林 楠

中國青少年研究中心副主任張良馴研究員新著《青年發(fā)展導(dǎo)論》，立足新時代青年發(fā)展的時空定位，從青年群體的概念內(nèi)涵、青年發(fā)展的目標、重要領(lǐng)域和影響因素等方面進行了邏輯縝密、系統(tǒng)全面的闡述。更具創(chuàng)新的是，作者從自身寶貴的研究心得和豐富的工作經(jīng)驗出發(fā)，以新中國歷史上首個中長期青年發(fā)展規(guī)劃的出臺與實施實踐為研究對象，詳細剖析了青年政策之于青年發(fā)展的重大效能。青年發(fā)展不是一個自發(fā)的過程，政府等公共部門有必要對青年發(fā)展進行人為干預(yù)。青年發(fā)展需要青年政策作為支持[1]。特別是在精細化分工的后工業(yè)時代和虛擬現(xiàn)實相交織的網(wǎng)絡(luò)時代，青年發(fā)展面臨的環(huán)境因素日益復(fù)雜，其主要發(fā)展訴求也呈現(xiàn)基本性和多樣性、高質(zhì)量與均衡化的融合特點。在內(nèi)外因素的共同作用下，該群體難以形成自發(fā)性發(fā)展動力，獨自整合發(fā)展的資源、應(yīng)對發(fā)展風(fēng)險挑戰(zhàn)的可能性大大降低，需要社會各方面給予更為系統(tǒng)、更大力度的支持。

“青年是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的生力軍和中堅力量。黨和國家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”[2]。黨和國家歷來重視青年發(fā)展，以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)，結(jié)合我國青年發(fā)展的具體實踐，制定和出臺了一系列青年政策。2015年4月，習(xí)近平總書記專門作出批示，研究制定中國青年發(fā)展規(guī)劃。2017年4月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了新中國歷史上第一部以青年群體為對象的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》[3]。在統(tǒng)一的工作部署下，省級、地市級中長期青年發(fā)展規(guī)劃相繼出臺，從國家到縣的四級青年工作聯(lián)席會議機制基本建立，具有中國特色的青年政策體系初步形成。青年發(fā)展進入了更加系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃的新時期。政策的形成、實施和演變也成為青年發(fā)展研究的關(guān)鍵性變量。

一、關(guān)于青年政策的文獻綜述

青年政策是青年事務(wù)治理主體工作理念的集中反映，是青年工作措施和目標的集合。通過青年政策體系，青年群體與社會宏觀環(huán)境及其他社會群體之間形成了一種共生發(fā)展關(guān)系。關(guān)于青年政策，學(xué)界從其產(chǎn)生機理、所形成的價值以及在實踐中的效能三個方面進行了研究。

(一)青年政策的產(chǎn)生機理和邏輯方面

張良馴認為，青年政策是政府等公共部門為了實現(xiàn)教育和服務(wù)青年的目標，在青年事務(wù)的管理中就青年成長發(fā)展和權(quán)益維護而制定的行為準則[4]。沈杰認為，最早產(chǎn)生的青年政策是管理型的，其初衷是以制度化力量解決或矯正青年問題，當(dāng)青年發(fā)展成為國家發(fā)展或社會發(fā)展的一個重要組成部分，則產(chǎn)生了發(fā)展型的青年政策，青年發(fā)展政策是在一個更高層面以更加獨特的角度從整體上促進青年發(fā)展和預(yù)防問題發(fā)生的制度體系及其操作機制[5]。劉慶帥根據(jù)青年人被視為問題或資源的程度，將青年政策劃分為問題—干預(yù)導(dǎo)向、資源—投資導(dǎo)向兩類。根據(jù)政策制定主體則可分為世界性青年政策、區(qū)域性青年政策、國家青年政策三種[6]。楚國清概括我國青年政策四種主要形式：一是法律法規(guī)，二是黨和政府的規(guī)范性文件，三是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的講話和批示，四是共青團組織制定的規(guī)范性文件[7]。

(二)青年政策對青年發(fā)展的價值方面

余逸群認為，青年政策是發(fā)展青年事務(wù)的主導(dǎo)性因素，尤其是在現(xiàn)代社會，有效有力的青年政策指導(dǎo)是促進青年事務(wù)發(fā)展的重要動力[8]。張良馴認為，青年政策既具有調(diào)整青年事務(wù)權(quán)力分配關(guān)系的政治價值，又具有調(diào)整青年工作資源配置關(guān)系的經(jīng)濟價值，還具有調(diào)整青年發(fā)展方向和力度的社會價值[9]。他根據(jù)金登的多源流理論，認為我國青年發(fā)展規(guī)劃政策溪流主要由共青團的青年政策實踐、地方政府的青年發(fā)展規(guī)劃和學(xué)術(shù)界的青年政策建議構(gòu)成[10]。

(三)青年政策實施實踐經(jīng)驗方面

夏揚以2013年世界青年報告為對象，剖析一定時期內(nèi)聯(lián)合國以移民問題為主題的青年政策，強調(diào)保障青年的教育、就業(yè)、權(quán)力保護等[11]。雷蕾以當(dāng)代俄羅斯國家青年政策為對象，闡述政策實施以提高青年綜合素質(zhì)、政治認同與文化自信為價值旨歸，逐步形成了青年事務(wù)管理部門、青年政策法案和青年政策配套項目一體化發(fā)展的政策體系[12]。熊美娟等回顧澳門特區(qū)回歸以來的青年政策，發(fā)現(xiàn)澳門青年政策踐行了“積極的青年發(fā)展”路徑，并注重青年參與在青年政策制定中的作用，也尤為重視青年的公民教育問題[13]。

通過以上的文獻梳理可以看出，學(xué)界立足中國社會主義制度的基本國情，借鑒國內(nèi)外的理論與實踐對青年政策作了較為全面的闡述，在一定程度上形成了從源起、功能到成效的觀點共識。但對于青年政策的剖析，應(yīng)當(dāng)從更為廣闊的時空定位進行溯源性的研究，方能更好地理解新時代青年政策的歷史性價值，更深刻地結(jié)合共青團深化改革來理解青年工作革新的空前必要性。

二、青年政策的時代特征

青年政策是國家政策體系的有機組成部分，有效有力的青年政策是促進青年事務(wù)發(fā)展的強大保障。社會主義國家的性質(zhì)決定了我國青年政策的來源具有廣泛性和群眾性，各級黨委、人大、政府和群團組織，乃至社會組織、青年群體自身都是青年政策制定和參與的主體。特別是將青年工作作為主責(zé)主業(yè)的共青團組織，承擔(dān)著連接黨和青年之間的橋梁紐帶責(zé)任，是青年事務(wù)治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，在黨和政府的委托下扮演著青年政策牽頭和統(tǒng)籌的角色?？v觀中華人民共和國成立后的青年政策沿革，可以清晰地觀察到，隨著中國共產(chǎn)黨治理科學(xué)化水平的不斷提升，青年政策制定及實施經(jīng)歷了由單純行政動員向行政與社會動員并舉、由對青年的引導(dǎo)教化向?qū)η嗄瓿砷L發(fā)展全方位支持的演進過程。

(一)計劃經(jīng)濟時期的青年政策

在中華人民共和國成立初期，中央人民政府未設(shè)專門的青年事務(wù)機構(gòu)，共青團組織自然而然地承擔(dān)起了部分青年事務(wù)的管理和青年思想政治的引導(dǎo)職能，成為黨延伸到青年群體工作的“手臂”。在計劃經(jīng)濟時期，基于“全民單位化”的社會結(jié)構(gòu)，共青團完善的基層組織架構(gòu)能有效延伸到各個單位，覆蓋了幾乎所有的經(jīng)濟社會空間。這種“全覆蓋”空前地保障了對青年的組織和動員能力，集中體現(xiàn)在三個方面。一是在引領(lǐng)青年方面，共青團承擔(dān)了青年的課堂學(xué)習(xí)乃至生活空間的大量的思想政治教育工作。團的工作和活動成為各個單位組織青年學(xué)習(xí)共產(chǎn)主義理論著作和領(lǐng)導(dǎo)人重要講話，進行思想引領(lǐng)的主要渠道。二是在生產(chǎn)動員方面，共青團成為發(fā)動青年投身社會主義建設(shè)的重要力量。一些企事業(yè)單位共青團組建的青年先進班組、青年突擊隊，在實踐的淬煉中逐漸成長為本單位的工作骨干，充分展現(xiàn)了蓬勃向上的社會主義建設(shè)者風(fēng)采。三是在樹立典型方面，共青團組織樹青年典型，立青年榜樣，并組織巡回宣講廣泛宣傳先進事跡，引發(fā)團員青年爭相學(xué)習(xí)效仿。

依托職能嚴密、邊界清晰的社會行政架構(gòu)，這一時期的青年政策將青年發(fā)展視為服務(wù)國家發(fā)展的能動力量，具有鮮明的教化色彩。青年工作被嵌入到高度行政化的政治、經(jīng)濟與社會管理體制之中，呈現(xiàn)出分條分塊的鮮明特征。如教育部、共青團中央于1958年發(fā)布的《關(guān)于對中學(xué)和師范學(xué)校學(xué)生進行社會主義思想教育的聯(lián)合通知》，1959年共青團中央先后發(fā)布的《關(guān)于在學(xué)生中提倡勤工儉學(xué)的決定》《關(guān)于動員青少年開展大規(guī)模造林運動的指示》等多個動員性文件。

計劃經(jīng)濟本身的作用不是體現(xiàn)在能否準確地計算社會生產(chǎn)與需求之間的平衡和資源的最佳配置，而是表現(xiàn)為最大限度地動員社會資源[14]。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，單一的計劃管理制度所帶來的資源配置不合理已經(jīng)阻礙共青團動員青年的能力。當(dāng)資源的集中配置和高度行政化的管理已經(jīng)不能對青年群體形成正向激勵時，通過行政動員青年的效力呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢，青年工作方式的革新勢在必行。

(二)改革開放后的青年政策

改革開放初期，由于“文革”十年浩劫剛剛結(jié)束，社會各領(lǐng)域百廢待興，亟需大量的青年人才脫穎而出，盡快成為社會主義建設(shè)的中堅力量。鄧小平同志在南方談話中指出：“要注意培養(yǎng)人，要按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的標準，選拔德才兼?zhèn)涞娜诉M班子”。[15]江澤民同志指出：“全國各族青年，代表著我們祖國和民族的未來，代表著我們事業(yè)興旺發(fā)達的希望”。[16]胡錦濤同志從戰(zhàn)略高度指出：“我們黨從成立之日起，就始終代表廣大青年、贏得廣大青年、依靠廣大青年”。[17]這一時期的青年政策體現(xiàn)了對青年人才培養(yǎng)的高度重視。

隨著改革開放的不斷推進，自上而下、高度集中管理的計劃體制逐漸放開，經(jīng)濟社會和群體思維活力釋放，原本幾近單維的評價和發(fā)展標準被重新改寫。經(jīng)濟社會參與主體逐漸多樣活躍，青年人才實現(xiàn)個人價值的領(lǐng)域也逐步擴大，大部分青年群體在新興領(lǐng)域發(fā)展事業(yè)。社會主義市場經(jīng)濟社會環(huán)境的新特點和青年群體發(fā)展的新規(guī)律，要求共青團除了夯實政治引領(lǐng)的基本職能外，也要不斷加強為青年提供公共服務(wù)的能力和水平。在實踐中，各地政府探索將一部分與青年相關(guān)的公益性公共事務(wù)組織管理職能由共青團以委托授權(quán)的方式吸引社會力量來實施，以實現(xiàn)青年公共事務(wù)的社會化運作。不少地方也形成了以共青團為中心，青年社會組織協(xié)同的“同心多層”樞紐型青年工作體系。

但相對于青年問題的復(fù)雜性和多樣性而言，行政管理架構(gòu)和方式的改革存在一定程度的滯后性，難以滿足青年群體全面、高質(zhì)量的發(fā)展需求。另一方面，由于缺乏頂層統(tǒng)籌設(shè)計，此時青年群體還未能以一個整體納入政策視野，青年事務(wù)在政府職能中并未單獨列出，而是分散在各條戰(zhàn)線中，呈現(xiàn)碎片化的特征。有些涉及多個職能部門的青年事務(wù)，還存在著政府職能覆蓋缺位，服務(wù)領(lǐng)域空白的現(xiàn)象。

(三)中國特色社會主義新時代的青年政策

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和水平顯著提高。黨的十九屆四中全會明確提出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。原有的單純靠行政推動的管理模式正在向群策群力的綜合治理模式轉(zhuǎn)型，各個治理主體的能動性和積極性得到極大發(fā)揮。

青年工作自上而下的制度化、系統(tǒng)化，可以充分激發(fā)治理各方主體的動力和活力，是加強黨對青年工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升國家治理現(xiàn)代化水平的題中之義，也是中國特色社會主義制度優(yōu)越性在青年工作上的重要體現(xiàn)。近年來，黨和國家相繼出臺了加強青年工作、推動青年發(fā)展的頂層政策措施。2015年7月，中共中央召開黨的群團工作會議。同時,《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》向社會正式全文公布。中央文件和習(xí)近平總書記重要講話均強調(diào)走中國特色社會主義群團發(fā)展道路，強調(diào)中國青年工作必須堅持和完善中國特色社會主義青年運動方向[18]。2017年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025)》(以下簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》是各級黨政層面將原本分散于各職能部門的青年工作予以綜合統(tǒng)籌，將歷年來所形成的青年工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗在頂層設(shè)計上予以重構(gòu)和發(fā)揚。它的出臺標志青年發(fā)展成為黨和政府明確的治理目標之一，釋放了積極的政策信號。

以《規(guī)劃》的出臺為始，青年事務(wù)共建共治共享的治理現(xiàn)代化取向得以進一步體現(xiàn)。從政策形成的主體看，共青團的重要地位得到堅實的制度保障。共青團組織接受黨和政府的委托牽頭統(tǒng)籌政策制定和實施的過程中，可以體現(xiàn)更大的政策靈活性，發(fā)揮更大的動員能力，更大范圍凝聚政策共識。從政策實施過程來看，在共青團組織的牽頭下，各個職能部門共同參與的聯(lián)席會議機制得以建立，在架構(gòu)上推動了青年議題納入正式工作日程，并按照職能范圍和權(quán)責(zé)對等原則進行目標錨定、任務(wù)分工，通過定期的會議督促機制來保障各項措施的落實。從實施效果來看，政策效果最終要通過考核評價來體現(xiàn)，建立一套合理的監(jiān)測指標體系，將政策文本“操作化”為合理的績效評估標準，是《規(guī)劃》實施的重要配套內(nèi)容。目前，在國家層面和部分省份層面，相應(yīng)的監(jiān)測指標體系已經(jīng)順利出臺，為接下來的相關(guān)監(jiān)測工作推進提供了良好的基礎(chǔ)。

《規(guī)劃》顯示出我國青年政策整體思路由被動保護青年到主動賦權(quán)青年的轉(zhuǎn)變，從聯(lián)合發(fā)布到聯(lián)合執(zhí)行，實現(xiàn)了青年政策文本形式的拓展和青年政策制定與執(zhí)行的有機銜接[19]。當(dāng)前，從國家到省，再到地市、區(qū)縣，各級規(guī)劃文件的出臺和青年工作聯(lián)席會議機制的建立，標志著從上到下推動青年政策的體制逐漸完善。青年政策通過與各級“十四五”規(guī)劃和政府工作報告的有效銜接，初步實現(xiàn)了政策協(xié)同，青年發(fā)展被納入了經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)一部署。

三、青年政策科學(xué)化亟待突破的瓶頸

議程設(shè)置、政策制定、政策反饋以及評估在政策執(zhí)行過程中仍有可能會持續(xù)不斷地施加影響，從而改變政策執(zhí)行的過程。政策制定階段的行為者同時也會參與到政策執(zhí)行之中，尤其是在確定資源分配中發(fā)揮重要作用[20]。青年事務(wù)作為社會性和群眾性較強，覆蓋面和涉及領(lǐng)域較廣的專項群體發(fā)展事業(yè)，需要在頂層設(shè)計的推動下形成強大高效的統(tǒng)籌力量，促進各方面主體同向而行。但我國青年政策制度化和系統(tǒng)化仍處于起步和經(jīng)驗探索階段，《規(guī)劃》所倡導(dǎo)的“青年優(yōu)先發(fā)展”理念還未受到職能部門乃至社會公眾的普遍性認可，以推動《規(guī)劃》實施的共青團組織為邏輯原點來剖析內(nèi)外部因素，可以觀察到：從外部因素來看，政策文本相配套的青年事務(wù)協(xié)同治理的工作機制還未能有效運轉(zhuǎn)；從內(nèi)部因素來看，共青團組織的公共政策能力還有所欠缺，對青年事務(wù)的資源整合力度還有待加強。

(一)外部因素：青年政策執(zhí)行的協(xié)同治理體制機制還有待完善

雖然《規(guī)劃》作為頂層設(shè)計實現(xiàn)了青年政策的重大突破，但執(zhí)行層面仍有一定程度的“小馬拉大車”的情況。共青團屬于群團組織，沒有任何行政力，對于黨政部門的工作協(xié)調(diào)往往力不從心，而且越到基層越難以進行有效的協(xié)調(diào)[21]。

《規(guī)劃》的實施，不應(yīng)只是原有共青團工作基礎(chǔ)的就地增量，也不應(yīng)僅僅將其視為共青團的“獨家工作”，而應(yīng)在黨委政府高度對青年發(fā)展重新強調(diào)與優(yōu)化。作為專門從事青年工作的群團組織，共青團推動《規(guī)劃》實施是深化改革的重要路徑。而長期以來，共青團的工作范圍不像職能部門一樣有明顯的邊界，對于跨部門整體資源的調(diào)動能力也有所欠缺。因此在一些地區(qū)，對于青年發(fā)展規(guī)劃落實存在“上下一般粗”的現(xiàn)象，僅僅滿足于上級所交辦的“固定動作”和“限定指標”，而在青年政策創(chuàng)新上乏力。部分領(lǐng)域關(guān)于青年的專項政策多由共青團發(fā)起，多個部門配合，但也多從共青團系統(tǒng)發(fā)文，形成了形式上的協(xié)同。而實際上行政配合的效力顯著低于系統(tǒng)內(nèi)的政策文件。部分地方因為認識不到位和資源配套跟進不足、財力所限等主客觀原因，對上級青年政策的配套措施創(chuàng)新和執(zhí)行力度有著較大的“變動性”和“變通性”。

在傳統(tǒng)的制度中，共青團作為為青年群體合法利益代言的專門群團組織，具備利益表達的正式渠道，可以借由直接向黨委政府提供政策建議、間接通過人大代表議案、各類青年工作協(xié)調(diào)機制等方式進入決策過程，從而實現(xiàn)或維護青年的合法利益。但在具體的政策實施過程中，各職能部門對共青團參與公共政策制定的認同程度和重視程度不一。在有的職能部門，即便擬出臺的政策潛在性地將顯著影響青年群體，但只要政策文本中沒有出現(xiàn)“青年”的政策對象范圍框定，在決策過程中就較少與共青團進行協(xié)商溝通，這就對青年發(fā)展的公共政策轉(zhuǎn)化效能產(chǎn)生一定影響。

此外，雖然各級青年工作聯(lián)席會議機制已經(jīng)建立，但從部分地區(qū)的工作效果看，一些成員單位抓青年工作的主動性、計劃性還不夠強，常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機制還未發(fā)揮應(yīng)有作用。青年事業(yè)發(fā)展各領(lǐng)域主責(zé)部門牽頭推動工作的主動性不強，項目不夠切中青年發(fā)展需求“痛點”，工作抓手還不夠?qū)?。特別是與青年接觸最為密切，青年對政策紅利感知度最強的市縣兩級基層地區(qū)，聯(lián)席會議機制成效還不顯著，創(chuàng)新性、突破性的措施還不夠多。

(二)內(nèi)部因素：共青團組織公共政策專業(yè)能力建設(shè)還有待提升

作為青年政策總集成的青年發(fā)展規(guī)劃，在起草、政策轉(zhuǎn)化及實施過程中一直由共青團組織所主導(dǎo)統(tǒng)籌和居中協(xié)調(diào)，這對共青團組織的公共政策倡導(dǎo)能力是個極大的挑戰(zhàn)，也是對長期慣于以動員和項目形式推動工作的固定思路的全新變革?？偟膩砜?，這項能力還有較大的提升空間。

在工作基礎(chǔ)政策升華方面，在多年的青年工作實踐中，共青團形成了社會影響大、美譽度高、受惠青年多的品牌項目。但在各地《規(guī)劃》的出臺過程中，部分共青團組織很少深入思考如何基于原有的工作基礎(chǔ)，通過《規(guī)劃》來提升政策倡導(dǎo)能力，將青年工作“自留地”升華為“公共場域”。一些團干部缺乏跨部門跨領(lǐng)域工作的經(jīng)驗，不熟悉將具體項目載體上升至政策的流程，或者缺乏總結(jié)政策文本的能力，僅將思維停留在原有項目的簡單重復(fù)上。在政策銜接方面，部分共青團組織和團干部長期從事具體項目，注重工作實踐，而對宏觀政策及分領(lǐng)域政策的掌握不夠熟悉，難以做到通過梳理現(xiàn)有政策體系來找準青年政策制定的結(jié)合點，將青年政策有機嵌入經(jīng)濟社會發(fā)展大局。在政策的持續(xù)方面，青年工作向公共政策的升華，應(yīng)當(dāng)成為青年發(fā)展事業(yè)的新常態(tài)，這就對共青團開展工作的科學(xué)化和精細化提出了更高的要求。由于社會領(lǐng)域工作的長期性和成效難以精確衡量的特性，加之以往一些青年工作短期模式的慣性思維，這就使得科學(xué)量化績效評估具有一定的難度，也難以衡量工作資源持續(xù)投入標準以尋求精準的財政支持。

“社會鏈接”是社會性政策得以持續(xù)實施的關(guān)鍵性因素，其涵蓋了社會資源的整合和社會層面青年的動員雙重含義，兩者構(gòu)成了《規(guī)劃》實施所必需的社會動力。青年政策的實施不僅僅是行政驅(qū)動，更大政策效果的達成需要社會的全面驅(qū)動。要在全社會倡導(dǎo)“青年優(yōu)先發(fā)展”理念，從而實現(xiàn)政策目標從黨政職能部門、群團組織向整個社會延伸，最終成為公眾的發(fā)展共識，讓青年群體更加直觀地感知到政策，享受到紅利。

當(dāng)前，對社會領(lǐng)域青年覆蓋不足則明顯制約了《規(guī)劃》的政策傳達效果。共青團工作的主要陣地仍在學(xué)校領(lǐng)域，而社會青年更加集中的“兩新”(1)“兩新”指新經(jīng)濟組織、新社會組織。領(lǐng)域，共青團的組織覆蓋和青年工作的社會化程度仍存在較大的提升空間，需要進一步擴大工作對象的范圍，最終實現(xiàn)各類青年群體的“全覆蓋”。因此如何通過共青團干部和青年骨干等“關(guān)鍵少數(shù)”來撬動更廣泛社會動能，提升共青團組織、團干部的社會資源整合和動員的能力，是在青年公共政策深入實施的深度和廣度上需要重點解決的問題。

四、我國青年政策的演進展望

相較于已經(jīng)實施了數(shù)十年的婦女兒童發(fā)展規(guī)劃，青年發(fā)展規(guī)劃的實施工作仍處于起步期，“青年優(yōu)先”的發(fā)展理念還遠未能形成。建立由上而下、高位驅(qū)動、順暢有效的政策制定和落實機制迫在眉睫。只有基于此，才能將青年政策的文本落實為具體的成效，實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、共青團協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管”的青年工作新格局。

(一)細化“黨管青年”原則的落實機制

“黨管青年”原則是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”在青年工作中的鮮明體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨一直以來高度重視青年發(fā)展，作為執(zhí)政黨對青年發(fā)展負有全方位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。青年工作做得好不好，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)是否得力。這里提到的不是共青團和共青團干部，而是黨委和政府，以及黨政干部[22]?！包h管青年”原則是中國青年政策和青年工作需要堅持的首要原則?！包h的青年工作不是一般的事務(wù)性工作，而是事關(guān)紅色江山永不變色、事關(guān)黨的事業(yè)薪火相傳、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的政治工作，是黨要親自抓在手里的工作”[23]。

首先，要切實落實習(xí)近平總書記“各級黨委要拿出極大精力抓青年工作，抓共青團工作，切實盡到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”重要指示精神，切實完善黨管青年的基本制度安排，由黨委高位推動各級中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施。壓實基層黨建帶團建的政治責(zé)任，將黨建與團建工作同部署、同檢查、同考核，防止信號層層遞減，將領(lǐng)導(dǎo)青年發(fā)展工作作為各級黨委書記黨建工作述職的基本內(nèi)容。每年至少聽取一次青年工作匯報，定期研判青年意識形態(tài)工作，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題。

其次，應(yīng)探索建立青年發(fā)展評價指標體系，完善青年發(fā)展狀況監(jiān)測機制，定期對所在地區(qū)、單位青年群體的思想狀況、青年發(fā)展情況和中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施情況作綜合評價。綜合客觀的工作數(shù)據(jù)和青年群眾的直觀感受，作為評價各級落實青年發(fā)展規(guī)劃情況的重要內(nèi)容。應(yīng)不斷提升共青團組織作為青年政策倡導(dǎo)者的調(diào)查研究能力，定期搜集和了解青年群體的需求和變化新趨勢，為青年政策的醞釀和萌芽建立精準的預(yù)判機制，也為各職能部門制定和完善相應(yīng)的青年政策提供現(xiàn)實依據(jù)。

再次，應(yīng)發(fā)揮各級中長期青年發(fā)展規(guī)劃聯(lián)席會議的政策落實保障作用，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)青年發(fā)展重大問題的常態(tài)化制度，將青年發(fā)展事項納入黨政工作的日常議事日程。建立及時回應(yīng)青年關(guān)切機制，完善頂層制度設(shè)計，幫助解決青年發(fā)展問題，推動青年政策的效能轉(zhuǎn)化，形成標志性政策成果。探索聯(lián)席會議的創(chuàng)新運行機制，進一步激發(fā)成員單位制定青年政策，開展青年工作的積極性。同時通過程序性的督導(dǎo)和促進制度，壓實青年發(fā)展規(guī)劃各領(lǐng)域牽頭單位的主體責(zé)任。

(二)完善共青團承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制機制

一方面，對黨政職能部門而言，應(yīng)適度考慮賦予共青團在管理青年事務(wù)上更多具體的職能和管理權(quán)限，給予一定的專項經(jīng)費保障。各職能部門可以溝通協(xié)調(diào)，形成配套文件，進一步明確共青團在參與政府購買服務(wù)中的定位任務(wù)，明確共青團在青年事務(wù)項目中的有關(guān)職能權(quán)限，推動政府購買服務(wù)向青年事務(wù)方向傾斜。另一方面，對共青團組織而言，承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)，是改善和加強共青團工作的重要抓手，應(yīng)當(dāng)探索通過參與政府購買服務(wù)，提高自我鏈接社會資源和社會動員的能力，有效地凝聚吸引青年和青年社會組織，成為青年事務(wù)多元共治格局中實質(zhì)性的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌主體。

相關(guān)職能部門可以進一步理順青年事務(wù)購買體制機制，特別是探索先委托共青團承接，再由共青團“發(fā)包”給青年社會組織的工作模式，使得共青團組織成為青年事務(wù)社會工作資源的配置窗口。可以探索授權(quán)共青團牽頭制訂青年事務(wù)領(lǐng)域政府購買服務(wù)目錄及服務(wù)績效考核標準，不斷推出細化的購買服務(wù)項目和類別，打造共青團參與政府購買最有力的抓手。

(三)全面提升共青團的公共政策工作能力

在青年發(fā)展規(guī)劃實施的工作架構(gòu)中，共青團對青年政策和青年工作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，而職能部門是各自領(lǐng)域青年政策制定和落實的主體。這就決定了職能部門和共青團應(yīng)當(dāng)是緊密合作的“伙伴”關(guān)系，共同發(fā)揮治理的合作效能。應(yīng)通過聯(lián)席會議機制，賦予共青團組織一定的政策推動和督導(dǎo)職能，充分調(diào)動各職能部門圍繞各自負責(zé)的青年問題進行綜合性研判，從而發(fā)現(xiàn)政策文本的有效銜接點，增進可執(zhí)行性和針對性，最終形成需求搜集—倡導(dǎo)—協(xié)同—落實的青年公共政策制定與執(zhí)行閉環(huán)。

要加強包括團干部在內(nèi)的青年工作者政策研究和執(zhí)行能力建設(shè)，提升對于經(jīng)濟社會宏觀大局把握的能力。加強自身對經(jīng)濟社會和青年群體發(fā)展趨勢的研究，及時將所獲得的信息和研判報送黨政部門，準確反映青年的動態(tài)和需求，為黨政謀劃工作、科學(xué)決策提供精準的依據(jù)。同時要加強政策倡導(dǎo)能力，在開展調(diào)查研究中，注重形成科學(xué)成果和綜合運用，發(fā)揮好政策研究成果對工作的指導(dǎo)作用，推動青年具體工作向青年政策的提升，使青年政策能與其他領(lǐng)域的政策實現(xiàn)有效銜接。

此外，青年工作是在廣泛的社會生活中進行的,離不開各方力量的參與，共青團組織要通過青年聯(lián)合會、青年企業(yè)家協(xié)會和基金會等青年社團，通過志愿服務(wù)項目等載體，動員更多的社會資源來服務(wù)青年發(fā)展[24]。同時，應(yīng)當(dāng)尊重和發(fā)揮好青年群眾在青年政策制定實施中的主體地位，為各領(lǐng)域青年代表提供更多正式和非正式參與路徑，加強其政策參與能力，提升其實現(xiàn)有效政治參與的比重及深度，使其能夠?qū)嵸|(zhì)性參與公共政策的議程設(shè)定、方案形成、評估改進等重要環(huán)節(jié)，進一步發(fā)揮其對公共事務(wù)和重大決策的貢獻度。應(yīng)培育青年群體對青年政策關(guān)注度和認同感，讓青年群體在社會治理中扮演不可或缺的角色，自覺將個人發(fā)展的目標融入青年政策實施和社會發(fā)展的時代洪流中。