卻是相對(duì)的，有條件的，即所有被豁免的壟斷行為應(yīng)當(dāng)滿足不對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序和消費(fèi)者利益造成嚴(yán)重?fù)p害等免責(zé)前提。從外觀上來判定某類壟斷屬于反壟斷法適用除外抑或豁免：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)反壟斷法適用除外制度的對(duì)象并不關(guān)注，無須對(duì)其進(jìn)行審查；而豁免的對(duì)象必須接受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查，其被豁免的效力因此具有了相對(duì)性。

從文義解釋的角度看，第8條既確認(rèn)了管制行業(yè)為產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整對(duì)象，又未在名義上放棄反壟斷法的介入，并不能絕對(duì)地認(rèn)定其為反壟斷法的適用除外。但由于管制行業(yè)的范圍不清晰，實(shí)際上造就一個(gè)實(shí)然的龐大適用除外范圍：關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)至少包括軍工、電信、石化等多個(gè)領(lǐng)域，再加上已經(jīng)確立的全國(guó)性的擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行業(yè)，基本覆蓋了我們普遍認(rèn)為的存在過度監(jiān)管和缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的所有行業(yè)。對(duì)象的泛化相當(dāng)于極大限縮了反壟斷法適用的空間。[11]雖然新《反壟斷法》增設(shè)了第5條“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”，這使得作為事前預(yù)防機(jī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以及時(shí)制止競(jìng)爭(zhēng)扭曲的產(chǎn)業(yè)政策。但由于目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查以增量政策為主，對(duì)龐大的存量政策仍然鞭長(zhǎng)莫及。綜上所述，在《反壟斷法》第8條之下，實(shí)際上非中立的產(chǎn)業(yè)政策仍有一定的余地，不利于競(jìng)爭(zhēng)中立的推行。

（二）無法全面約束不同性質(zhì)的非中立行政干預(yù)

以是否濫用權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，扭曲競(jìng)爭(zhēng)的非中立的行政干預(yù)通常表現(xiàn)為以下兩種情形：一是濫用行政權(quán)力，故意設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)障礙，造成競(jìng)爭(zhēng)扭曲；二是不構(gòu)成濫用行政權(quán)力，但不具備正當(dāng)性和合理性，客觀上造成競(jìng)爭(zhēng)扭曲。反壟斷法選擇的是“濫用權(quán)力”的形式判別標(biāo)準(zhǔn)，而非“扭曲競(jìng)爭(zhēng)”的實(shí)質(zhì)判別標(biāo)準(zhǔn)，大量隱性的、間接的，很大程度由于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響缺乏科學(xué)研判而造成的競(jìng)爭(zhēng)扭曲并不屬于行政壟斷，如工信部通過推薦名錄、目錄、清單等方法限定對(duì)新能源補(bǔ)貼的范圍，這種選擇性的補(bǔ)貼措施無疑會(huì)在客觀上造成競(jìng)爭(zhēng)扭曲。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入新《反壟斷法》，將更多種類和性質(zhì)的“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法”納入審查范圍，有利于使政府干預(yù)及時(shí)回歸“中立”的角色。

但是我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度還存在許多不足之處：首先，審查標(biāo)準(zhǔn)沒有涵蓋可能影響競(jìng)爭(zhēng)的所有因素。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)主要考察以下幾點(diǎn)：是否限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、是否限制商品和資源的自由流動(dòng)、是否限制市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力和積極性，是否減少和增加經(jīng)營(yíng)者的成本，基本上是“市場(chǎng)和市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)利益”層面的標(biāo)準(zhǔn)，缺少“消費(fèi)者選擇”層面的標(biāo)準(zhǔn)。其次，豁免范圍的不明晰，難以保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查最大限度預(yù)防非中立政府干預(yù)。我國(guó)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第17條僅籠統(tǒng)地做出例外情形的一般規(guī)定，沒有指明“經(jīng)濟(jì)安全、文化安全與國(guó)防建設(shè)”的具體內(nèi)涵，也沒有指明政策措施與政策目標(biāo)契合度的判定方法。反觀歐盟競(jìng)爭(zhēng)法，除了TFEU第107條第2款列舉了原則性豁免的幾類政府補(bǔ)助，還出臺(tái)了諸多文件對(duì)“例外允許”進(jìn)行細(xì)化，強(qiáng)化對(duì)濫用豁免條款規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)中立的制約。

（三）缺少科學(xué)完整的公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制

我國(guó)《反壟斷法》僅將“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”作為行政壟斷的判斷依據(jù)，并詳細(xì)列舉了各種行政壟斷行為。對(duì)于行政壟斷行為，我們側(cè)重于分析它的合法性，即是否具有法律依據(jù)或合法授權(quán)，是否違反法律保留性原則。如果缺乏合法基礎(chǔ)，且在反壟斷法的列舉范圍之內(nèi)，便可追究反壟斷法責(zé)任。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象不限于濫用行政權(quán)力、故意扭曲競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷行為，還涵蓋不同種類的隱性行政干預(yù)行為，需要審查其是否符合競(jìng)爭(zhēng)中立，是否是正當(dāng)、合理且必要的，或者是否最大程度避免了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害等。相較于明確的“違法性”，這些標(biāo)準(zhǔn)更加抽象且難以量化，因此更需要建立一個(gè)具體、完整、易操作的科學(xué)性審查機(jī)制。而審查機(jī)制的科學(xué)性是確保審查結(jié)果的公正性、客觀性、中立性和有效性的前提，是競(jìng)爭(zhēng)中立目的實(shí)現(xiàn)的必然要求。

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查按照以下流程展開：首先，判定審查對(duì)象是否涉及具體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其次，對(duì)照17條具體標(biāo)準(zhǔn)逐一審查，詳細(xì)說明對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響；最后，評(píng)估其是否符合例外情形，符合例外情形的可以出臺(tái)，不符合則接受調(diào)整或不得出臺(tái)。這顯然不是一個(gè)完備的評(píng)判體系，政策制定的正當(dāng)性、必要性、競(jìng)爭(zhēng)損害最小性、目的和結(jié)果的均衡性等指標(biāo)證成尚未在這個(gè)分析框架中完全體現(xiàn)。

另外，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度側(cè)重于定性分析，缺少成本-效益分析的量化工具。定性分析是一種描述性的、對(duì)結(jié)果的“質(zhì)”的研究，靈活度較高，能夠充分利用審查人員的專業(yè)知識(shí)和主觀能動(dòng)性，節(jié)省時(shí)間和成本。然而，如果定性分析作為唯一的審查工具，將影響審查結(jié)果的精確性。一方面，定性分析對(duì)數(shù)據(jù)資料的依賴性小，當(dāng)某項(xiàng)政策涉及特定公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、競(jìng)爭(zhēng)影響程度評(píng)估、其他社會(huì)收益等多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，定性分析會(huì)導(dǎo)致審查結(jié)果的偏差。另一方面，審查者擁有較大的自由裁量權(quán)，可能會(huì)產(chǎn)生“結(jié)論主導(dǎo)”的主觀意識(shí)，即忽視過程，為了追求一個(gè)既定的審查結(jié)論而進(jìn)行論證。如果采取這種形式化、顛倒式的審查模式，審查結(jié)論的客觀性和真實(shí)性將受到質(zhì)疑。

三、實(shí)現(xiàn)路徑：增強(qiáng)反壟斷法對(duì)非中立行政干預(yù)的約束剛性

在反壟斷法框架內(nèi)克服扭曲競(jìng)爭(zhēng)的非中立行政干預(yù)，不僅要完善反壟斷法普遍規(guī)制機(jī)制，明確反壟斷法對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)先適用，也要進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是遵循競(jìng)爭(zhēng)中立精神，按照反壟斷法標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)政府干預(yù)進(jìn)行評(píng)估和審查的重要措施。公平競(jìng)爭(zhēng)審查載入新《反壟斷法》，獲得了法律依據(jù)和基礎(chǔ)，能更好地發(fā)揮矯正非中立政府干預(yù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的作用。

（一）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法的協(xié)調(diào)

競(jìng)爭(zhēng)中立是協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法關(guān)系的重要原則，核心在于確認(rèn)反壟斷法優(yōu)先適用，借助公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度糾正扭曲競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策逐步向競(jìng)爭(zhēng)友好型和競(jìng)爭(zhēng)中立型轉(zhuǎn)變。其一，增強(qiáng)反壟斷法經(jīng)濟(jì)憲法的權(quán)威，保證反壟斷法的優(yōu)先適用。在《反壟斷法》中明確相關(guān)行業(yè)管制主體在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)不得違背公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，肯定并加強(qiáng)在壟斷行業(yè)中適用反壟斷法，從而為踐行競(jìng)爭(zhēng)政策及保障其基礎(chǔ)性地位提供穩(wěn)定的法治依據(jù)。其二，應(yīng)根據(jù)我國(guó)管制行業(yè)的發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)《反壟斷法》第8條“控制地位”“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”“國(guó)家安全的行業(yè)”等概念進(jìn)行限縮解釋。不同的行業(yè)管制法和競(jìng)爭(zhēng)法的適用類型是建立在一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐基礎(chǔ)上的。一方面，隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，部分管制行業(yè)已不再具有自然壟斷性質(zhì)，鐵路、電信、電力等行業(yè)都進(jìn)行了一系列打破自然壟斷的變革。隨著自然壟斷行業(yè)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，有些行業(yè)不再適合繼續(xù)由產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和規(guī)范。另一方面，自然壟斷行業(yè)內(nèi)既有壟斷性業(yè)務(wù)也有競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)，不宜全盤適用產(chǎn)業(yè)政策。其三，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)當(dāng)兼顧存量產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)于市場(chǎng)主體反應(yīng)比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、反競(jìng)爭(zhēng)影響比較明顯的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于反壟斷執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌行政壟斷的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于以合同協(xié)議等形式設(shè)定優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查。[12]

（二）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)和例外規(guī)定

反壟斷法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維護(hù)可被視作對(duì)外部選擇范圍的保障，消費(fèi)者法對(duì)談判地位不對(duì)等的矯正可被視作對(duì)內(nèi)部選擇能力的增強(qiáng)。[13]行政干預(yù)妨礙消費(fèi)者選擇的多元性和轉(zhuǎn)換供應(yīng)商的能力也可構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)損害。除了從最低限度的“有效競(jìng)爭(zhēng)”的視角，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的觸角延伸至供給端的各方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查還需要結(jié)合不同層次的消費(fèi)者利益，從消費(fèi)者或需求側(cè)的視角設(shè)計(jì)出諸如“是否限制消費(fèi)者自由選擇范圍”“是否影響消費(fèi)者充分選擇的能力”等審查標(biāo)準(zhǔn)，全面評(píng)估市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整個(gè)過程行政干預(yù)行為的競(jìng)爭(zhēng)影響。

合理設(shè)定例外規(guī)定或豁免，是避免豁免原則被濫用、大量隱形非中立行政干預(yù)成為“漏網(wǎng)之魚”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，結(jié)合當(dāng)下實(shí)際，應(yīng)將國(guó)家安全、社會(huì)保障、科技創(chuàng)新、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)發(fā)展、對(duì)外經(jīng)濟(jì)利益作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的具體豁免情形。[14]其次，對(duì)“國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全”“社會(huì)公共利益”等語義作出更明確的解釋或修改，盡可能列出詳細(xì)的“正面清單”，減少曲解和攀附的空間。再者，根據(jù)比例原則構(gòu)建一套豁免的評(píng)判方法。比例原則的結(jié)構(gòu)模型與法理特征更和豁免制度的具體構(gòu)建深度契合，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定允許比例原則的深度介入。[15]比例原則原是行政法的一項(xiàng)基本原則，是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，要求實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)與對(duì)相對(duì)人的不利影響應(yīng)有適當(dāng)?shù)谋壤也焕绊憫?yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)。在設(shè)計(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外或豁免時(shí)，必然需要在政策目的與手段、競(jìng)爭(zhēng)效果之間進(jìn)行衡量，此時(shí)可以引入比例原則進(jìn)行深入分析：考察政策措施是否必然能夠?qū)崿F(xiàn)正當(dāng)?shù)恼吣康?；政策目的是否高于市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)利益，且能夠隨著情勢(shì)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整；是否必須采取限制競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)政策目的；采用的手段是否對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害最小；有無其他競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代方案。

（三）優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的分析框架和方法

一個(gè)完整公平競(jìng)爭(zhēng)審查分析框架應(yīng)當(dāng)至少包括以下方面：1）審查正當(dāng)性，政策是否具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、激勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展等正當(dāng)目的；2）審查可行性，政策是否與正當(dāng)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在邏輯上因果關(guān)系，政策具體措施的設(shè)計(jì)和具體手段的選擇能夠?qū)崿F(xiàn)該政策力圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；3）審查競(jìng)爭(zhēng)損害，即政策是否會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)，扭曲競(jìng)爭(zhēng)是否超過必要性，是否已將競(jìng)爭(zhēng)損害降至最低，是否還存在競(jìng)爭(zhēng)損害更小的替代措施等；4）審查是否可以被豁免。

當(dāng)然，上述審查必須要結(jié)合運(yùn)用科學(xué)的分析方法。一是量化分析方法，建立一個(gè)精準(zhǔn)反映公共政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害的模型。同時(shí)，根據(jù)細(xì)化的審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)一系列的提問，比如對(duì)于“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”，可以細(xì)化為“在相關(guān)市場(chǎng)是否存在獨(dú)占?jí)艛嗷蚬杨^壟斷的情形”“營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否可以自由轉(zhuǎn)讓”“行政許可審批的數(shù)量和效率是否直接限制企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)”。對(duì)每項(xiàng)提問的肯定回答配以一定的數(shù)值權(quán)重，隨后通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)算模型得出量化的結(jié)論。二是比例原則，尤其注重成本—效益的分析方法。我們認(rèn)為最為精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為效率標(biāo)準(zhǔn)，成本—效益分析就是在不同的利益之間圍繞效益進(jìn)行衡量和取舍。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中，只有限制競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)效益大于競(jìng)爭(zhēng)損害帶來的損失，這項(xiàng)政策就才可以通過審查。

四、結(jié)語

在反壟斷法規(guī)制框架下實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立，立足點(diǎn)是增強(qiáng)反壟斷法對(duì)行政扭曲競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制力度，協(xié)調(diào)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，確立和鞏固競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，從而規(guī)范行政行為，糾正行政權(quán)力過度介入市場(chǎng)、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。當(dāng)我國(guó)的反壟斷法得以完善并構(gòu)建了完整的競(jìng)爭(zhēng)政策體系之后，還應(yīng)構(gòu)建專門的競(jìng)爭(zhēng)中立制度，將競(jìng)爭(zhēng)中立的基本要求立法化，可參考澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，形成包括國(guó)企商業(yè)運(yùn)行規(guī)則、政府競(jìng)爭(zhēng)中立行為規(guī)則以及競(jìng)爭(zhēng)中立執(zhí)行機(jī)制，投訴等事后監(jiān)督機(jī)制等一體化的獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)中立分析框架。