国产日韩欧美一区二区三区三州_亚洲少妇熟女av_久久久久亚洲av国产精品_波多野结衣网站一区二区_亚洲欧美色片在线91_国产亚洲精品精品国产优播av_日本一区二区三区波多野结衣 _久久国产av不卡

?

教育法典編纂背景下教育法律救濟制度的規(guī)則探究

2021-12-31 17:12程雁雷
青少年犯罪問題 2021年6期
關鍵詞:法典教育法救濟

程雁雷 蔣 艷

教育法律救濟是通過法定的程序和途徑,解決教育法律糾紛、補救教育合法權益、促使教育義務履行,使教育法中的法定權利轉化為現(xiàn)實權利的活動。教育法律救濟作為教育法實施的關鍵環(huán)節(jié),對保障教育主體權益、促進教育現(xiàn)代化建設具有重要意義。然而,在現(xiàn)行教育單行立法模式下,教育法律救濟散見于部分教育法律規(guī)范中,由于缺少立法設計時的理性規(guī)劃而使救濟規(guī)則呈現(xiàn)出零星、碎片化特征,無法適應新時代教育法治建設的時代需求?!度珖舜蟪N瘯?021年度立法工作計劃》明確指出要研究啟動教育法典編纂工作,這標志著教育法典正式走向立法實踐。教育法典理論研究的命題,也應當從編纂的必要性與可行性轉向編纂的具體方案上。教育法律救濟作為教育立法實施的重要機制,在教育法典中的占據(jù)重要地位,構建什么樣的教育法律救濟制度以及如何構建教育法律救濟制度,就成為教育法典編纂過程中必須解決的關鍵問題。本文通過分析教育法典背景下重新探討教育法律救濟制度規(guī)則的必要性,具體研究教育法典編纂過程中理性規(guī)劃教育法律救濟規(guī)則的考量因素、體例安排以及具體規(guī)范,以期促進教育法典的編纂,實現(xiàn)教育權利的全方位保護,推進教育現(xiàn)代化。

一、教育法律救濟制度規(guī)則探究的必要性

(一)保護教育權利是教育法典的立法目的和基本功能

教育立法目的是教育法律制度的靈魂,體現(xiàn)了教育立法的價值目標。教育立法通過立法目的衍生出法律原則,并借助法律原則源源不斷的形成法律規(guī)范,并最終服務于教育立法目的的實現(xiàn)。教育立法目的如何設計,決定著教育法律原則、法律規(guī)范的內(nèi)容表述。把握教育法典的立法目的,是教育法典編纂有效展開的前提和基礎。我國教育立法的目的經(jīng)歷了從不關注教育權利到逐步重視教育權利的過程。作為我國第一部教育領域的法律,《學位條例》對學位申請人的權利沒有提及。隨著我國法治建設的不斷發(fā)展,教育領域的立法越來越重視對教育權利的保障,有多部教育法律將保護教育權利增列為立法目的,如《教師法》第1條規(guī)定“保障教師的合法權益”,《義務教育法》第1條規(guī)定“保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”,《民辦教育促進法》第1條規(guī)定“維護民辦學校和受教育者的合法權益”等。盡管教育權利愈加受到重視,但尚未成為教育立法的基本目的和共識價值,從《教育法》《高等教育法》《學位法(征求意見稿)》等教育法律的各章名稱可以觀察教育法律的立法特點是“國家——學?!獋€人”自上而下的體制,總體上側重于教育管理。因而,教育法規(guī)范的功能定位于“權利保障法”還是“管理法”尚需要教育立法明確。尤其隨著教育改革向縱深發(fā)展,教育主體之間的權利與權利(力)沖突不斷加劇,人民日益增長的對優(yōu)質(zhì)教育的需求與教育資源發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾不斷轉化為法律上的權利主張,亟需教育立法予以回應。教育法典在理論和實踐層面具有必要性和優(yōu)越性,理性規(guī)劃教育立法,對教育權利進行確認和保障是教育法典的使命和責任。

教育法典增設保障教育權利的立法目的,既是宣示教育立法的價值目標,同時為教育法律救濟制度的設定和完善提供方向指引。確定保障教育權利的立法目的,不僅體現(xiàn)了教育立法以人為本的價值取向,而且為執(zhí)法、司法等法律實施活動提供理解和闡釋教育法律精神、明確教育權利義務界限的重要標準,更是為全體社會成員遵守教育法律、尊重教育權利提供清晰的制度背景和準確的規(guī)范信息。教育權利的內(nèi)涵豐富,既包括教育接受者的權利,也包括教育供給者的權利?,F(xiàn)代教育法的目的和中心內(nèi)容是確認和保障受教育權(1)參見申素平:《教育法學:原理、規(guī)范和應用》,教育科學出版社2016年版,第3頁。,因而保障受教育者的受教育權是教育法典的首要目的,相關研究也提出以受教育權為核心建構教育法典總則(2)參見馬雷軍:《論我國教育法的法典化》,載《教育研究》2020年第6期。。但教育法律上的主體除了受教育者之外,還有教育供給者。沒有教育供給者,也就沒有教育活動的實施。故而,教育法典不僅要重視保障學生的權利義務,還要重視保障學校和教師(3)教育供給者包括政府、社會、學校、家庭等主體,參見程雁雷《論教育法律責任的基本范疇》,載《東方法學》2021年第6期。由于學校是開展教育活動的專門機構,本文所稱的教育供給者的權利主要是指學校以及具體實施教育活動的教師的權利。的權利義務。合法權利是救濟得以存續(xù)的依據(jù),無法訴諸救濟的權利也不是法律權利。(4)參見程燎原、王人博:《贏得神圣——權利及其救濟通論》,載《山東人民出版社》1998年版,第349頁。教育法典增設保障教育權利的立法目的,一方面明確了教育法典的“權利保障法”屬性,另一方面為教育主體的權利救濟渠道的確定提供了源頭依據(jù)。

(二)教育單行法模式下教育法律救濟規(guī)則的缺陷反思

教育單行法模式下,教育立法以問題導向為中心回應現(xiàn)實的教育需求,雖然對解決教育問題確實起到了一定積極作用,但這種問題導向下的單行立法思路,忽略了單行立法與其他立法的銜接,使當前教育立法呈現(xiàn)出分散性特征。(5)參見任海濤:《論教育法法典化的實踐需求與實現(xiàn)路徑》,載《政治與法律》2021年第11期。這種分散性的教育立法,反映在教育法律救濟規(guī)則上表現(xiàn)為教育法律救濟規(guī)則缺少體系性的內(nèi)在邏輯銜接、制度之間存在功能交叉重復和部分法律空白,現(xiàn)行教育法律救濟制度無法滿足編纂體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權威的教育法典的要求。破解當前教育法律救濟制度存在的現(xiàn)實問題,推進教育法典化成為我國教育法治建設的必然選擇。

1.現(xiàn)行教育法律救濟規(guī)則缺乏體系性

現(xiàn)行《教育法》作為教育領域的一般法,本身具有統(tǒng)率其他教育法律規(guī)范的功能。但《教育法》僅在第43條第4項規(guī)定了受教育者“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴,對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟”的權利,這一規(guī)定存在以下不完善之處。其一,主體保障不全面。以學生為代表的受教育者和以學校、教師為代表的教育者是教育活動的主體,是教育權利的主要享有者,也是教育法律救濟的主要對象?!督逃ā返囊?guī)定只對受教育主體的權利救濟途徑予以規(guī)定,而未明確教師、學校的權利救濟途徑。《教師法》第39條雖然規(guī)定了教育申訴,但只規(guī)定了這一條救濟途徑,并且規(guī)定較為簡陋,缺乏具體制度依據(jù)和程序制度規(guī)范,導致實踐中難以實際運行?!秾W位授權點合格評估辦法》規(guī)定了學位授予單位對學位點評估結果有異議的申訴規(guī)定。但是該文件效力位階較低,難以成為學校救濟權利的法律依據(jù)。

其二,救濟渠道缺少統(tǒng)一性?!督逃ā芬?guī)定了申訴和訴訟兩種方式。一方面,這里的“訴訟”是否包含教育行政訴訟方式在理論和實踐中存在長期爭論。我國教育立法理念和制度設計受特別權力關系理論的影響,排除了受教育權通過教育行政訴訟予以救濟的方式,行政訴訟也將教育法律糾紛排除在受案范圍之外。直到1999年“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案”開高校教育行政訴訟之先河,破除了特別權力關系在教育領域長期形成的禁區(qū),成為教育法治進程中的里程碑事件。此后,司法實踐中,不僅學生訴高校的行政訴訟案件呈上升趨勢,而且案件類型趨向多樣化,從典型的學位授予、學位撤銷、學業(yè)證書等糾紛,到高校信息公開、雙學位、留級、降級、轉專業(yè)等非典型性的新型教育管理糾紛不斷涌現(xiàn)。理論上,高等教育領域的法律救濟迅速躍入行政法學研究的視野,馬懷德、程雁雷、湛中樂等行政法學者圍繞高校的法律地位、高校退學權的可訴性、高校與學生的法律關系、大學自治與司法審查的界限等問題的研究引發(fā)激烈的學術爭鳴,推動了教育行政訴訟救濟的發(fā)展。然而,盡管在理論和實踐的不懈努力下教育行政訴訟救濟方式逐漸受到認可,但是由于缺乏《教育法》明確的立法設計,教育行政訴訟還經(jīng)常處于搖擺不定的轉態(tài)。另一方面,現(xiàn)行《教育法》沒有明確對行政復議、仲裁等的救濟設計,使得這些救濟方式在教育領域的適用受到限制,從而導致部分教育糾紛難以得到實質(zhì)性的化解。

其三,救濟規(guī)范缺乏系統(tǒng)性?!督逃ā分兄灰?guī)定了受教育者的申訴和訴訟救濟途徑,但是教育領域適用的下位法規(guī)范相繼規(guī)定了其他法律救濟規(guī)則。例如,《普通高等學校學生管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)將學生的教育申訴細化為校內(nèi)申訴和教育行政申訴;《中小學教育懲戒規(guī)則(試行)》(以下簡稱《懲戒規(guī)則》)還規(guī)定了學生或家長對學校教育主管部門的復核決定不服,可以依法提起行政復議或行政訴訟。此外《事業(yè)單位人事管理條例》《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》賦予了教師通過仲裁解決人事爭議的權利?!陡叩葘W校學術委員會》規(guī)定高校成立學術委員會裁決學術爭議??梢?,由于缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)劃,現(xiàn)行教育法律救濟規(guī)則散見于不同層次的法律規(guī)范中,整體呈現(xiàn)出零星、碎片化的特征。

2.制度功能存在交叉重疊

現(xiàn)行教育法律救濟制度之間存在功能上的交叉重疊,主要表現(xiàn)在以下方面:一是校內(nèi)申訴和教育行政申訴的適用范圍相同?!豆芾硪?guī)定》和《懲戒規(guī)則》都將教育行政申訴的復查對象限定于校內(nèi)申訴。換言之,校內(nèi)申訴是教育行政申訴的前置程序,校內(nèi)申訴與教育行政申訴的適用范圍相同。校內(nèi)申訴是學校內(nèi)部救濟渠道,能夠充分發(fā)揮學校的自治權限,是解決教育糾紛、保障教育權利的第一道防線。而教育行政申訴是向教育行政部門申訴理由、請求解決內(nèi)部糾紛的行政性申訴制度。二者的定位不同,在適用范圍上應當有所差異。但現(xiàn)行教育法律救濟規(guī)則沒有對二者加以區(qū)分,以致校內(nèi)申訴的制度優(yōu)勢難以獲得充分發(fā)揮。二是教育行政申訴和教育行政復議功能重疊。教育行政申訴與教育行政復議兩者都是行政性救濟制度、都主要受理涉及學生實質(zhì)性權益的行政糾紛、受理機構都是教育行政機關、程序上均不具有前置性、效果上均不具有終局性。(6)參見程雁雷、蔣艷:《論我國高等教育法律救濟制度的優(yōu)化》,載《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。但事實上教育行政復議相較于教育行政申訴,還有層級監(jiān)督功能,監(jiān)督下級教育行政機關和高校積極履行教育法律賦予的行政管理職權。

3.部分教育糾紛在現(xiàn)行救濟制度下難以獲得實質(zhì)化解

一方面,現(xiàn)行教育救濟制度主要呈現(xiàn)出明顯的公私法二元對立的救濟立場的傾向?,F(xiàn)行法律救濟制度按照法律關系的性質(zhì)分為公法救濟和私法救濟,教育領域照搬傳統(tǒng)法律領域的分類方式,根據(jù)教育領域的不同性質(zhì)的法律關系,將教育糾紛分為行政糾紛和民事糾紛,以此對應民事救濟途徑和行政救濟途徑。當學生或教師與學校的爭議具有民事性質(zhì)時,提起民事訴訟進行救濟沒有障礙。根據(jù)現(xiàn)行教育法律規(guī)范的規(guī)定,教育申訴、(7)由于我國法定申訴制度的功能定位于解決特別權力關系下的行政糾紛,教育申訴(包括校內(nèi)申訴和教育行政申訴)制度在當前我國教育法律規(guī)范下也主要適用于解決教育領域的行政糾紛。參見管華、余若凡:《教師申訴制度可以廢止嗎》,載《湖南師范大學教育科學學報》2020年第4期。教育行政復議、教育行政訴訟主要適用于解決教育領域的行政糾紛。然而,這種分類方式將教育糾紛引入不同性質(zhì)的法律救濟渠道,固守公私法二元論,簡單地將教育糾紛分化成不同性質(zhì)的法律糾紛,只是照搬一般法律糾紛的劃分方式,而沒有關照教育糾紛的特殊之處,并不是解決教育糾紛的指路明燈,反而可能使當事人的權利難以獲得充分的保障。

另一方面,學術性糾紛難以納入現(xiàn)行教育法律救濟制度的適用范圍。隨著教育體制改革的不斷深化,學校自主權的不斷落實,教育領域的學校和政府之間學位授權審核、學位點撤銷、學科調(diào)整,教師與學校之間的職稱晉升評定、學術帶頭人認定,學生與學校之間學位授予、學位撤銷等學術性糾紛不斷增多,但在現(xiàn)行教育法律救濟制度下難以獲得實質(zhì)性化解。高校是專家學者的主要聚集場所,理所應當是學術性糾紛的主要救濟渠道,但是《管理規(guī)定》將現(xiàn)行校內(nèi)申訴的適用范圍限于學校作出的處理或處分決定,而且校內(nèi)申訴作為內(nèi)部糾紛解決渠道,難免遭受公正性質(zhì)疑。教育行政機關和法院受學術尊讓原則的限制,難以對學術性糾紛進行合理性審查。隨著新時代教育評價改革方案的落實,“破五唯”背景下原先的量化標準向質(zhì)化標準轉變,高校的學術裁量權不斷擴大,可能會引發(fā)更多的學術性糾紛?,F(xiàn)行教育法律救濟制度面對學術性糾紛的無力不利于學生、教師和學校合法權利的保障,而且構成了教育法治發(fā)展的短板。

二、教育法律救濟制度規(guī)則的特殊因素

教育立法是教育和法律的有機結合,教育法律救濟制度的建構既要遵循法治理念,又要尊重教育的規(guī)律。而傳統(tǒng)學科分類將教育法劃入行政法學的框架內(nèi),(8)參見程雁雷:《高等教育領域行政法問題研究之回顧與前瞻》,載《行政法學研究》2006年第1期。教育法學的很多概念、原理、行為要素、制度架構都源自行政法領域,忽視教育自身的特性,教育法律救濟概念也是如此。(9)參見余雅風:《我國教育法學的發(fā)展及其對教育法治的回應——基于學術史的視角》,載《教育學報》2021年第1期。事實上,教育法律關系的綜合性、教育事項的專業(yè)性、學校的自治性和教育的倫理性,使得教育法律救濟不能直接套用一般法律救濟制度。教育法典下理性規(guī)劃教育法律救濟制度,應當考量教育法律救濟的特殊因素。

(一)教育法律關系的綜合性

計劃經(jīng)濟時期,中央集權管理滲透進教育領域,政府依靠教育政策調(diào)整教育關系,以行政命令的手段管理學校。隨著法治政府建設的推進,法律成為政府調(diào)控和監(jiān)督管理教育事業(yè)的主要手段,教育法律關系涉及教育行政關系、教育民事關系、教育經(jīng)濟關系、教育國際關系等多種類型。教育法律關系從單一性向多元化變革的過程中,日益顯示出新的特殊性。主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是主體的多元性。教育法律關系的主體包括政府、各類教育事業(yè)舉辦者、各級各類學校、教師、學生、家長等利益相關者,且各級各類主體之間可能發(fā)生多邊、交錯的社會關系。(10)參見彭宇文:《教育法地位再探——兼論教育法學學科建設》,載《教育研究》2020年第4期。二是客體構成的多樣性。教育法律關系的客體主要包括教育行為和精神產(chǎn)品。教育法律規(guī)范和調(diào)整的教育行為既包括行政性管理行為,也包括學術性評價行為。除教育行為外,教學科研活動更多地表現(xiàn)為知識產(chǎn)品的創(chuàng)造和傳授,這也是教育法律關系與其他法律關系相區(qū)別的顯著特征。三是教育權利性質(zhì)的復合性。既表現(xiàn)為權利和權利的復合,也表現(xiàn)為權利與權力的復合。前者如受教育權兼具社會權和自由權的雙重屬性;后者如高校的辦學自主權,(11)學界對高校的辦學自主權的法律性質(zhì)認識不一,可以分為權力說、權利說和復合說三種觀點。權力說認為高校的辦學自主權是國家權力的授權下放;權利說認為高校辦學自主權是法律對高校固有權利的確認;復合說則提出通過對高校的某一具體事項來判斷是依授權的行政職權還是高校的權利事項。權力說和權利說“一刀切”式將高校辦學自主權簡單歸類背離了我國高校的現(xiàn)狀;筆者贊同復合說的觀點,高校的辦學自主權在某種程度上具有權利屬性。具體觀點參見:黃宇驍:《自主辦學制度的歷史、現(xiàn)狀與展望——基于<高等教育法>》的分析,載《湖南師范大學教育科學學報》2018年第4期;袁文峰:《高校辦學自主權授權說質(zhì)疑》,載《惠州學院學報(社會科學版) 》2013年第2期;湛中樂、黃宇驍:《高校自主辦學法解釋論》,《華東政法大學學報》2020年第3期。既是高校的權利,教育法要保障其免于受到政府行政管理權的侵害,同時其又具有公權力的特征,容易侵害學生和教師的合法權益。

教育法律關系在主體、客體和權利內(nèi)容方面表現(xiàn)出的特殊性,成為教育法律部門“獨立說”的支撐理由。有學者針鋒相對地指出教育關系的特殊性不足以證明教育關系獨立于民法調(diào)整的人身關系、財產(chǎn)關系以及行政法調(diào)整的行政關系,反而可以說明教育關系可以歸入民事關系和行政關系范疇。(12)參見湛中樂:《論教育法典的地位和形態(tài)》,載《東方法學》2021年第6期。法律關系的性質(zhì)不同,法律救濟的方式也不同。我國現(xiàn)行法律救濟是建構在公私法二元對立立場上以人身權、財產(chǎn)權為救濟標準?,F(xiàn)行教育法律對教育權利的救濟也按照不同的法律關系性質(zhì),引入民事訴訟、勞動仲裁、行政申訴、行政復議、行政訴訟等途徑。隨著教育法律關系的多元化變革,使得教育領域中各種公法權力和私法關系相互交織,教育權利既可能遭到公權力的侵害,例如高校違法開除學生學籍;也可能為平等民事主體侵犯,譬如冒名頂替他人獲得入學資格。此外,隨著教育領域公私法交錯融合趨勢的發(fā)展,越來越多的糾紛難以進行性質(zhì)上的劃分,例如,學生拖欠學費、宿費導致學校暫緩發(fā)放其畢業(yè)證的行為。(13)參見高宇與吉林省經(jīng)濟管理干部學院履行法定職責案,(2015)朝行初字第70號。有研究提出教育法典是“針對教育領域內(nèi)所有法律關系而制定一部具有系統(tǒng)性、前瞻性和權威性”的法典,(14)參見孫霄兵、劉蘭蘭:《<民法典>背景下我國教育法的法典化》,載《復旦教育論壇》2021年第1期。相應的,教育法律救濟也應當破除公私法二元對立的立場,包括法治范圍內(nèi)所有保障教育權利的渠道。

(二)教育事項的專業(yè)性

教育是以培養(yǎng)人為目的的活動,教育事業(yè)和教育法律的中心任務和重要特色是個人自由全面發(fā)展。(15)參見孫霄兵、馬雷軍:《教育法理學》,教育科學出版社2017年,第49頁。而人的發(fā)展是有階段性的,教育制度、教學活動和教育管理把人的階段性的發(fā)展具體化不同的教育層次,分為學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、繼續(xù)教育等。不同教育層次適應人的發(fā)展的不同階段的教育需求是尊重教育規(guī)律的應有之義。各個層次的教育事項具有專業(yè)性,由此產(chǎn)生的糾紛需要專業(yè)人員裁決,這一點尤其體現(xiàn)為學術活動引起的糾紛。學術活動有廣義和狹義之分,廣義上的學術活動包括各個教育層次上涉及教育規(guī)律的專業(yè)業(yè)務,例如,各個教育層次的學科設置、教材選用等等。狹義上的學術活動主要是指為探索、發(fā)現(xiàn)、傳播和保存高深知識所從事教學、科研活動?!稇椃ā返?7條作為公民學術自由權的憲法依據(jù)已經(jīng)成為學界的主流觀點。(16)參見湛中樂、黃宇驍:《再論學術自由:規(guī)范依據(jù)、消極義務與積極義務》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。由于學術的高深性、專業(yè)性,從事學術研究的主體主要是高等教育階段的教師和學生。大學作為主要從事學術研究的場所,也享有部分的學術自由權。(17)參見何生根、周慧:《論學術自由權的保障與救濟》,載《法制與社會發(fā)展》2005年第2期。

《教育法》《高等教育法》雖然大致確定了學生、教師與高等教育機構的學術自由權的內(nèi)涵,但缺乏對學術自由權法律保障的重視。一方面,《高等教育法》賦予高校辦學自主權,但未明確學校保障權利的法律救濟渠道;教師與高校之間因學術成果、學術不端認定等引起的人事爭議通常被以民事案件審理,學術自由權長期得不到應有的重視;《普通高等學校學生管理規(guī)定》對學生選課、轉專業(yè)、轉學、休學等事項的規(guī)定,雖然是從管理角度切入,但也可視為在一定程度上承認了學生的學習自由,(18)參見申素平:《教育法學:原理、規(guī)范與應用》,教育科學出版社2016年版,第245頁。但司法實踐中常以屬于高校的自治事項而排除司法審查。另一方面,基于學術活動的高深性、專業(yè)性,法官和教育行政部門都應當保持謙抑,因侵害學術自由權引起的學術糾紛應當由受過專業(yè)訓練的專家學者裁決。

(三)學校的自治性

學校由教師和學生組成的具有自治性的社會團體,其通過校規(guī)章程行使學校自主權,維護教學秩序,并以此規(guī)范教師和學生的行為?!督逃ā芬?guī)定學校有通過章程實施自主管理的權利。新中國成立時,我國學習蘇聯(lián)模式對學校實行集權管理,學校的自主性極弱。改革開放以后,隨著政府職能的轉變和教育體制改革,尤其是高等教育體制改革,高校辦學自主權不斷擴大,而落實高校自主辦學的關鍵在于確立大學章程的地位。1998年《高等教育法》規(guī)定了大學章程的地位,2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出加強大學章程建設,2012年施行的《高等學校章程制定暫行辦法》,詳盡規(guī)定了大學章程制定的宗旨、原則、內(nèi)容和程序以及核準和監(jiān)督等重要事項,各高校加快了章程建設的步伐。從2013年教育部核準6所高校的大學章程至今,各高?;径贾贫烁髯缘拇髮W章程。大學章程涉及高校管理方式、治理結構、師生的權利義務以及糾紛解決和救濟方式等,以章程為基石推進高等教育發(fā)展,是實現(xiàn)教育法治化、民主化、規(guī)范化,真正建立起現(xiàn)代大學制度,切實推進我國高等教育現(xiàn)代化建設的關鍵措施。(19)參見朱祥海:《大學章程奠定依法治校的基石》,載《中國教育報》2013年12月4日。因而,當學生、教師與學校之間發(fā)生糾紛,作為自治主體的學校完全可以依據(jù)學校章程及其他規(guī)則對糾紛進行初步的裁決,避免將所有的糾紛統(tǒng)統(tǒng)交到不堪重負且對教育事務不甚了解的法院。教育領域是教育者與受教育者積極參與并發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性的領域,許多教育領域的問題不完全是法律問題,教育法律救濟過程中,應當尊重教育糾紛的特殊性,更多發(fā)揮內(nèi)部救濟機制的作用,而非過分倚重外部救濟機制。

(四)教育的倫理性

教育關系不同于其他社會關系的顯著的區(qū)別在于,教育關系具有倫理性和身份延續(xù)性。教育的本質(zhì)是育人成才,教育活動的育人性使教育關系具有深厚的倫理意蘊。對學校來說,教育活動具有特殊的倫理目標和價值取向,遵循特殊的人倫原理和道德理念,其以實現(xiàn)受教育者主體地位的提升和人格健全為整個教育活動和教育政策的主要目標。對學生來說,其所在的學校被稱之為“母校”,授業(yè)的教師為“恩師”。教育活動主體之間存在著這種延續(xù)性或身份隸屬性的關系,決定了教育糾紛不適宜采取對抗性的解決方式。(20)參見陸在春:《我國教育仲裁制度的重構與完善》,載《安徽師范大學學報(人文社會科學版)》2009年第2期。訴訟固然是維護社會公平正義的重要機制和終極手段,但并非解決社會紛爭的最佳方式和唯一依賴路徑。新時代,公民根據(jù)自身需要選擇效率高、成本低、符合自身需求的糾紛解決方式已經(jīng)成為制度革新的趨勢。教育法典作為回應新時代教育法治發(fā)展需求的重要措施,應當建立并綜合運用調(diào)解、申訴、仲裁等多元救濟機制,既適應教育關系的特殊性,又能實現(xiàn)學校內(nèi)部糾紛的妥善化解。

三、教育法律救濟制度規(guī)則的體例安排

教育法典編纂采用“總則+分則”的立法體例基本達成學界共識。教育法典的總則編關系到整部法典的立法質(zhì)量,對分則編起到提綱挈領的作用;分則是總則結構和內(nèi)容的具化,總則和分則共同構成一部系統(tǒng)融貫的教育法典。教育法律救濟上承教育法典的立法目的,下系各項教育權利的具體實現(xiàn),其重要地位應當在教育法典的總則和分則編中予以肯認。

(一)總則編規(guī)定教育法律救濟制度一般條款的重要意義

第一,符合教育法典總則編的立法技術??倓t是以一定的規(guī)范目的和價值取向,采用提取公因式的方法,將各分則中具有規(guī)范意義的共同要素、共通事項加以抽象、歸納,集中起來作出的一般規(guī)定。(21)參見李建華、王琳琳、曹險峰:《中國未來民法典總則編私法責任一般條款的立法設計》,載《社會科學戰(zhàn)線》2009年第1期。總則編中的教育法律救濟一般條款,是對教育法律救濟制度的抽象概括,是教育法典及單行法規(guī)范中所有法律救濟類型的共同內(nèi)容,以符合法律適用邏輯的方式進行歸納和概括形成的構造完整的法律規(guī)范。在總則編中采用一般條款的立法技術,有利于從整體上把握教育法律救濟的概念及原理,并以此涵括一切符合規(guī)定的法律救濟,指引分則展開具體規(guī)范的設計和體系安排,既無需各編逐個列舉法律救濟,又能防止各編未對法律救濟加以規(guī)定產(chǎn)生權利救濟阻礙,彌補法律適用上存在的漏洞。此外,總則中的教育法律救濟一般條款為新型的法律救濟方式納入教育法律救濟體系提供了預留空間與規(guī)范基礎。例如,隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大,學術糾紛不斷增多,教育部在《依法治教實施綱要(2016-2020)》中提出“在招生、職務評聘、學術評價、學術不端行為認定等領域,探索試行專業(yè)裁量或者仲裁機制?!倍iT的學術仲裁制度,需要上位法的依據(jù)。因而,一般條款能夠克服因認識局限產(chǎn)生的立法缺陷或者因社會發(fā)展造成的立法空白,為滿足現(xiàn)實需要預留制度適用空間。

第二,有利于統(tǒng)率分則各編的具體法律救濟制度。教育法典的分則要與總則的規(guī)定做到結構一致、價值協(xié)調(diào)、邏輯自洽、互不沖突。具體到教育法律救濟制度上,意味著無論分則編,還是教育法典編纂完成后的頒布的教育單行法中,都要滿足與總則編中法律救濟制度具有形式上的一致性、價值上的協(xié)調(diào)性、邏輯上的自洽性以及內(nèi)容上的全面性。分則中教育法律救濟制度是在教育法典總則中法律救濟一般條款的指引下,對一般救濟條款的展開。各種類型的法律救濟方式通過形成符合法律適用的邏輯構造,被整合于教育法典中,避免各法律救濟制度之間的矛盾沖突,維持法典的一貫性。

(二)分則編教育法律救濟具體條款的體例設計

分則的編排體例學界有不同的觀點,有研究提出教育法典的分則編按照不同教育階段分為學前教育編、義務教育編、高中教育編、高等教育編、職業(yè)教育編、民辦教育編、繼續(xù)教育編、其他教育編等。(22)參見馬雷軍:《論我國教育法的法典化》,載《教育研究》2020年第6期;童云峰、歐陽本祺:《我國教育法法典化之提倡》,載《國家教育行政學院學報》2021年第3期。也有學者認為“法典化導向下,教育法典的體例構建需要突破那種單純以教育階段或者教育領域為中心的類型化立法模式,而應該針對教育活動中的不同法律關系主體分別規(guī)定相應的權利和義務?!?23)參見孫霄兵、劉蘭蘭:《<民法典>背景下我國教育法的法典化》,載《復旦教育論壇》2021年第1期。筆者認為,類型化的教育法典分則編纂模式更適應我國當前教育立法的現(xiàn)狀。一方面,不同教育類型的教育活動主體的地位不同,教育法律救濟方式亦存在差別。例如義務教育階段,公立學校教師是教育公務員,根據(jù)《公務員法》對人事編制內(nèi)的教師進行管理,教師的救濟方式與公務員救濟方式相同。而非義務教育階段的公立學校教師的法律地位認識不一,存在 “特殊勞動者說”“公務雇員說”和“事業(yè)單位工作人員說”等不同的認識,(24)參見秦濤、仇葉:《公立高校教師法律地位的再定義:教師法修訂的核心》,載《復旦教育論壇》2020年第5期。相應的權利救濟渠道也有所不同。民辦學校的教師定位為學校雇員,雙方之間的爭議通過勞動仲裁予以救濟。教育法典分則編以類型化的模式編纂,將不同教育階段和教育類型的特殊性在分則中予以具體展開,更符合教育立法的邏輯。

另一方面,類型化的教育立法模式,在當前我國教育立法中更具有現(xiàn)實性。首先,現(xiàn)行教育法律規(guī)范具有按照總分結構在法典化的邏輯框架內(nèi)進行整合的現(xiàn)實可能性。我國目前《教育法》實際上發(fā)揮著教育法典總則的作用,《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育法》等發(fā)揮著教育法典分則的作用。教育法典的編纂只需要按照一定的價值理念與體例結構,對現(xiàn)行教育法律加以提煉、整合和補充即可。其次,目前,教育法律體系還不完善,學前教育、高中教育、終身教育、特殊教育等階段的法律尚未出臺,當前教育立法的重點是系統(tǒng)性地出臺各個階段的法律以調(diào)整不同階段的法律問題,放棄教育階段編纂分則編的模式可能會影響對這些法律的出臺。最后,當前我國教育法理論研究不足,教育法典的出臺需要教育學和法學兩門學科基本理論的復合應用,不僅需要從法理的角度對教育法律問題進行法理性分析,還需要教育學中對人的潛能和個性發(fā)展的重視。而現(xiàn)行教育法理論長期囿于傳統(tǒng)部門法學體系封閉的局限,缺乏作為領域法學的理論定位,難以有效呼應我國教育迅速發(fā)展的實踐需求。(25)參見任海濤、張玉濤:《領域法學視野下教育法學的理 論定位與體系建構》,載《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期??傊?,教育法典下教育法律救濟制度采取“總則+分則”的模式,在總則中對教育法律救濟的適用作出一般條款的規(guī)定;以教育階段和教育類型分編的分則中,按不同教育階段和類型的法律救濟制度的特殊性予以具體化。

四、教育法律救濟制度規(guī)則的具體構建

(一)銜接上:突出教育內(nèi)部救濟

教育治理作為國家治理體系的重要組成部分,貫徹源頭防控、多元解紛的社會治理理念,是回應教育矛盾變化的現(xiàn)實需求?!吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出要“提高學校自主管理能力,完善學校治理結構”?!都涌焱七M教育現(xiàn)代化實施方案(2018-2022)》明確推進教育現(xiàn)代化要“全面推進依法治教,加強學校法治工作”。2020年教育部發(fā)布《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》提出要“建立健全校內(nèi)權益救濟制度”。這些教育領域的綱領性文件共同釋放出的一個信號:加強學校內(nèi)部治理能力建設,強化教育內(nèi)部救濟機制保障教育權利、化解教育糾紛的功能。這一信號背后的直接動因是,隨著教育改革的深化,教育領域的各種社會關系發(fā)生深刻變革,主體之間的權利(力)沖突加劇,日益增多的教育糾紛不斷加重法院的負擔,司法資源本就供給不足,而且司法介入教育糾紛的范圍和作用有限,導致司法實質(zhì)解決教育糾紛的能力有限。在此背景之下,加強學校自主化解同教育管理活動相關的教育糾紛,發(fā)揮校校內(nèi)申訴內(nèi)部化解教育糾紛的優(yōu)勢,使校內(nèi)申訴成為化解教育糾紛的“分流閥”和“減壓器”,增強學校內(nèi)部治理能力,促進全面依法治教,既是編纂教育法典的追求,也是實現(xiàn)以教育治理現(xiàn)代化支持教育現(xiàn)代化,以教育現(xiàn)代化支持國家現(xiàn)代化的總體思路的重要一環(huán)。

內(nèi)申訴制度是專門為解決內(nèi)部教育糾紛而設立的法定權利救濟機制,是憲法上公民申訴權在教育領域的體現(xiàn)。校內(nèi)申訴通過學校內(nèi)部自治渠道,解決教育糾紛,充分保障學生和教師在教育教學活動中正當權利的享有和實現(xiàn)。相較于教育行政申訴需要行政機關的介入,校內(nèi)申訴不僅能夠充分適應教育領域的自治性和專業(yè)性,而且具備受案范圍廣、制度成本低、社會效果好等優(yōu)勢,校內(nèi)申訴應當成為教育糾紛的“訴源治理”的主要救濟渠道。但校內(nèi)申訴作為實現(xiàn)教育糾紛“訴源治理”的主要制度支柱,其功能并未得到充分發(fā)揮。實踐運作中,校內(nèi)申訴作為教育行政申訴的前置程序,使校內(nèi)申訴的適用范圍受到極大限制;理論上,校內(nèi)申訴被視為專門性的教育申訴程序的一個環(huán)節(jié),其地位缺乏應有的重視,一直處于教育法學研究的邊緣。

教育多元糾紛的源頭防控應當充分發(fā)揮校內(nèi)申訴制度作為主要解紛機制的訴源治理功能。但囿于立法不足、“訴訟中心主義”觀念、效力保障不足等諸多因素掣肘,校內(nèi)申訴制度面臨公正性質(zhì)疑、權威流失等多重困境,使校內(nèi)申訴在教育糾紛解決防線上整體退縮。為使校內(nèi)申訴擺脫制度困境,提升治理效能,充分發(fā)揮教育糾紛“分流閥”和“減壓器”的作用,教育法典的制定中應當校內(nèi)申訴的獨立地位,進一步完善校內(nèi)申訴立法,通過明確校內(nèi)申訴的適用范圍、規(guī)范校內(nèi)申訴運行程序、提高申訴決定的法律效力、完善校內(nèi)申訴的聯(lián)動機制,實現(xiàn)教育糾紛的訴源治理,這既是建構教育多元化糾紛解決機制的必由之路,亦是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的應然之需。總之,在教育法典總則教育法律救濟制度規(guī)則的一般條款中,明確校內(nèi)申訴的法律地位;在分則的學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、民辦教育等編中具體明確校內(nèi)申訴的適用范圍和程序。

(二)形式上:二元救濟的協(xié)同與共濟

一方面,教育法律救濟要實現(xiàn)公私法二元救濟的協(xié)同。盡管關于教育法的法律地位,學界存在“隸屬說”“獨立說”“發(fā)展說”等分歧,但共識在于都承認教育法調(diào)整綜合性的法律關系。例如,學位授權、教育懲戒、校園欺凌等涉及教育行政關系、教育民事關系、教育學術關系、教育刑事關系等。不同的法律關系適用相應的教育法律救濟方式,這意味著不管教育法是獨立的法律部門還是隸屬于某一部門法,教育法律救濟都需突破單一部門法的桎梏,協(xié)同運用行政法、民法、刑法等不同部門法的救濟方式保障教育權利。教育法典作為調(diào)整所有教育法律關系的綜合性、權威性、前瞻性的法律,應當為不同法律關系配置相應的救濟渠道。具體來說,教育法典的總則在規(guī)定教育法律救濟一般條款時,對教育法律救濟采用“列舉+概括”的方式;各分則編結合不同教育權利救濟的需要,明確各種教育救濟方式的具體適用。

另一方面,教育法律救濟要實現(xiàn)實體和程序上的二元共濟。傳統(tǒng)行政法益消極控制行政權為其功能的核心,圍繞這一核心所展開的行政法體系是行政機關、行政行為、行政責任、行政救濟四階段模式,行政相對人由于控制行政權的功能不顯,基本上處于消極的法律地位,表現(xiàn)在具體制度的安排上是行政救濟制度殘缺不全。(26)參見章劍生:《現(xiàn)代行政法基本理論》,法律出版社2014年版,第199頁。隨著權利保障成為現(xiàn)代法的基礎和中心環(huán)節(jié),《行政訴訟法》《行政復議法》《國家賠償法》等行政性法律提供了行政救濟途徑。傳統(tǒng)學科將教育法劃入行政法的范疇,教育法受傳統(tǒng)行政法的影響,重在調(diào)整教育管理關系,輕視甚至否認教育被管理人的權利訴求。隨著對權利的確認和保護成為法律調(diào)整社會關系的根本宗旨,教育法律中開始明確教育主體的各項權利,并設立各種法律責任制度,從實體法上對教育權利予以確認。然而,要讓權利真正地享有和行使,就必須有在權利被侵犯之后得到救濟的程序機制。(27)參見程雁雷:《必須重視和加強我國高等教育立法》,載《高等教育研究》2000年第2期。教育法律救濟本身是一項程序權利,既是保障教育活動主體的實體性權利,本身也體現(xiàn)了程序的工具價值、效率價值和彰顯尊嚴的價值。(28)參見高俊杰:《基于學術不端撤銷學位的程序制度建構》,載《中國法學》2019年第5期。在法律救濟的過程中,通過回避、聽取陳述和申辯等一整套公開、公正、公平的規(guī)則,不僅有利于教育糾紛的及時化解,又彰顯了尊重個體參與、平等、理性、人格尊嚴等方面的價值。教育法律的權利保護原則、責任制度等實體性制度也都具有保障教育權利的功能,但它們?nèi)匀浑x不開救濟程序所提供的一系列法律程序規(guī)范的輔助,否則就將寸步難行。唯有系統(tǒng)、完整的教育法實體規(guī)范,以及教育法律救濟程序規(guī)范并駕齊驅,才能實現(xiàn)對教育權利的無漏洞保護。

(三)內(nèi)容上:不同救濟類型銜接配套

“當抽象與一般概念及其邏輯體系不能把握某種生活現(xiàn)象或意義脈絡的多樣性表現(xiàn)形態(tài)時,大家首先想到的輔助思考方式是類型。”(29)參見[德]卡爾·拉倫茨:《法學方法論》,陳愛娥譯,商務印書館2004年版,第337頁。學術的專業(yè)性、復雜性和不確定性使教育糾紛類型化為學術性糾紛和非學術性糾紛。學術性糾紛需要由具有一定學術背景的人員或組織,依照法定程序,以及學術共同體之間的學術規(guī)范和學術人員的學術水準進行裁判;非學術糾紛則是依照糾紛性質(zhì),通過民事訴訟、仲裁、申訴、復議、行政訴訟等救濟途徑予以解決。學術性糾紛和非學術性糾紛兩者在救濟機關、救濟方式、救濟標準等方面存在不同,相應的教育法律救濟機制可以分為學術性糾紛的救濟機制和非學術性糾紛的救濟機制。而我國現(xiàn)行教育法律制度的設計是傾向于維護教育管理秩序,并非保障學術自由權。教育法律救濟機制也是針對非學術糾紛解決,對學術糾紛重視不足,缺乏專門的學術救濟機制。教育申訴作為專門的教育糾紛解決制度,在適用范圍上限于學校的紀律處分行為,導致學術糾紛難以得到化解。而教育行政部門和司法機關受學術尊讓原則的拘束,只能對學術性糾紛進行形式審查,而不能對學術問題進行實質(zhì)審查。

隨著教育規(guī)模的發(fā)展,教育領域涉學術糾紛越來越多,從學生學業(yè)獎學金評定、學位授予、成績考核,到教師職稱評定、科研成果認定、教育自主權保障,甚至高校學位授權點的審核與撤銷等均易引發(fā)學術糾紛。鑒于學術糾紛的特殊性,教育立法有必要建立專門的學術仲裁機制。學術仲裁是指將侵犯學術自由權引起的學術糾紛提交給由專業(yè)人士組成的學術仲裁委員會裁決,學術仲裁委員會對糾紛中涉及的學術問題進行實質(zhì)審查,并作出對雙方具有法律效力的裁決,從而解決學術糾紛、保障學術自由權的一種方式或制度。這種機制的設定依托其獨立性、專業(yè)性、學術權威性、公正性,通過實現(xiàn)學術糾紛的實質(zhì)化解,保障師生、學校的學術自由權,補足了現(xiàn)行法律救濟制度存在的功能缺陷。非學術性救濟機制通過擴大校內(nèi)申訴的適用范圍,整合教育行政申訴和行政復議,明確教育行政訴訟的救濟標準,實現(xiàn)現(xiàn)行不同法律救濟機制之間的對接兼容。教育法典的編撰,應當突破單一救濟機制的局限,通過對非學術性救濟機制和學術性救濟機制的重整與建構,形成分類分工、銜接配套的多元權利救濟體系,最終實現(xiàn)對教育權利的無漏洞保護。

五、結語

教育法典編纂是一項系統(tǒng)研究,任重道遠。當前教育學界和法學界亟待對教育法典編纂的具體方案展開系列研究。教育法律救濟作為教育法律實施的重要機制和關鍵環(huán)節(jié),在教育法典中具有重要地位。現(xiàn)行教育單行立法模式下,教育法律救濟制度規(guī)則的缺陷需要在教育法典的編纂過程中予以重整和構建。教育法典不僅是教育領域的根本法,也是教育權利保護的宣言書,還是教育領域立法的集大成者。在教育法典編纂過程中,加強教育法律救濟制度的規(guī)則研究,對促進教育法律救濟制度在未來教育法典的具體實施中實現(xiàn)保障教育權利的立法目的和基本功能、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義。

猜你喜歡
法典教育法救濟
法典化視野中的慈善法體系化
職業(yè)教育法大突破:取消普職分流
論作為判例法典的《春秋》*——以復仇為例
色彩健康教育法在老年消化內(nèi)科護理中的應用
激勵教育法在農(nóng)村學校教學工作中的應用
法博士之第一部法典 連環(huán)畫廊
關系救濟
28
《漢穆拉比法典》是真正的法典嗎?
陶行知的賞識教育法
江阴市| 米易县| 轮台县| 高雄市| 康马县| 长汀县| 岚皋县| 余江县| 龙陵县| 阿拉善左旗| 庄河市| 绥宁县| 张掖市| 阜新市| 新昌县| 巢湖市| 馆陶县| 大丰市| 鄂托克旗| 临安市| 睢宁县| 定州市| 子长县| 郴州市| 克什克腾旗| 通化县| 石嘴山市| 平和县| 健康| 开平市| 舒城县| 长武县| 杭锦旗| 安仁县| 万州区| 和顺县| 辰溪县| 巨野县| 濉溪县| 三明市| 罗平县|