陳潭

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510006)

一、引言

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的技術(shù)迭代和數(shù)據(jù)積淀，以容量大、增速快、種類多、價(jià)值高為主要特征的大數(shù)據(jù)應(yīng)運(yùn)而生[1]，并嵌入人類社會(huì)生活的方方面面。在近代人類政治文明演化進(jìn)程中，信息化發(fā)展與治理效能的嵌入耦合及其多維互構(gòu)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的恒久議題。尤其是21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著虛擬社會(huì)的異軍突起、國(guó)際化浪潮的全面沖擊以及后物質(zhì)主義時(shí)代的縱深發(fā)展，全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正經(jīng)歷著劇烈變化，傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式越來(lái)越難以適應(yīng)高度不確定和極其復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)。在這一宏觀背景下，如何借助信息科技發(fā)展的技術(shù)紅利來(lái)創(chuàng)新和變革國(guó)家治理的模式，顯得尤為關(guān)鍵而迫切。通過(guò)與移動(dòng)終端、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及人工智能等新型信息技術(shù)的深度耦合，大數(shù)據(jù)技術(shù)的集群能有效嵌入國(guó)家治理機(jī)制，逐漸成為各國(guó)政府更新治理理念、變革治理方式、創(chuàng)新治理工具、提升治理成效的可行路徑。為推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家早已將大數(shù)據(jù)資源的平臺(tái)建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，中國(guó)也在2015年發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中提出，要全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用，加快數(shù)字中國(guó)和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)下，由于國(guó)家擁有了更加綜合和全面的信息，國(guó)家治理領(lǐng)域被逐漸開(kāi)放，企業(yè)、社會(huì)組織甚至公民個(gè)體都將在國(guó)家治理體系中游走，過(guò)去那些基于非公開(kāi)、非完全信息而形成的、相對(duì)閉塞的管理思維和方法，將會(huì)被徹底改變[2]。然而，作為一種客觀存在的技術(shù)嵌入，大數(shù)據(jù)并非十全十美，會(huì)因其自身的技術(shù)缺陷以及相關(guān)主體間的利益糾葛，給國(guó)家治理帶來(lái)災(zāi)難。因此，全面、理性、辯證地看待和審視大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理的向度和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，既是促進(jìn)國(guó)家治理適應(yīng)復(fù)雜化的國(guó)際形勢(shì)、實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵要義，也是明晰信息技術(shù)精進(jìn)與人類政治文明演進(jìn)相互作用機(jī)理的重要參照。

二、大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值向度

國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)包含若干變量的函數(shù)關(guān)系式，隨著外部環(huán)境的變化和時(shí)代的變遷而不斷變動(dòng)。作為推動(dòng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)變遷的重要變量，大數(shù)據(jù)的嵌入對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻的變革和影響。

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理主體走向協(xié)同化

由于受社會(huì)變遷、利益分割、信息不對(duì)稱等因素的影響，無(wú)論是傳統(tǒng)的國(guó)家管理，還是現(xiàn)代的國(guó)家治理，都呈現(xiàn)出“碎片化治理”狀態(tài)：參與國(guó)家治理的各個(gè)行動(dòng)主體之間在治理理念、治理標(biāo)準(zhǔn)、治理手段、治理機(jī)制和治理結(jié)果等方面存在一定的沖突和矛盾，無(wú)法達(dá)成集體行動(dòng)，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)、社會(huì)分割和服務(wù)短缺等問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要障礙是國(guó)家治理的碎片化。從理論上而言，國(guó)家是一個(gè)內(nèi)部存在巨大張力的有機(jī)整體，其治理目標(biāo)和手段應(yīng)該具有協(xié)同性。但從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家并不是鐵板一塊，各個(gè)部門間實(shí)際上處于相對(duì)分散的狀態(tài)，表現(xiàn)在國(guó)家政體、政府和政策三個(gè)層面：首先在政體層面上，“碎片化威權(quán)主義(Fragmented Authoritarianism)”[3]就是對(duì)國(guó)家治理中充滿談判、討價(jià)還價(jià)和尋求共識(shí)的描述；在政府層面上，“部門主義”、“職責(zé)同構(gòu)”[4]、“條塊分割”、“九龍治水”、“山頭主義”等詞則主要是對(duì)我國(guó)政府部門中出現(xiàn)的利益分割和各自為政的碎片化狀態(tài)的描述；在政策層面上，政策不連貫[5]、城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、人群分割、管理分割和短命政策等問(wèn)題則是國(guó)家政策碎片化的重要體現(xiàn)。國(guó)家治理碎片化導(dǎo)致構(gòu)成國(guó)家治理的參與主體之間無(wú)法達(dá)成集體行動(dòng)，彼此產(chǎn)生內(nèi)耗和沖突，嚴(yán)重制約著公共政策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化和社會(huì)治理精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)。

作為一種國(guó)家治理技術(shù)，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用會(huì)在一定程度上促進(jìn)國(guó)家協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。哈肯認(rèn)為：“如果在由混沌產(chǎn)生有序，或一種有序性逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N新的有序性的場(chǎng)合中，這樣的普遍規(guī)律起作用的話，那么，在這類過(guò)程中必然有著某種內(nèi)在的自動(dòng)機(jī)制?！盵6]協(xié)同治理內(nèi)在自動(dòng)機(jī)制作用的發(fā)揮需要建立在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上，而大數(shù)據(jù)在很大程度上能夠解決國(guó)家治理中各個(gè)主體之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)整合?，F(xiàn)有的國(guó)家治理的大數(shù)據(jù)種類繁多、形式多樣、格式不一，要真正將這些體量巨大的國(guó)家治理數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理資源，運(yùn)用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)之中，就必須突破數(shù)據(jù)整合的藩籬，而隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日益發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的有效整合已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，這在很大程度上解決了信息對(duì)稱的基礎(chǔ)性問(wèn)題。二是數(shù)據(jù)挖掘。數(shù)據(jù)挖掘主要是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)律和規(guī)則的發(fā)現(xiàn)來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理主體之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)。信息整合是實(shí)現(xiàn)行動(dòng)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性前提，而數(shù)據(jù)挖掘則是實(shí)現(xiàn)行動(dòng)協(xié)調(diào)的具體手段，其通過(guò)信息匹配和關(guān)聯(lián)來(lái)消除國(guó)家治理中潛在的沖突和障礙。三是數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)。大數(shù)據(jù)的功能不僅限于對(duì)信息的整合、匹配和關(guān)聯(lián)，更在于通過(guò)已有信息的數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)各個(gè)國(guó)家治理主體之間的行動(dòng)預(yù)測(cè)，從而在最大程度上實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理主體之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)?？傊?，大數(shù)據(jù)在很大程度上改變了之前的信息不對(duì)稱狀態(tài)，化解了大量的潛在矛盾和沖突，使得國(guó)家治理主體之間的行動(dòng)更加協(xié)同和和諧。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理層級(jí)走向扁平化

治理層級(jí)與治理幅度悖論是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中一個(gè)長(zhǎng)期討論的話題，治理幅度與治理層級(jí)之間往往呈現(xiàn)著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即治理層級(jí)越多，治理幅度則越??；治理層級(jí)越少，則治理幅度越大。由于傳統(tǒng)的管理能力受資源、技術(shù)、信息和工具等方面的限制，因而國(guó)家只能通過(guò)減小管理幅度、增加管理層級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。但管理層級(jí)過(guò)多也會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。其一，是成本效率問(wèn)題。管理層級(jí)的增加勢(shì)必會(huì)需要更多的人力、物力和財(cái)力，從而擴(kuò)大了政府規(guī)模和政府體量，增加國(guó)家運(yùn)行的負(fù)擔(dān)。另外，隨著政府層級(jí)的增加，各種信息的傳遞和反饋需要更長(zhǎng)的路徑和時(shí)間，這也降低了政府運(yùn)作的效率。其二，是協(xié)調(diào)成本問(wèn)題。隨著政府層級(jí)的增加，地方政府之間協(xié)調(diào)的頻率呈幾何數(shù)增加，這在無(wú)形中增加了國(guó)家治理體系潛在的沖突和矛盾，也提升了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的協(xié)調(diào)成本。其三，是層層加壓?jiǎn)栴}。由于我國(guó)屬于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，國(guó)家層級(jí)過(guò)多容易產(chǎn)生“壓力型體制”，形成數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制和物質(zhì)化的考評(píng)體系，進(jìn)而引發(fā)數(shù)據(jù)造假和關(guān)系疏通等一系列消極行為[7]。其四，是代理異化問(wèn)題。層級(jí)增加則意味著各個(gè)層級(jí)的“代理人”數(shù)量增加，由委托代理理論可知，在委托代理中最容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇和機(jī)會(huì)主義等行為，這也就意味著參與治理的層級(jí)數(shù)量越多，國(guó)家治理目標(biāo)被異化的風(fēng)險(xiǎn)則越大。

萬(wàn)沒(méi)想到，負(fù)氣忘形的何良諸，被案子纏上了。有記者找到何良諸，問(wèn)琥珀銘文被竊事件，嫌疑犯叫趙集。事情發(fā)生在北大坎地區(qū)，一座深千米的煤礦井下，那兒與省城相隔幾百公里，天上地下，怎么找到他的頭上？肯定是文化廳內(nèi)部有人出賣了他。要不然，誰(shuí)能知道何良諸在北大坎市呆過(guò)，誰(shuí)能知道何良諸跟趙集是生死之交。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，致使原本小幅度、多層級(jí)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷挿?、少層次的扁平化結(jié)構(gòu)具有可能性。國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的扁平化，不僅意味著國(guó)家治理層級(jí)的減少和國(guó)家治理成本的降低，更意味著國(guó)家治理效率的提高和治理能力的提升。具體而言，大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家治理層級(jí)的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是提升信息處理能力。隨著大數(shù)據(jù)對(duì)信息的儲(chǔ)存、加工、挖掘等能力的提升，國(guó)家可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行集約型大批量處理國(guó)家的治理信息，這不僅減小了國(guó)家治理的成本，而且擴(kuò)大了國(guó)家治理的范圍。二是縮短信息傳遞路程。在缺乏大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)支持的時(shí)代，國(guó)家管理的信息傳遞依賴層級(jí)節(jié)制的科層體制，這種傳遞路徑冗長(zhǎng)拖沓，速度也緩慢低效；借助于大數(shù)據(jù)整合平臺(tái)傳遞數(shù)據(jù)則變得十分簡(jiǎn)潔容易，使科層制上下溝通超越了傳統(tǒng)的行政文書模式，走向更加扁平化、去中心化的網(wǎng)絡(luò)模式。三是對(duì)傳統(tǒng)上級(jí)傳遞信息路徑的依賴程度減弱。金字塔式的政府管理層級(jí)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很大程度上是建立在上下級(jí)信息及時(shí)溝通的基礎(chǔ)上。但是隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，政府上下層級(jí)之間的依賴性逐漸減弱：下級(jí)政府的決策會(huì)因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的運(yùn)用而變得更加獨(dú)立，而上級(jí)政府也可根據(jù)大數(shù)據(jù)提供的信息直接做出科學(xué)決策?？傊?，大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)的影響從表面上看，似乎僅僅是幫助國(guó)家治理層級(jí)之間的溝通更加通暢便利，而實(shí)際上是大數(shù)據(jù)技術(shù)正在引發(fā)一場(chǎng)漸進(jìn)性治理革命，無(wú)形中推動(dòng)著國(guó)家治理層級(jí)走向扁平化。

(三)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理空間走向透明化

治理空間在本質(zhì)上是政府權(quán)力運(yùn)行的場(chǎng)域。規(guī)范與優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的重要前提，是打開(kāi)權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，使治理空間更加清晰化、透明化。監(jiān)督權(quán)是完善的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是優(yōu)化治理空間的重要依托，雖然監(jiān)督權(quán)是從決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)中派生出來(lái)的一種權(quán)力，但缺乏這種派生性權(quán)力的監(jiān)督，決策的科學(xué)性和執(zhí)行的公正性就很難保證。監(jiān)督意味著把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，因而執(zhí)行監(jiān)督權(quán)并不是一件好的差事，監(jiān)督必然受到被監(jiān)督者的反抗和敵視，正如漢密爾頓所言：“被約束的或者被削減的權(quán)力，幾乎經(jīng)常是用以約束或削弱那種權(quán)力的對(duì)手和仇敵。”[8]因此在實(shí)踐中，監(jiān)督乏力、監(jiān)督缺位、監(jiān)督虛置和監(jiān)督越位的現(xiàn)象經(jīng)常存在。這是由以下幾方面的原因造成的：首先，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性無(wú)法保證。“獨(dú)立是確保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來(lái)自那些企圖與它妥協(xié)的人的壓力”[9]，實(shí)際上監(jiān)督權(quán)經(jīng)常受到人情關(guān)系和利益滲透等因素的影響，導(dǎo)致其客觀中立的立場(chǎng)受到侵蝕。其次，監(jiān)督能力的有限性。雖然監(jiān)督機(jī)構(gòu)是一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)，但面對(duì)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、盤根錯(cuò)節(jié)的各種行為，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上很難做到全面系統(tǒng)的監(jiān)督，因此有人說(shuō)政府“除了受到偶然性監(jiān)督外，對(duì)其實(shí)行任何實(shí)質(zhì)性監(jiān)督都不過(guò)是不切實(shí)際的期望而已”[10]。最后，監(jiān)督權(quán)本身缺乏監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)本身也是一種權(quán)力，也能夠左右和影響事務(wù)發(fā)展的全局。很多時(shí)候問(wèn)題并不出在決策或權(quán)力執(zhí)行等方面，而是監(jiān)督權(quán)本身出了問(wèn)題。因此，監(jiān)督權(quán)如果缺乏公正合理的監(jiān)督，就會(huì)濫用和亂用，則可能擾亂國(guó)家治理的秩序，造成更大的負(fù)面影響。

大數(shù)據(jù)在某種程度上可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)國(guó)家治理監(jiān)督中的不足和缺陷，簡(jiǎn)化監(jiān)督程序、優(yōu)化監(jiān)督結(jié)構(gòu)、提高監(jiān)督效率。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是能提高監(jiān)督的客觀性。借助于大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理監(jiān)督主要是通過(guò)對(duì)國(guó)家治理所涉及的各種數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整理，并與其相關(guān)的正面清單、負(fù)面清單、服務(wù)清單、權(quán)力清單等進(jìn)行比對(duì)分析，來(lái)監(jiān)督相關(guān)的國(guó)家治理行為。由于整個(gè)過(guò)程是基于全局?jǐn)?shù)據(jù)和機(jī)器學(xué)習(xí)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其結(jié)果也是基于一定的算法和推理分析完成的，受人為因素干預(yù)較少，因此相對(duì)客觀公正。二是能增強(qiáng)監(jiān)督的系統(tǒng)性。以往由于受人力、物力、財(cái)力等客觀條件的限制，國(guó)家很難對(duì)規(guī)模龐大的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面系統(tǒng)地監(jiān)管監(jiān)督，因此有的地方政府機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義和僥幸心理。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)清單能夠?qū)Ω鱾€(gè)層級(jí)的治理主體進(jìn)行匹配、比對(duì)和分析，可以在短時(shí)段內(nèi)完成以前無(wú)法完成監(jiān)督任務(wù)，這就超越了傳統(tǒng)抽樣監(jiān)督法的缺陷，使監(jiān)督更加系統(tǒng)全面。三是能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的前瞻性。國(guó)家借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)，在對(duì)相關(guān)信息的挖掘、對(duì)比、分析、總結(jié)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)一些特定的現(xiàn)象和規(guī)律，以此來(lái)預(yù)警或設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督行為，在最大程度上提高現(xiàn)有監(jiān)督資源的運(yùn)用效率。

總之，大數(shù)據(jù)的使用使得國(guó)家監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮更加公正客觀、全面系統(tǒng)和具有前瞻性，有助于優(yōu)化國(guó)家治理的空間，使其更加透明化。

三、大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理場(chǎng)域的功能向度

國(guó)家治理體系是一個(gè)多層次、多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)，因此國(guó)家治理也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理，不只是簡(jiǎn)單的物理過(guò)程，更多的是一種復(fù)雜的化學(xué)反應(yīng)。大數(shù)據(jù)以其隱蔽的或公開(kāi)的方式影響著國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理功能的價(jià)值向度從以下三個(gè)方面來(lái)探討。

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府決策走向科學(xué)化

決策制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分。決策的成功與否，會(huì)對(duì)后續(xù)政策的執(zhí)行和監(jiān)管產(chǎn)生一系列多米諾骨牌效應(yīng)，不僅影響人民對(duì)黨和政府的信任，而且關(guān)涉社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和政治穩(wěn)定，因此決策科學(xué)化一直是政府部門所追求和努力的目標(biāo)。從我國(guó)政府決策的實(shí)踐來(lái)看，其民主化和科學(xué)化程度都有待提高。

從民主化角度來(lái)看，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)在我國(guó)各種事物的決策中處于核心地位，尤其是決策權(quán)主要集中于黨政“一把手”，所以就會(huì)出現(xiàn)下述現(xiàn)象，即有些事“只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按照民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái)，就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情”[11]。這就導(dǎo)致決策的民主化程度不高。事實(shí)上，決策應(yīng)該是在利益各方“彼此行使權(quán)力或影響力的復(fù)雜的過(guò)程被制定出來(lái)”[12]。從科學(xué)化角度而言，我國(guó)政府的決策過(guò)程存在較強(qiáng)隨意性：決策者喜歡憑經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)辦事，甚至出現(xiàn)一些“三拍決策”(拍腦袋決定、拍胸脯保證、拍屁股走人)現(xiàn)象；決策結(jié)果缺乏科學(xué)有效的數(shù)據(jù)支撐。相對(duì)而言，大數(shù)據(jù)能夠通過(guò)海量數(shù)據(jù)分析，從多維角度發(fā)現(xiàn)決策對(duì)象的內(nèi)在特點(diǎn)和行為規(guī)律，輔助進(jìn)行交叉驗(yàn)證，提高決策的準(zhǔn)確性。從民主化方面來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上促成了一種扁平化的信息傳遞和溝通方式，這種扁平化的結(jié)構(gòu)也在無(wú)形之中推動(dòng)了政府決策的民主化。

政府決策之所以能成為大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)能在一定程度上彌補(bǔ)政府決策實(shí)踐中存在的短板和漏洞。大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府決策的具體領(lǐng)域很多，包括農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、交通等民生領(lǐng)域。以農(nóng)產(chǎn)品種植為例，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的供給與需求經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺或過(guò)剩，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格產(chǎn)生忽高忽低的現(xiàn)象，影響農(nóng)民種植的積極性，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成極大威脅。在供給側(cè)，如果大蒜、綠豆、白菜、糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直處于忽高忽低的狀態(tài)，就會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定性。如果憑借大數(shù)據(jù)來(lái)統(tǒng)計(jì)相關(guān)的海量信息和預(yù)算下一年各種農(nóng)產(chǎn)品的種植面積，再參考天氣變化的歷史數(shù)據(jù)等，就能估算出來(lái)年農(nóng)產(chǎn)品恰當(dāng)?shù)墓┙o規(guī)模和供給結(jié)構(gòu)。在需求側(cè)，大數(shù)據(jù)的充分運(yùn)用可以對(duì)消費(fèi)群體的規(guī)模、需求和金融狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)資本流入農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)模、去向和結(jié)構(gòu)進(jìn)行估算，再對(duì)特殊事件和特殊節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，就能夠大致評(píng)估出市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求規(guī)模和需求結(jié)構(gòu)。通過(guò)對(duì)供需雙方相關(guān)情況的分析，大數(shù)據(jù)就能夠?yàn)檎贫ㄞr(nóng)業(yè)政策提供客觀有效的信息支持，進(jìn)而幫助政府做出科學(xué)、精準(zhǔn)的決策。基于大數(shù)據(jù)而獲得的政府決策，依據(jù)是體量巨大的全局信息，而不是決策代表的抽樣或經(jīng)驗(yàn)感知。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷成熟，其將成為政府科學(xué)決策和民主決策的重要推手。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理走向精準(zhǔn)化

社會(huì)治理客體存在的上述特征，導(dǎo)致社會(huì)治理存在以下三方面的困局。一是資源緊張。社會(huì)治理需要投入大量的人力、物力、財(cái)力等資源，而我國(guó)資源十分有限，難以滿足社會(huì)治理日益增長(zhǎng)的各種需求。二是效果不佳。由于社會(huì)治理涉及的內(nèi)容錯(cuò)綜復(fù)雜，多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相互嵌合，如果單從某方面下手會(huì)很難達(dá)到實(shí)際效果。三是措施不夠精準(zhǔn)。當(dāng)前的社會(huì)治理主要采取“攤大餅”的方式統(tǒng)一開(kāi)展，沒(méi)有針對(duì)具體的個(gè)體和組織特征采取精準(zhǔn)的治理措施。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)采用，不但大批量繁雜的社會(huì)治理信息可以得到科學(xué)化處理，而且通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘和模型設(shè)定等手段也可實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的個(gè)性化和精準(zhǔn)化，從而提高社會(huì)治理的效率。

“全模式社會(huì)治理就是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)流程再造、業(yè)務(wù)集成，以數(shù)字化、精細(xì)化、系統(tǒng)化的方式變革社會(huì)管理，其中一個(gè)顯著的亮點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)了對(duì)非互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的社會(huì)化應(yīng)用。”[13]大數(shù)據(jù)除了可以運(yùn)用于由互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)生成的大數(shù)據(jù)社會(huì)治理領(lǐng)域外，其還可以適應(yīng)于由非互聯(lián)網(wǎng)收集的大數(shù)據(jù)社會(huì)治理領(lǐng)域的分析，如扶貧大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化治理大數(shù)據(jù)、食品安全大數(shù)據(jù)等等。社會(huì)治理領(lǐng)域信息的數(shù)字化轉(zhuǎn)化拓展了大數(shù)據(jù)的生存空間和運(yùn)用限度，擴(kuò)展了大數(shù)據(jù)的作用場(chǎng)域。以老年人照護(hù)為例，對(duì)老年人的護(hù)理行為雖然不能像電子商務(wù)或微信那樣，可以自動(dòng)生成海量數(shù)據(jù)，但可以通過(guò)借助電子監(jiān)控設(shè)備采集老年人在每個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的飲食習(xí)慣、睡眠習(xí)慣、活動(dòng)狀況、情緒狀態(tài)、健康指數(shù)等數(shù)據(jù)，并借用一定的數(shù)據(jù)模型來(lái)分析老年人的生活規(guī)律和習(xí)慣，并據(jù)此給出個(gè)性化的看護(hù)建議。這在很大程度上減輕了社會(huì)組織和志愿者的工作壓力，可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，提高社會(huì)治理效率。借助大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理使得治理環(huán)境更加開(kāi)放共享、治理方式更加簡(jiǎn)潔省力、治理效果更加精準(zhǔn)高效。

(三)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)走向高效化

因其使用過(guò)程中的不可分割性和不可排他性，公共服務(wù)很容易產(chǎn)生“搭便車”問(wèn)題，導(dǎo)致其供給經(jīng)常處于短缺或低效狀態(tài)，因此，公共服務(wù)供給不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行配置。困擾政府部門的另一突出問(wèn)題是諸如教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給的非均等化。此類公共服務(wù)供給不但在不同的區(qū)域、人群、城鄉(xiāng)之間的分配很不平衡，而且還帶來(lái)了公共服務(wù)供給與需求不匹配、短缺與過(guò)剩并存等一系列問(wèn)題。

隨著新公共服務(wù)理論的發(fā)展，公共服務(wù)供給爭(zhēng)論的焦點(diǎn)超越了公平與效率，轉(zhuǎn)移至“人”的層面。登哈特認(rèn)為，應(yīng)該“將公民置于首位，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)該放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)該放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上”[14]，這就要求政府在公共服務(wù)供給上不僅要盡力做到效率與公平，更要做到人性與溫情。尤其應(yīng)該注意的是，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的到來(lái)，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量需求也已經(jīng)上升到一個(gè)新的水平，這就需要與之匹配的生產(chǎn)力來(lái)驅(qū)動(dòng)公共服務(wù)的有效供給，而作為生產(chǎn)要素的大數(shù)據(jù)在很大程度上能夠助力滿足這種需求。

公共服務(wù)領(lǐng)域是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的天然場(chǎng)所，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以根據(jù)公共服務(wù)的具體領(lǐng)域建立不同的挖掘算法和分析模型，尋找公共服務(wù)供給的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)，根據(jù)不同的服務(wù)對(duì)象提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化、高效化的公共服務(wù)。以公共交通服務(wù)為例，隨著私家車數(shù)量的劇增，城市擁堵是大城市常見(jiàn)的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的信息技術(shù)條件很難給每一個(gè)出行者提供避免擁堵的個(gè)性化方案，但在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，服務(wù)端不但可以根據(jù)歷史的交通信息分析出城市交通的時(shí)空規(guī)律，還可以結(jié)合個(gè)人的出行習(xí)慣進(jìn)行綜合測(cè)算，給服務(wù)對(duì)象規(guī)劃出最合適的交通線路。大數(shù)據(jù)在公共交通領(lǐng)域的運(yùn)用，一方面為出行群體節(jié)約了大量時(shí)間，使其提高了出行效率；另一方面也保障了城市交通井然有序地運(yùn)行，減輕了城市交通管理的壓力。國(guó)家的公共服務(wù)是與民生緊密相關(guān)的，其服務(wù)對(duì)象除了交通，還涉及居民的住房、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、文化、食品安全、教育、就業(yè)等方面。因此在公共服務(wù)領(lǐng)域利用大數(shù)據(jù)提高其服務(wù)效率和溫度，不僅可以展示政府公信力，還可以重塑政府的形象。

四、大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

作為國(guó)家治理的技術(shù)，大數(shù)據(jù)本身只是一種中立客觀的工具。然而，國(guó)家治理是一個(gè)飽含價(jià)值傾向和政治立場(chǎng)的行為，因而大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理也存在著數(shù)據(jù)主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)行有效的規(guī)避和應(yīng)對(duì)。

(一)維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)，謹(jǐn)防數(shù)據(jù)霸權(quán)

數(shù)據(jù)主權(quán)是“在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算背景下，一國(guó)對(duì)本國(guó)的數(shù)據(jù)及本國(guó)國(guó)民的跨境數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)、控制權(quán)、管轄權(quán)和使用權(quán)，是國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)和個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的總和，體現(xiàn)為對(duì)內(nèi)的最高數(shù)據(jù)管控權(quán)和對(duì)外的數(shù)據(jù)處理權(quán)”[15]。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，數(shù)據(jù)主權(quán)也給國(guó)家治理的邊界帶來(lái)了巨大的沖擊，突出表現(xiàn)在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)霸權(quán)對(duì)國(guó)家主權(quán)等方面的影響。

國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全在很大程度上是建立在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)之上，而“大數(shù)據(jù)也會(huì)撼動(dòng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”[16]，無(wú)論是作為一種戰(zhàn)略或價(jià)值，還是作為一種資源或技術(shù)，大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力都有深刻的影響。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸由傳統(tǒng)的土地、資源等生產(chǎn)要素之間的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向信息和數(shù)據(jù)資源之間的競(jìng)爭(zhēng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)是一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，它不是對(duì)物質(zhì)資源的爭(zhēng)奪和哄搶，而是對(duì)數(shù)據(jù)資源的爭(zhēng)奪和掌控。隨著美國(guó)、英國(guó)和歐盟等國(guó)家和地區(qū)將大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)上升為一種國(guó)家戰(zhàn)略，大數(shù)據(jù)帶來(lái)的國(guó)家之間的博弈和競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈。對(duì)經(jīng)濟(jì)而言，大數(shù)據(jù)可以通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘、智能制造、智能選擇等方式促進(jìn)生產(chǎn)力的大幅提升，從而促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的全面升級(jí)；對(duì)政治而言，大數(shù)據(jù)可以通過(guò)信息的分析、挖掘和監(jiān)控等手段，幫助國(guó)家掌控網(wǎng)絡(luò)輿情和社會(huì)話語(yǔ)建構(gòu)，理清政治意識(shí)形態(tài)的布局，提升國(guó)家的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)；對(duì)社會(huì)而言，通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析和挖掘可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)的運(yùn)行規(guī)律，輔助國(guó)家進(jìn)行社會(huì)治理決策，防止重大社會(huì)安全事故的發(fā)生；對(duì)軍事而言，隨著大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，信息數(shù)據(jù)資源在軍事戰(zhàn)略決策中的地位越來(lái)越高，大數(shù)據(jù)資源也是軍事對(duì)抗的必爭(zhēng)之地，誰(shuí)掌握了大數(shù)據(jù)的主動(dòng)權(quán)，誰(shuí)將處于軍事博弈中的有利位置?？傊?，一旦上升到國(guó)家層面，大數(shù)據(jù)就不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要資源，還是國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

由于大數(shù)據(jù)具有可復(fù)制性和高流動(dòng)性，因而對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行跨界存儲(chǔ)、檢索和處理是比較容易實(shí)現(xiàn)的行為。而大數(shù)據(jù)的跨界行為有可能對(duì)國(guó)家主權(quán)產(chǎn)生沖擊。首先，由于大數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者、分析者、加工者、儲(chǔ)存者、傳輸者、使用者等可能分屬不同的國(guó)家和不同的公司，而大數(shù)據(jù)的這種跨界重疊行為勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)家主權(quán)的交互重疊和相互沖突；其次，“數(shù)據(jù)主權(quán)與跨境數(shù)據(jù)規(guī)制的核心問(wèn)題是對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)的排他性的最高控制權(quán)”[17]，也即國(guó)家主權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)本國(guó)跨境數(shù)據(jù)的管控權(quán)和處理權(quán)，而數(shù)據(jù)的復(fù)制和流動(dòng)勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)這種主權(quán)的模糊性，進(jìn)而引發(fā)國(guó)家之間關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)的沖突；最后，在國(guó)際上在缺乏相關(guān)法律法規(guī)的情況下，數(shù)據(jù)流動(dòng)造成的各種社會(huì)問(wèn)題應(yīng)該如何歸責(zé)和追究，是擺在主權(quán)國(guó)家面前的一個(gè)重要問(wèn)題。以云儲(chǔ)存為例，由于大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的信息量十分巨大，傳統(tǒng)的儲(chǔ)存方式難以應(yīng)對(duì)，于是一種通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)處理和存儲(chǔ)的形式應(yīng)運(yùn)而生。在云儲(chǔ)存模式下，個(gè)人和公司的數(shù)據(jù)都放在云端存儲(chǔ)，因而云端成為數(shù)據(jù)安全的重要決定者。但在這種模式下，數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私很難保障。美國(guó)的《愛(ài)國(guó)者法案》規(guī)定，無(wú)論是哪國(guó)公民只要將個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在美國(guó)境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)公司里，美國(guó)聯(lián)邦政府就有權(quán)提取該數(shù)據(jù)的相關(guān)信息。目前提供這種云端服務(wù)的大互聯(lián)網(wǎng)公司主要有微軟、百度、谷歌、亞馬遜、臉譜等，而這些公司大部分歸屬美國(guó)所有。因此，這種云端儲(chǔ)存可能會(huì)給國(guó)家治理帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

繼西方政治霸權(quán)和文化霸權(quán)之后，數(shù)據(jù)霸權(quán)是霸權(quán)主義演繹的“新變種”，旨在通過(guò)更加隱蔽的或公開(kāi)的方式掠取他國(guó)數(shù)據(jù)或壟斷數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)霸權(quán)不僅是由上述客觀因素造成，還是某些西方大國(guó)的主觀蓄意行為，如一些國(guó)家利用監(jiān)聽(tīng)技術(shù)竊聽(tīng)他國(guó)個(gè)人或組織的信息；利用網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星等高科技攫取國(guó)外農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的重要情報(bào)；利用國(guó)家職能部門系統(tǒng)地收集和統(tǒng)計(jì)他國(guó)轄區(qū)內(nèi)的人事、財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃等方面的敏感數(shù)據(jù)，甚至利用間諜軟件和加密技術(shù)等監(jiān)控他國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事等重要活動(dòng)。美國(guó)的“棱鏡門”事件就是典型的數(shù)據(jù)霸權(quán)行為，斯諾登曾爆料，美國(guó)政府通過(guò)棱鏡項(xiàng)目直接從微軟、谷歌、雅虎等9 家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)服務(wù)器中收集信息，竊取了包括蘋果手機(jī)在內(nèi)的所有主流智能手機(jī)的用戶數(shù)據(jù)，包括電子郵件、通信信息、網(wǎng)絡(luò)搜索信息等[18]。大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)在各國(guó)發(fā)展不均衡的情況下，國(guó)與國(guó)之間的數(shù)據(jù)鴻溝也越來(lái)越大，一些大國(guó)利用先發(fā)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)占據(jù)了大量的數(shù)據(jù)資源，后發(fā)國(guó)家則處于數(shù)據(jù)赤貧狀態(tài)。

因價(jià)值、技術(shù)和資源的戰(zhàn)略性地位，大數(shù)據(jù)信息引起了國(guó)際社會(huì)的高度重視和激烈競(jìng)爭(zhēng)。由于具有較強(qiáng)的流動(dòng)性、復(fù)制性和虛擬性，數(shù)據(jù)信息改變了傳統(tǒng)國(guó)家治理的地理界限，加劇了PII(個(gè)人可識(shí)別信息)和非PII 及國(guó)家治理邊界的模糊性。正是基于這種模糊性的治理漏洞，一些國(guó)家實(shí)施數(shù)據(jù)掠奪或數(shù)據(jù)攫取行動(dòng)，給其他國(guó)家主權(quán)和利益造成極大損害。數(shù)據(jù)霸權(quán)行為就是大數(shù)據(jù)技術(shù)投射到國(guó)家治理領(lǐng)域的一種負(fù)面操作，對(duì)國(guó)家治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

(二)維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)數(shù)據(jù)隱私

大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，利用好了，可以造福人類，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；利用不好，則可能給社會(huì)帶災(zāi)難和危機(jī)，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂和社會(huì)革命。從使用安全性角度考慮，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用在國(guó)家治理中的運(yùn)用還需要考慮技術(shù)、道德和制度三方面的制約。

“大數(shù)據(jù)給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)，既有制度上的，也有技術(shù)上的?！盵19]數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策需要大數(shù)據(jù)技術(shù)的保障。數(shù)據(jù)對(duì)于決策的驅(qū)動(dòng)作用，通常遵循著“數(shù)據(jù)—信息—決策”的發(fā)展路徑，這意味著決策者要從數(shù)據(jù)中提取出有效的信息。但實(shí)踐中，數(shù)字化信息是由各種文字、圖片、視頻、音頻等非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化與結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)組成的，“大數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、規(guī)模性、及時(shí)性、復(fù)雜性，以及隱私問(wèn)題，都阻礙了數(shù)據(jù)價(jià)值的獲取?！盵20]從這個(gè)角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)在給決策者帶來(lái)有效信息的同時(shí)，也帶來(lái)了 “數(shù)據(jù)建模的挑戰(zhàn)、數(shù)據(jù)管理的挑戰(zhàn)、數(shù)據(jù)服務(wù)/工具的挑戰(zhàn)”[21]，造成了包括數(shù)據(jù)背景信息的差異性、數(shù)據(jù)的不確定性、數(shù)據(jù)的質(zhì)量、不同格式的數(shù)據(jù)之間的轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)的清洗、數(shù)據(jù)的可視化等一系列問(wèn)題。所以，擁有數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)挖掘能力對(duì)決策者來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。“政府在多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)劃與決策質(zhì)量，依賴于對(duì)精確、客觀數(shù)據(jù)的收集、分析與解釋，從而能夠更好地發(fā)現(xiàn)事態(tài)趨勢(shì)與優(yōu)化決策過(guò)程。如果政府具有收集與分析數(shù)據(jù)的強(qiáng)大能力，那么其決策將具有更高的精確度?！盵22]另外，從理論上講，由于大數(shù)據(jù)所指的是全局?jǐn)?shù)據(jù)，所以大數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家治理很高的運(yùn)用價(jià)值；但實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)，還是人為收集的數(shù)據(jù)，在本質(zhì)上都是局部數(shù)據(jù)，當(dāng)把局部數(shù)據(jù)作為整體數(shù)據(jù)進(jìn)行分析時(shí)，則存在以偏概全和結(jié)果偏誤的風(fēng)險(xiǎn)。

從數(shù)據(jù)屬性與道德限度看，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是對(duì)私人信息的匯總，它首先將海量的私人信息匯聚成體量龐大的資源數(shù)據(jù)庫(kù)，再通過(guò)對(duì)資源數(shù)據(jù)庫(kù)中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析以攫取有價(jià)值的信息。這一過(guò)程可能侵犯了公民的隱私權(quán)，對(duì)公民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全也會(huì)產(chǎn)生威脅。雖然在大多時(shí)候，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效化、公共決策的科學(xué)化和社會(huì)治理的精細(xì)化，但這些都是在一定的道德規(guī)范約束的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。以互聯(lián)網(wǎng)零售為例，互聯(lián)網(wǎng)零售平臺(tái)可以通過(guò)對(duì)用戶關(guān)于商品的購(gòu)買次數(shù)、選擇類型、瀏覽史、收藏記錄等相關(guān)信息進(jìn)行分析來(lái)推測(cè)顧客的偏好和需求，從而精準(zhǔn)地推送相關(guān)產(chǎn)品給相關(guān)用戶。這一過(guò)程實(shí)際上是對(duì)消費(fèi)者個(gè)人隱私的一種監(jiān)控，本質(zhì)上是對(duì)公民隱私權(quán)的一種侵犯。如果此類大數(shù)據(jù)信息收集的目的是為了改善用戶的需求和體驗(yàn)效果，這是可以理解的；但如果是用于助力損害公民利益的非法行為，則后果是難以想象的。例如，有互聯(lián)網(wǎng)公司通過(guò)利用大數(shù)據(jù)來(lái)分析用戶對(duì)某一產(chǎn)品的使用次數(shù)和依賴性等指標(biāo)，以達(dá)到對(duì)不同類型的用戶實(shí)行價(jià)格差別化對(duì)待的目的，俗稱“殺熟”；還有某些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過(guò)對(duì)用戶的地域分布、職業(yè)特征、年齡結(jié)構(gòu)等信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，使某種產(chǎn)品在價(jià)格相同的情況下對(duì)不同用戶實(shí)施差異化服務(wù)。這些行為都是采用大數(shù)據(jù)背后可能隱藏的道德風(fēng)險(xiǎn)，給國(guó)家治理也提出了警示和挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)質(zhì)量決定數(shù)據(jù)價(jià)值?！霸愀獾臄?shù)據(jù)質(zhì)量可能會(huì)也可能不會(huì)阻礙分析工具獲得業(yè)務(wù)洞察”[23]，但一定會(huì)影響工作效率，增加數(shù)據(jù)“噪音”的處理成本。據(jù)此，需要在測(cè)度、提高和驗(yàn)證數(shù)據(jù)質(zhì)量，以及整合組織數(shù)據(jù)方法等方面制定一套標(biāo)準(zhǔn)化的行為準(zhǔn)則。然而，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的有效實(shí)施并不是一廂情愿的事情，它不僅需要良好的大數(shù)據(jù)思維和環(huán)境，更需要合理的政府機(jī)制和國(guó)家制度的有效配合?！伴_(kāi)放和共享是大數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征，是大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的基本要求”[24]，數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高主要受以下制度因素的制約：一方面，由于受職責(zé)同構(gòu)、條塊分割、部門保護(hù)、部門利益等因素的影響，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享還任重道遠(yuǎn)；另一方面，由于不同的政府職能部門如民政、教育、公安、交通運(yùn)輸、人力社保、住保房管、醫(yī)療衛(wèi)生等，都建立了各自的資源數(shù)據(jù)庫(kù)，所以其信息分屬不同的管理系統(tǒng)，實(shí)施不同的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑，因此對(duì)這些資源數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)放與整合也將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。另外，壓力型體制也給大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推行提出了重要挑戰(zhàn)?！皦毫π腕w制”最早是由榮敬本等人在調(diào)查新密市管理體制狀況的過(guò)程中提出來(lái)的，是一個(gè)具有高度整合性和推廣性的概念，主要是指一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系[25]。一項(xiàng)行政任務(wù)在科層管理模式下層層下壓，導(dǎo)致基層官員的工作量和壓力越來(lái)越大，再加上基層管理資源有限，基層公務(wù)員可能會(huì)通過(guò)關(guān)系疏通和數(shù)據(jù)造假來(lái)應(yīng)對(duì)和緩解這種矛盾。如果基層工作中的數(shù)據(jù)存在虛假現(xiàn)象，就會(huì)使國(guó)家治理的大數(shù)據(jù)在源頭上就出現(xiàn)了偏差，通過(guò)這些數(shù)據(jù)信息得出的結(jié)論和規(guī)律也有可能是虛假的，這就給國(guó)家治理埋下了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)強(qiáng)化數(shù)據(jù)協(xié)同，謹(jǐn)防數(shù)據(jù)壟斷和區(qū)隔

大數(shù)據(jù)在本質(zhì)上是一種價(jià)值中立的信息資源，但其需要依托于一定的信息技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境才能發(fā)揮作用。大數(shù)據(jù)鴻溝的產(chǎn)生是由于信息技術(shù)上的限制、組織結(jié)構(gòu)中的區(qū)隔和社會(huì)環(huán)境下的封閉導(dǎo)致的。大數(shù)據(jù)鴻溝的存在加劇了人群、部門、行業(yè)、地區(qū)、階層等內(nèi)部的分化和差距，這對(duì)國(guó)家治理的協(xié)同化形成了挑戰(zhàn)。

第一，反對(duì)數(shù)據(jù)壟斷，強(qiáng)化技術(shù)協(xié)同。數(shù)據(jù)壟斷是造成數(shù)據(jù)鴻溝的重要原因。數(shù)據(jù)壟斷主要是指各部門從自身利益出發(fā)，故意阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享的破壞性行為。數(shù)據(jù)壟斷導(dǎo)致多種重要信息和決策資源集中在少數(shù)部門和個(gè)人手中，這些部門和個(gè)人利用大數(shù)據(jù)的資源優(yōu)勢(shì)做出有利于自身的決策和選擇，擴(kuò)大了同其他人群、部門和行業(yè)等之間的差距，造成競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程和結(jié)果的不公平。數(shù)據(jù)壟斷的成因有三種，一是利益沖突。不同地區(qū)、人群和行業(yè)的利益占有情況直接影響其數(shù)據(jù)開(kāi)放意愿和開(kāi)放程度；二是技術(shù)限制。由于“數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、不一致性與不完備性，數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)時(shí)效性、隱私與數(shù)據(jù)所有權(quán)等問(wèn)題”[26]，導(dǎo)致現(xiàn)有的技術(shù)無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的整合和協(xié)同；三是數(shù)據(jù)安全。大數(shù)據(jù)的隱私和單位機(jī)密的保護(hù)往往可以上升到道德和國(guó)家安全層面，這是各部門拒絕信息開(kāi)放與共享的重要借口。另外，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)在不同部門、行業(yè)和地區(qū)有不同的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和制度，這也為不同部門、人群和行業(yè)實(shí)行數(shù)據(jù)壟斷提供了重要托詞，進(jìn)而加劇了數(shù)據(jù)壟斷。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)壟斷主要指向技術(shù)上的限制和阻滯，因而技術(shù)協(xié)同是未來(lái)破解數(shù)據(jù)壟斷的重要指向。

第二，克服數(shù)據(jù)壁壘，強(qiáng)化部門協(xié)同。數(shù)據(jù)碎片化問(wèn)題在中國(guó)比較明顯，各級(jí)地方政府以及政府各個(gè)部門之間的信息溝通不暢、共享度不高，各為己謀、相互封閉的現(xiàn)象比較突出。大數(shù)據(jù)功能發(fā)揮的重要前提是實(shí)現(xiàn)全局?jǐn)?shù)據(jù)的整合，而由組織結(jié)構(gòu)分割所帶來(lái)的數(shù)據(jù)壁壘則阻礙了全局?jǐn)?shù)據(jù)的形成，影響了大數(shù)據(jù)功能的發(fā)揮。具體而言，數(shù)據(jù)壁壘主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是數(shù)據(jù)生產(chǎn)區(qū)隔。各個(gè)部門按照自身標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)生產(chǎn)和統(tǒng)計(jì)，造成數(shù)據(jù)之間的轉(zhuǎn)化和整合困難。二是數(shù)據(jù)流通阻滯。由各部門的數(shù)據(jù)之間的對(duì)話較少，數(shù)據(jù)僅限于部門內(nèi)部使用和調(diào)取。三是數(shù)據(jù)封閉使用。數(shù)據(jù)使用的范圍僅限于本部門，大大降低了數(shù)據(jù)的運(yùn)用價(jià)值。大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)是全局?jǐn)?shù)據(jù)，而現(xiàn)有的數(shù)據(jù)壁壘將原本具有整體性的大數(shù)據(jù)資源分割成零碎的、小塊的、分散的數(shù)據(jù)資源，阻礙了大數(shù)據(jù)價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下，大數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享中存在的技術(shù)短板、部門利益、安全陷阱、問(wèn)責(zé)壓力與產(chǎn)權(quán)糾結(jié)等主要障礙和壁壘，增大了行政成本、制度成本和協(xié)調(diào)成本[27]。數(shù)據(jù)壁壘的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于組織結(jié)構(gòu)的碎片化，同樣風(fēng)險(xiǎn)的化解也依賴于組織結(jié)構(gòu)的協(xié)同和整合。

第三，拆解數(shù)據(jù)圍墻，強(qiáng)化社會(huì)協(xié)同。社會(huì)治理是國(guó)家治理一部分，社會(huì)治理所涵蓋的治理主體十分廣泛，既包括政府部門和企業(yè)組織，還包括群團(tuán)組織和社會(huì)個(gè)體，因而統(tǒng)一社會(huì)治理主體之間的行動(dòng)的也是十分困難。大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)“全數(shù)據(jù)”的形成，而分散于社會(huì)治理主體之間的信息資源很難自動(dòng)形成整合性的全局信息，更多的是以“孤島”“飛地”“條塊”等形式存在。數(shù)據(jù)圍墻主要表現(xiàn)為以下幾種形式：一是政務(wù)數(shù)據(jù)圍墻。由政府系統(tǒng)生產(chǎn)和管理的數(shù)據(jù)不僅數(shù)量龐大，而且涉及國(guó)家的重點(diǎn)生產(chǎn)領(lǐng)域。政務(wù)數(shù)據(jù)主要在政府內(nèi)部進(jìn)行傳輸和加工，存在數(shù)據(jù)分割和信息壁壘等問(wèn)題。二是企業(yè)數(shù)據(jù)圍墻。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，大型企業(yè)不僅擁有搜集大數(shù)據(jù)的平臺(tái)設(shè)施，而且掌握著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要數(shù)據(jù)，由于這些大數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的商業(yè)特色，因而具有排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和封閉性。三是群團(tuán)數(shù)據(jù)圍墻。隨著社會(huì)組織、志愿組織和咨詢智囊等的興起和繁榮，這些群團(tuán)組織掌握著大量重要的社會(huì)信息和數(shù)據(jù)。由于群團(tuán)組織的分散性和特殊性，其生產(chǎn)和擁有的數(shù)據(jù)間也會(huì)呈現(xiàn)隔離狀態(tài)。四是私人數(shù)據(jù)圍墻。某些個(gè)人出于特定的目的，主動(dòng)收集某類數(shù)據(jù)或者排斥數(shù)據(jù)供給，形成某種相對(duì)封閉的狀態(tài)。總之，社會(huì)治理中的數(shù)據(jù)圍墻是大數(shù)據(jù)運(yùn)用的重要障礙，需要通過(guò)社會(huì)協(xié)同化治理來(lái)予以化解。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的嵌入性發(fā)展，其與國(guó)家治理之間的多維耦合與深度互構(gòu)深刻地改變著傳統(tǒng)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與治理方式，全方位地形塑著國(guó)家治理的未來(lái)圖景。在大數(shù)據(jù)的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)將實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同化、治理層級(jí)扁平化、治理空間透明化，國(guó)家治理的關(guān)鍵領(lǐng)域也會(huì)呈現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化的實(shí)踐景況。但是，這些技術(shù)紅利并不意味著我們可以對(duì)大數(shù)據(jù)的治理功效予以全面肯定，從而不假思索地任其自由發(fā)展。

事實(shí)上，作為一種信息技術(shù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)會(huì)在利益的裹挾下變得不再價(jià)值中立，技術(shù)紅利本應(yīng)帶來(lái)的公共利益也可能會(huì)大打折扣，甚至蕩然無(wú)存；數(shù)據(jù)壟斷、技術(shù)霸權(quán)、隱私侵犯、數(shù)據(jù)鴻溝等治理隱患也倍值關(guān)注。未來(lái)，技術(shù)精進(jìn)的腳步并不會(huì)止步，大數(shù)據(jù)與國(guó)家治理的相互影響將愈發(fā)深入。在這種情境下，需要我們慎思的，并非是如何利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)紅利，而是如何在發(fā)揮其治理功效的同時(shí)消弭潛在憂患，如何在治理協(xié)同化的同時(shí)打破數(shù)據(jù)區(qū)隔，如何在治理扁平化的同時(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，如何在治理透明化的同時(shí)確保信息安全，如何在決策科學(xué)化的同時(shí)體現(xiàn)人文關(guān)懷，如何在治理精細(xì)化的同時(shí)避免隱私侵犯，如何在服務(wù)高效化的同時(shí)克服碎片供給，等等。這些都是大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中無(wú)法回避的核心議題，也是今后學(xué)術(shù)研究的重要切入點(diǎn)。