廣西大學 盧倩倩

一、問題提出

2019年，中國駐村干部、第一書記人數(shù)達到了280多萬，成為鄉(xiāng)村治理的重要力量，為鄉(xiāng)村建設(shè)做出重要貢獻，但其也出現(xiàn)“作秀”“做客”“做官”等問題，引發(fā)眾多學者關(guān)注。歐陽靜認為駐村制是由解放初期的農(nóng)村“工作隊”演變而成，具有反官僚化的運作性質(zhì)，但隨著村莊原子化下村干部權(quán)威的喪失，以及壓力型體制下，逐漸變成“上令下行”的擬官僚化，難以回應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求。[1]鄧燕華、王穎異、劉偉認為，混合科層組織的駐村幫扶工作隊存在管理上的問題，如工作重點偏移、組織規(guī)則軟化以及人際關(guān)系緊張。[2]葉昊姝認為,因存在駐村工作內(nèi)容廣泛繁瑣、權(quán)責嚴重不對等、工作時間長、薪資待遇福利差等問題,造成駐村干部消極作為。[3]盧愛玲認為，駐村干部整體處于中度偏輕的職業(yè)倦怠水平，少部分達到重度狀態(tài)，其中情緒衰竭最為突出。[4]李堯磊,韓承鵬等認為，行政手段自上而下強制加碼施壓，以及本級政府基于政績打造考量而自我主動施壓，“加壓驅(qū)動”導致駐村幫扶干部異化現(xiàn)象。[5]現(xiàn)有研究從多個層面、多個角度探討了駐村干部存在的問題以及成因，但是對不同層級的駐村隊員的異質(zhì)性研究較少，忽略了縣級駐村隊員與鎮(zhèn)級駐村工作隊員在履職過程中的兩極分化。

在高壓工作下，縣級駐村干部與鎮(zhèn)級駐村干部兩級分化明顯。鎮(zhèn)級駐村干部方面，鎮(zhèn)級駐村干部均由四十歲以下的會使用電腦現(xiàn)代化辦公的年輕干部擔任，農(nóng)村工作經(jīng)驗相對豐富，行政級別又低于縣級駐村干部。因此，絕大部分的駐村工作實際落在了鎮(zhèn)級駐村干部身上。為了完成任務(wù)，鎮(zhèn)級駐村工作隊員不得不加班加點，有時候連續(xù)幾個月周末無休。反觀縣級駐村工作隊員，經(jīng)常下村后坐在一旁無所事事，甚至不下村。承擔工作量的不平衡不對等，造成縣級駐村干部與鎮(zhèn)級駐村干部關(guān)系緊張。縣級駐村干部出工不出力甚至不出工，履職不力，影響扶貧、鄉(xiāng)村振興以及關(guān)乎村民利益的各項政策的落實，影響到黨委政府在農(nóng)村的形象。如何加強縣級駐村干部的管理也成為縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委組織部門苦惱的一個問題。基于此，本文以賓陽縣G鎮(zhèn)為例，以Z理論為分析視角對縣級駐村干部履職時的角色距離進行剖析，提出優(yōu)化建議。

二、縣級駐村干部角色距離的概況

本文所研究的“縣級駐村干部”是這樣定義的，是由縣直屬單位（含機關(guān)企事業(yè)單位）派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村（含農(nóng)村社區(qū)）開展脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的人員，不含貧困戶黨組織第一書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐的工作隊員。

（一）面對黨委政府時所呈現(xiàn)的角色距離

總體來說，縣級駐村工作隊員在脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興等政策落實方面表面上起到了一定作用，然而僅限于駐村干部考核細則要求的部分。如工作布置會按通知參加，每月按要求走訪貧困戶，按要求寫駐村日記等，均圍繞考核內(nèi)容開展。落實工作僅限于到場，所謂“出工不出力”，各項工作的開展基本由鎮(zhèn)級駐村干部及村干部完成。

縣級駐村干部的管理也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的隱憂。按吃住在村規(guī)定，駐村干部每月吃住在村不得少于20天。然而大部分的縣級駐村干部若“無事情”則不下村，“無事情”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級政權(quán)未通知他們需要參加某項活動。一旦有督查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為避免因駐村隊員管理不力被問責，還需要通過電話或者其他方式確認縣級駐村干部是否在村中。

（二）面對村級政權(quán)時所呈現(xiàn)的角色距離

縣級駐村干部在為村里捐款捐物、拉項目等方面發(fā)揮了一定作用，除此之外，縣級駐村干部參不參與村中事務(wù)，村級政權(quán)無力要求。

“我們這個縣級駐村干部來了幾年，后盾單位什么也沒出。材料他不會做，電腦都不見他用過，學生輟學勸返、矛盾糾紛、秸稈禁燒這些他也幫不上忙。他是縣里面的，還當過領(lǐng)導，他不主動干活，我也不敢安排他。他不來，擔心上級部門督查到。他來，好像也起不到作用?！保ㄔL談記錄—X村黨支部書記）

（三）面對鎮(zhèn)級駐村隊員所呈現(xiàn)的角色距離

鎮(zhèn)級駐村工作隊員與縣級駐村工作隊員分工合作，共同開展工作。然而實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派給駐村工作隊的工作都由鎮(zhèn)級工作隊員完成，有時候還得幫縣級駐村干部完成他們本身的駐村迎檢材料?？h級駐村駐村干部在一定程度上形同虛設(shè)，甚至成為負累。

（四）面對村民所呈現(xiàn)的角色距離

對于村民來說，縣級駐村干部與他們隔著村干部。他們更多通過村干部獲得政策信息以及各項資源，而不依賴于駐村干部。只有在利益訴求無法得到滿足并與村干部產(chǎn)生沖突時，村民才會希望通過駐村干部來解決。比如申請低保、想申報貧困戶。駐村干部的性質(zhì)和責任要求縣級駐村干部充分融入村莊,密切聯(lián)系村民，但是大多數(shù)駐村干部并未融入鄉(xiāng)村社會。

三、縣級駐村干部角色距離的成因

（一）利益相關(guān)者的價值觀存在偏差

1.駐村隊員行政良心缺失，履職能力不足。有的縣級駐村干部對于后盾單位的選派欣然接受，甚至主動請纓。這類型人員在原單位工作積極性不高，責任心不強，整天無所事事。 派駐到各行政村（社區(qū)）后，延續(xù)在原單位的工作作風，對工作能推就推，對村莊事務(wù)漠不關(guān)心，對村民利益訴求熟視無睹避之不及。由于年紀較大，缺乏必要的現(xiàn)代化辦公技術(shù)，且對行政村（社區(qū)）的運作方式不適應(yīng)，與駐村干部崗位需求不匹配，難以勝任駐村工作。而有的則是被動接受，因其擔心影響在原單位的發(fā)展。這類型的縣級駐村干部履職能力強于第一種類型縣級駐村隊員，但工作積極性不高，不求有所作為，只求不出事，2年任期一滿就調(diào)回原單位。此外，受到縣級駐村隊員小圈子的影響，兩種類型縣級駐村干部會趨同抱團，只求在自身不被問責的前提下少做事。

2.鎮(zhèn)級隊員存在官本位思想，唯上是從?？h級駐村干部為縣直屬單位派駐，行政級別高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部眼中屬于領(lǐng)導。對于鎮(zhèn)級駐村干部與縣級駐村干部“同崗同酬不同工”的現(xiàn)狀，部分鎮(zhèn)級駐村干部敢怒而不敢言。對于部分在原單位仍有一些權(quán)力的縣級駐村干部，部分鎮(zhèn)級駐村干部會主動承擔全部工作，甚至幫縣級駐村干部解決在生活上和工作上遇到的困難，比如準備每季度考核材料等，希望能有助于自身仕途上的進一步發(fā)展。

3.村級政權(quán)選擇聽之任之。村級政權(quán)對駐村干部的期待是項目合作、考核檢查“共謀”和權(quán)力互補。其中，項目合作、權(quán)力互補是對縣級駐村干部和鎮(zhèn)級駐村干部共同的期待，其希望通過駐村隊員的選派單位，也就是縣直屬單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府獲得更多的資金項目和上級部門的有效溝通協(xié)調(diào)。考核檢查“共謀”則通過鎮(zhèn)級駐村干部實現(xiàn)。相對于縣級駐村干部，鎮(zhèn)級駐村干部年紀普遍在40歲以下，現(xiàn)代化辦公技能熟練，對村莊工作熟悉，擅長應(yīng)對各項檢查考核，更容易與村級政權(quán)形成考核檢查“共謀”。

（二）制度設(shè)計存在缺陷

1.培訓制度。針對縣級駐村工作隊員開展的培訓主要集中在業(yè)務(wù)培訓。各類業(yè)務(wù)培訓形式單調(diào)，內(nèi)容空泛，培訓效果不佳，影響駐村工作隊員履職能力提升。相對來說，鎮(zhèn)級的培訓往往結(jié)合鎮(zhèn)里當前需要開展的工作，針對性強，與工作結(jié)合度較高。而縣級的培訓單次時間長，每次培訓至少一天以上，培訓內(nèi)容繁雜而空泛，收效甚微。且在崗位培訓中，往往忽視了職業(yè)道德培訓，導致縣級駐村干部工作責任心不強。

2.管理制度。吃住在村制度要求駐村干部要吃住在村，連晚上也需要住在村上。吃住在村制度引發(fā)縣級駐村干部的不滿，被認為是非人性化管理?？h級駐村干部的家庭在縣城，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個小時車程。照顧家庭的需要以及離家不遠的現(xiàn)實條件讓縣級駐村干部晚上常會偷偷跑回家，違反吃住在村制度。

3.考核激勵制度。對村干部的考核方式側(cè)重于通過查閱資料進行考核，鎮(zhèn)干部、村兩委班子以及黨員干部群眾對駐村干部的滿意度測評占比小，甚至只是作為一個參考性指標。這導致縣級駐村工作隊員為了在考核中合格甚至取得好成績，將更多心思放在考核材料準備方面。此外，縣級駐村干部和鎮(zhèn)級駐村干部工作職責相同，考核細則相同，常出現(xiàn)縣級駐村隊員“搭便車”現(xiàn)象。將鎮(zhèn)級駐村干部與村級政權(quán)在鄉(xiāng)村治理各方面取得的成就，以及鎮(zhèn)級駐村干部所準備的考核材料披在自己身上。出現(xiàn)考核分數(shù)與實際履職效能不相符的問題。激勵方面，縣級駐村干部的年終績效由派駐單位發(fā)放。由于經(jīng)濟利益方面的不相關(guān)，縣級駐村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級政權(quán)的各項爭先創(chuàng)優(yōu)活動抱有漠不關(guān)心甚至抵觸的心態(tài)，認為多一事不如少一事。

4.問責懲處制度。問責懲處制度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與縣級駐村干部捆綁在一起，駐村干部被問責，選派單位和當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委也有連帶責任。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別低于縣級，管理縣級駐村干部束手束腳，存在不敢管、不好管、管不住的問題。在這種情況下，為避免連帶責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府會采取“庇護”策略。當通過各種途徑得知有上級夜里檢查吃住在村落實情況時，會提前告知縣級駐村工作隊員回村。

（三）制度落實不到位

1.選派單位把關(guān)不嚴、跟蹤管理不力。工作隊員人選應(yīng)有較強工作能力，責任感強，善于做群眾工作。然而選派駐村干部時，為維持機關(guān)單位的有效運轉(zhuǎn)，選派單位會將肯干活、會干活的有用人員留在單位，而將不愿干活、不會干活甚至唱反調(diào)的人員選派給基層充數(shù)，導致縣級駐村干部整體年齡偏大、工作能力偏弱、工作責任心偏低。此外，選派單位疏于對駐村干部的跟蹤管理，很少下到所駐村檢查，部分后盾單位領(lǐng)導連續(xù)幾年從未到所觀點村了解駐村干部開展情況。

2.鎮(zhèn)級黨委、政府日常管理松散。受制于層級壓力，所屬的鎮(zhèn)級黨委、政府對縣級駐村干部和鎮(zhèn)級駐村干部采取截然不同的管理措施。對于本級派出的鎮(zhèn)級駐村干部，鎮(zhèn)級黨委政府日常管理嚴格，通過鎮(zhèn)級駐村干部實現(xiàn)對村級的治理，使鎮(zhèn)級駐村干部成為駐村工作的主力，出現(xiàn)“鎮(zhèn)級干部干、縣級干部看”的情況。對于縣級派出的駐村干部，則日常管理則相對松散，睜一只眼閉一只眼，只要求縣級駐村干部守紀律，上級檢查時在場不缺勤。

3.縣級監(jiān)督方式失靈。縣級組織部門、紀委監(jiān)察部門對縣級駐村干部的監(jiān)督主要在考勤制度落實方面，缺乏對工作表現(xiàn)、工作成效方面的監(jiān)督。檢查方式主要為夜查，然而，晚上是否住在村中與村莊各項工作的開展關(guān)系不大，村中各項事務(wù)工作的開展主要集中在白天，這在反映駐村干部的工作表現(xiàn)以及取得成效方面的效度極低。白天下村督查次數(shù)過少，大部分縣級駐村干部白天不下村不見人。且督查消息易走漏，大多數(shù)時候，縣級駐村干部通過種種途徑打探到縣督查組的行蹤，提前做好準備，在督查中輕松過關(guān)。

四、縣級駐村干部角色距離治理的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變利益相關(guān)者的價值取向

縣級駐村干部方面，培育行政良心，提高履職能力?？h級駐村干部應(yīng)轉(zhuǎn)變“養(yǎng)老”式的懶政怠政觀念，主動擔負起職責，多跟年輕干部學習基本的現(xiàn)代化辦公技能，跟村干部學習如何跟村民打交道，提升履職能力。鎮(zhèn)級駐村干部應(yīng)改變大包大攬的工作方式，根據(jù)縣級駐村干部的特點，合理分配工作任務(wù)，實現(xiàn)能力互補。村級政權(quán)方面，村級政權(quán)應(yīng)善于利用縣級駐村干部的資源優(yōu)勢為村民服務(wù)辦事，實現(xiàn)資源互補。

（二）鞏固落實駐村干部教育培訓制度

注重在縣級駐村干部的培訓內(nèi)容中對癥下藥，培訓方式應(yīng)豐富靈活，培訓服務(wù)應(yīng)優(yōu)良精準。注重縣級駐村干部的行政良心培訓，將道德責任納入培訓內(nèi)容，培育其強烈的責任心和事業(yè)心。針對駐村工作開展的實際需要，精選培訓內(nèi)容和授課講師。教育培訓要增強與學員的溝通互動，適當增加課外教學，做到張弛有度。積極征求學員意見建議，不斷優(yōu)化培訓服務(wù)，營造開放互動的培訓學習環(huán)境。

（三）完善優(yōu)化駐村干部管理制度

僵化的吃住在村制度讓縣級駐村干部工作和家庭難以兩全，導致職業(yè)角色與家庭發(fā)生角色沖突。縣級駐村干部扮演的職業(yè)角色要求他們都要吃住在村，然而，身為妻子的丈夫、作為孩子的父親、作為老父母的兒子，家庭角色要求其晚上回家照顧親人，從而職業(yè)角色與家庭角色產(chǎn)生沖突。因此，應(yīng)實行人本主義管理，保障縣級駐村干部晚上活動自由，給縣級駐村干部留有一定的自由支配的時間，緩解角色沖突。

（四） 改進提升問責機制

落實駐村干部問責與選派單位責任連帶制度，將選派單位與縣級駐村干部捆綁在一起。由于縣級駐村干部人事關(guān)系在選派單位，選派單位對縣級駐村干部的管理相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有著天然優(yōu)勢。對選派單位存在的人選不把關(guān)不選優(yōu)、后期跟蹤管理不力的情形進行相應(yīng)的追責，倒逼選派單位選對人、管好人倒逼選派單位結(jié)合單位自身優(yōu)勢，加大對所駐村政策、資金、人才等資源的投入，增加縣級駐村干部在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)為人民謀利益的底氣。

（五）優(yōu)化縣級駐村干部激勵制度

優(yōu)化駐村干部考核方式，不再局限于材料查看。要多下村看，多向村干部、群眾問情況，提升鎮(zhèn)干部、村兩委班子以及黨員干部群眾對駐村干部的滿意度測評占比，不斷提高考核的準確性和公信力。將縣級駐村干部的績效發(fā)放同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、所在村掛鉤，激發(fā)縣級駐村干部為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干事創(chuàng)業(yè)的積極性。績效工資的發(fā)放要體現(xiàn)“多勞多得”原則，考量駐村干部的工作量和履職水平，避免績效工資平均發(fā)放，損傷多勞者的積極性，助長少勞者的不良作風。對在考核中獲得優(yōu)秀的駐村干部，按照規(guī)定落實表彰，給予更多的優(yōu)先選拔使用的機會，增加駐村職位對縣級駐村干部的吸引力，吸引更多優(yōu)秀縣級干部參與到駐村工作中來。

（六）選派優(yōu)秀干部

嚴格落實駐村干部人選標準，要求政治素質(zhì)好、工作能力強，責任心強，不怕吃苦，有擔當，會做群眾工作。此外，各村實際情況不同，對駐村干部勝任力的要求也有所不同。 要根據(jù)各村的經(jīng)濟、社會、文化特征，精準派人。年齡結(jié)構(gòu)上，做到以45歲以下干部為主。優(yōu)化駐村干部結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)的互補，以青壯年、專業(yè)技術(shù)人員為主。對選派單位推薦的不符合條件人員，要堅決退回。對駐村干部實行動態(tài)調(diào)整，召回不勝任駐村工作、工作任務(wù)推進緩慢不達標、不服從安排推諉扯皮、群眾不滿意的駐村干部，優(yōu)化駐村干部隊伍。

（七）強化日常管理

嚴格考勤登記管理，對虛造出勤材料、騙取駐村干部補貼的行為，依照規(guī)定進行處罰。落實季度考核，跟進駐村工作開展進度。充分利用舉辦團隊建設(shè)活動，比如籃球比賽、氣排球比賽等，增強駐村隊伍凝聚力，增加縣級駐村干部的歸屬感。開展豐富多樣的團隊建設(shè)活動，以提高隊伍的整體活力和凝聚力。保障駐村工作隊員的駐村工作生活條件，配備電腦、辦公桌、打印機等辦公設(shè)備，提供必要的生活用品，及時解決駐村干部在工作中遇到的困難和生活中碰到的問題。

（八）改進監(jiān)督考核方式

增加白天下村督查次數(shù)，對縣級駐村干部白天無特殊理由不在崗的情形及時問責懲處。督查方式應(yīng)多樣化，綜合使用微信視頻、下村實地督查等方式，及時了解駐村干部工作落實情況、到崗到位情況。嚴格規(guī)范區(qū)、市以及縣級等各級各部門督查隊伍的人員組織紀律，不走漏暗訪消息，確保暗訪結(jié)果真實有效。

五、結(jié)論與討論

駐村干部是鄉(xiāng)村治理的重要力量，是治理下沉的重要方式。作為駐村隊員的組成部分，縣級駐村干部的履職表現(xiàn)與政府、村級組織、鎮(zhèn)級駐村干部以及群眾的角色期待存在較為明顯的距離。究其原因，利益相關(guān)者價值偏差、制度設(shè)計缺陷以及制度落實不到位造成縣級駐村干部的角色距離。只有通過轉(zhuǎn)變利益相關(guān)者的價值取向，優(yōu)化駐村干部選派、教育培訓、管理、問責、激勵制度，強化日常管理，改進監(jiān)督考核方式，才能不斷縮小縣級駐村干部的角色距離，為基層治理助力。