嚴鑌鑌 陳洲杰 劉宣茹

（1.舟山市自然資源測繪設計中心，浙江 舟山 316021；2.浙江舟山市自然資源和規(guī)劃局，浙江 舟山316021）

海島是一國國土的重要組成部分，是重要的地理單元。從人文地理學的分類角度看，海島可以分為有人島和無人島。無人島指的是沒有居民常年居住的、在海洋中自然形成的陸地。[1]我國是海洋大國，島礁數(shù)量眾多且分布不均。作為我國領土的重要組成部分，無居民海島在維護國家海洋權益、壯大海洋經(jīng)濟和拓展海洋發(fā)展空間等方面扮演著重要角色。[2]“海興則國強民富，海衰則國弱民窮”[3]。浙江省是我國的海洋大省，海洋資源相對豐富，其中海岸線長度為6 486.24 千米，面積大于500 平方米的海島數(shù)量有3 061 個，全省大約有2/3 的海島坐落于舟山市附近。隨著舟山市海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展和陸地資源的約束趨緊，其對海洋資源與空間的依賴程度大幅度提高。無居民海島及其周圍海域蘊藏著豐富的漁業(yè)、礦產(chǎn)、旅游、岸線資源和海洋能源，為發(fā)展海洋經(jīng)濟提供了得天獨厚的優(yōu)勢。因此，提高對無居民海島重要性的認識，進一步合理推進對無居民海島及其附屬資源的開發(fā)、保護與管理，已經(jīng)成為舟山市未來發(fā)展的重要方向。

開發(fā)無人島，不能無人管理，更不能破壞性開發(fā)。2013 年7 月30 日，習近平總書記在主持中共中央政治局第八次集體學習時深刻指出，“推進海洋強國建設，必須提高海洋資源開發(fā)能力，保護海洋生態(tài)環(huán)境，發(fā)展海洋科學技術，維護國家海洋權益”。[4]因此，無居民海島的合理分類保護不僅是一市一省的發(fā)展問題，更牽涉到黨和國家的未來戰(zhàn)略布局。舟山市作為我國東海開放的前沿陣地，如何在黨中央的統(tǒng)一領導下發(fā)揮主觀能動性，保護好周邊生態(tài)環(huán)境的同時，重新構建海島資源開發(fā)的新格局，推進海洋經(jīng)濟進一步發(fā)展，是當前舟山市亟待解決的重要議題。

一、國內(nèi)外無居民海島開發(fā)管理舉措

世界上許多濱海國家都非常重視海島的開發(fā)與管理，美國海島管理部門[5]積極倡導海島保護工作中的相互配合和交流。首先，在環(huán)境保護方面，其聯(lián)合美國聯(lián)邦緊急事務管理署、美國國家海洋與大氣管理局、美國衛(wèi)生和公眾服務部等對關島進行分職管理，高效開展關島的相關保護工作。其次，美國的太平洋島嶼氣候科學中心利用區(qū)域氣候建模、編程等技術對關島的生態(tài)系統(tǒng)進行遠程成像和映射,研究前沿的關島生態(tài)系統(tǒng)和物種生物學，從而對關島特有的文化和科學資源進行保護管理。另外，密克羅尼西亞保護信托基金、太平洋組織秘書處等國際、地方組織的參與合作也對關島的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、可再生資源等多方面綜合管理給予了支撐和保障。這種多元治理方式使關島生態(tài)環(huán)境得到了有效保護。日本采用“孤島治理”思想對邊遠海島進行合理開發(fā)與保護，建立了相對集中且統(tǒng)一的管理體制和完善的政策體系，不僅設立了海洋綜合管理機構，而且配備了以內(nèi)閣總理大臣為代表的較高規(guī)格管理人員。日本于2008 年到2013 年先后出臺了《海洋基本法》《離島振興法》《海洋基本計劃（2013—2017）》等多項法律和政策，逐步構建起了包括孤島（也稱離島）在內(nèi)的日本離島管理政策體系。[6]馬爾代夫作為一個以旅游業(yè)為主的海島型國家，其成功的海島開發(fā)經(jīng)驗和做法被譽為“馬爾代夫模式”。[7]馬爾代夫擁有一套嚴格的海島開發(fā)計劃，在國家批準海島開放前，相關部門委員會對海島的位置、面積、地理、地質、地貌和資源生態(tài)狀況進行考察，進行科學論證并出具相關建議書，交由馬爾代夫國家旅游部；采取“整島開發(fā)”的模式，最大程度減少對原有環(huán)境的破壞；通過簽署旅游法、指定海島旅游管理機構、成立國家旅游部等方式，維護馬爾代夫的海島旅游信譽與秩序。

我國海島資源豐富，2010 年3 月1 日《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）的頒布和實施是我國海島保護管理的一個里程碑，此后全面推進海島保護規(guī)劃、加強無居民海島保護與利用成為落實《海島保護法》的主要任務。山東省以生態(tài)保護為主，一方面注重海洋環(huán)境保護，為了維護脆弱的生態(tài)環(huán)境，山東省政府及各級相關部門多次強調(diào)島群的可持續(xù)性發(fā)展。[8]山東省海洋與漁業(yè)廳對無居民海島建筑物的高度和密度做出了詳細、嚴苛的規(guī)定，盡可能為樹木及花草的種植創(chuàng)造更多的空間。另一方面注重無居民海島野生動物保護，山東省已經(jīng)建立了10 個海洋保護區(qū)，包含4 個國家級保護區(qū)、4 個省級保護區(qū)和2 個市級保護區(qū)。廣東省以特色綠色旅游為導向，明確開發(fā)與保護并重的基本原則，科學合理地管理無居民島嶼。廣東省政府[9]建立監(jiān)測平臺實時監(jiān)控島上生態(tài)環(huán)境變化，依據(jù)環(huán)境承載力合理、有序地開發(fā)無居民海島。在發(fā)展特色旅游業(yè)時，堅持“因島制宜”的原則，不僅突出海島原有特色文化，還可以避免大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)對海島生態(tài)的影響?？傮w而言，我國無居民海島開發(fā)起步較晚，雖然在“海洋強國”戰(zhàn)略的大背景下，各臨海省份均取得了一定成果，但相較于美、日等濱海發(fā)達國家，在海島資源評估、海島開發(fā)政策的制定、海島開發(fā)技術的利用和海島生態(tài)資源的保護等方面仍存在一定差距。

二、舟山市無居民海島開發(fā)現(xiàn)狀

我國在2009 年到2012 年進行的第二次全國海域地名普查結果與近年海島開發(fā)利用情況聯(lián)合表明，當前舟山市轄區(qū)內(nèi)共有海島2 091 個，其中有居民海島141 個，無居民海島1 950 個。當前舟山市區(qū)域內(nèi)約有494 個無居民海島進行了程度不一的開發(fā)，被開發(fā)的島嶼分散于舟山市不同區(qū)域，具體見圖1。

圖1 無居民海島開發(fā)分類統(tǒng)計

（一）安全設施開發(fā)

舟山無居民海島中，航標、燈塔、橋墩等基礎設施工程用島共有181 個，如定海的老虎山嶼作為跨海大橋橋墩基礎，是舟山連島工程的重要保障；嵊泗里泗嶼、普陀鵲尾礁等島嶼上均設有燈塔，是通航安全的重要保障。安全設施的開發(fā)為舟山市大力發(fā)展海洋經(jīng)濟奠定了堅實基礎，不僅構建了安全的島際交通圈，而且為海洋產(chǎn)業(yè)營造了良好的環(huán)境。

（二）港口設施開發(fā)

舟山無居民海島中，修建堤岸、防波堤、碼頭等港口設施工程用島共有72 個，如岱山高亭小竹山嶼、定海小五奎山島、普陀銅錢山嶼、嵊泗筲箕島等部分面積相對較大的無居民海島，依托其良好的岸線資源與前沿水深條件，進行了港口航運資源的開發(fā)。

（三）農(nóng)業(yè)開發(fā)

舟山無居民海島中，農(nóng)林牧漁業(yè)用島232 個，部分無居民海島擁有較好的淡水、土地、植被、灘涂等資源，被用來從事生態(tài)放牧、養(yǎng)殖、林木種植、海水養(yǎng)殖、海洋捕撈等活動，部分海島漁農(nóng)村還擁有海島林地所有權證和林地使用權證。據(jù)統(tǒng)計，截至《中華人民共和國海島保護法》頒布前，舟山市共發(fā)放林權證256 個，土地（房產(chǎn)）證6 個，如定海周家園山、普陀山礁頭嶼等。

（四）旅游業(yè)開發(fā)

近年來，舟山市依靠獨有的濱海自然風光大力發(fā)展濱海旅游業(yè)，旅游發(fā)展盈利直線上升。在利益的驅動下，由于部分無居民海島緊靠旅游景點，天然風光秀麗，已經(jīng)或將被開辟為旅游景點。如普陀區(qū)的懸山后門山島、懸鵓鴣山島、嵊泗縣的里小山嶼等。

（五）商業(yè)開發(fā)

圍填海工程導致無居民海島消失，根據(jù)第二次全國海域地名普查（2012 年）結果顯示，舟山市無居民海島數(shù)量為1 950 個，而在《浙江省海島保護規(guī)劃（2017—2022 年）》中，舟山市無居民海島數(shù)量為1 944 個，減少了6 個，這主要因為在2012 年到2017 年間開展的圍填海工程造成了海島的消失。消失的無居民海島有普陀區(qū)的涼帽棚山、盛家岙小山、六橫石城礁；岱山縣的鸞凰山嶼、鼠浪湖西南大島；嵊泗縣的小黃石礁。

三、舟山市無居民海島保護措施

近年來，舟山市委市政府高度重視無居民海島保護相關工作，堅持無居民海島生態(tài)保護優(yōu)先，以陸海統(tǒng)籌推動海洋經(jīng)濟發(fā)展，通過配套的立法細則和具體、可操作性強的行政措施對無居民海島進行保護，取得了階段性成績。

（一）建立海洋保護區(qū)

國外目前針對海島生態(tài)修復工程分類方面的研究較少，主要仍停留在研究階段。[10]以我國于1995 年頒布的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，舟山市《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》為基礎，同時借鑒海南省三亞珊瑚礁自然保護區(qū)、廣西紅樹林生態(tài)自然保護區(qū)的相關經(jīng)驗，再結合舟山市海洋自然保護區(qū)與海洋特別保護區(qū)的自身特點，重點開展無居民海島保護工作。

當前，舟山市已建立海洋生態(tài)自然保護區(qū)4 個，其中包括濱海濕地鳥類自然保護區(qū)1 個（定海五峙山列島省級鳥類自然保護區(qū)）；生態(tài)海洋自然特別保護區(qū)3 個（2 個國家級自然保護區(qū)為普陀中街山列島海洋特別保護區(qū)和嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區(qū)，1 個省級自然保護區(qū)為舟山市東部省級海洋特別保護區(qū)）。在已經(jīng)建立的海洋生態(tài)自然保護區(qū)中包含有各種海島443 個。

（二）重視對領?；c海島的保護

舟山市高度重視對涉及海洋權益和國家主權的無居民海島的保護工作，嚴格執(zhí)行國家對于領?；c的保護政策，對境內(nèi)的海礁（泰薄礁、東南礁）、兩兄弟嶼這兩個領?；c所在地的海島，劃定保護范圍，采取嚴格保護措施，并積極開展相關維護、巡查等工作，切實保障了領?；c島嶼的環(huán)境完好。

（三）開展生態(tài)修復

舟山市全面貫徹落實《海島保護法》中海島保護的有關規(guī)定，對部分在《海島保護法》頒布前因石料開采等原因遭到破壞的無居民海島開展了邊坡修復、增加客土、種植草木復綠等生態(tài)修復工作，使海島景觀、生態(tài)大有改觀，起到了良好的生態(tài)修復和無居民海島保護試驗示范作用。主要工程有舟山市對面圓山海島生態(tài)修復及生態(tài)化開發(fā)示范工程、周家園山海島生態(tài)建設實驗基地項目等無居民海島整治修復工程等。

（四）設置海島名稱標志石碑

全國海域海島地名普查海島名稱標準化之后，海島名稱標志石碑的設置工作逐步開展。舟山市自2011年開始按標準、分批次給無居民海島頒發(fā)“身份證”，其中包括富翅島、大竹嶼島、東墾山等，結束了一些海島有島無名、有名不規(guī)范、有名無標志的歷史。這推動了海島名稱標準化進程，維護了國家海洋權益，也促進了海島保護工作的實施。

（五）編制海島保護規(guī)劃

《舟山市海島保護規(guī)劃（2017—2022 年）》（以下簡稱《海島保護規(guī)劃》）的編修和出臺，為舟山市統(tǒng)一、有序地對無居民海島進行分類、治理、管控和開發(fā)提供了行動藍本。自2016 年10 月31 日浙江省人民政府批準《海島保護規(guī)劃》以來，舟山市政府聯(lián)合市縣兩級海島管理規(guī)劃相關單位進行工作銜接與落實，對無居民海島進行了全方位和多層次的劃分。其中按照空間管控機制將功能機制、地理分布、同源性等作為分類指標，對無居民海島按照保護類型島群和行政區(qū)島群兩大類進行劃分；另外考慮到區(qū)域的當前經(jīng)濟水平和未來國家發(fā)展戰(zhàn)略，按照海島功能的差異將無居民海島劃分成6 大類，具體見圖2。

圖2 舟山市無居民海島分類體系

四、舟山市無居民海島保護存在的問題

雖然舟山市在無居民海島的保護中取得了一定成效，但是仍存在管理手段落后、權責分配不明確、海島開發(fā)審批流程繁瑣等一系列問題。這些問題能否得到有效解決，對促進舟山市無居民海島的規(guī)范化、法制化管理和海島經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

（一）海島保護力度不夠

由于社會經(jīng)濟發(fā)展需求增大，以及對部分小型無居民海島保護的重要性認識不夠，同時無居民海島開發(fā)利用審批監(jiān)管不夠嚴格規(guī)范等多方面因素，造成了《海島保護法》頒布后仍存在程度不一的無序用島現(xiàn)象。由于無居民海島的各級管理單位組建時間不長，監(jiān)管力度沒有具體標準，特別是對偏遠無居民海島的監(jiān)察不容易及時落地，暴露出《海島保護規(guī)劃》與相應機構管理職能脫節(jié)的嚴重問題。

（二）海島生態(tài)本底資料不足

目前舟山市對無居民海島的調(diào)查主要有2011 年開展的第二次全國海域地名普查，以及2017 年開展的海島岸線調(diào)查，雖然收集和基本摸清了全市無居民海島數(shù)量和海岸線現(xiàn)狀，但主要調(diào)查內(nèi)容也僅涉及海島的形狀、位置、巖石、植被等。目前已開發(fā)的無居民海島中，存在對用島性質、用島類型、用島區(qū)塊面積、權屬現(xiàn)狀、開發(fā)利用強度等信息了解不足等問題，未形成海島完整的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)承載情況評估報告。

（三）海島管理技術手段落后

目前大部分無居民海島的監(jiān)視監(jiān)測管理仍只靠傳統(tǒng)的人工巡查，因此對地域相對偏遠的海島難以做到及時監(jiān)察。如何利用現(xiàn)代科技建立海島監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)，增加海島管理技術支撐，改變海島管理技術手段落后的現(xiàn)狀，成為今后海島管理的一個重要方面。對于國家領?；c、生態(tài)海洋自然特別保護區(qū)等一批島嶼的管理，僅僅依靠人工巡查難以達到全天候、全方位的監(jiān)測，更需要持續(xù)的動態(tài)遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)來支持。

（四）無居民海島開發(fā)利用審批難，成本高

當前舟山市海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，能源化工產(chǎn)業(yè)向海島轉移趨勢加快，舟山市迎來重要的歷史發(fā)展機遇。根據(jù)當前的海島管理政策，開發(fā)無居民海島必須向省級以上相關單位報備申請，由此面臨審批權力集中、審批過程繁瑣等問題。無論是對《海島保護法》頒布前的一些違規(guī)行為進行納規(guī)還是審批新的用島需求，市級相關海洋管理部門均無權直接進行審批，這造成無居民海島在實際開發(fā)審批過程中審批層級高、審批周期長等問題，進而造成開發(fā)單位用島成本高的問題，成為制約舟山市海洋經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。現(xiàn)階段應處理好加快發(fā)展和生態(tài)保護之間、涉及民生的特殊基礎設施用島和加快審批之間的關系，合理保護無居民海島資源，達到海島生態(tài)保護與經(jīng)濟綠色發(fā)展之間的動態(tài)平衡。

（五）無居民海島權益復雜，矛盾不易調(diào)節(jié)

根據(jù)我國《海島保護法》規(guī)定，無居民海島全部為國有，但由于歷史原因，舟山市部分無居民海島已核發(fā)土地證、林權證、漁業(yè)養(yǎng)殖證等。這些權屬主體的轉換和利益補償?shù)葰v史遺留問題一直沒有得到妥善解決；另外，部分無居民海島還涉及軍事設施，雖已廢棄，但拆除工作不易，無法開展整治修復工作。這些問題對無居民海島的后續(xù)開發(fā)利用和保護均造成不利影響，因此應盡快對歷史問題的解決作出專門規(guī)定，以填補無居民海島開發(fā)制度建設中的空白，保障上述問題的公平妥善解決。

五、舟山市無居民海島保護與利用的建議

為適應舟山群島新區(qū)的發(fā)展，需要進一步鞏固無居民海島的戰(zhàn)略地位與法律地位，保障國家權益與國防安全，大力推進海洋生態(tài)文明建設，保護舟山市無居民海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)。

（一）加強頂層設計

堅持前瞻性、全民性和層次性原則，進一步完善海域海島海岸整治修復規(guī)劃。[11]無居民海島的開發(fā)利用和保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有政策性強、牽涉面廣的特點，涉及國土、海洋、漁業(yè)、農(nóng)林、水利、環(huán)保、旅游、公安、交通、港務、海事、民政和國防等多個領域，必須統(tǒng)籌兼顧，改變分頭管理、都管都不管的管理現(xiàn)狀，強化無居民海島的開發(fā)利用管理職能。舟山市自然資源和規(guī)劃局應充分發(fā)揮自然資源保護和管理作用，統(tǒng)籌解決涉及海島保護和開發(fā)利用方面的問題，牽頭建立涉島部門間的綜合協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)好與環(huán)保、旅游、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門關系；抓緊研究制定出臺舟山市無居民海島管理暫行規(guī)定，明確綜合協(xié)調(diào)機構和統(tǒng)一管理機構設置，賦予其相應的職能和權限；真正把無居民海島管理工作納入法制化軌道，促進無居民海島資源的有序、有度、有償，合理、合規(guī)、合法開發(fā)和可持續(xù)利用。

（二）完善規(guī)章制度

根據(jù)國家《海島保護法》和其他相關的法律、法規(guī)，舟山市海洋行政主管部門應會同有關部門加強無居民海島法規(guī)體系建設，實行依法治島，確保海島法律、法規(guī)的貫徹實施，促進無居民海島資源有序、有度、有償開發(fā)和可持續(xù)利用，推動無居民海島開發(fā)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。海岸帶保護規(guī)劃應充分與國土空間規(guī)劃、海島保護規(guī)劃、港口總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，按照區(qū)位及資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，統(tǒng)籌全市的海島資源開發(fā)和保護，同時明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設和生態(tài)保障要求，構建各具特色、功能互補的海岸帶保護與利用新格局。

（三）加快解決權屬問題

當前舟山市自然資源和規(guī)劃局應進行地毯式的海島生態(tài)損害調(diào)查，掌握無居民海島開發(fā)狀態(tài)的最新數(shù)據(jù)，為接下來針對海島生態(tài)機制的修復和權屬問題的劃分提供有效行動指南。當前無居民海島的權屬劃分問題大概可以分為兩類：第一類是《海島保護法》頒布之前，舟山市相關部門依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒發(fā)證書，例如林權證、土地證等，盡管某些證書的形式不太規(guī)范，但因依法頒發(fā)而具有法律效力；第二類是權益人在沒有取得合法證書的前提下已在海島進行了長期的生產(chǎn)活動。建議舟山市自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合多部門對海島歷史權屬進行摸底排查，充分了解和掌握海島實際權屬情況和開發(fā)現(xiàn)狀，采取立法方式明確解決權屬問題。

（四）加強動態(tài)監(jiān)測

舟山市自然資源和規(guī)劃局應帶頭并督促縣區(qū)定期或不定期對無居民海島開發(fā)利用情況進行全面檢查，加強對無居民海島的巡航執(zhí)法檢查和動態(tài)監(jiān)管力度，定期組織開展基礎調(diào)查和經(jīng)常性監(jiān)測工作，及時掌握海島生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性變化趨勢，加強對非法利用無居民海島及其周邊海域、擅自變更海島用途等行為的監(jiān)管，并根據(jù)相關法律、法規(guī)聯(lián)合海洋行政執(zhí)法部門對相關責任人進行處罰。

為此，建議建立無居民海島動態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡系統(tǒng)，提高海島管理信息化水平。加強推進舟山市無居民海島智能管控工作，梳理海上綜合治理的難點、痛點，健全無居民海島動態(tài)監(jiān)控制度，完善無居民海島智能管控方案，推動形成海陸共建、共治、共享的新格局。

（五）繼續(xù)開展整治修復

結合無居民海島生態(tài)損害調(diào)查結果，對水土流失、海岸線侵蝕、環(huán)境退化等較嚴重的海島進行整治修復和保護。積極開展保護范圍內(nèi)受損的動植物群落以及具有重要生態(tài)功能的沙灘、泥灘、礁石灘的生態(tài)修復。通過無居民海島整治修復工程的實施，恢復海島自然屬性，修復島礁資源，改善海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境，維護海島典型生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和物種多樣性。

（六）加強科技支撐

結合海島科研機構的相關科研成果，整合海島基礎信息數(shù)據(jù)資源庫，及時為政府相關部門提供行政管理決策支持；建立海島科技服務機構，開展海島保護關鍵技術研究，建設海島科技成果轉化平臺，引導和扶持可再生能源、新材料等方面的科技成果在海島保護中的應用。