黃海剛 付 月

一、引言

立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，北京將強化“五子”聯(lián)動作為“十四五”時期重要的戰(zhàn)略任務(wù)，而大力推進國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)位居“五子”之首。長期以來，北京一直致力于將高端人才吸引和集聚作為國際科創(chuàng)中心建設(shè)的重要任務(wù)和智力支撐，并通過各類科技人才政策促進這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，在吸引國際高端科技人才上取得了較為顯著的成效。以“十三五”時期為例，北京研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比例由5.78%增至6.31%，研發(fā)經(jīng)費投入強度保持在6%，超過紐約、柏林等國際知名創(chuàng)新城市。其中，基礎(chǔ)研究投入占比由2015年的13.8%提升至2019年的15.9%，科技人員由2010年的529811人增加到2019年的810195人，增長率達52.92%，高端科技人員集聚效應(yīng)正在形成，科技人才支撐北京高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用顯著增強。

另一方面，在全球科技競爭新格局的大背景下，北京在科技創(chuàng)新中心建設(shè)和高端人才吸引方面也面臨著一系列挑戰(zhàn)，不僅面臨著來自其他城市的人才競爭，也面臨更為復(fù)雜的國際科技人才流動壁壘。為進一步總結(jié)過去，尤其是“十三五”時期北京科技人才政策的實施成效，研究以2010年1月1日至2020年12月31日為時間窗口，選取北京市頒布實施的科技人才政策文本，以內(nèi)容分析法進行量化分析，并從發(fā)文頻度、政策工具和政策擴散等角度進行多維度解析，探究近十年北京市科技人才政策變遷、關(guān)注焦點及其趨勢，為“十四五”時期人才政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供思路和方向。

二、文獻述評

“十四五”時期，強化國家戰(zhàn)略科技力量布局、激發(fā)人才創(chuàng)新活力是堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢的重要任務(wù)，科技人才政策不論在國家層面還是區(qū)域?qū)用?，都是?yōu)化、吸引和集聚高端創(chuàng)新資源的重要策略。當(dāng)前關(guān)于科技人才政策研究的文獻，從地區(qū)和省域?qū)用鎭砜矗芯亢w珠三角地區(qū)、江蘇省、湖北省、河南省和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)對比研究，探索地區(qū)人才發(fā)展模式與評價人才體系；從時間變遷來看，研究包括改革開放40年以來人才政策變化、70年來人才政策思想觀念變遷以及科普人才政策25年來的演變與趨勢等；從研究維度來看，研究從歷史軌跡、發(fā)文主體、政策工具與適用目標(biāo)，以及工具、目標(biāo)和力度等不同維度開展；政策文本研究的方法也較為豐富，包括運用CiteSpace知識圖譜進行計量分析、共詞分析、構(gòu)建人才政策評價指標(biāo)體系等。

從已有研究成果來看，現(xiàn)有科技人才政策研究不斷豐富和成熟，研究方法逐漸由定性分析向定量分析發(fā)展，能夠?qū)萍既瞬耪哌M行較客觀的考察與評價。但當(dāng)前研究涉及首都科技人才政策較少，且在時代背景和國家與地區(qū)發(fā)展需求不斷變化的背景下，需及時對過往政策進行回顧梳理和探究，形成正反饋效應(yīng)，以更好完善人才政策體系與未來發(fā)展方向?；诖?，本文重點聚焦首都科技人才政策，以為今后北京市科技人才政策優(yōu)化與設(shè)計布局提供參考與改進方向。

三、北京市科技人才政策文本數(shù)據(jù)與分析

(一)數(shù)據(jù)來源與研究方法

根據(jù)北京市科技人才政策內(nèi)容豐富、非定量的特征，本文采用內(nèi)容分析法對科技人才政策文本進行研究。內(nèi)容分析法通過選擇、分類和統(tǒng)計三個階段，能夠?qū)⒄呶谋镜膬?nèi)容加以系統(tǒng)定量分析。該分析法在政策文本研究領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，如研究農(nóng)村人力資本投資在新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程的政策演進，以及對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策從參與主體、政策工具和創(chuàng)新價值鏈三個維度進行研究。此方法為政策文本的定性研究向量化分析轉(zhuǎn)變提供了可行性，能夠降低傳統(tǒng)政策研究方法的主觀性?；趦?nèi)容分析法對政策文本量化的研究基礎(chǔ)，本文通過對政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)、頒布數(shù)量與實施主體、政策文本與社會現(xiàn)實目標(biāo)的詳細分析，研究近十年來北京市科技人才政策關(guān)注重點與發(fā)展趨勢。

本文對北京市科技人才政策采用的數(shù)據(jù)窗口為2010年1月1日至2020年12月31日，政策文本數(shù)據(jù)來源于北京市人民政府網(wǎng)站，為提高搜索精準(zhǔn)度，采用對發(fā)布文件標(biāo)題中所含關(guān)鍵詞加以搜索的方式，將“科技”“人才”“創(chuàng)新”“落戶”“補貼”設(shè)為關(guān)鍵詞進行廣泛搜索，此過程中將國家層面和北京市區(qū)級層面的政策文獻排除在外，以便更詳盡地研究北京市級層面的科技人才政策。在手工搜集整理的241份政策文本中，對每份政策文本進行逐一閱讀，按照與本文主題相關(guān)性進行篩選，剔除政策重復(fù)、與科技人才關(guān)聯(lián)度較低的政策后，得到北京市級層面政府、科學(xué)技術(shù)委員會、教育委員會等頒布的通知、辦法、方案、意見等文獻形式的67份政策文本作為有效樣本(表1)。

表1 2010-2020年北京市人才政策匯總表

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

通過統(tǒng)計發(fā)文頻度可以描述北京市科技人才政策近十年的階段性特征。圖1為北京市2010-2020年間頒布實施的人才政策發(fā)文頻度，從累計頒布數(shù)量和年度頒布數(shù)量兩方面進行刻畫?？梢钥吹?，近十年來北京市頒布實施的科技人才政策數(shù)量雖有波動，但總體呈上升趨勢，表明政府對于科技人才問題的重視程度不斷增加。根據(jù)政策發(fā)文頻度可以大致劃分為以下三個階段：第一，政策零散發(fā)布階段(2010-2013年)。該階段北京市對于科技人才的政策措施處于起步階段，政策頒布較少，僅有2013年發(fā)布較為具體的高層次人才引進與培養(yǎng)計劃。第二，政策數(shù)量波動階段(2014-2017年)。在發(fā)文頻度呈增長趨勢的年份里，2015年北京市主要面向海外高層次人才引進、高等學(xué)校高水平人才培養(yǎng)以及畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)，同時也完善了公共租賃住房補貼，為人才引進提供了良好的公共服務(wù)。2017年的政策主要集中于養(yǎng)老服務(wù)人才、種業(yè)人才、科技領(lǐng)軍人才、“一帶一路”國家人才以及以人才促進高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，這是北京市首次提出關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)人才建設(shè)方面的政策，且該年我國“一帶一路”建設(shè)取得突破性進展。同時，在2016年國務(wù)院提出的將北京建設(shè)為全國科技創(chuàng)新中心的基礎(chǔ)上，2017年北京市政府出臺促進重大創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化落地政策，該年的政策多集中于科技創(chuàng)新與構(gòu)建高精尖結(jié)構(gòu)。第三，政策密集發(fā)布階段(2018-2020年)。2018年是全面實施新一版北京城市總體規(guī)劃的第一年。2020年政策加強了對高端技術(shù)技能人才的貫通培養(yǎng)及對外籍人才的需求，同時加快推進科研成果落地，人才培育和引進政策逐漸完善和系統(tǒng)化。在科研環(huán)境方面加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護，完善職稱制度，并改革積分落戶制度?？傮w來看，自2017年以來，北京市科技人才政策逐漸豐富多元，除了對人才本身進行培養(yǎng)與引進，也增加了人才的各項配套措施，如住房、金融服務(wù)、科創(chuàng)平臺等。

圖1 北京市人才政策發(fā)文頻度分布圖

2010-2020年北京市科技人才政策的頒布主體達二十多個，人才政策的制定由多部門共同發(fā)力，體現(xiàn)了人才政策主體從單一向多元協(xié)同治理的演進。表2統(tǒng)計了十年來北京市科技人才政策頒布主體的情況。從單獨發(fā)文量來看，北京市人力資源和社會保障局發(fā)文數(shù)最多，其次為北京市科學(xué)技術(shù)委、北京市教委和北京市政府。從聯(lián)合發(fā)文量來看，排在前三位的分別是北京市科學(xué)技術(shù)委、北京市財政局、北京市人力資源和社會保障局。此外，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、北京市經(jīng)濟和信息化委員會、北京市地方金融監(jiān)督管理局等在政策發(fā)布過程中主要起到協(xié)調(diào)輔助作用，共同完善北京市科技人才政策體系。

表2 北京市2010-2020年科技人才政策發(fā)文主體統(tǒng)計(前10位)

(二)政策工具與主題詞構(gòu)造

政策工具的使用是實現(xiàn)政策目標(biāo)的現(xiàn)實途徑，借助政策工具是為了對科技人才政策進行更深層次的理解和評估，對人才發(fā)展現(xiàn)狀進行指導(dǎo)。當(dāng)前研究對政策工具類型有不同劃分，依照政府權(quán)利介入程度劃分為強制型、調(diào)節(jié)型、社會型和自愿型，依照“強制程度”劃分為管制型、市場型和自愿型政策工具，更多文獻依照Rothwell和Zegveld對政策工具的劃分標(biāo)準(zhǔn)，本文同樣采用此種分類標(biāo)準(zhǔn)將北京市科技人才政策劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。依照定義，供給型政策工具是政府對科技人才給予直接的服務(wù)與支持，對科技人才進行扶持和培育，如人才培養(yǎng)和發(fā)展、資金支持、技術(shù)服務(wù)、合作交流等。需求型政策工具的功能是減少市場不確定性，起到穩(wěn)定與拉動的作用，以政策法規(guī)形式支持科技人才所在產(chǎn)業(yè)及其科研活動，引導(dǎo)科技人才進行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，如科技創(chuàng)新、人才引進、隊伍建設(shè)、科技創(chuàng)業(yè)等。環(huán)境型政策工具是政府為科技人才發(fā)展提供保障，以政策規(guī)制方式完善市場環(huán)境，提供良好外部環(huán)境，間接地吸引和引導(dǎo)人才發(fā)展，如金融服務(wù)、租房補貼和社會保險補貼、知識產(chǎn)權(quán)的保護，此外還有諸如積分落戶、營商環(huán)境等措施。

公共政策能夠體現(xiàn)政府意志，影響社會和經(jīng)濟活動，是政府治理能力的表現(xiàn)。而在政策文本中，出現(xiàn)頻率較高的詞語往往具有一定的政策核心內(nèi)容的代表性，通過探析政策文本中高頻詞的語義內(nèi)涵，能夠了解政策對象與政府關(guān)注點。本文以每一篇政策文本作為一個分析單元，在按照時間順序排序和進行編碼的政策文本中提取表征能力較強的詞作為主題詞，在對所有樣本政策文本進行通讀的基礎(chǔ)上，手工篩選出與北京市科技人才政策相關(guān)的主題詞并形成詞庫，借助Nvivo 11軟件對詞庫中的主題詞進行詞頻統(tǒng)計，為確保主題詞的代表性和高頻性，要求主題詞的頻數(shù)不低于9，最終篩選出代表北京市2010-2020年間科技人才政策文本的主題詞45個，并按照政策工具類型對主題詞進行了劃分，表3列示了主題詞及其詞頻統(tǒng)計。

表3 北京市科技人才政策類型高頻主題詞統(tǒng)計

對篩選的主題詞進行供給面、需求面和環(huán)境面三類政策工具的分類后，按照各類政策工具主題詞詞頻占總詞頻的比例進行劃分。其中，環(huán)境類政策工具占比最高，為41.96%，需求類政策工具次之，占比39.88%，供給類政策工具占比最低，僅占所有政策工具的18.16%。從以上粗略的統(tǒng)計描述可以得知，2010-2020年間北京市科技人才政策主要集中于對科技人才在基礎(chǔ)配套設(shè)施與服務(wù)、穩(wěn)定與吸引科技人才及相關(guān)活動方面，而在對科技人才直接培養(yǎng)與扶持方面的政策文件較為欠缺。

基于科技人才政策文本的內(nèi)容分析共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)，以主題詞共現(xiàn)強度構(gòu)建共詞矩陣，即統(tǒng)計主題詞兩兩出現(xiàn)在同一篇政策文獻中的頻次形成N×N的對稱矩陣，使用Ucinet 6作出北京市科技人才政策的中心度可視化知識圖譜(圖2)。其中，每個節(jié)點代表一個主題詞，節(jié)點大小以degree(點度中心度)進行衡量點的中心度指數(shù)，表示其在語義網(wǎng)絡(luò)中的功能強弱，也即節(jié)點越大，其與越多的主題詞共同出現(xiàn)在同一篇政策文本中。節(jié)點間連線表示兩個主題詞之間聯(lián)系的疏密關(guān)系，線條越粗表示兩個主題詞之間聯(lián)系越緊密。從分布結(jié)構(gòu)來看，科技創(chuàng)新節(jié)點最大，處于主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)核心地位，表明科技人才政策關(guān)注的首要核心點是科技創(chuàng)新，分布在科技創(chuàng)新周圍的是知識產(chǎn)權(quán)和成果轉(zhuǎn)化，其次是人才培養(yǎng)和科研院所，對于理解政策文本中的主題詞具有支撐作用。再者是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)、科研機構(gòu)、人才引進、服務(wù)平臺和隊伍建設(shè)，在語義網(wǎng)絡(luò)中也比較突出，屬于政策文本中具有代表性的主題詞，這些主題詞大多為環(huán)境型和需求型政策工具。位于網(wǎng)絡(luò)邊緣的主題詞有貫通培養(yǎng)、技能培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和社會保險補貼，表明其在政策制定中是被忽視的主題。

圖2 北京市科技人才政策主題詞關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

進一步地，對可視化圖譜進行中心性測量，更清晰地展示表達節(jié)點之間的層次關(guān)系(表4)?？萍紕?chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)的點度中心度較高，對應(yīng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖中的核心位置，表明科技人才政策中不僅關(guān)注科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新及對人才培養(yǎng)支持方面，也比較重視科技人才的科研環(huán)境，對科研成果轉(zhuǎn)化與落地也有一定要求。網(wǎng)絡(luò)中心勢反映了節(jié)點的集中趨勢，45個主題詞的網(wǎng)絡(luò)中心勢為22.04%，數(shù)值較小，表示在67份政策文本中各主題詞分布較為均等，但總體上各主題詞間聯(lián)系較為分散。

表4 北京市科技人才政策主題詞點度中心度

(三)政策效力評價：基于北京與上海的對比分析

與北京建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心相對應(yīng)，2020年，科技部正式批復(fù)長三角國家科技創(chuàng)新中心，由上海市牽頭協(xié)同蘇浙皖共建?？苿?chuàng)中心作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，其建設(shè)需要匯集人才，調(diào)動城市智慧力量，從而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和協(xié)同創(chuàng)新。北京和上海作為我國兩個重量級的中心城市，在“創(chuàng)新發(fā)展”和吸引高端人才方面的政策上具有一定的相互參照性。因此選取上海作為北京科技人才政策效力的比照對象，收集北京和上海的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，考慮城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科研環(huán)境多方面因素來評價兩城科技人才政策效力。

為了保證指標(biāo)體系的科學(xué)合理與代表性，結(jié)合政策工具和政策主題詞篩選政策效力評價指標(biāo)(表5)，評價城市人才吸引力。按照供給面、需求面和環(huán)境面維度構(gòu)建政策效力評價指標(biāo)，供給面按照政府對科技人才的直接資金支持，選用研發(fā)經(jīng)費支出與投入強度指標(biāo)衡量，由于科技人才主要集中于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，因此加入高技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)經(jīng)費與專利申請數(shù)，檢驗政策效果，同時，選取第三產(chǎn)業(yè)占比考察比較北京與上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。需求面從市場角度選取研發(fā)機構(gòu)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)機構(gòu)數(shù)指標(biāo)，從成果轉(zhuǎn)化方面選取有效發(fā)明專利和專利授權(quán)數(shù)指標(biāo)。環(huán)境面指標(biāo)首先選取地區(qū)生產(chǎn)總值衡量地區(qū)發(fā)展水平，并從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房四方面選取指標(biāo)衡量，同時也考察了政府對于科技研究的財政支出。

表5 政策效力評價指標(biāo)

根據(jù)指標(biāo)體系搜集北京和上海2010-2020年的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來自于北京和上海各自的統(tǒng)計局。由于各項指標(biāo)量綱不同，因此采用非線性歸一化處理數(shù)據(jù)。采用主成分分析法，根據(jù)碎石圖(screeplot)確定主成分個數(shù)，利用主成分載荷計算各個指標(biāo)的線性組合，實現(xiàn)降維分析。

表6展示了北京和上海2010-2020年從環(huán)境面、供給面和需求面進行的綜合政策效力評價水平。從時間維度來看，兩座城市的三種政策工具效力都在不斷增強；橫向?qū)Ρ葋砜?，北京市的科技人才政策效力大小為環(huán)境面>需求面>供給面，與前述研究吻合；城市間對比發(fā)現(xiàn)，北京與上海在環(huán)境面與供給面的政策效力評價差異不大，表明兩座城市在政策體系中對于科技人才的公共服務(wù)與直接資金支持的政策力度相仿，但在需求面北京的政策效力平均水平為8.952，遠高于上海的4.733，表明上海對于科技人才的扶持與吸引以及科技成果轉(zhuǎn)化方面次于北京。

表6 北京與上海政策效力評價與對比

四、進一步探究：市級層面政策的擴散效應(yīng)

公共政策擴散具有學(xué)習(xí)、競爭、強制和模仿機制，在現(xiàn)有研究中，公共政策擴散的四種模式為自上而下、自下而上、區(qū)域和部門之間以及政策先進地區(qū)向跟進地區(qū)擴散模式?？紤]到區(qū)級層面的政策可能是對市級層面人才政策的延續(xù)與細化，通過研究區(qū)級層面特別是中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的人才政策能夠更加清晰地了解北京市對人才發(fā)展的規(guī)劃，總結(jié)北京市科技人才政策側(cè)重方向與規(guī)律。

從區(qū)級層面科技人才政策來看，中關(guān)村科技人才政策可分為兩個階段，第一個階段(2016-2018年)為發(fā)展起步階段，科技人才政策較少，政策關(guān)注點主要是從中關(guān)村總體創(chuàng)新布局到聚焦關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、建立創(chuàng)新依托平臺等。從2016年中關(guān)村發(fā)布的科技人才政策來看，政府提出構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，支持科技人才如海外人才、雛鷹人才等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2018年中關(guān)村的科技人才政策關(guān)注點在于推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，促進金融科技發(fā)展，強調(diào)人才儲備、人才結(jié)構(gòu)性優(yōu)化以及人才聚集的規(guī)模效應(yīng)。第二個階段(2019-2020年)政策逐漸豐富多元，更加關(guān)注重大前沿項目、金融深度融合和創(chuàng)新服務(wù)與環(huán)境，通過人才政策來促進高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育科技型企業(yè)，加快融入全球創(chuàng)新性網(wǎng)絡(luò)。

為進一步探究北京市級政策與區(qū)級政策可能存在的擴散效應(yīng)，統(tǒng)計2010-2020年北京市級層面與中關(guān)村頒布實施的科技人才政策數(shù)量(圖3)，除2012、2013和2020年外，北京市和中關(guān)村兩個發(fā)文主體的數(shù)量大體呈現(xiàn)同方向變動。

圖3 2010-2020年北京市與中關(guān)村科技人才政策發(fā)文數(shù)量

從時間維度和發(fā)文主體行為來看，2017年12月北京市政府提出加快科技創(chuàng)新，緊接著中關(guān)村管委會發(fā)布政策提升技術(shù)創(chuàng)新能力。再如2019年12月北京市政府提出促進科技成果轉(zhuǎn)化落地，2020年10月，中關(guān)村管委會發(fā)布強化高價值專利運用以促進科技成果轉(zhuǎn)化的措施，這體現(xiàn)了北京市和中關(guān)村的科技人才政策自上而下的政策擴散模式。但以2016年為例，中關(guān)村管委會首先發(fā)布支持優(yōu)秀人才資金管理辦法，隨后北京市政府頒布人才發(fā)展體制機制改革等一系列針對科技人才的配套措施，以此來看，北京市級層面的科技人才政策與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策，并不是單一的政策擴散模式，而是相互影響，聯(lián)系緊密，具有政策跟蹤與學(xué)習(xí)的效應(yīng)。

五、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

2010-2020年北京市科技人才政策經(jīng)歷了三個階段，且不同階段呈現(xiàn)不同的政策關(guān)注點。2013年之前以短期人才引進與培養(yǎng)項目為主，科技人才政策處于初步發(fā)展階段；2014-2017年關(guān)注多元化人才支持與培養(yǎng)，如海外高層次人才、高端領(lǐng)軍人才和“一帶一路”國家人才等，注重人才發(fā)展機制，并從租房補貼等方面保障人才發(fā)展；2018-2020年政策著力點包括科創(chuàng)中心和人才隊伍建設(shè)，優(yōu)化高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進成果轉(zhuǎn)化落地，并以住房保障、知識產(chǎn)權(quán)保護等全方位保障科技人才發(fā)展，政策體系較為成熟。整體來看，北京市科技人才政策由單一線性向多元體系不斷完善發(fā)展，以人才強國戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，力爭將北京不斷建設(shè)成為更加適宜科技人才發(fā)展的城市。

北京市科技人才政策綜合運用環(huán)境類、需求類和供給類三種政策工具，對科技人才的發(fā)展進行全面指導(dǎo)、規(guī)劃與保障，具有協(xié)同治理效應(yīng)，但對政策工具的使用側(cè)重不同。北京市科技人才政策較為頻繁使用環(huán)境類和需求類政策工具，結(jié)合政策工具占比和高頻詞圖發(fā)現(xiàn)，政府更加關(guān)注科技人才所需的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，強調(diào)需求端的拉動效用，在支持引導(dǎo)科技人才進行科技創(chuàng)新、保護其知識產(chǎn)權(quán)和促進成果轉(zhuǎn)化方面重視程度較高，而供給類工具使用較為欠缺，在具體的政策內(nèi)容中政府對科技人才合作交流、人才培養(yǎng)等方面關(guān)注較少，未顯示出供給型政策工具對科技人才直接支持的激勵效應(yīng)。

對比時間窗口內(nèi)北京市與中關(guān)村發(fā)布的科技人才政策內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)兩者科技人才政策影響模式區(qū)別于從上級政府到次級政府簡單的政策擴散，而是存在政策擴散與學(xué)習(xí)的雙向效應(yīng)?？傮w來看，北京市政府主要把握科技人才政策的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略方針，而中關(guān)村政府則是根據(jù)所需科技人才特點精細化政策措施，更加強調(diào)以人才為支撐促進成果轉(zhuǎn)化與項目落地，為高精尖產(chǎn)業(yè)和技術(shù)集群儲備提供全方位專業(yè)服務(wù)，聚焦科技創(chuàng)新與前沿技術(shù)，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

(二)建議

推動高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)“十四五”良好開局，發(fā)揮科技人才政策的支撐性、戰(zhàn)略性作用，北京科技人才政策需要進行必要的戰(zhàn)略調(diào)整和政策優(yōu)化，為此提出以下建議：

高端科技人才是北京“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，因此需堅持人才政策與科技、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)同聯(lián)動，加強科技人才政策頂層設(shè)計，從全局角度統(tǒng)籌科技人才政策的各方面、各層次、各要素，做到主體協(xié)作，一體推進，以將北京建設(shè)成為國際領(lǐng)先的人才都市。具體來說，要在“五子”聯(lián)動發(fā)展過程中，涵養(yǎng)人才生態(tài)，充分調(diào)動科技人才創(chuàng)新性，耦合人才、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機制，在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)疊加效應(yīng)。綜合運用行政力量與市場規(guī)律，在新一輪科技人才政策制定與規(guī)劃中適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，匹配新經(jīng)濟發(fā)展階段，重點吸引數(shù)字貿(mào)易、雙碳發(fā)展、人工智能、5G、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等前沿領(lǐng)域的相關(guān)人才，實現(xiàn)科技人才的全球布局。

作為創(chuàng)新主體，如何吸引和使用人才是相對復(fù)雜的政策議題。人具有自然屬性、經(jīng)濟屬性和社會屬性，關(guān)照人的這“三重屬性”，就需要合理使用需求型、供給型和環(huán)境型政策工具體系。基于人的自然屬性，需完善科技人才保障機制，重點關(guān)注科技人才落戶、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等問題，加強城市公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施完善，改善優(yōu)化營商環(huán)境，營造有溫度的生活和工作環(huán)境，吸引和留住人才；基于人的經(jīng)濟屬性，應(yīng)大力推進高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極布局國家實驗室等前沿研究力量和機構(gòu)，為創(chuàng)新人才提供具有競爭力和吸引力的職業(yè)發(fā)展機會，將北京打造成為重要的“人才機場”(talent airport)；基于人的社會屬性，要重點依托首都特有的城市包容性、國際性以及文化、教育資源集聚等先天優(yōu)勢，吸引人才聚集，營造更加適宜科技人才釋放創(chuàng)新潛力的創(chuàng)新氛圍。

在政策擴散過程中，政策學(xué)習(xí)和模仿能夠降低政府成本，但過度的政策學(xué)習(xí)會導(dǎo)致政策趨同，北京市和中關(guān)村應(yīng)根據(jù)不同政策立足點，對首都人才以及國家科創(chuàng)中心人才進行不同的政策創(chuàng)新，做到既有政策借鑒又有政策針對性。依據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)，明確未來發(fā)展方向，北京市應(yīng)整體把握科技人才發(fā)展脈絡(luò)與規(guī)律，全方位保障科技人才發(fā)展與配套措施，加強人才發(fā)展的政府投入與市場機制融合，激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力，以創(chuàng)新引領(lǐng)智慧經(jīng)濟，提升首都國際科技創(chuàng)新中心創(chuàng)新能力和生態(tài)構(gòu)建。中關(guān)村應(yīng)依托市級層面政策，更加精準(zhǔn)細化對科技人才不同領(lǐng)域和層次的需求，夯實技術(shù)創(chuàng)新底座，聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)前沿技術(shù)，推進高端人才創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，營造區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提升中關(guān)村在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域技術(shù)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、應(yīng)用引領(lǐng)、集群引領(lǐng)、生態(tài)引領(lǐng)和規(guī)則引領(lǐng)地位，與市級政策形成良性互動，提升原始創(chuàng)新策源能力，實現(xiàn)重點領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)突破，加快實現(xiàn)國家科技自強自立。

① “五子”聯(lián)動是指大力推進國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)、加快“兩區(qū)”建設(shè)、全力打造全球數(shù)字經(jīng)濟標(biāo)桿城市、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造新需求、以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展。