焦洪昌，趙德金,2

(1.中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088；2.甘肅省人民檢察院 礦區(qū)分院，甘肅 蘭州730046)

一、 問題的提出

近年來，監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為、校園暴力事件、未成年人流浪乞討等侵犯未成年人權(quán)益事件頻發(fā)，引起了社會和網(wǎng)絡(luò)輿論的廣泛關(guān)注。未成年人生理以及心理發(fā)育還未完全成熟，知識儲備也還不足。通常在很多時候，未成年人在自身權(quán)益遭受侵害時不能及時作出正確有效判斷，依法進(jìn)行維權(quán)難度頗大。未成年人身心發(fā)育不完全，在遭受犯罪行為侵害后，更容易留下心理陰影和造成心理傷害。這些傷害一般具有隱蔽性和持續(xù)性，短期內(nèi)無法觀察到即時性的損害，非常容易被人們忽略，但如果把觀察時間拉長擴(kuò)大，這些侵害給未成年人造成的影響是非常驚人的。特別是，人作為自然物種，其成長過程是不可逆的，違法行為對未成年人身心造成的侵害也將是不可逆轉(zhuǎn)的。當(dāng)前，侵犯未成年人身心和合法權(quán)益的行為屢見不鮮，完善未成年人身心健康和合法權(quán)益的保護(hù)制度刻不容緩。

作為司法參與社會治理的一種重要方式和國家機(jī)關(guān)以法治方式維護(hù)社會公共利益的一項重要制度，檢察公益訴訟制度在未成年人權(quán)益保護(hù)方面日益受到重視。檢察公益訴訟的社會治理效果明顯，表現(xiàn)為治理領(lǐng)域廣泛覆蓋、治理力度全程深入、治理主體全面帶動、治理規(guī)范充分法治化、治理方式剛?cè)岵?jì)[1]。作為一項新制度，未成年人檢察公益訴訟制度在理論和實踐中都面臨著很多問題，本文擬結(jié)合未成年人檢察公益訴訟制度的實踐發(fā)展歷程，探討進(jìn)一步優(yōu)化和完善未成年人檢察公益訴訟工作體系的路徑。

二、 未成年人檢察公益訴訟制度的建構(gòu)歷程

在我國，未成年人檢察公益訴訟的發(fā)展時間相對較短。2012年修訂的《民事訴訟法》是我國最早規(guī)定公益訴訟制度的立法，但相關(guān)規(guī)定較為原則化，未形成較為完整的制度性規(guī)定，與公益訴訟相關(guān)的很多實體、程序問題并未得到妥當(dāng)?shù)慕鉀Q。2014年黨的十八屆四中全會《決定》明確要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，這既是黨中央積極回應(yīng)社會現(xiàn)實需求，從依法治國的戰(zhàn)略高度作出的重要決策，也是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能所須完成的歷史使命。

在地方檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點的基礎(chǔ)上，2015年12月，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確了民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作全面推開。2017年，全國人大常委會通過《關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，正式在國家立法層面確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。根據(jù)上述規(guī)定，檢察公益訴訟的范圍主要限于“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“食品藥品安全”“國有財產(chǎn)保護(hù)”“國有土地使用權(quán)出讓”等方面。其后，各地大力推動檢察公益訴訟的規(guī)范化、制度化，先后制定出臺了多份檢察公益訴訟的制度文件，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作進(jìn)行了規(guī)范。盡管上述規(guī)定中并沒有專門提到未成年人公益訴訟，但在其他領(lǐng)域可以提起檢察公益訴訟的制度先例，為未成年人檢察公益訴訟提供了經(jīng)驗積累和工作參照。

公益訴訟制度的建立為未成年人保護(hù)提供了新的思路，探索未成年人公益訴訟成為保障未成年人合法權(quán)益的重要一環(huán)。2017年，最高人民檢察院制發(fā)的《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》明確指出：“對于因幼兒園食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量等問題，需維護(hù)兒童群體利益的，要依照法律規(guī)定提起公益訴訟。”這是我國最早涉及未成年人檢察公益訴訟的文件。(1)參見最高人民檢察院《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護(hù)兒童權(quán)益的通知》(高檢發(fā)未檢字〔2017〕5號)。

2018年，最高人民檢察院向教育部發(fā)出“一號檢察建議”，該建議取得了良好的法律效果和社會效果。同年，最高人民檢察院提出積極探索深化未成年人司法保護(hù)路徑，打造未成年人檢察公益訴訟“升級版”的實施愿景，推動在13個省份開展未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點工作。試點期間，各地檢察機(jī)關(guān)聚焦涉未成年人、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等方面，累計發(fā)出577件公益訴訟訴前檢察建議,提起10件刑事附帶民事公益訴訟。部分試點檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)慎探索公益訴訟“等”外領(lǐng)域，圍繞人民群眾關(guān)注密切、未成年人權(quán)益損害嚴(yán)重問題，發(fā)出172件訴前檢察建議。(2)參見最高人民檢察院《未成年人檢察工作白皮書(2014—2019)》。

隨后，一些地方根據(jù)試點情況積極探索完善未成年人檢察公益訴訟的制度路徑。例如，上海市青浦區(qū)人民檢察院于2019年4月印發(fā)《關(guān)于建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實施意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，明確了未成年人檢察公益訴訟的線索受理、訴前調(diào)查、提出檢察建議等工作流程。特別是，該《意見》規(guī)定了未成年人檢察公益訴訟觀察員制度，希冀通過加強(qiáng)社會協(xié)作，積極發(fā)現(xiàn)侵害未成年人合法權(quán)益的行為。截至2020年底，全國有二十多個省級人大常委會出臺了關(guān)于檢察公益訴訟的地方性法規(guī)，其中大多對未成年人保護(hù)領(lǐng)域有所涉及，這些省級法規(guī)文件是未成年人檢察公益訴訟的重要制度成果和制度支撐。

2020年，最高人民檢察院將進(jìn)一步推動未成年人檢察公益訴訟制度建設(shè)作為未成年人檢察工作的重要內(nèi)容，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時代未成年人檢察工作的意見》。該意見提出：“對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、煙酒銷售、文化宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息傳播以及其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，各地要結(jié)合實際需要，積極、穩(wěn)妥開展涉及未成年人的公益訴訟工作?！边@一規(guī)定進(jìn)一步明確了未成年人檢察公益訴訟的領(lǐng)域范圍和基本原則。

其后，未成年人檢察公益訴訟的經(jīng)驗被國家立法所吸收。2020年修訂的《未成年人保護(hù)法》第106條對未成年人檢察公益訴訟作出了規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟?！边@一規(guī)定成為檢察機(jī)關(guān)開展未成年人檢察公益訴訟“法律”層面的直接依據(jù)。

2020年12月30日，最高人民法院發(fā)布與《民法典》配套的第一批7件司法解釋，對照《民法典》等法律對民事案件案由進(jìn)行了修改。其中，專門增加了“未成年人保護(hù)民事公益訴訟”案由，以配合修訂后的《未成年人保護(hù)法》的實施。這一規(guī)定標(biāo)志著未成年人檢察民事公益訴訟的正式落地，拓寬了未成年人保護(hù)的司法場域。2021年2月，杭州市余杭區(qū)人民檢察院訴國內(nèi)某知名短視頻APP公司侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案，經(jīng)杭州互聯(lián)網(wǎng)法院出具調(diào)解書后結(jié)案。該案系《民法典》實施及《未成年保護(hù)法》修訂后，檢察機(jī)關(guān)針對“未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”提起的民事公益訴訟全國第一案。

不同于以案件類型劃分的檢察業(yè)務(wù)門類，未成年人檢察公益訴訟是以保護(hù)對象進(jìn)行歸類的，兼具刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察職責(zé)。未成年人檢察公益訴訟既具有公益訴訟的一般屬性,又具有其自身的特殊屬性。其特殊屬性主要體現(xiàn)在三個方面：一是未成年人檢察公益訴訟的保護(hù)對象具有特殊性，其以身心發(fā)育尚不成熟的未成年人為保護(hù)對象，這就要求未成年人檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循“特殊”“優(yōu)先”保護(hù)的理念，秉持較一般公益訴訟更為積極的態(tài)度。二是未成年人檢察公益訴訟的業(yè)務(wù)內(nèi)容具有綜合性。未成年人檢察公益訴訟以保護(hù)未成年人為中心目標(biāo)，不受業(yè)務(wù)門類的限制，可以運用四大檢察職能，打通刑事、民事、行政法域，圍繞保護(hù)未成年人的需要開展工作。三是未成年人檢察公益訴訟的職責(zé)觸發(fā)具有后置性，根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第106條之規(guī)定，未成年人合法權(quán)益受到侵犯，首先應(yīng)由相關(guān)組織和個人代為提起訴訟，在相關(guān)組織和個人未代為起訴的情況下，未成年人檢察公益訴訟才能啟動。

審視未成年人檢察公益訴訟的制度和實踐發(fā)展歷程可知，未成年人檢察公益訴訟受到了立法、司法和社會各界的廣泛重視，已經(jīng)成為保障未成年人合法權(quán)益的一項重要制度抓手。從立法和司法實踐的角度分析，由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟具有堅實的基礎(chǔ)和明顯的優(yōu)勢。

第一，我國通過《人民檢察院組織法》明確了檢察機(jī)關(guān)采用民事和行政兩大訴訟形式提起公益訴訟的職權(quán)，確立了檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位，法律上的明確授權(quán)使得建立由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟制度，不但有法律依據(jù)，而且具有現(xiàn)實意義。

第二，檢察機(jī)關(guān)作為我國《憲法》規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，處于相對中立地位，這決定了其承擔(dān)未成年人公益訴訟職能的合理性和必然性。未成年人檢察公益訴訟制度，是檢察權(quán)發(fā)展的最新成果，它是檢察權(quán)在始終保持法律監(jiān)督權(quán)基本屬性的前提下，根據(jù)時代變遷而調(diào)整其權(quán)力外延和運行方式，實現(xiàn)檢察權(quán)發(fā)展與國家治理同頻共振的一種新形態(tài)[2]。檢察機(jī)關(guān)代表國家維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，以追求社會正義、維護(hù)國家利益和公共利益為目標(biāo)，通過獨立行使檢察權(quán)，來進(jìn)一步確保國家法律的統(tǒng)一和正確實施。檢察機(jī)關(guān)在西方國家被定位為“政府律師”，而在我國則是法律監(jiān)督者，其地位更高、作用更強(qiáng)、影響力更大。并且檢察機(jī)關(guān)在辦理未成年人刑事案件方面積累了相當(dāng)多的司法經(jīng)驗，為未成年人公益訴訟案件的辦理奠定了基礎(chǔ)[3]。

第三，由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟是一項國際經(jīng)驗。例如，在法國和日本，為保護(hù)未成年人權(quán)益，監(jiān)護(hù)權(quán)案件主要由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。當(dāng)監(jiān)護(hù)人具有不當(dāng)行為，或者監(jiān)護(hù)人侵害了未成年人的合法權(quán)益，抑或監(jiān)護(hù)人對未成年人疏于管教并拒絕履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟請求法院撤銷他們的監(jiān)護(hù)權(quán)[4]。因此，將提起未成年人公益訴訟的主體確定為檢察機(jī)關(guān)，不但有法可依，而且也符合國際發(fā)展趨勢。

第四，與以往辦理普通刑事案件相比，檢察機(jī)關(guān)辦理未成年人檢察公益訴訟案件是通過發(fā)送訴前檢察建議的方式，在訴前程序中對怠于履職的行為進(jìn)行糾正。未成年人檢察公益訴訟這種引而不發(fā)的強(qiáng)制力，既保證檢察機(jī)關(guān)能更好地實現(xiàn)法律監(jiān)督，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政，這充分彰顯了檢察建議的剛性，實現(xiàn)了法律監(jiān)督的“雙贏多贏共贏”[5]。由于保護(hù)未成年人所涉及問題的復(fù)雜性，未成年人檢察公益訴訟比一般公益訴訟更強(qiáng)調(diào)“把訴前實現(xiàn)維護(hù)公益的目的作為最佳司法狀態(tài)”。(3)參見張軍：《最高人民檢察院工作報告》，2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上。

三、 未成年人檢察公益訴訟制度的實踐困境

當(dāng)前，未成年人檢察公益訴訟在我國還處于起步探索階段。各地檢察機(jī)關(guān)雖已經(jīng)辦理了一定數(shù)量的案件，積累了一定的經(jīng)驗，但從實踐情況看，未成年人檢察公益訴訟制度面臨以下難題和困境。

(一) 案件范圍狹窄導(dǎo)致受案立案難

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟領(lǐng)域主要包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“食品藥品安全”“國有財產(chǎn)保護(hù)”“國有土地使用權(quán)出讓”四方面。而根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展民事公益訴訟的范圍主要包括破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。雖然2020年4月最高檢提出結(jié)合實際工作并以積極、穩(wěn)妥的方式開展未成年人公益訴訟工作，但是結(jié)合發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)性案例和經(jīng)典案例，案件范圍的拓展效果并不理想。2014年至2019年檢察機(jī)關(guān)發(fā)布了17起公益訴訟典型案例。2020年最高檢發(fā)布未成年人保護(hù)領(lǐng)域典型案例13起，其中監(jiān)護(hù)侵害監(jiān)督的典型案例3起，推動加強(qiáng)和創(chuàng)新未成年人保護(hù)社會治理典型案例10起。從個案情況看，司法實踐中未成年人檢察公益訴訟案件基本都是以“學(xué)校”為中心展開，比如學(xué)校周邊的食品藥品、學(xué)校周邊的煙酒銷售、學(xué)校周邊的產(chǎn)品質(zhì)量等。雖然可以在“等”外對未成年人檢察公益訴訟進(jìn)行拓展，但畢竟沒有明確的法律授權(quán)，這成為掣肘檢察機(jī)關(guān)開展未成年人檢察公益訴訟的制度障礙。

(二) 關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)不明導(dǎo)致審查判斷難

2020年修訂的《未成年人保護(hù)法》第106條為檢察機(jī)關(guān)開展未成年人檢察公益訴訟提供了明確的“法律”層面的根據(jù)，但問題是，其中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟須以“涉及公共利益”為前提，而公共利益本身的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，在未成年人遭受監(jiān)護(hù)侵害是否屬于涉及公共利益上就存在不同認(rèn)識。有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持起訴撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)是公益訴訟，但也有人認(rèn)為未成年人遭受監(jiān)護(hù)侵害僅僅涉及家庭內(nèi)部問題，并不符合公共利益的特征[6]?！肮怖妗迸袛鄻?biāo)準(zhǔn)的模糊制約了未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。

司法實踐中，涉及公共利益判斷的另一個難題是究竟秉持實害性標(biāo)準(zhǔn)還是危險性標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“涉及公共利益”是指公共利益受到實際損害，還是只要存在受侵害的潛在可能就認(rèn)為涉及侵害公共利益。例如，2019年上海市奉賢區(qū)檢察院辦理的對區(qū)教育局、區(qū)市場監(jiān)督管理局未依法履行職責(zé)的行政公益訴訟案。該案起因于一家連鎖培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的一個門店卷款“跑路”，隨著檢察機(jī)關(guān)對全區(qū)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行走訪調(diào)查，大量一次性收取1年甚至2年培訓(xùn)費用的情況被發(fā)現(xiàn)。學(xué)者們對于該案中正常經(jīng)營的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，違規(guī)一次性收取1年甚至2年的培訓(xùn)費用，是否侵害公共利益有不同的看法。有人認(rèn)為，侵害公共利益必須存在實際的損害結(jié)果，即根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，必須是負(fù)有職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者違法行使職責(zé)，致使社會公共利益遭受實際損害。也有人認(rèn)為，不需要存在實際的損害結(jié)果，只要行政機(jī)關(guān)的不作為，致使公共利益存在潛在的受侵害可能性即可。因而，公共利益受侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)直接影響到未成年人檢察公益訴訟是否符合提起訴訟的條件，關(guān)乎該制度的運行結(jié)果。

(三) 案件線索缺乏導(dǎo)致調(diào)查取證難

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)辦理未成年人檢察公益訴訟的案件線索有限，主要依靠辦案部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)違法侵害未成年人合法權(quán)益的線索。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，未檢部門不僅辦理涉未刑事案件，而且開展未成年人民事和公益訴訟工作。當(dāng)前，未檢部門主要是在辦案工作中發(fā)現(xiàn)有關(guān)機(jī)關(guān)和部門怠于履職或者不履職而致使未成年人權(quán)益受到侵害的線索，進(jìn)而通過公益訴訟的方式對未成年人進(jìn)行保護(hù)。例如，2019年最高人民檢察院委托專家在一些地方開展犯罪記錄封存制度實施狀況評估，發(fā)現(xiàn)不少地方存在泄露未成年人犯罪記錄的情況，導(dǎo)致有犯罪記錄的未成年人在教育和就業(yè)方面遭遇嚴(yán)重歧視[7]。但是，辦案之外的線索獲取機(jī)制不足。

檢察機(jī)關(guān)辦理未成年人檢察公益訴訟案件也面臨取證困難。雖然在《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中，列出了多種調(diào)查取證的方式，但是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查取證有時很難得到相關(guān)機(jī)關(guān)和人員的配合。例如，據(jù)統(tǒng)計，江蘇淮安檢察機(jī)關(guān)在2018—2019年間辦理的266件公益訴訟案件中，共開展調(diào)查核實工作289次，受到阻撓、干擾、拒絕等不配合行為共113次，占比為39．1%[8]。而且，辦案機(jī)關(guān)的調(diào)查方式有限，很多時候檢察官仍是要通過傳統(tǒng)的調(diào)查取證方式調(diào)取證據(jù)材料，比如需要隨身佩戴執(zhí)法記錄儀，甚至還需要通過喬裝打扮等方式來全面收集和固定證據(jù)。例如，2018年福建福清檢察院辦理的全國首起涉未成年人檢察公益訴訟案，在該案中的福建16家無證幼兒園被整頓。在辦理案件過程中，兩位檢察官喬裝打扮成學(xué)生家長，以小孩從外地移居回來上學(xué)為由進(jìn)園察看，才在三天的明察暗訪中,通過執(zhí)法記錄儀詳細(xì)記錄了無證幼兒園的辦學(xué)亂象[9]。

(四) 多方職責(zé)交織導(dǎo)致確定訴訟對象難

在我國，未成年人保護(hù)是一個需多方參與的事業(yè)，大量的行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和企事業(yè)組織都負(fù)有保護(hù)未成年人的職能和責(zé)任，多部法律法規(guī)之中也都有相關(guān)條文。比如，《未成年人保護(hù)法》第6條就明確規(guī)定，保護(hù)未成年人是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。雖然法律有明確規(guī)定，但是在實踐中，各級行政機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)方面存在職權(quán)交叉，又因為沒有負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)的牽頭單位或主責(zé)部門，使得彼此互相推諉。由此可知，職能部門過多，在保護(hù)未成年人的具體問題上容易發(fā)生職能不清、責(zé)任不明的情況，全部有責(zé)而全不負(fù)責(zé)，致使在未成年人保護(hù)方面有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為突出[10]。更重要的是，當(dāng)不法行為對未成年人合法權(quán)益造成侵害時，因不易確定負(fù)有保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，致使檢察機(jī)關(guān)常常在確定訴訟對象上就需要耗費大量的時間精力。

四、 未成年人檢察公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

(一) 拓寬未成年人檢察公益訴訟的案件范圍

“公共利益”概念的界定是未成年人檢察公益訴訟的難點。“公共利益”是一個非常抽象的概念，而且存在著越來越虛化的傾向。很多學(xué)者試圖對“公共利益”進(jìn)行界定，但其不確定性并未被清解。孫笑俠教授認(rèn)為，“公共利益”通常包括：1.公共秩序的和平與安全；2.經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全與效率化；3.社會資源與機(jī)會的合理保存與利用；4.社會弱者利益；5.公共道德的維護(hù)；6.人類朝文明方向發(fā)展的條件。盡管如此，公共利益的范圍仍舊非常抽象。實際上，公共利益是一種范圍和種類廣泛的利益形態(tài)，受益主體具有普遍性和不特定性等特點，其既可以是全局的、長遠(yuǎn)的利益，也可以是局部的、現(xiàn)實的利益[11]。有論者認(rèn)為，在確定未成年人檢察公益訴訟的案件范圍時，應(yīng)當(dāng)堅持維護(hù)“眾多”未成年人利益原則，緊緊抓住“侵害眾多未成年人權(quán)益”這個“牛鼻子”，把對眾多未成年人身心健康造成重大危害、社會反響強(qiáng)烈的問題作為未成年人檢察公益訴訟的重點內(nèi)容，切實把握好“眾多”這一原則，增強(qiáng)監(jiān)督的社會效果[12]。有論者認(rèn)為，對公益訴訟應(yīng)當(dāng)作廣義理解，具有公共利益、人權(quán)保護(hù)和社會變革意義的訴訟,都是公益訴訟[13]。

筆者認(rèn)為，未成年人檢察公益訴訟中應(yīng)當(dāng)秉持“未成年人利益最大化”的原則來認(rèn)識和解釋“公共利益”。具體而言，以下情況可以認(rèn)為“涉及公共利益”：一是關(guān)系到全體社會成員的共同利益；二是關(guān)系到不特定人的具體利益；三是關(guān)系到與基本法律價值相聯(lián)系的有關(guān)個人的生命、健康和自由等方面的基本利益；四是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會安定性、安全性的社會秩序。在未成年人檢察公益訴訟具體工作中，應(yīng)當(dāng)從寬解釋，而不宜嚴(yán)格解釋、限定解釋。

在司法實踐中，2020年4月重慶市人民檢察院在全國首先出臺了專門確定未成年人公益訴訟案件范圍的文件，分別為《重慶市檢察機(jī)關(guān)維護(hù)未成年人權(quán)益公益訴訟專項行動工作方案》和《關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(試行)》。其中規(guī)定的案件范圍，一是涉未成年人的產(chǎn)品質(zhì)量、校外培訓(xùn)、食品藥品安全公益訴訟等領(lǐng)域。對食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量侵害等領(lǐng)域涉及眾多未成年人合法權(quán)益的突出問題，要及時制發(fā)訴前檢察建議，依法督促行政機(jī)關(guān)切實履行職責(zé)，確有必要時依法審慎提起行政公益訴訟。二是對損害眾多未成年人權(quán)益的其他領(lǐng)域依法提起民事公益訴訟，例如侵害少年英雄烈士的姓名、名譽(yù)、肖像等行為。在其他地區(qū)，將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域涉及未成年人的案件也納入公益訴訟的范圍，這很好地體現(xiàn)了“等”外領(lǐng)域的探索。例如上海市長寧區(qū)院在依法履行未成年人公益訴訟職能過程中發(fā)現(xiàn)，“拼多多”電商平臺上的“諸暨卓創(chuàng)圖書專營店”“博庫圖書旗艦店”等多家店鋪在售的《淘氣包馬小跳》系列叢書之《天真媽媽》等書中涉及自殺方式討論等內(nèi)容，有誘發(fā)未成年讀者模仿的風(fēng)險，不利于未成年人身心健康，因此向區(qū)文化市場行政執(zhí)法大隊制發(fā)了行政公益訴訟訴前檢察建議[14]。筆者認(rèn)為，未成年人檢察公益訴訟的案件范圍應(yīng)以“未成年人”為中心，將包括校園設(shè)施安全、校園秩序管理等在內(nèi)的校園安全，互聯(lián)網(wǎng)信息安全，文化娛樂場所管理，食品藥品安全，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域全部納入受案范圍[15]。

此外，筆者認(rèn)為，從司法實踐和法理的角度分析，應(yīng)將未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系的變更，依法列入未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。我國《民法典》第32條規(guī)定“沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任”。由此可見對未成年人保護(hù)是社會各方的責(zé)任義務(wù)，在具有監(jiān)護(hù)資格的人不能履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)[16]。既然國家充當(dāng)著未成年人保護(hù)最后一道防線的角色，在以國家干預(yù)的形式來承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的時候，未成年人保護(hù)自然關(guān)系到國家利益，所以不管是根據(jù)“兒童利益最大化原則”還是“國家親權(quán)理論”，對未成年人的保護(hù)都涉及“公益”問題。從域外的相關(guān)立法情況來看，將未成年監(jiān)護(hù)關(guān)系的變更案件，也明確列入公益訴訟的范圍是有據(jù)可循的。例如，法國民訴法規(guī)定：“下列案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以訴訟當(dāng)事人的身份提起、參與或者支持公益訴訟的進(jìn)行：涉及親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系安排及設(shè)置或者變更的案件。”[17]因此，未成年人檢察公益訴訟案件范圍除了《行政訴訟法》《民事訴訟法》所規(guī)定的幾種領(lǐng)域外，還要結(jié)合探索“等”外領(lǐng)域的司法經(jīng)驗，不斷開拓涉及未成年人檢察公益訴訟的案件領(lǐng)域。

(二) 明確公共利益受侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)和起訴對象

關(guān)于公共利益受侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)，正如上文所提及的，存在著兩種不同的觀點，一種是“實際損害說”，一種則是“潛在損害說”。本文認(rèn)為，公共利益受侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年人檢察公益訴訟的案件類型加以確定。具體而言，在檢察機(jī)關(guān)提起未成年人檢察行政公益訴訟案件時，判斷標(biāo)準(zhǔn)是“潛在損害說”，也就是說不要求有實際的損害結(jié)果發(fā)生，只要存在違法的行為，且該違法行為存在著損害未成年人合法權(quán)益的可能性即可?；蛘哒f，此時就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為未成年人的合法權(quán)益受到了侵害。這里需要注意的是，此時判斷的對象不僅是違法行為的實施者，也包括負(fù)有管理職責(zé)的機(jī)關(guān)部門。也就是說，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)而沒有履行職責(zé)。因此，如同上文提到的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一次性收取多年培訓(xùn)費的情況，只要負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)部門沒有履行職責(zé)，不必要求有實際危害結(jié)果的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)也可以對有關(guān)行政機(jī)關(guān)部門提起未成年人行政公益訴訟。

在檢察機(jī)關(guān)提起未成年人民事公益訴訟時，判斷的標(biāo)準(zhǔn)則是“實際損害說”，即不僅需要有違法行為，還要存在實際的損害結(jié)果。因為此時的訴訟類型是民事公益訴訟，判斷的對象是違法行為實施者，所以公共利益受損害的判斷標(biāo)準(zhǔn)只能為是否產(chǎn)生了實際損害。例如，在上文提到的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一次性收取多年培訓(xùn)費的情況下，如果校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營，并不存在“跑路”等損害未成年人合法權(quán)益的情形，由于沒有實際損害發(fā)生，便不應(yīng)提起未成年人檢察民事公益訴訟。

至于起訴對象的確定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從有利于檢察機(jī)關(guān)提起未成年人檢察公益訴訟的角度出發(fā)，實行起訴對象連帶責(zé)任原則，即只要有關(guān)主體均負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)被作為起訴對象，由起訴對象承擔(dān)不負(fù)責(zé)任的舉證責(zé)任。例如，在未成年人檢察行政公益訴訟案件中，如果負(fù)責(zé)未成年人權(quán)益保護(hù)的機(jī)關(guān)部門或團(tuán)體比較多，而檢察機(jī)關(guān)一時無法確定哪一機(jī)關(guān)是最為合適的起訴對象時，應(yīng)當(dāng)將負(fù)有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)部門或團(tuán)體均作為起訴對象，由起訴對象證明自己不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或者，在各機(jī)關(guān)部門或團(tuán)體均負(fù)責(zé)任的情況下，由其進(jìn)行內(nèi)部的責(zé)任劃分、協(xié)調(diào)。實行起訴對象連帶責(zé)任原則可以最大程度地降低檢察機(jī)關(guān)提起未成年人檢察公益訴訟的難度，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。

(三) 拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源和調(diào)查手段

拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源，需要在精細(xì)化上下功夫。在司法實踐中，要圍繞類案排摸公益受損線索，在精細(xì)化辦案的基礎(chǔ)上，按照一案一剖析的要求，深入推進(jìn)辦案與監(jiān)督有機(jī)融合。一是通過研判典型案例，總結(jié)類案問題形態(tài)，認(rèn)真排摸未成年人公益受損線索。二是在法律規(guī)定中印證線索。當(dāng)前我國多部法律法規(guī)均明確規(guī)定，上網(wǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)不得讓未成年人進(jìn)入營業(yè)場所。例如，江蘇省溧陽市檢察院辦理的督促市文體廣電和旅游局依法履職案，(4)此案系最高人民檢察院2020典型案例。2019年溧陽市檢察院在辦理未成年人孟某某盜竊案時發(fā)現(xiàn)，城區(qū)周邊及農(nóng)村地區(qū)部分網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人上網(wǎng)。經(jīng)深入調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)32%的受訪學(xué)生曾有隨意進(jìn)出網(wǎng)吧而不被制止的情況，這間接導(dǎo)致學(xué)生們學(xué)習(xí)成績下降，有的甚至走上違法犯罪的道路。溧陽市文體廣電和旅游局缺乏有效監(jiān)管措施，導(dǎo)致網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上侵害了社會公益。2020年3月，溧陽市檢察院向市文體廣電和旅游局發(fā)出訴前檢察建議，督促該局履行監(jiān)管職能，加大對網(wǎng)吧等經(jīng)營場所的監(jiān)管力度，加強(qiáng)源頭治理，建立長效機(jī)制，凈化未成年人成長環(huán)境。

拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索來源、提高調(diào)查取證的效果，還要用足內(nèi)部資源，即建立未成年人檢察業(yè)務(wù)與其他檢察業(yè)務(wù)之間的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。一方面，實現(xiàn)辦案線索共享，解決未成年人檢察公益訴訟的線索來源問題;另一方面，實現(xiàn)職能的互補(bǔ)，即利用其他部門的調(diào)查核實權(quán)協(xié)助調(diào)查核實未成年人檢察公益訴訟涉及的有關(guān)情況，解決未成年人檢察公益訴訟調(diào)查取證難問題。

當(dāng)然，拓寬線索來源、提高取證質(zhì)效也要用足外部資源，爭取其他機(jī)關(guān)部門、父母或其他監(jiān)護(hù)人以及社會各界的支持。就拓寬未成年人檢察公益訴訟的線索而言，實踐中探索出的未成年人公益訴訟觀察員制度是爭取社會公眾參與的有益方式。例如，上海市青浦區(qū)檢察院印發(fā)了《建立未成年人檢察公益訴訟觀察員制度實施意見(試行)》。根據(jù)該意見，該院聘請了對口學(xué)校的聯(lián)絡(luò)教師為該院“未檢公益訴訟觀察員”，可以針對消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)、使用不合格食品、校園欺凌、性侵、虐童等侵犯未成年人合法權(quán)益的行為提供線索。教師作為維護(hù)未成年人合法權(quán)益的“一線人員”，具備發(fā)現(xiàn)線索的便利條件，可以及時提供辦案線索。通過將教師聘請為“未檢公益訴訟觀察員”，檢察院極大地拓展了辦案線索，取得了良好的效果[18]。對此，應(yīng)當(dāng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，將“未檢公益訴訟觀察員”制度化、規(guī)范化。另外，未成年人父母家長也是重要的線索來源。例如，上海市崇明區(qū)檢察院督促教育局依法履職案的案件線索便是由學(xué)生家長直接反映，經(jīng)調(diào)查核實后立案辦理的。2019年11月，崇明區(qū)檢察院接到學(xué)生家長反映，在一個國家級網(wǎng)站上得知轄區(qū)內(nèi)多所學(xué)校存在黑板面照度不合格等問題，會損害學(xué)生視力。后經(jīng)區(qū)檢察院走訪崇明區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所，調(diào)取相關(guān)衛(wèi)生健康行政執(zhí)法文書、詢問監(jiān)督員并查閱了相關(guān)法律規(guī)定。查明2018年和2019年崇明區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所曾對全區(qū)中小學(xué)隨機(jī)監(jiān)督抽查，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)分別有11所和14所學(xué)校的黑板面照度不符合《中小學(xué)教室采光和照明衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，崇明區(qū)衛(wèi)生健康委將監(jiān)督抽查結(jié)果通報崇明區(qū)教育局。但是，區(qū)教育局未及時指導(dǎo)相關(guān)學(xué)校進(jìn)行整改落實，致使學(xué)校黑板面照度不合格等現(xiàn)象持續(xù)存在，給學(xué)生視力帶來不良影響，侵害了不特定多數(shù)未成年人的合法權(quán)益，崇明區(qū)檢察院于2020年1月16日向區(qū)教育局制發(fā)檢察建議書。(5)此案系最高人民檢察院2020典型案例。

此外，還應(yīng)當(dāng)以“雙贏多贏共贏”的理念爭取有關(guān)機(jī)關(guān)部門的配合，提高檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的效果。要主動向當(dāng)?shù)氐狞h委、人大報告，加強(qiáng)與未成年人社會保護(hù)組織和單位溝通，爭取政府部門和相關(guān)單位支持，營造良好氛圍；加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)商，實現(xiàn)“雙贏多贏共贏”。檢察機(jī)關(guān)在辦案過程,要將“雙贏多贏共贏”理念貫穿到案件辦理的始終,才能贏得社會各方理解和支持,才會有良好的社會局面，才能通過公益訴訟工作，進(jìn)一步完善未成年人社會保護(hù)大格局。

(四) 加強(qiáng)內(nèi)外機(jī)關(guān)部門未成年人檢察公益訴訟的協(xié)調(diào)配合

一是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。從國家責(zé)任角度出發(fā)，體系性加強(qiáng)未成年人司法工作，明確司法機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門的責(zé)任分配，強(qiáng)化家庭、學(xué)校作用的發(fā)揮，積極推動公安、司法機(jī)關(guān)、政府部門與少年司法社工組織的協(xié)同發(fā)展[19]。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與法院、公安、司法行政機(jī)關(guān)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、未成年人保護(hù)組織等的協(xié)商合作，建立長效機(jī)制，健全信息通報、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)絡(luò)溝通、線索移送、協(xié)同辦理、重大案件會商研討等機(jī)制。雖然直接將公益訴訟理論適用于未成年人檢察公益訴訟不利于該制度發(fā)揮作用，但是在法律法規(guī)未明確規(guī)定實施細(xì)則的情況下，參照已有的法律規(guī)定和辦案經(jīng)驗開展工作也是很好的選擇。修改后的《行政訴訟法》中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為主體提起公益訴訟的訴前程序，《民事訴訟法》也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)支持適格單位起訴制度[20]。換句話說，檢察機(jī)關(guān)在未成年人公益訴訟中的角色既可以是提起公益訴訟者，也可能是支持起訴者。這意味著，在當(dāng)前的制度設(shè)置下，如果其他機(jī)關(guān)部門被賦予了提起公益訴訟的主體資格，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟就需要與其他機(jī)關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，只有其他機(jī)關(guān)部門放棄了提起公益訴訟，人民檢察院才可以提起未成年人檢察公益訴訟。在其他機(jī)關(guān)部門業(yè)已提起公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以出庭支持起訴，并參照現(xiàn)有的規(guī)定將制發(fā)檢察建議作為未成年人公益訴訟的訴前程序，并保證其他未成年人公益訴訟提起主體的優(yōu)先性。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他機(jī)關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，以確定提起未成年人檢察公益訴訟的提起主體。當(dāng)然，客觀而言，檢察機(jī)關(guān)具有提起未成年人檢察公益訴訟的制度和經(jīng)驗優(yōu)勢，未來應(yīng)在制度上明確將提起未成年人公益訴訟最基本的主體確定為檢察機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)部門處于協(xié)助者角色。

二是加強(qiáng)公益訴訟部門和未檢部門的協(xié)調(diào)合作，建立公益訴訟部門與未檢部門組合辦案模式[21]。2020年12月最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作的通知》，要求2021年起原則上涉未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件應(yīng)由未成年人檢察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中辦理，其他部門予以配合。未成年人檢察人員力量和工作經(jīng)驗欠缺的地方，可以會同公益訴訟檢察部門共同做好相關(guān)工作。(6)參見《最高人民檢察院關(guān)于加快推進(jìn)未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作的通知(2020年12月)》。筆者認(rèn)為，結(jié)合檢察官辦案組設(shè)置情況，可以采取兩部門組合辦案的模式。這種組合辦案的模式不僅與近年的司法體制改革相適應(yīng)，也符合《人民檢察院組織法》《檢察官法》的精神。并且，兩部門組合辦案有利于集中兵力攻克難題，確保公益訴訟辦案取得良好的效果。在具體辦案過程中，與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，包括調(diào)查取證、制發(fā)檢察建議、送達(dá)檢察建議等主要由公益訴訟部門負(fù)責(zé)，未檢部門主要職責(zé)應(yīng)是負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)的相關(guān)工作。