高 達(dá)

（廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510230）

一、股東提案權(quán)的負(fù)面影響需專門措施加以預(yù)防

（一）提案權(quán)的“雙刃劍”效應(yīng)

股東提案權(quán)濫觴于美國，一般指符合條件的股東按法定程序提出議案并要求進(jìn)入股東會(huì)議審議的權(quán)利[1]，目的是使中小股東更多參與公司事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公司權(quán)力制衡，避免管理層專權(quán)[2]。當(dāng)前，《日本公司法》第303-305條、《德國股份法》第122條[3]、《韓國商法典》第363條之2第1款和《韓國證券交易法》第84條之21第1款、英國公司法第338（3）條、法國《商事公司法》第172-1條等都建立了股東提案權(quán)制度。我國1997年《上市公司章程指引》和2000年《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》首次建立僅適用于上市公司的股東提案權(quán)制度；2005年修訂的《公司法》第102條第2款規(guī)定了適用于所有股份公司的股東提案權(quán)制度[4]；此后證監(jiān)會(huì)2006年修訂《上市公司章程指引》、頒布《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》時(shí)基本照搬《公司法》條文?，F(xiàn)有立法總體來看仍較粗疏[5]。

國內(nèi)外學(xué)界支持股東提案權(quán)制度者居多，認(rèn)為能提升公司治理民主程度[6]、推動(dòng)信息公開[7]、督促管理層謹(jǐn)慎作為[8]、促使公司履行社會(huì)責(zé)任[9]等。但亦有部分學(xué)者質(zhì)疑之，理由之一是提案泛濫會(huì)造成公司資源的浪費(fèi)和效率的拖累[10]，二是提案權(quán)易被惡意利用損害其他股東、公司乃至公眾的利益[11]。當(dāng)前國內(nèi)外實(shí)踐情況亦證明前述質(zhì)疑并非虛構(gòu)。

（二）域外對提案權(quán)負(fù)面影響的預(yù)防措施

提案權(quán)制度雖屬“雙刃劍”，從各國實(shí)踐情況上看總體相對而言其公司治理仍利大于弊，因此各國都未因噎廢食，而是在總體肯定該制度的同時(shí)積極探索措施預(yù)防其負(fù)面影響。如美國證券交易委員會(huì)（以下簡稱“SEC”）先于1992年修訂規(guī)則，一位股東每次會(huì)議限提一件提案，后又在1998年將提案股東持股門檻從市值1000美元升至2000美元，提案泛濫現(xiàn)象大有改觀。為降低處理提案的成本，SEC明確限制單一提案的字?jǐn)?shù)，倒逼股東精煉提案。在美國公眾公司每次股東大會(huì)前本就須向股東寄送委托書征集材料，若在材料中附加的提案篇幅合理，與提案權(quán)制度的正面價(jià)值相比，該成本是能夠接受的[5]。

二、提案審核制度作為有效預(yù)防措施在我國歷經(jīng)反覆亟待再建

（一）提案審核制度對提案權(quán)負(fù)面影響的預(yù)防

1.保障和提升提案質(zhì)量

前述美國對提案件數(shù)、篇幅和持股門檻等的限制均是為控制提案數(shù)量，要盡量避免提案權(quán)的負(fù)面影響，須同時(shí)采取措施提升提案質(zhì)量，確保進(jìn)入股東會(huì)議的提案“少而精”。數(shù)量多少屬客觀判斷事項(xiàng)，質(zhì)量高低則屬主觀判斷范疇，無法完全依靠客觀標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械化評判，應(yīng)由有權(quán)主體基于法定權(quán)限自由裁量，提案審核制度即順應(yīng)此需求而生。域外經(jīng)驗(yàn)表明，要素齊備、科學(xué)詳細(xì)、與時(shí)俱進(jìn)的提案審核制度能有效保障提案質(zhì)量、阻斷惡意提案或低質(zhì)量提案拖累公司效率。

我國股份公司未嚴(yán)格貫徹所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，股東大會(huì)權(quán)限范圍廣，很多股東提案直接涉及公司具體經(jīng)營事宜。但股東大多非法律或管理專業(yè)人士，提案程序、內(nèi)容的合理合規(guī)性難以保障，提交后由熟悉規(guī)章和業(yè)務(wù)的董事會(huì)審核，可盡量確保加入股東大會(huì)議程的提案的質(zhì)量，符合公司法理[12]。

2.倒逼提案行為規(guī)范化，保障公司公共產(chǎn)品的高效合理利用

提案審核權(quán)與提案權(quán)并非互斥而是互補(bǔ)，對提案的審核不是為了限制提案權(quán)，而是促使股東更規(guī)范、科學(xué)行權(quán)，降低提案被拒絕的幾率。股東會(huì)議可視為一種公共產(chǎn)品，需專人維護(hù)、節(jié)約會(huì)議時(shí)間、提高會(huì)議效率，以防被作為濫用權(quán)利的場所[2]。實(shí)踐中股份公司尤其上市公司的股東大會(huì)議程非常緊湊，違法或低質(zhì)量的提案會(huì)拖累會(huì)議效率，因而需董事會(huì)事先審核、過濾不及格提案。從這個(gè)角度講，審核提案既是董事會(huì)的權(quán)力也是其義務(wù)。

（二）我國提案審核制度立法的反覆

1997年公布并實(shí)行的《上市公司章程指引》第58、59條曾明確賦予董事會(huì)對包括股東在內(nèi)的各方提案的審核權(quán)①《上市公司章程指引》（證監(jiān)[1997]16號）第五十八條：“股東大會(huì)提案應(yīng)當(dāng)符合下列條件……”第五十九條：“董事會(huì)應(yīng)以公司和股東最大利益為行為準(zhǔn)則，按本節(jié)第五十八條規(guī)定對股東大會(huì)提案進(jìn)行審查?！保摍?quán)力在2006年修訂《上市公司章程指引》時(shí)被取消。2000年公布并實(shí)行的《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》第12條第2款末段也規(guī)定了董事會(huì)對股東臨時(shí)提案的審核權(quán)，第13條更是細(xì)化了審核規(guī)則②《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》（證監(jiān)公司字[2000]53號）（2006年廢止）第十二條第二款：“……提案人應(yīng)當(dāng)在股東大會(huì)召開前十天將提案遞交董事會(huì)并由董事會(huì)審核后公告?！钡谑龡l：“對于前條所述的年度股東大會(huì)臨時(shí)提案，董事會(huì)按以下原則對提案進(jìn)行審核：（一）關(guān)聯(lián)性……（二）程序性……”，然而2006年頒布的、作為《意見》替代者的《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》取消了此兩處規(guī)定，而與現(xiàn)行《公司法》保持一致，僅規(guī)定董事會(huì)（或股東大會(huì)召集人，以下簡稱“召集人”）在收到股東提案后兩日內(nèi)的通知（公告）義務(wù)。當(dāng)前，仍有學(xué)者認(rèn)為提案審核權(quán)內(nèi)含于現(xiàn)有立法邏輯中[13]，理由一是《公司法》第102條第2款和《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第13條明確規(guī)定了股東提案必須符合的條件[14]，董事會(huì)（召集人）必須擁有審核權(quán)，才能判斷提案是否滿足法定條件[15]；二是從滬深兩市實(shí)際情況看，盡管缺少明文授權(quán)，董事會(huì)拒絕將股東提案加入股東大會(huì)議程的行為實(shí)際就是在行使審核權(quán)[16]。但除理論上的推斷外，至少在明文法層面，提案審核制度現(xiàn)已不復(fù)存在。

（三）我國提案審核制度的理論研究現(xiàn)狀

當(dāng)前國內(nèi)倡導(dǎo)建立或恢復(fù)提案審核制度者為數(shù)不少，關(guān)于制度建設(shè)亦有一些零星論述，如有學(xué)者提出在制訂審核規(guī)則的同時(shí)要完善救濟(jì)措施[17]、有學(xué)者建議借鑒美國列舉詳細(xì)的提案排除事由等[18]，但深層次、系統(tǒng)性的研究成果匱乏。文章嘗試從提案審核的權(quán)力歸屬、立法模式、行權(quán)方式、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)等方面系統(tǒng)性探討，以期為再建略盡綿力。

三、提案審核權(quán)的歸屬主體

（一）應(yīng)與股東大會(huì)其他會(huì)務(wù)性職權(quán)的歸屬主體一致

股東提案的接收主體與審核主體應(yīng)否合一？接收、審核主體與負(fù)責(zé)股東大會(huì)召集、通知、主持等事項(xiàng)的主體應(yīng)否合一？兩個(gè)問題的答案均應(yīng)為肯定，原因是：（1）無論提案處理還是整體會(huì)務(wù)安排，各職能主體合一可節(jié)約資源、提高效率、暢通信息、避免沖突，監(jiān)督制約措施的不斷完善亦可遏制集權(quán)后可能的濫權(quán)。（2）主體合一與我國現(xiàn)有立法暗合。盡管無明文規(guī)定，但從當(dāng)前立法中不難推斷立法者贊同主體合一。從《公司法》第101條及2016年修訂的《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第8、9條①《公司法》第一百零一條：“股東大會(huì)會(huì)議由董事會(huì)召集，董事長主持……董事會(huì)不能履行或不履行召集股東大會(huì)會(huì)議職責(zé)的，監(jiān)事會(huì)應(yīng)及時(shí)召集和主持；監(jiān)事會(huì)不召集和主持的，連續(xù)九十日以上單獨(dú)或合計(jì)持有公司百分之十以上股份的股東可自行召集和主持。”《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第八條第三款：“董事會(huì)不同意召開臨時(shí)股東大會(huì)……監(jiān)事會(huì)可自行召集和主持。”第九條第五款：“監(jiān)事會(huì)未在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)出股東大會(huì)通知的……連續(xù)90日以上單獨(dú)或合計(jì)持有公司10%以上股份的普通股股東可自行召集和主持?！焙臀覈局卫韺?shí)踐看，董事會(huì)僅是法定的股東大會(huì)召集人之一，監(jiān)事會(huì)和適格股東在特定情況下亦能召集。當(dāng)董事會(huì)不擔(dān)任召集人時(shí)，其在當(dāng)次會(huì)議中是否還負(fù)責(zé)接收、審核提案等會(huì)務(wù)工作？現(xiàn)行立法未明確，但從以下兩點(diǎn)不難推斷答案應(yīng)是否定的：一是，從《公司法》第101條和《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第27條看②《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第二十七條第一、二、三款：“股東大會(huì)由董事長主持……監(jiān)事會(huì)自行召集的股東大會(huì)，由監(jiān)事會(huì)主席主持……股東自行召集的股東大會(huì)，由召集人推舉代表主持?！?，召集權(quán)和主持權(quán)基本綁定，確立“誰召集，誰主持”原則，一定程度上可推斷立法者在股東大會(huì)會(huì)務(wù)上持“召集人包干”態(tài)度。二是，《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第11條開頭規(guī)定“對監(jiān)事會(huì)或股東自行召集的股東大會(huì)，董事會(huì)和董事會(huì)秘書應(yīng)予配合”，在哪些事務(wù)上配合？配合到什么程度？法條中僅要求“提供股權(quán)登記日的股東名冊”，且屬非強(qiáng)制性要求，因該條后續(xù)規(guī)定“董事會(huì)未提供股東名冊的，召集人可持召集股東大會(huì)通知的相關(guān)公告，向證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)申請獲取”，董事會(huì)不提供名冊無直接負(fù)面后果，召集人無權(quán)強(qiáng)制其提供而只能以其他途徑獲取。由此不難推斷當(dāng)監(jiān)事會(huì)、股東召集會(huì)議時(shí)，立法者并不期望董事會(huì)及董事會(huì)秘書緊密配合、實(shí)質(zhì)參與，再次驗(yàn)證“召集人包干”的立法傾向。綜上，提案審核權(quán)應(yīng)與提案接收權(quán)、會(huì)議召集權(quán)和主持權(quán)等會(huì)務(wù)職權(quán)的歸屬一致，由召集人一并行使。

（二）歸屬主體應(yīng)多元化

上述結(jié)論同時(shí)解決了《公司法》第102條與《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第14條表述不一引發(fā)的疑惑：股東提案權(quán)的義務(wù)人，按文章觀點(diǎn)即提案審核人，前者規(guī)定為董事會(huì)③《公司法》第一百零二條第二款：“單獨(dú)或合計(jì)持有公司百分之三以上股份的股東，可在股東大會(huì)召開十日前提出臨時(shí)提案并書面提交董事會(huì)……”，權(quán)力歸屬主體相對固定、單一，后者規(guī)定為股東大會(huì)召集人④《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第十四條：“單獨(dú)或合計(jì)持有公司3%以上股份的普通股股東，可在股東大會(huì)召開10日前提出臨時(shí)提案并書面提交召集人……”，權(quán)力歸屬主體相對游離、多元[19]，從而至少在上市公司領(lǐng)域上下位立法文件表述不一。對此，有學(xué)者從解釋論出發(fā)，認(rèn)為將提案權(quán)義務(wù)人限定為“董事會(huì)”顯狹隘且背離提案權(quán)制度初衷，建議對《公司法》第102條中的“董事會(huì)”作目的性擴(kuò)張解釋，越過“董事會(huì)”之文義擴(kuò)張為股東大會(huì)召集人[3]。此觀點(diǎn)有一定合理性，但文章認(rèn)為更應(yīng)早日推動(dòng)《公司法》明確將提案審核人從“董事會(huì)”改為“股東大會(huì)召集人”。盡管《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第14條更合理，但《公司法》是上位法，上下位立法同類規(guī)則長期表述不一不利于股東提案制度的完善。按前述觀點(diǎn)將“董事會(huì)”擴(kuò)張解釋為“股東大會(huì)召集人”亦非長遠(yuǎn)之計(jì)，不具法律強(qiáng)制力的學(xué)理解釋難確保能被司法者、執(zhí)法者持續(xù)采納，相對晦澀的“解釋”亦不如明確的法條更易理解和貫徹。本觀點(diǎn)在公司審判實(shí)務(wù)中已有實(shí)際判例支持⑤如（2018）粵01民終17312號判決書中，法院指出“董事會(huì)作為股東大會(huì)召集人，對不符合提案基本條件的臨時(shí)提案決定不提交股東大會(huì)審議并無不妥”，即認(rèn)為董事會(huì)并非天然享有臨時(shí)提案的審核權(quán)，而是作為股東大會(huì)召集人才對臨時(shí)提案享有審核權(quán)，見中國裁判文書網(wǎng)，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=c55d7ae2ff5c4c479 e23a9ac00a2d9f8，2021年9月10日訪問。。

四、提案審核制度的立法模式選擇

（一）審核權(quán)歸屬主體多元化引發(fā)的實(shí)踐隱憂

在我國現(xiàn)行立法下，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、適格股東均可充當(dāng)召集人，提案審核權(quán)若與提案接收權(quán)、會(huì)議召集權(quán)和主持權(quán)等會(huì)務(wù)職權(quán)的歸屬合一，實(shí)踐中的隱憂是：董事會(huì)作為管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，最熟悉公司情況和規(guī)章制度、商業(yè)判斷力最強(qiáng)，作為股東大會(huì)召集人的法定首選會(huì)務(wù)經(jīng)驗(yàn)最豐富，由其審核提案的合法性、有益性時(shí)，審核結(jié)論的合理性基本有保障；監(jiān)事會(huì)、股東擔(dān)任召集人時(shí)，其因分工和關(guān)注點(diǎn)的不同，與董事會(huì)在商業(yè)判斷力、公司情況把握度、規(guī)章熟悉度、會(huì)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面有差距，如何保障審核結(jié)論的合理性？此時(shí)期望非召集人的董事會(huì)積極輔助不現(xiàn)實(shí)，原因之一是如前所述當(dāng)前立法者在股東大會(huì)會(huì)務(wù)上持“召集人包干”態(tài)度，董事會(huì)無積極配合之法定義務(wù)；二是監(jiān)事會(huì)、股東召集會(huì)議多是董事會(huì)拒絕或消極拖延召集時(shí)不得已為之，當(dāng)次議題往往對董事會(huì)不友好（如解聘董事、追究董事責(zé)任等），后者不可能積極參與會(huì)務(wù)。

（二）提案審核制度的統(tǒng)一立法模式與區(qū)分立法模式

解決隱憂的關(guān)鍵是找到適宜的立法模式，具體思路有兩種：（1）統(tǒng)一立法模式，不考慮召集人（即審核人）具體身份的差異，以“股東大會(huì)召集人”為對象進(jìn)行統(tǒng)一立法設(shè)計(jì)和適用。此模式需盡量消除不同類型審核人在經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力等方面差異可能帶來的影響，故應(yīng)最大程度壓縮自由裁量權(quán)，進(jìn)行細(xì)化、列舉式立法，如詳細(xì)列舉可排除提案的事由類型供審核人直接適用。易言之，是依靠立法的詳細(xì)、可操作性強(qiáng)而非依靠審核人的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力來盡量保障審核結(jié)果的合理性。此模式的優(yōu)勢是規(guī)則統(tǒng)一、詳細(xì)、易于理解，實(shí)施時(shí)不易產(chǎn)生歧義，劣勢是可能會(huì)抹殺董事會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，且在實(shí)操中易僵化、審核人因自由裁量權(quán)不足而難以靈活應(yīng)變。（2）區(qū)分立法模式，根據(jù)審核人身份不同進(jìn)行區(qū)分式立法設(shè)計(jì)和適用。當(dāng)董事會(huì)審核時(shí)，適用授權(quán)式或列舉+授權(quán)式審核規(guī)則，尊重其經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力；當(dāng)監(jiān)事會(huì)、股東審核時(shí)，適用列舉式審核規(guī)則，照顧其經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力的不足。此模式的優(yōu)勢是兼顧不同類型主體特點(diǎn)揚(yáng)長避短、規(guī)則靈活、適應(yīng)性強(qiáng)，劣勢是規(guī)則較龐雜、理解和實(shí)施難度較高，監(jiān)督不當(dāng)時(shí)易引發(fā)審核權(quán)濫用。

兩種模式如何選擇？當(dāng)前，《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第10、11、12條對監(jiān)事會(huì)、股東自行召集的會(huì)議作專門規(guī)定①《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》第十條：“監(jiān)事會(huì)或股東決定自行召集股東大會(huì)的，應(yīng)書面通知董事會(huì)，同時(shí)向公司所在地中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和證券交易所備案……提交有關(guān)證明材料?！钡谑粭l：“對監(jiān)事會(huì)或股東自行召集的股東大會(huì)，董事會(huì)和董事會(huì)秘書應(yīng)予配合。董事會(huì)應(yīng)提供股權(quán)登記日的股東名冊。”第十二條：“監(jiān)事會(huì)或股東自行召集的股東大會(huì)，會(huì)議所必需的費(fèi)用由公司承擔(dān)?！?，是否表明立法者在上市公司領(lǐng)域制定股東大會(huì)會(huì)務(wù)規(guī)則時(shí)傾向于區(qū)分立法模式？若答案是肯定的，至少在上市公司領(lǐng)域，提案審核權(quán)立法模式應(yīng)與作為其上位制度的股東大會(huì)會(huì)務(wù)職權(quán)立法模式一致。但本文認(rèn)為答案是否定的，理由是：一是，三個(gè)條文篇幅短、覆蓋面窄，僅要求監(jiān)事會(huì)、股東召集會(huì)議時(shí)額外承擔(dān)書面通知董事會(huì)、向所在地證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和證券交易所備案和提交證明材料的義務(wù)，及董事會(huì)、董事會(huì)秘書的配合義務(wù)，強(qiáng)調(diào)必需的費(fèi)用同樣由公司承擔(dān)，其他會(huì)務(wù)事宜仍適用董事會(huì)召集時(shí)的規(guī)則，若就此認(rèn)定是另起爐灶、根據(jù)召集人類型不同另定一套規(guī)則，過于牽強(qiáng)；二是，從實(shí)踐情況看，監(jiān)事會(huì)、股東自行召集會(huì)議一般都發(fā)生在公司經(jīng)營管理異常時(shí)（如內(nèi)部爭權(quán)、面臨敵意收購、董事會(huì)被架空或消極履職等），此時(shí)要求召集人履行通知、備案、舉證等額外義務(wù)，文章揣測立法本意并非區(qū)分式立法，而是讓公司管理層、監(jiān)管者、市場、公眾充分知悉公司異常情況及最新進(jìn)展，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)監(jiān)督。

（三）統(tǒng)一立法模式更符合我國提案審核制度初建階段的情況和需求

兩種模式各有優(yōu)劣，無絕對高下之分，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和需求來選擇。當(dāng)前我國提案審核制度尚屬空白，盡管部分上市公司董事會(huì)在實(shí)踐中積累了一定審核經(jīng)驗(yàn)，但屬規(guī)則匱乏下的自行摸索，不足以使其審核經(jīng)驗(yàn)和能力遠(yuǎn)超監(jiān)事會(huì)、股東，區(qū)分立法的重要前提不具備。另，在提案審核制度建設(shè)之初，為降低立法難度、便于理解和運(yùn)用、避免分歧，亦宜采統(tǒng)一立法模式，待制度基本健全、經(jīng)驗(yàn)充分積累后再根據(jù)規(guī)則是否顯僵化、自由裁量權(quán)是否需擴(kuò)大等因素考慮是否轉(zhuǎn)為區(qū)分立法模式。

五、提案審核權(quán)的行使方式及注意事項(xiàng)

（一）審核人以會(huì)議表決方式行權(quán)時(shí)決議瑕疵救濟(jì)的現(xiàn)行法障礙

董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)擔(dān)任召集人時(shí)，應(yīng)召開本機(jī)構(gòu)會(huì)議，對提案逐個(gè)討論、表決是否將其提交股東大會(huì)，我國現(xiàn)行公司實(shí)踐亦是如此。若表決結(jié)果是拒絕提案，提案股東不服的，當(dāng)前實(shí)踐做法及部分學(xué)界觀點(diǎn)都是依《公司法》第22條第2款①《公司法》第二十二條第二款：“股東會(huì)或股東大會(huì)、董事會(huì)的會(huì)議召集程序、表決方式違反法律、行政法規(guī)或公司章程，或決議內(nèi)容違反公司章程的，股東可自決議作出之日起六十日內(nèi)請求人民法院撤銷?！?，主張股東大會(huì)召集程序瑕疵，訴請撤銷決議。這一救濟(jì)方式雖因其針對性不強(qiáng)且屬事后救濟(jì)而受質(zhì)疑，卻仍是現(xiàn)行法框架內(nèi)最可行的提案權(quán)救濟(jì)途徑，但其應(yīng)用于監(jiān)事會(huì)決議場景遇到了障礙：《公司法》第22條只認(rèn)可股東大會(huì)和董事會(huì)決議的可撤銷性，未認(rèn)可監(jiān)事會(huì)決議的可撤銷性，對監(jiān)事會(huì)拒絕提案的決議，股東可能因缺乏法律依據(jù)而無法請求撤銷。

通過修法來消除該障礙難度較大。我國尚未啟動(dòng)提案權(quán)制度或提案審核制度整體建設(shè)，先制定單一法條賦予股東對各類召集人的提案審核決議統(tǒng)一的撤銷請求權(quán)顯得小題大做，且面臨在現(xiàn)行法框架內(nèi)尋求適當(dāng)落腳點(diǎn)、與其他法條的協(xié)調(diào)等難題。修改《公司法》第22條第2款賦予股東對監(jiān)事會(huì)審核決議的撤銷請求權(quán)可行性更低，因該款當(dāng)前規(guī)定的是股東（大）會(huì)、董事會(huì)各類決議的普遍可撤銷性，若“監(jiān)事會(huì)”加入，亦應(yīng)規(guī)定其決議的普遍可撤銷性而不限于提案審核決議，如此修法牽涉面將遠(yuǎn)超提案權(quán)層面，難度倍增。

（二）以決議所涉權(quán)力類型替代決議機(jī)構(gòu)類型來判斷決議的可撤銷性

上述障礙可運(yùn)用立法解釋工具來消除。對《公司法》第22條，理論和實(shí)務(wù)界多理解為規(guī)定了股東（大）會(huì)、董事會(huì)決議的可撤銷性而未規(guī)定監(jiān)事會(huì)決議的可撤銷性。文章認(rèn)為應(yīng)穿透表象看到立法者實(shí)質(zhì)是規(guī)定了公司資本權(quán)運(yùn)行決議和經(jīng)營管理權(quán)運(yùn)行決議的可撤銷性，未規(guī)定監(jiān)督權(quán)運(yùn)行決議的可撤銷性，應(yīng)以決議所涉權(quán)力類型替代決議作出機(jī)構(gòu)類型來判斷其可撤銷性。因當(dāng)前在我國公司領(lǐng)域，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的原初角色定位與實(shí)際職能發(fā)揮未完全吻合，存在相當(dāng)程度的交叉，作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)在作為經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的董事會(huì)缺位時(shí)接替行使屬經(jīng)營管理權(quán)范疇的股東會(huì)會(huì)務(wù)職權(quán)就是例證，在此背景下繼續(xù)根據(jù)決議機(jī)構(gòu)類型判定決議的可撤銷性等性質(zhì)，顯然不當(dāng)。基于該觀點(diǎn)，可認(rèn)為監(jiān)事會(huì)審核提案是在行使經(jīng)營管理權(quán)而非監(jiān)督權(quán)，在現(xiàn)行法框架內(nèi)相關(guān)決議亦具可撤銷性。該觀點(diǎn)還有兩個(gè)積極意義：一是，當(dāng)前公司法醞釀大修，理論和實(shí)務(wù)界均較多呼吁調(diào)整公司內(nèi)部職權(quán)分配，如監(jiān)督權(quán)向董事會(huì)部分轉(zhuǎn)移、經(jīng)營管理權(quán)向經(jīng)理更多傾斜等，但由此帶來的公司治理規(guī)則大幅變動(dòng)和可能的實(shí)務(wù)混亂令人擔(dān)憂。若按該觀點(diǎn)，根據(jù)所涉權(quán)力類型而非決議作出機(jī)構(gòu)類型規(guī)定公司內(nèi)部決議的可撤銷性等性質(zhì)，相關(guān)規(guī)定就無需因職權(quán)歸屬機(jī)構(gòu)的調(diào)整而調(diào)整，規(guī)則穩(wěn)定，不易引發(fā)混亂。二是，論證了股東審核決議的可撤銷性，盡管此時(shí)審核人非經(jīng)營管理人員，但其行使的是經(jīng)營管理權(quán)，相關(guān)決議同樣應(yīng)具可撤銷性。

（三）股東行使審核權(quán)仍應(yīng)遵循資本多數(shù)決原則

多個(gè)股東共同擔(dān)任召集人審核提案時(shí)亦應(yīng)召開會(huì)議投票表決，但應(yīng)否仿效董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“一人一票”？盡管股東此時(shí)行使的是經(jīng)營管理權(quán)，但權(quán)力獲取是基于出資人身份而非經(jīng)營管理者身份、基于出資行為而非接受公司委托，因此行權(quán)應(yīng)遵循資本運(yùn)營規(guī)則即資本多數(shù)決，否則將打擊較大股東參與股東大會(huì)會(huì)務(wù)的積極性，影響公司治理的民主化。

六、提案股東權(quán)益的救濟(jì)

（一）現(xiàn)有救濟(jì)途徑評析

1.“股東會(huì)決議撤銷之訴”針對性不強(qiáng)且過于繁瑣、昂貴和低效

當(dāng)前我國公司實(shí)踐中，股東大會(huì)召集人已在實(shí)際行使提案審核權(quán)，審核過程中濫用職權(quán)、侵害提案股東權(quán)益時(shí)有發(fā)生。我國《公司法》第102條初步建立股東提案制度，但未有專門的股東提案權(quán)救濟(jì)途徑，當(dāng)前受侵害股東主要根據(jù)《公司法》第22條第2款，通過主張當(dāng)次股東會(huì)議召集程序瑕疵而應(yīng)撤銷來維護(hù)權(quán)益。該救濟(jì)途徑在理論上可行，侵害股東提案權(quán)屬股東會(huì)議召集程序瑕疵，足以構(gòu)成股東會(huì)決議的撤銷事由，但其實(shí)際效果不盡人意，原因是：（1）該條款并非專為保護(hù)提案權(quán)而設(shè)，在預(yù)防和解決相關(guān)糾紛方面針對性不強(qiáng)、不夠細(xì)化、可操作性較差[5]；（2）該種救濟(jì)屬事后救濟(jì)且成本過高，即使股東勝訴，亦僅是當(dāng)次股東大會(huì)決議被撤銷，股東若仍希望自身提案能進(jìn)入大會(huì)議程甚至得到通過，公司和全體股東就需再次經(jīng)歷召集、提案、審核、開會(huì)、決議、公告等一系列流程，即使忽視時(shí)間的浪費(fèi)，全體股東亦需重新支出參會(huì)費(fèi)用并間接負(fù)擔(dān)額外的會(huì)務(wù)費(fèi)用，對公司、提案股東及其他股東而言，這一爭議解決方式都過于繁瑣、昂貴和低效[3]。國內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為其并非提案權(quán)保護(hù)和審核權(quán)約束的長久之計(jì)，只能是規(guī)則匱乏背景下的權(quán)宜之選。

2.“董事會(huì)決議無效之訴”涵蓋范圍過窄，救濟(jì)的靈活性和自主性較差

學(xué)界另有觀點(diǎn)認(rèn)為董事會(huì)非法排除股東提案屬董事會(huì)決議的實(shí)體瑕疵而非股東會(huì)議的召集程序瑕疵，應(yīng)通過董事會(huì)決議無效之訴救濟(jì)。如有學(xué)者提出拒絕提案的審核結(jié)論是以董事會(huì)決議形式作出，是董事會(huì)決議內(nèi)容違法而非股東大會(huì)召集程序有瑕疵，若股東認(rèn)為董事會(huì)對提案的審核或修改不合法、不合理或違背股東原意，侵害其提案權(quán)，應(yīng)訴請確認(rèn)董事會(huì)決議無效；若董事會(huì)不作為、收到提案后拖延不審核，亦屬損害股東提案權(quán)，股東可依《公司法》第147條主張董事違反勤勉義務(wù)。該學(xué)者亦承認(rèn)此救濟(jì)途徑成本高、效率低，長久之計(jì)仍是建立具體、專門的股東提案權(quán)救濟(jì)制度[12]。

文章認(rèn)為“董事會(huì)決議無效之訴”作為當(dāng)下權(quán)宜之計(jì)亦不合適，其除了與“股東會(huì)決議撤銷之訴”一樣針對性不強(qiáng)且過于繁瑣、昂貴和低效外，還有如下缺陷：（1）忽視了在現(xiàn)行立法下除董事會(huì)外，監(jiān)事會(huì)、股東亦可能成為提案審核者，我國當(dāng)前未建立監(jiān)事會(huì)決議、特定小團(tuán)體股東決議的無效和撤銷規(guī)則，主張相關(guān)監(jiān)事會(huì)、團(tuán)體股東決議的無效或撤銷缺乏依據(jù)。盡管文章第五部分已提出可通過立法解釋工具，以決議所涉權(quán)力類型替代決議機(jī)構(gòu)類型來判斷決議能否確認(rèn)無效或撤銷，但如此一來對現(xiàn)行立法沖擊較大，明顯超出“權(quán)宜之計(jì)”的定位。（2）審核股東提案是股東會(huì)議召集程序的組成部分，后者包含前者，將非法排除提案行為歸入“股東會(huì)決議程序瑕疵”而非“董事會(huì)（或召集人）決議實(shí)體瑕疵”，是因前者涵蓋范圍更廣、包容性更強(qiáng)，更能將實(shí)務(wù)中層出不窮的違法違規(guī)情形納入。（3）作為糾紛解決手段，“決議可撤銷”比“決議無效”更柔性、靈活、回旋余地大。決議無效人人得以主張，決議撤銷有權(quán)主體才能主張。以“撤銷之訴”而非“無效之訴”為救濟(jì)手段，能讓提案股東靈活、自主掌握命運(yùn)，不受他人影響，救濟(jì)效果更佳。我國當(dāng)前實(shí)務(wù)中股東提案排除糾紛基本以“決議撤銷之訴”而非“決議無效之訴”解決，亦支持了文章觀點(diǎn)。

3.“提案股東自行召開會(huì)議”在行權(quán)條件、與原會(huì)議的關(guān)系處理、費(fèi)用承擔(dān)、能否接收新提案等方面矛盾和障礙較多

有學(xué)者建議若提案遭無端拒絕，應(yīng)允許提案股東自行召開臨時(shí)股東大會(huì)專門審議自身提案[17]。此救濟(jì)途徑面臨的矛盾和障礙：一是，股東會(huì)議召集權(quán)比提案權(quán)更重要，立法對兩者的行權(quán)條件規(guī)定不一樣，前者門檻更高，有權(quán)提案的股東未必有權(quán)自行召集股東大會(huì)。二是，提案遭拒絕的股東自行召集會(huì)議時(shí)，審核人先前召集的股東大會(huì)還開不開？是另外單開還是與提案股東召集的大會(huì)合并開？如果不開，公司的正常經(jīng)營管理會(huì)被打亂、管理層權(quán)威會(huì)受影響；如果另外單開，原可合并審議的事項(xiàng)分開籌備、通知、討論，屬浪費(fèi)資源；如果與提案股東召集的大會(huì)合并開，誰來主持？如此一來，《公司法》第101條建立的關(guān)于股東大會(huì)召集和主持董事會(huì)優(yōu)先、監(jiān)事會(huì)次之、適格股東最后的秩序?qū)⑹幦粺o存，管理層權(quán)威受影響、難再有效主導(dǎo)公司經(jīng)營管理。三是，有學(xué)者提出，股東單獨(dú)開會(huì)的費(fèi)用若由公司支付，將加重公司財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，且管理層可能會(huì)被其他股東追究未有效維護(hù)公司利益的責(zé)任。費(fèi)用若由召集股東負(fù)擔(dān)，將使救濟(jì)成本大增。大股東往往控制或影響著管理層，其提案要么由管理層（一般擔(dān)任召集人）代為提出、要么定會(huì)被審核通過，中小股東才是提案遭拒絕的“主角”。對中小股東而言，成功召集會(huì)議僅闖過第一關(guān)，會(huì)上對其提案的表決仍要遵循資本多數(shù)決，相信應(yīng)罕有中小股東愿斥巨資召開會(huì)議去進(jìn)行自己無力左右結(jié)局的表決[12]。四是，股東自行召集的股東大會(huì)能否接收其他股東的新提案？其他股東的提案應(yīng)否經(jīng)發(fā)起會(huì)議的股東審核？這是一個(gè)兩難選擇。若答案是否定的，該次會(huì)議僅服務(wù)于發(fā)起股東的提案的討論和表決，似乎有違效率原則和資源節(jié)約理念。若答案是肯定的，可能帶來兩個(gè)負(fù)面影響：一是變相降低召集普通股東會(huì)議的門檻，我國現(xiàn)行立法中股份公司股東行使提案權(quán)須持股3%，行使普通股東大會(huì)召集權(quán)須持股10%，若提案遭拒絕股東自行召集的股東會(huì)議可加入其他股東新提案，實(shí)乃變相地將召集普通股東大會(huì)的持股門檻降到3%；二是新提案的提出股東若對召集人股東的審核結(jié)論不服，理論上又可自行召集另一場亦能接收新提案的股東會(huì)議，如此易出現(xiàn)惡性循環(huán)，公司及股東陷入永無止境的會(huì)議泥潭，影響公司運(yùn)營、分散公司資源。

（二）提案權(quán)保護(hù)和審核權(quán)規(guī)制的手段創(chuàng)新

1.審核人說明及公告義務(wù)的恢復(fù)和適用范圍的擴(kuò)張

有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前我國股東提案制度重大缺陷之一是提案排除的程序性規(guī)定缺失，審核過程缺乏程序規(guī)則制約，權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)極大。其實(shí)相關(guān)規(guī)定并非一直空白，現(xiàn)已廢止的2000年公布并實(shí)施的《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》第13條和1997年公布并實(shí)施的《上市公司章程指引》第60條①《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》（證監(jiān)公司字[2000]53號）第十三條第（一）項(xiàng)：“如果董事會(huì)決定不將股東提案提交股東大會(huì)表決，應(yīng)在該次股東大會(huì)上進(jìn)行解釋和說明?！薄渡鲜泄菊鲁讨敢罚ㄗC監(jiān)[1997]16號）第六十條：“董事會(huì)決定不將股東大會(huì)提案列入會(huì)議議程的，應(yīng)在該次股東大會(huì)上進(jìn)行解釋和說明，并將提案內(nèi)容和董事會(huì)的說明在股東大會(huì)結(jié)束后與股東大會(huì)決議一并公告?！痹?guī)定董事會(huì)對排除提案的決議在當(dāng)次股東大會(huì)上的解釋、說明義務(wù)和將被排除提案及董事會(huì)的說明在股東大會(huì)結(jié)束后公告的義務(wù)。但上述規(guī)定在2006年修訂《上市公司章程指引》及廢止《上市公司股東大會(huì)規(guī)范意見》代之以《上市公司股東大會(huì)規(guī)則》時(shí)皆被刪除，提案審核程序規(guī)則重歸空白。該學(xué)者認(rèn)為上述舊有規(guī)定較合理且符合股東提案制度約束管理層權(quán)力、促進(jìn)公司民主治理之宗旨，建議恢復(fù)[5]。文章贊同恢復(fù)舊有規(guī)定，但在現(xiàn)行立法下除董事會(huì)外，監(jiān)事會(huì)、適格股東亦可能成為提案審核主體，規(guī)定的適用對象宜從“董事會(huì)”擴(kuò)張為“股東大會(huì)召集人”。

2.司法權(quán)提前介入提案排除糾紛

訴訟是提案權(quán)保護(hù)的重要途徑，但有學(xué)者提出因事后訴訟救濟(jì)繁瑣、昂貴且低效，應(yīng)讓司法權(quán)提前介入。當(dāng)股東提案遭無端拒絕時(shí)，應(yīng)允許其在股東大會(huì)召開前起訴請求判定提案應(yīng)否加入大會(huì)議程；法院受理后認(rèn)為必要時(shí)可裁定暫停開會(huì)，經(jīng)審理認(rèn)為提案合法合章的，可要求公司將提案加入議程。此救濟(jì)途徑比“股東會(huì)決議撤銷之訴”時(shí)點(diǎn)提前，屬事前（至少是事中）救濟(jì)，相對更簡單、經(jīng)濟(jì)和高效[3]。文章贊同該觀點(diǎn)，司法權(quán)提前介入確能有效降低糾紛解決成本并提高效率，但要使該途徑具有可操作性并避免負(fù)面影響，還需注意兩點(diǎn)：

（1）會(huì)議通知發(fā)出時(shí)間及股東提案截止時(shí)間須大幅提前，提案審核時(shí)限須明確?！豆痉ā返?02條第2款僅要求“董事會(huì)應(yīng)在收到提案后二日內(nèi)通知其他股東”，是通知后再審核還是審核通過的才通知？是僅通知提案內(nèi)容還是連董事會(huì)審核結(jié)論一并通知？立法未明確。實(shí)務(wù)中，兩日時(shí)間轉(zhuǎn)達(dá)提案基本足夠，但同時(shí)要出具審核結(jié)論難度較大。理論上董事會(huì)僅將提案通知其他股東，到股東大會(huì)召開前方公布審核結(jié)論，并不違法，但如此提案遭排除股東將來不及采取訴訟等事前救濟(jì)措施。為保證提案股東及時(shí)知悉提案審核結(jié)論，在開會(huì)前有充足時(shí)間尋求救濟(jì)，立法上應(yīng)明確提案審核時(shí)限。一方面要明確審核人收到提案到出具審核結(jié)論的期限，考慮到審核人均以團(tuán)體會(huì)議方式審核，期限不宜過短，4-5個(gè)工作日較合理；另一方面要明確審核結(jié)論出具的最遲時(shí)點(diǎn)，為給提案遭排除股東留足救濟(jì)時(shí)間，審核結(jié)論最遲應(yīng)在股東大會(huì)召開15日前出具。如此一來，當(dāng)前《公司法》第102條第2款關(guān)于臨時(shí)提案在股東大會(huì)召開10日前提交的截止時(shí)間過晚，至少應(yīng)提前為開會(huì)20日前。同時(shí)，我國當(dāng)前公司治理中因中小股東普遍存在“理性冷漠”，除少數(shù)股東對長期關(guān)心事項(xiàng)早有具體想法，收到會(huì)議通知后能馬上形成提案外，多數(shù)股東是在收到通知后才開始思考，甚至是知悉議題后才在議題范圍內(nèi)構(gòu)想符合自身利益的提案，其需足夠時(shí)間才能形成較完善提案，加之前述提案截止時(shí)間大幅提前，當(dāng)前《公司法》第102條第1款的會(huì)議召集通知發(fā)出時(shí)間亦需提前，至少修改為定期會(huì)議召集通知應(yīng)于召開前40日發(fā)出、臨時(shí)會(huì)議應(yīng)于召開前30日發(fā)出、發(fā)行無記名股的應(yīng)于召開前45日公告。

（2）訴訟程序繁瑣、冗長，提案股東若濫用訴權(quán)，將對股東大會(huì)召開乃至公司整體治理效率造成巨大拖累，應(yīng)采取措施遏制訴權(quán)濫用：一是法院受理起訴后，公司可要求股東就訴訟可能給公司造成的損失提供擔(dān)保；二是提案股東濫用訴權(quán)給公司或其他股東造成損失的，應(yīng)支持受害者依《公司法》第20條第2款追責(zé)。

3.允許提案股東在股東大會(huì)召開前向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)申訴

有學(xué)者建議允許對審核決定不服的提案股東在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)申訴[20]，對行政裁決仍不服的，可自收到裁決之日起規(guī)定時(shí)間內(nèi)向法院起訴[17]。文章贊同在股東大會(huì)召開前增加行政救濟(jì)手段，減少進(jìn)入訴訟救濟(jì)的糾紛數(shù)量。行政救濟(jì)既具有私力救濟(jì)不具備的權(quán)威性，又具有高于訴訟救濟(jì)的效率，行政裁決的可訴性又使訴訟的最終止?fàn)幨侄蔚匚晃词苡绊?。但該救?jì)途徑需注意三方面：

（1）時(shí)限及次數(shù)問題。作為事前救濟(jì)，綜合考慮提案權(quán)保護(hù)、公司經(jīng)營效率保障、行政救濟(jì)非終極手段定位等因素，此類手段應(yīng)定為“速裁”類程序，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理申訴后最多5個(gè)工作日就應(yīng)作出裁決且一裁終局，不服者不得申請復(fù)核或復(fù)議而只能起訴。

（2）裁決須在股東大會(huì)召開前作出，且預(yù)留不服者起訴的時(shí)間，體現(xiàn)事前救濟(jì)性質(zhì)。這也需將《公司法》第102條第1款的會(huì)議召集通知發(fā)出時(shí)間提前，然后股東提案、審核人審核、不服者申訴等一系列行為的時(shí)間節(jié)點(diǎn)才能提前，從而證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決和可能的后續(xù)訴訟才從容不迫。這方面美國的做法值得借鑒，例如SEC Rule14a-8規(guī)定欲向股東年會(huì)提案的股東須以上年度年會(huì)召集通知發(fā)送日為本年度基準(zhǔn)日提前120天向公司提案，公司審核后若要排除，須在向SEC報(bào)送委托書征集最終材料的80天前向SEC和提案股東提出書面的排除說明[21]，股東不服的，可馬上向SEC提出反駁意見或直接向法院起訴，給予公司和股東在股東大會(huì)前提案、審核、尋求救濟(jì)的時(shí)間都非常充裕[12]。

（3）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力問題。建立提案審核糾紛的會(huì)前申訴機(jī)制將給我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)增加很大工作量，甚至需在內(nèi)部新建專門的部門和隊(duì)伍來承擔(dān)該職能，但這是為促進(jìn)公司科學(xué)民主治理所必需。當(dāng)前世界范圍內(nèi)，凸顯證券監(jiān)管部門強(qiáng)勢地位，強(qiáng)調(diào)積極監(jiān)管、主動(dòng)干預(yù)，推動(dòng)市場健康發(fā)展，更有力地保護(hù)投資者，已是大勢所趨①如日本的立法動(dòng)向，參見 www.dpj.or.jp/news/files/20060203220842.Pdf，轉(zhuǎn)引自徐浩.董事會(huì)對于股東提案的審查權(quán)探討[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（2）：150-156.。