姜胤安

內(nèi)容提要： 拜登政府在北極政策上會出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變。拜登政府的北極政策將以重回《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》為指導(dǎo)，重拾氣候及環(huán)境等議題并延續(xù)特朗普政府對北極安全的重視及追求，強(qiáng)化美國在北極地區(qū)的活動(dòng)能力；在加強(qiáng)美國政府自身北極事務(wù)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，樹立美國在北極問題上的優(yōu)勢地位。然而，拜登政府的北極政策面臨美國國內(nèi)、國際多重因素制約。盡管拜登政府對國際氣候合作及北極多邊治理等領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生一定積極影響，但其對中、俄的持續(xù)施壓，將有可能產(chǎn)生外溢效應(yīng)。拜登政府領(lǐng)導(dǎo)下的中美北極合作出現(xiàn)一定空間，但也面臨新的挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)找準(zhǔn)中美北極合作的著力點(diǎn)，在受質(zhì)疑、受壓力的不利環(huán)境下協(xié)調(diào)與美國在北極問題上的關(guān)系。

2021年1月，拜登就任新一屆美國總統(tǒng)，其任內(nèi)美國的內(nèi)政外交政策均會發(fā)生重大變化。特別是在北極相關(guān)議題上，拜登在任奧巴馬政府副總統(tǒng)期間參與設(shè)計(jì)的2013版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》在特朗普任內(nèi)不僅沒能得到有效實(shí)施，反而在氣候、外交等多方面被特朗普摒棄。因此，拜登政府將會力圖修補(bǔ)特朗普政府對2013版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》的破壞，重新追求美國在北極國際多邊治理體系中的優(yōu)勢地位。為此，有必要對拜登政府的北極政策進(jìn)行梳理，做好研判和應(yīng)對。

一、拜登政府的北極政策訴求

總體而言，拜登政府的北極政策意圖在追求返回奧巴馬政府北極政策的同時(shí)，確立自身在北極國際多邊治理體系中的優(yōu)勢地位。

（一）“修復(fù)”《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》

2013年，美國政府出臺了第一份《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》（National Strategy for the Arctic Region），拜登時(shí)任副總統(tǒng)，該戰(zhàn)略文件以民主黨傳統(tǒng)思路為指導(dǎo)，注重強(qiáng)化美國在北極的影響力，明確提出要維護(hù)北極安全穩(wěn)定，保護(hù)北極環(huán)境及資源，并強(qiáng)化國際合作。①The White House, “National Strategy for the Arctic Region,” May 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf,訪問日期：2020年11月10日。然而，該戰(zhàn)略文件在特朗普政府期間并未完全執(zhí)行，特朗普政府在三個(gè)方面對該戰(zhàn)略有所挑戰(zhàn)：一是特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等行為造成美國氣候和環(huán)境治理進(jìn)程停滯，其對北極氣候及環(huán)境保護(hù)相關(guān)議題基本處于忽視狀態(tài)。二是特朗普政府延續(xù)共和黨傳統(tǒng)執(zhí)政方向，嘗試在北極地區(qū)進(jìn)行能源開發(fā)建設(shè)，突破了北極資源開采相關(guān)禁令。2017年11月，特朗普訪華時(shí)曾發(fā)起簽署中美聯(lián)合開發(fā)阿拉斯加液化天然氣（LNG）項(xiàng)目意向性文件，②《中國石化等和阿拉斯加LNG簽署聯(lián)合開發(fā)意向性文件》，2017年11月10日，新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/2017-11-10/doc-ifynstfh3346472.shtml，訪問日期：2020年11月10日。后因阿拉斯加州政府換屆及中美關(guān)系變動(dòng)才有所延緩。此外，特朗普政府仍然在任期的最后日程內(nèi)推動(dòng)打破北極油氣開采禁令。③“Trump Administration Seeks Last-minute Rule Blocking Banks’ Policies against Financing Arctic Oil,”Arctic Today, November 24, 2020, https://www.arctictoday.com/trump-administration-seeks-last-minute-ruleblocking-banks-policies-against-arctic-oil-financing/; “Trump Administration Moves to Relax Obama-era Safety Rules for Arctic Ocean Oil Drilling,” Arctic Today, November 19, 2020, https://www.arctictoday.com/trumpadministration-moves-to-relax-arctic-ocean-oil-drilling-safety-rules/,訪問日期：2020年11月10日。三是“特朗普主義”的單邊主義行事風(fēng)格部分延續(xù)至北極問題上，其對北極多邊合作機(jī)制的重視也有所減少。例如，在2019年的北極理事會部長級會議上，美國國務(wù)卿蓬佩奧數(shù)次發(fā)表攻擊性言論，會議也因?yàn)槊绹姆磳Χ谝淮螞]能達(dá)成聯(lián)合協(xié)議。④“Arctic Council Countries Fail to Issue Joint Declaration Due to Disparities,” Xinhua News, May 8, 2020,http://www.xinhuanet.com//english/2019-05/08/c_138042515.htm,訪問日期：2020年11月10日。

對拜登政府而言，其任內(nèi)北極政策的主要訴求就是消除特朗普政府的“不良影響”，拜登于2020年3月基本確定獲民主黨黨內(nèi)支持后發(fā)表的外交政策綱領(lǐng)性文章，其副標(biāo)題為《拯救特朗普后的美國外交》，⑤Joseph Biden, “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, March/April 2020,pp.64-76.拜登任內(nèi)在北極問題上的最大訴求就是“拯救”受特朗普“損毀”的美國北極政策，①郭培清、鄒琪：《特朗普政府北極政策的調(diào)整》，載《國際論壇》，2019 年第 4 期，第20—44頁。重回美國的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》。

受此方針影響，拜登政府在北極政策上最大的變化將會是氣候變化議題重回北極事務(wù)的重要位置。拜登在競選期間就不斷對外釋放信號，強(qiáng)調(diào)其任職期間會強(qiáng)化氣候政策，其明確提出，會在當(dāng)選后重返《巴黎協(xié)定》②Joseph Biden, “Why America Must head Again,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, March/April 2020,p.74.，并提出兩萬億美元的相關(guān)計(jì)劃。③“Joe Biden Announces USD 2 Trillion Climate Plan, Vows to Rejoin Paris Deal on Climate Change,” The Economic Times, July 15, 2020, https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/joe-bidenannounces-usd-2-trillion-climate-plan-vows-to-rejoin-paris-deal-on-climate-change/articleshow/76974474.cms,訪問日期：2020年11月10日。為此，在確定勝選后，拜登特意任命資深民主黨政客、前美國國務(wù)卿克里擔(dān)任氣候問題特使。④“Biden Appoints John Kerry Special Presidential Envoy for Climate Change,” The Hill, November 23,2020, https://thehill.com/changing-america/sustainability/climate-change/527252-biden-appoints-john-kerryspecial-presidential,訪問日期：2020年11月10日。此外，拜登提出“清潔能源”相關(guān)的提議，投資總額高達(dá)4000億美元，⑤“The Biden Plan for A Clean Energy Revolution and Environmental Justice,” Joe Biden website,September 2020, https://joebiden.com/climate-plan/,訪問日期：2020年11月10日。旨在推動(dòng)美國能源轉(zhuǎn)型，客觀上將會對特朗普政府在北極所重視的石油等傳統(tǒng)能源行業(yè)形成制約。

此外，針對特朗普政府期間不斷掀起對保護(hù)區(qū)的挑戰(zhàn)，拜登政府將繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)油氣開采禁令限制。此前，奧巴馬曾多次取消北極開采工程，⑥“Obama Cancels Arctic Drilling Lease Sales,” The Hill, October 16, 2015, https://thehill.com/policy/energy-environment/257191-obama-cancels-arctic-drilling-lease-sales，訪問日期：2020年11月10日。并曾在離任前夕發(fā)布禁令，以石油開采可能出現(xiàn)危害海洋生物環(huán)境為名義，禁止在北極附近的聯(lián)邦水域開采新油田。⑦“Obama Bans Future Drilling in Arctic, Atlantic Oceans,” Xinhua News, December 21, 2016, http://www.china.org.cn/world/2016-12/21/content_39957425.htm,訪問日期：2020年11月10日。相關(guān)禁令從發(fā)布伊始就不斷遭受特朗普政府的挑戰(zhàn)，特朗普政府堅(jiān)持以行政命令、法律等多種形式否決相關(guān)禁令，⑧“Trump Aims to Open Nearly All Federal Waters to Offshore Drilling in Biggest Lease Sale Ever,” CNBC,January 4, 2018, https://www.cnbc.com/2018/01/04/trump-aims-to-open-arctic-pacific-and-atlantic-to-offshoredrilling-in-ambitious-new-plan.html,訪問日期：2020年11月10日。并為此與禁令支持方進(jìn)行多番較量。⑨“Judge Blocks Trump Administration Move to Undo Obama Ban on Arctic Oil Leasing,” Alaska Public,March 29, 2019, https://www.alaskapublic.org/2019/03/29/judge-blocks-trump-administration-move-to-undoobama-ban-on-arctic-oil-leasing/,訪問日期：2020年11月10日。在拜登政府任內(nèi)，相關(guān)禁令會得到堅(jiān)決貫徹并可能擴(kuò)大禁令范圍及發(fā)布新禁令，以此貫徹其北極氣候變化與環(huán)境保護(hù)的議題主張。

（二）延續(xù)美國北極安全及能力建設(shè)

特朗普政府時(shí)期美國的北極政策訴求并非全然不會被拜登政府繼承，特朗普政府對美國北極安全的強(qiáng)調(diào)會延續(xù)至拜登政府。北極安全問題在當(dāng)前地緣政治回潮及大國競爭加劇的國際背景下，其重要性日益凸顯，更何況它本身也是2013版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》的主要訴求之一。

此外，強(qiáng)化美國北極活動(dòng)能力是拜登政府實(shí)踐其北極政策的重要基礎(chǔ)，因此，特朗普政府加強(qiáng)美國北極活動(dòng)能力的倡議會相應(yīng)得以延續(xù)：一是美國對于北極的科學(xué)考察活動(dòng)能力，這一直是美國在北極問題上長期堅(jiān)持的發(fā)展方向。美國國家科技委員會（National Science and Technology Council）每四年定期發(fā)布其《北極研究計(jì)劃》，在2016年12月發(fā)布的《2017—2021年北極研究計(jì)劃》中，明確提出了包括涉及氣候變化、生態(tài)保護(hù)、海冰等在內(nèi)的9大科研目標(biāo)，①The White House, “The Arctic Research Plan 2017-2021,” December 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/NSTC/iarpc_arctic_research_plan.pdf, 訪問日期：2020年11月10日。該文件對美國北極科考活動(dòng)具有重要的指南意義；二是美國在北極的破冰船的建設(shè)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)于2019年3月發(fā)布的文件自稱，在裝備方面大幅落后，希望國會撥款更新、擴(kuò)大武器裝備。②“United States Coast Guard Arctic Strategy Outlook,” April 2019, https://www.uscg.mil/Portals/0/Images/arctic/Arctic_Strategic_Outlook_APR_2019.pdf, 訪問日期：2020年11月10日。特朗普于2020年6月簽署破冰船建設(shè)相關(guān)備忘錄，③The White House, “Memorandum on Safeguarding U.S.National Interests in the Arctic and Antarctic Regions,” June 9, 2020, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-safeguarding-u-s-nationalinterests-arctic-antarctic-regions/,訪問日期：2020年11月10日。破冰船相關(guān)建設(shè)規(guī)劃及施行也會延續(xù)至拜登政府；三是美國海軍在北極的軍事活動(dòng)能力。在當(dāng)前國際北極安全治理陷入瓶頸之際，美國有需要也有意愿加強(qiáng)其海軍在北冰洋的活動(dòng)能力，包括投入航空母艦編隊(duì)持續(xù)進(jìn)入北冰洋航行的活動(dòng)也將得到加強(qiáng)，以此強(qiáng)化其北極傳統(tǒng)安全利益。

（三）追求美國在北極治理中的優(yōu)勢地位

對拜登政府而言，其任內(nèi)美國北極外交政策的最主要訴求就是重新強(qiáng)化美國在北極多邊治理體系中的參與度并追求美國在其中的優(yōu)勢地位。拜登在競選期間將其外交政策的基調(diào)定位為“重回國際體系領(lǐng)導(dǎo)者”，①“The Power of America's Example: The Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenges of the 21st Century,” Joe Biden website, April 2020, https://joebiden.com/americanleadership/,訪問日期：2020年11月10日。他認(rèn)為，特朗普政府任職期間放棄了對國際事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，過分且單純地依賴美國的軍事能力。②Joseph Biden, “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, March/April 2020, p.71.為此，拜登政府將會以北極理事會為主要路徑，參與北極多邊治理。一方面，拜登政府會追求強(qiáng)化美國在北極理事會中的地位和影響力，確立美國主導(dǎo)的國際秩序下的既有北極秩序；另一方面，美國在北極治理中會更加依靠盟友，同時(shí)拉攏盟友，并有可能借此發(fā)起針對中俄的北極對抗陣營，在打壓“對手”的同時(shí)強(qiáng)化自身地位。

特別是在民主黨贏得美國總統(tǒng)選舉的背景下，美俄關(guān)系明顯惡化。拜登在當(dāng)選前就明確將俄羅斯稱為“美國最大的威脅”，③“Biden Says Russia is the Biggest Threat to America's Security,” Fox News, October 25, 2020, https://www.foxbusiness.com/politics/biden-says-russia-county-biggest-threat-americas-security, 訪問日期：2020年11月10日。其任內(nèi)與特朗普政府關(guān)注美俄“利益之爭”有所不同，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)美俄乃至美中的“規(guī)則之爭”。例如，針對北極航道的國際法性質(zhì)，美國可能進(jìn)一步以“航行自由”為名反對俄羅斯對北方海航道“內(nèi)水化”的主張。此外，針對中國日益發(fā)展的北極活動(dòng)，拜登政府同樣會側(cè)重從規(guī)則、意識形態(tài)等方向發(fā)起對華競爭，阻撓中國在北極的活動(dòng)，并削減中國在北極的影響力。

（四）在政府內(nèi)部加強(qiáng)美國北極事務(wù)機(jī)制建設(shè)

拜登政府不僅會堅(jiān)持奧巴馬政府發(fā)布的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，甚至可能進(jìn)一步更新。這一方面是對其既定政策的延續(xù)，如氣候與環(huán)境、北極國際合作與美國北極安全等，會繼續(xù)成為新版的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容，并增加強(qiáng)調(diào)俄羅斯的安全威脅及強(qiáng)化對華北極競爭等新內(nèi)容。另一方面，借此加強(qiáng)美國參與北極治理的自身機(jī)制建設(shè)。奧巴馬政府于2015年設(shè)立北極行政指導(dǎo)委員會（Arctic Executive Steering Committee），并以此作為統(tǒng)籌美國政府北極事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但該機(jī)制在2017年逐漸遭到特朗普政府輕視。對拜登政府而言，重拾乃至加強(qiáng)該機(jī)制有助于統(tǒng)合美國政府內(nèi)部涉北極事務(wù)工作，特別是在當(dāng)前，美國國務(wù)院、國防部、國土資源部等涉北極內(nèi)政、外交、安全領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)亟需相互協(xié)調(diào)，加之阿拉斯加州政府與美國聯(lián)邦政府之間在土著人、資源開發(fā)及聯(lián)邦土地等方面的矛盾加劇，一個(gè)有力的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將對美國的北極事務(wù)有很大幫助。此外，拜登政府將重新任命美國北極事務(wù)特別代表（U.S.Special Representative for the Arctic），該職務(wù)曾發(fā)揮重要作用，但在特朗普時(shí)期被閑置。盡管在羅伯特·帕普（Robert J.Papp, Jr.）任美國北極事務(wù)特別代表期間，該職務(wù)曾一度在事實(shí)上被視作美國北極事務(wù)大使。但從機(jī)制上來講，該職務(wù)并非常設(shè)職務(wù)。拜登政府可能進(jìn)一步提升該職務(wù)的級別，將其作為美國在北極事務(wù)中的全職外交代表。

二、制約因素

盡管北極議題在拜登政府內(nèi)部將占據(jù)更為重要的位置，但其實(shí)施前景仍不樂觀，面臨美國國內(nèi)、國際多方因素制約。

（一）美國國內(nèi)的制約因素

首先，拜登政府的北極政策訴求難以獲得政府內(nèi)部的高度重視。短期而言，拜登政府執(zhí)政伊始，其主要精力用于政府人事任命及對美國內(nèi)政外交政策大方針的修復(fù)上。長期來看，拜登政府任職期間的主要日程依舊會以經(jīng)濟(jì)、疫情等內(nèi)政議題和中美關(guān)系、中歐關(guān)系等外交議題為根本。相比之下，北極議題在美國政治中的重要性遠(yuǎn)無法與這些議題相比，并處于較為邊緣的地位，這決定了在拜登政府任內(nèi)依然難以成為美國政治的主要議題。

其次，拜登政府的北極政策還將受到美國自身實(shí)力的限制。隨著美國綜合國力的相對衰落，其能否有能力在北極治理體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，以及美國能否有足夠資源投入到北極事務(wù)上都足以令人質(zhì)疑。以美國海岸警衛(wèi)隊(duì)建設(shè)破冰船計(jì)劃為例，相關(guān)倡議在美國國內(nèi)已醞釀超過十年之久，歷屆政府的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)均有發(fā)聲希望增建艦艇，但至今仍未獲得美國國會批款。

再次，在美國國內(nèi)政治層面，阿拉斯加州政府與美國聯(lián)邦政府之間在北極問題上的訴求也存在差異，客觀上將制約著拜登政府的北極政策施行。阿拉斯加州作為美國成為北極國家的“身份基礎(chǔ)”，在美國國內(nèi)北極事務(wù)議題中占據(jù)十分重要的位置。但從其州內(nèi)政治動(dòng)態(tài)來看，其民眾更傾向于特朗普政府時(shí)期積極推動(dòng)的油氣開采的政策方向，這很大程度上是因?yàn)槟茉葱袠I(yè)無論是對阿拉斯加州財(cái)政還是就業(yè)都有著舉足輕重的作用。也正因如此，在2016年與2020年兩次總統(tǒng)選舉中，阿拉斯加州都毫無疑問地成為特朗普的支持者，阿拉斯加州州長一職也基本掌握在共和黨手中。阿拉斯加州民眾對能源行業(yè)的強(qiáng)烈支持將對拜登政府以氣候、環(huán)境為主的北極政策產(chǎn)生一定的制約作用。

（二）國際制約因素

拜登政府在北極問題上的諸多訴求面臨國際環(huán)境的制約。

一是當(dāng)前反全球化及逆全球化潮流涌動(dòng)，國際治理機(jī)制面臨單邊主義及保守主義的沖擊，拜登政府主張的多邊機(jī)制建設(shè)在國際大環(huán)境下面臨一定困境，在北極治理機(jī)制上也是如此，更何況美國自己在特朗普政府執(zhí)政期間就是北極多邊治理的最大損害者。加之當(dāng)前北極治理機(jī)制發(fā)展進(jìn)入瓶頸期，北極理事會、北極經(jīng)濟(jì)理事會、北極海警論壇等北極治理機(jī)制均面臨改革壓力、發(fā)展前景不明，對拜登政府在北極問題上的相關(guān)政策及施行效果也會造成一定的不確定性。

二是新冠肺炎疫情導(dǎo)致的全球發(fā)展遲滯會對拜登實(shí)踐其北極政策形成制約。在全球遭受新冠肺炎疫情沖擊的情況下，包括能源、貿(mào)易等領(lǐng)域均出現(xiàn)明顯的衰退并呈現(xiàn)全球性通縮，為此，北極地區(qū)無論是通航還是開發(fā)建設(shè)活動(dòng)都受到了不同程度的影響，旅游及航空業(yè)更是遭受重創(chuàng)。受此影響，在2021年乃至近幾年時(shí)間里，新冠肺炎疫情在北極地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)恐怕難以得到根本消除，因此，北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)通縮的情況也難以在短期內(nèi)得到緩解，這極大制約了拜登政府在北極問題上的活動(dòng)空間。

三是拜登政府所提出的重新樹立美國在國際體系中的優(yōu)勢地位的訴求，會有特朗普北極政策的“余震”。其一，近年來，美國政府換屆損害了美國北極政策的延續(xù)性。特朗普政府在北極政策上的較大反復(fù)對美國與盟友的關(guān)系造成了裂痕，而拜登政府的北極政策又將再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，美國北極政策的連續(xù)性受到損害。拜登政府短期內(nèi)很難重獲美國“北極盟友”的信任，對拜登政府追求拉攏、依靠盟友的政策不利。其二，一直以來，美國在北極問題上的領(lǐng)導(dǎo)地位都難有優(yōu)勢，特別是受特朗普政府影響，過去四年美國在北極治理問題上出現(xiàn)停滯乃至收縮，加之當(dāng)前北歐五國①指除美國、俄羅斯、加拿大之外的挪威、瑞典、芬蘭、丹麥、冰島五國。及北極域外國家在北極治理問題上發(fā)揮重要作用，這也抑制了拜登政府在北極治理體系中的影響力。無論是北歐五國，還是域外國家，都不愿意被牽扯其中，客觀上也將“阻滯”美國對北極事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的追求。

三、影響與展望

拜登政府將對北極治理產(chǎn)生一定的積極影響，但長期來看，不可能從根本上改變當(dāng)前北極治理的基本態(tài)勢，在個(gè)別領(lǐng)域甚至可能產(chǎn)生負(fù)面影響。

（一）美國北極事務(wù)迎來轉(zhuǎn)機(jī)

相對于特朗普政府而言，拜登政府對美國北極事務(wù)的影響將朝向更為積極的方向發(fā)展，對美國的北極事務(wù)及北極治理均有一定積極作用。特別是拜登政府對氣候問題的重視，北極氣候問題近年來一直是北極問題中的核心議題。例如，氣候?qū)е碌暮１皠?dòng)植物資源養(yǎng)護(hù)問題日益受到各國重視。一方面，拜登政府將修復(fù)特朗普政府對北極氣候問題造成的傷害；另一方面，此舉也有助于北極氣候問題進(jìn)一步融入全球氣候變化的大議題中，兩者相輔相成。

此外，相對于特朗普政府更為側(cè)重的北極“安全”問題而言，拜登政府?dāng)U大對北極“治理”問題的投入也將產(chǎn)生一定的積極作用。當(dāng)前，北極國家對北極“治理”問題（特別是北極地區(qū)發(fā)展建設(shè)問題）的關(guān)注度日益提高。就連此前長期在北極建設(shè)領(lǐng)域較為保守的加拿大也發(fā)布新版北極文件，增加了對經(jīng)濟(jì)開發(fā)、氣候變化和生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容的關(guān)注。①Canadian Government, “Canada's Arctic and Northern Policy,” Sepember 10, 2011, https://www.rcaanccirnac.gc.ca/eng/1562782976772/1562783551358, 訪問日期：2020年11月10日。拜登政府對北極“治理”問題的投入將有利于北極各國間培養(yǎng)北極發(fā)展合作的環(huán)境和基礎(chǔ)。

（二）“短期回暖”難掩長期矛盾

拜登政府在北極問題上積極支持多邊主義的態(tài)度在短期內(nèi)有助于修復(fù)當(dāng)前北極較為緊張的政治關(guān)系。在美國的積極參與下，以北極理事會為主的北極治理機(jī)制可以更有效發(fā)揮應(yīng)用的協(xié)調(diào)、溝通效能，在推進(jìn)北極國家有關(guān)外大陸架劃界爭議、航道及漁業(yè)保護(hù)等諸多糾紛外，維護(hù)北極域外國家合法參與北極活動(dòng)的利益。

然而從長期來看，拜登政府的北極政策對于緩解當(dāng)前北極治理面臨的壓力很難有實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。一是因?yàn)楫?dāng)前北極理事會面臨的挑戰(zhàn)是其自身及北極治理問題的結(jié)構(gòu)性難題。例如：如何處理非北極國家日益強(qiáng)烈的參與北極治理的要求；②董利民：《北極理事會改革困境及領(lǐng)域化治理方案》，載《中國海洋法學(xué)評論》，2017年第2期，第236頁。在北極理事會自始至終不介入安全問題的情況下，如何進(jìn)行北極安全治理機(jī)制建設(shè)等，拜登政府無能力也無意愿去真正付出投入。此外，隨著美、俄兩國均加大對北極理事會下北極治理的參與力度，北極理事會內(nèi)原本的張力可能會加大。自2021年5月起，進(jìn)入俄羅斯任北極理事會輪值主席國的任期。受此影響，美、俄兩國無論是在北極理事會框架內(nèi)還是在北極理事會之外，都可能在北極問題上掀起新一輪對立，并可能產(chǎn)生不良后果。一是可能造成其他國家在個(gè)別問題上出現(xiàn)“選邊站”的壓力。例如，在有關(guān)北極航道性質(zhì)、北冰洋海底外大陸架劃界等問題上，北極國家間就已形成不同陣營，俄羅斯、加拿大兩國主張一些重要海峽與航段的法律內(nèi)水地位、俄羅斯還針對北方海航道整個(gè)水域制定了嚴(yán)格的航行規(guī)則；而美國則主張其屬于“用于國際航行的海峽”，并以“航行自由”為名反對俄羅斯、加拿大兩國對航道“內(nèi)水化”的管控，美俄對立的加劇可能惡化當(dāng)前各方的爭議與矛盾，牽扯其他國家在相關(guān)問題上站隊(duì)表態(tài)、引發(fā)矛盾。二是美俄在北極對立的加劇可能形成外溢效應(yīng)，①姜胤安：《北極安全形勢透析：動(dòng)因、趨向與中國應(yīng)對》，載《邊界與海洋研究》，2020年第6期，第101—114頁。例如，可能將牽扯至北約。近年來北約加速推進(jìn)在北極地區(qū)的軍事演習(xí)，且已出現(xiàn)北約與俄羅斯北極軍事對立的苗頭，并有可能由北約進(jìn)一步牽扯至其中的歐洲國家，波及特朗普政府時(shí)期有所回溫的歐俄關(guān)系；在亞太地區(qū)的情況也是類似，近年來俄日、俄韓關(guān)系均處于轉(zhuǎn)暖階段，韓國出臺了重點(diǎn)指向俄羅斯的“新北方政策”，日俄也呈現(xiàn)“接近”態(tài)勢，②閻德學(xué)、孫超：《日俄接近新態(tài)勢評估》，載《國際問題研究》，2017年第5期，第75—87頁。美俄北極對抗可能破壞當(dāng)前地區(qū)形勢轉(zhuǎn)暖的趨勢。盡管美俄北極矛盾并不會成為影響其相關(guān)國際關(guān)系的主要變量，但有可能成為引發(fā)對抗升級乃至其他嚴(yán)重事件的導(dǎo)火索。

（三）對中國而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)

拜登政府的美國北極政策對中國參與北極治理，既有積極的一面，也有消極的一面。積極之處在于，中美北極合作將在拜登政府任內(nèi)存有更大空間，拜登政府加大對北極問題的關(guān)注和參與且強(qiáng)調(diào)推進(jìn)北極治理多邊合作，有利于中國擴(kuò)大參與北極治理的活動(dòng)空間并實(shí)現(xiàn)自身北極政策的既定目標(biāo)。消極之處在于，面臨當(dāng)前美國決意長期遏制中國的國際環(huán)境，拜登政府在北極問題上也難免陷入對抗中國的誤區(qū)，中國將在北極問題上繼續(xù)遭受來自美國的壓力。加之拜登政府限制能源、資源開發(fā)的北極政策思路將可能針鋒相對地攻訐中國在北極地區(qū)參與的建設(shè)活動(dòng)，特別是對當(dāng)前以能源合作為主要領(lǐng)域之一的中俄北極合作形成新的阻力。

此外，受民主黨對華長期發(fā)動(dòng)意識形態(tài)斗爭的影響，在拜登政府可能發(fā)起新一輪“中國北極威脅論”。當(dāng)前的“中國北極威脅論”經(jīng)過早期攻訐中國“掠奪”北極資源以及“污染”北極環(huán)境的初級階段后，逐步發(fā)展為強(qiáng)調(diào)中國“挑戰(zhàn)”北極治理既定秩序的新階段。①有關(guān)“中國北極威脅論”的內(nèi)容可參見：姜胤安：《“中國北極威脅論”：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《國際研究參考》，2020年第12期，第15—20頁。特別是在近年來，美國國防部、國土資源部等多部門在內(nèi)的北極政策文件均突出強(qiáng)調(diào)對北極基于規(guī)則的秩序（rules-based order）的維護(hù)，②“以美國政府相關(guān)文件為代表，包括美國海岸警衛(wèi)隊(duì)北極政策文件在內(nèi)均強(qiáng)調(diào)基于規(guī)則的秩序，詳見：“ Department of Defense Arctic Strategy,” June 2019, https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DODARCTIC-STRATEGY.PDF；“United States Coast Guard Arctic Strategy Outlook”, April 2019, https://www.uscg.mil/Portals/0/Images/arctic/Arctic_Strategic_Outlook_APR_2019.pdf，訪問日期：2020年11月10日。以此概念對華展開所謂“規(guī)則之爭”，借此在國際輿論中將中國視作為“不守秩序者”或“既有秩序的挑戰(zhàn)者”。隨著拜登政府強(qiáng)調(diào)追求在國際關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這種針對中國挑戰(zhàn)美國領(lǐng)導(dǎo)地位及國際秩序的“中國北極威脅論”與以“銳實(shí)力”為代表的新一輪“中國威脅論”相配合，未來可能在北極問題上進(jìn)一步發(fā)酵，產(chǎn)生新的形式和內(nèi)容。

四、結(jié)語

總體而言，拜登政府的北極政策將會有較大規(guī)模的“反正”，其延續(xù)奧巴馬政府時(shí)期重視北極政策的大方向符合美國的北極利益，也將影響其他北極利益攸關(guān)方在北極問題上的相應(yīng)政策。對中國參與北極治理而言，面對機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新形勢，除應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)踐“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”為核心的北極政策外，應(yīng)著重考量如何在受質(zhì)疑、受壓力的不利環(huán)境下協(xié)調(diào)與美國在北極問題上的關(guān)系，找準(zhǔn)中美北極合作的有效著力點(diǎn)，明確有效、有價(jià)值的中美北極合作領(lǐng)域，避免在北極問題上出現(xiàn)中美“脫鉤”，這將會在未來相當(dāng)長的時(shí)間里不僅影響中美北極關(guān)系，甚至影響整個(gè)北極國際治理機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展。