王思杰

引 言

《全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確指出：“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，這說明制定中國特色社會(huì)主義教育法典已被列入我國立法議程中。將教育法法典化是一個(gè)極為重要的立法決策，其可消解教育法律復(fù)雜化、促進(jìn)教育法原則統(tǒng)一、促進(jìn)教育立法現(xiàn)代化，是教育立法由分散走向體系的理想路徑。(1)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。因此，教育法典應(yīng)當(dāng)、也必然將在我國教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

將民辦教育的法律規(guī)范體系融貫入教育法典中，是教育法典編纂的重要立法目標(biāo)之一，甚至關(guān)乎教育法典制定的成敗。申言之，有以下三個(gè)主要的理由：首先，教育法典以保護(hù)受教育權(quán)為要旨，應(yīng)當(dāng)是一部具有復(fù)合性和跨部門性，突破公私界分藩籬的統(tǒng)合法。編纂教育法典時(shí)應(yīng)注重自治性私法和強(qiáng)制性公法的合理配置。而民辦教育特殊的性質(zhì)與教育法典自身的這一稟性高度契合，如果能夠?qū)γ褶k教育進(jìn)行較好的規(guī)范，可以深度彰顯教育法典的價(jià)值。其次，民辦教育本身在中國當(dāng)下的教育結(jié)構(gòu)中具有舉足輕重的地位。民辦教育作為公立教育的有益補(bǔ)充，是解決教育發(fā)展不平衡不充分問題的重要力量。(2)李虔、鄭磊：《新時(shí)代民辦義務(wù)教育的改革邏輯與發(fā)展空間》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期?！懊褶k教育僅用1%的公共財(cái)政資金就可以為社會(huì)提供20%的公共教育服務(wù)。”(3)吳華、姬華蕾：《論民辦教育對國家教育發(fā)展的獨(dú)特貢獻(xiàn)》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第10期。因此，以教育法典的形式對民辦教育進(jìn)行更好的規(guī)范，本身就是教育法典編纂的題中之義。最后，我國的民辦教育法律規(guī)范體系已有相當(dāng)發(fā)展，而民辦教育法本身也是當(dāng)下教育法體系中極具活力的立法領(lǐng)域。2002年12月通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《民促法》)，確立了對民辦教育事業(yè)“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的基本方針，為我國民辦教育的發(fā)展構(gòu)建起基本的法律框架。該法于2016年修訂；2021年4月，國務(wù)院又公布了修改后的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)，為新修訂的《民促法》的實(shí)施做了進(jìn)一步的細(xì)化。未來，在如何“引導(dǎo)民辦學(xué)校提高質(zhì)量、辦出特色，提供個(gè)性化、多元化、特色化的教育服務(wù)”(4)闕明坤、顧建民：《提升民辦義務(wù)教育治理現(xiàn)代化水平的框架設(shè)計(jì)與立法突破》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。等方面，還需要更高水平的法律規(guī)范，而這顯然是教育法典的使命所系。

因此，民辦教育的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)以“民辦教育法編”的形式納入教育法典中，該編也應(yīng)當(dāng)成為中國教育法典重要且極具特色的組成篇章，從中可以彰顯中國特色教育體系的多元性與優(yōu)越性，故而，其內(nèi)容的界定與體例的編排對于中國教育法典的合理編纂具有重大的意義。

一、民辦教育法編的價(jià)值理念與法律關(guān)系

法典編纂需要凸顯價(jià)值指引，將價(jià)值共識(shí)“入法入規(guī)”，是“完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系”的法治建設(shè)新任務(wù)。(5)郭鋒：《中國民法典的價(jià)值理念及其規(guī)范表達(dá)》，載《法律適用》2020年第13期。因此，教育法典需要進(jìn)行價(jià)值融貫，而民辦教育法編在遵循教育法典整體性價(jià)值的基礎(chǔ)上，同樣需要確立擁有自身特色的價(jià)值理念。而這種價(jià)值理念是以民辦教育特定的法律關(guān)系為基礎(chǔ)的。

(一)民辦教育的價(jià)值遵循

在我國，民辦教育是指由社會(huì)力量舉辦的各類教育機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。1982年《憲法》確立了我國民辦教育的合法性。1993年8月，當(dāng)時(shí)的國家教委頒布了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國民辦高等教育也開始走向合法化。以此為基礎(chǔ)，中國民辦教育逐漸繁榮起來。1994年，福建仰恩大學(xué)成為我國最早實(shí)施普通本科教育的民辦高校。1998年，全國首家由教育部登記設(shè)立的公有民辦二級(jí)學(xué)院蘇州大學(xué)文正學(xué)院成立。進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨著中國教育市場的繁榮與高校連續(xù)大規(guī)模擴(kuò)招，各種民辦義務(wù)教育學(xué)校、“獨(dú)立學(xué)院”等民辦高校，以及各類民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，創(chuàng)造了巨大的教育產(chǎn)值，為我國科教事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

作為一種教育類型，民辦教育的資金來源、運(yùn)作方式、管理模式與公辦學(xué)校有著顯著的區(qū)別。這種區(qū)別的客觀存在決定了民辦教育有其自身獨(dú)特的辦學(xué)價(jià)值與教育訴求，其主要分為教育實(shí)踐與思想理念兩個(gè)層面。

首先，就實(shí)踐層面來說，民辦教育的價(jià)值在于豐富教育體系，擴(kuò)大辦學(xué)資源，培養(yǎng)多層次人才。作為公立教育的有力補(bǔ)充，民辦教育的存在極大豐富了我國的教育體系，使之能夠與我國蓬勃發(fā)展的教育事業(yè)相適應(yīng)，推動(dòng)中國社會(huì)的全面進(jìn)步。也正是因?yàn)槿绱耍?1世紀(jì)以來，我國的民辦教育得到快速的發(fā)展，并構(gòu)成了中國教育結(jié)構(gòu)中不可或缺的版塊。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，2000至2019年，我國民辦教育規(guī)模不斷擴(kuò)大。在學(xué)校數(shù)量上，民辦小學(xué)占比從0.62%提升至3.78%，民辦初中占比從2.09%提升至11.05%；在校生數(shù)量上，民辦小學(xué)占比從0.74%提升至8.95%，民辦初中占比從0.97%提升至14.24%。2019年，全國共有義務(wù)教育階段學(xué)校21.26萬所，在校生1.54億人。其中，民辦義務(wù)教育階段學(xué)校1.20萬所，占比5.64%；在校生0.16億人，占比10.39%。(6)闕明坤、顧建民：《提升民辦義務(wù)教育治理現(xiàn)代化水平的框架設(shè)計(jì)與立法突破》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。而截至2020年底，全國共有普通高校2738所，其中，民辦普通高校771所(含獨(dú)立學(xué)院241所)，占全國普通高?？倲?shù)的28.16%。(7)楊剛要、闕明坤：《新發(fā)展格局下民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《教育與職業(yè)》2021年第19期。因此，在擴(kuò)大教育規(guī)模，推動(dòng)教育體系的多元化，形成有中國特色的教育各版塊良性互動(dòng)新業(yè)態(tài)的進(jìn)程中，民辦教育有著不可或缺的作用。在教育法典的民辦教育法編中，民辦教育的這種極有益的裨補(bǔ)價(jià)值必須得到強(qiáng)調(diào)。相關(guān)的條文設(shè)計(jì)與制度安排，也應(yīng)當(dāng)以弘揚(yáng)和擴(kuò)大這種價(jià)值為歸依。

其次，就理念層面來說，民辦教育的價(jià)值在于推動(dòng)教育創(chuàng)新，發(fā)展教育特色，保障教育權(quán)利的更優(yōu)落實(shí)。因?yàn)槊褶k教育與公立教育在管理、經(jīng)費(fèi)等各方面存在實(shí)際區(qū)別，在現(xiàn)行的中國教育體制下，民辦教育確實(shí)可以擁有更大的創(chuàng)新空間與革新驅(qū)動(dòng)力。1980年至今，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，民辦教育在“全面貫徹黨的方針政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，立足基本國情，堅(jiān)持改革與創(chuàng)新，遵循教育與教學(xué)規(guī)律”諸方面做出了寶貴的嘗試，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，(8)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。其推動(dòng)了教育領(lǐng)域的思想解放和觀念變革。(9)吳華、姬華蕾：《論民辦教育對國家教育發(fā)展的獨(dú)特貢獻(xiàn)》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第10期。事實(shí)上，民辦教育以其多元的投資格局與市場化的辦學(xué)導(dǎo)向，能夠更好地適應(yīng)中國社會(huì)新發(fā)展的趨向，從而擔(dān)當(dāng)好中國教育改革和教育創(chuàng)新的先鋒性力量，在教學(xué)方式、辦學(xué)方式、專業(yè)演進(jìn)、特色教育開發(fā)等方面進(jìn)行極具價(jià)值的探索。

更加重要的是，通過民辦教育解放思想，繁榮教育，本身就可以促進(jìn)教育權(quán)利更好地實(shí)現(xiàn)。而這與教育法典的根本價(jià)值遵循是完全契合的。教育法典緊密圍繞促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展和保障受教育權(quán)利而展開；新時(shí)代教育法治建設(shè)的重點(diǎn)是強(qiáng)化權(quán)益保障為核心的教育法治價(jià)值。(10)李連寧等：《改革開放40年教育法治回顧與展望(筆談)》，載《中國高教研究》2019年第3期。從此意義上說，民辦教育法編是教育法典價(jià)值體系凝結(jié)之所在。

2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)“從基本原則到制度規(guī)范、具體規(guī)則，通篇都體現(xiàn)著社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求”。(11)周強(qiáng)：《以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo) 充分發(fā)揮審判職能作用確保民法典正確貫徹實(shí)施》，載《求是》2020年第12期。因此，教育法典的編纂也必須將價(jià)值體系融貫于法典中。民辦教育法編是教育法典與教育價(jià)值融貫的一個(gè)重要篇章，其實(shí)踐層面豐富教育體系的價(jià)值，與理念層面推動(dòng)教育創(chuàng)新的價(jià)值，可以為教育法典價(jià)值體系的確立塑造堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)民辦教育中的法律關(guān)系

教育法典的民辦教育法編在宏觀層面需要闡揚(yáng)民辦教育的價(jià)值理念，而在具體內(nèi)容的編排方面，應(yīng)當(dāng)以民辦教育中的法律關(guān)系為準(zhǔn)據(jù)。這是因?yàn)?，教育法典本身就?yīng)以教育法律關(guān)系作為編排主線。面對復(fù)雜多元的教育活動(dòng)，教育法律關(guān)系應(yīng)細(xì)化為多重法律關(guān)系，而民辦教育的法律關(guān)系自然成為民辦教育法編編排的準(zhǔn)據(jù)。

由于教育法是公法與私法的交融，教育法律關(guān)系與一般的法律關(guān)系不同，既存在公法成分，又存在私法元素，同時(shí)體現(xiàn)多主體的特征。申言之，就是教育行政主管部門、辦學(xué)單位、學(xué)生等多主體之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的結(jié)構(gòu)組合。(12)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期?！敖逃姓鞴懿块T—辦學(xué)單位—學(xué)生”三方主體的構(gòu)造是教育法律關(guān)系的基本特征，以此為基礎(chǔ)，《實(shí)施條例》勾勒了民辦教育舉辦者、管理者、師生員工、地方人民政府、教育行政部門、人社部門、公安部門、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、公辦學(xué)校、金融機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的權(quán)責(zé)邊界，顯示出多元主體共同治理的趨勢。(13)闕明坤、顧建民：《提升民辦義務(wù)教育治理現(xiàn)代化水平的框架設(shè)計(jì)與立法突破》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。而在多元主體共同治理的基礎(chǔ)格局中，以下面三組法律關(guān)系為基要：

1.民辦教育中“行政管理者—教育舉辦者”之關(guān)系

教育是國家主導(dǎo)的事業(yè)，教育活動(dòng)必須受到國家教育主管部門的管理和規(guī)范，這是教育法律關(guān)系存在公法成分的基礎(chǔ)。教育行政主管部門對于民辦教育基于教育行政產(chǎn)生的管轄權(quán)，與其他非民辦教育并無本質(zhì)不同，都體現(xiàn)為行政主體與行政相對人之間依法的管理和被管理的關(guān)系。另一方面，在如上管理關(guān)系中，真正體現(xiàn)了民辦教育特殊性的是被管理者，即民辦教育的“舉辦者”。很多舉辦者往往是出于對教育事業(yè)的理想和情懷而投身民辦教育的辦學(xué)事業(yè)的，因此，支持舉辦者權(quán)益保障有利于維護(hù)其辦學(xué)積極性，促使其為教育事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)，(14)邵允振、李杏姣：《舉辦者權(quán)益保障與實(shí)現(xiàn)的重要舉措：試析〈條例征求意見稿〉有關(guān)舉辦者權(quán)益的設(shè)計(jì)》，載《教育與經(jīng)濟(jì)》2018年第3期。而這一方面也應(yīng)當(dāng)是民辦教育法編重點(diǎn)調(diào)整的對象。

首先，對于民辦教育的舉辦者，應(yīng)當(dāng)明確其身份，確定責(zé)任主體。根據(jù)《實(shí)施條例》的立法精神，民辦教育主辦者的董事會(huì)(理事會(huì))是教育的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)(理事會(huì))應(yīng)當(dāng)作為民辦教育法律關(guān)系中被管理者的責(zé)任主體。完善董事會(huì)(理事會(huì))議事規(guī)則和人員結(jié)構(gòu)，對于提升民辦教育的辦學(xué)質(zhì)量和效率具有極大的意義。在這一方面，《實(shí)施條例》已經(jīng)做出了基礎(chǔ)性的規(guī)范，(15)《實(shí)施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校的董事會(huì)(理事會(huì))會(huì)議需要定期召開，經(jīng)三分之一以上組成人員提議可召開理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)臨時(shí)會(huì)議，所有重大事項(xiàng)表決須征得三分之二以上成員同意；民辦學(xué)校設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，教職工代表不得少于三分之一，若教職工人數(shù)少于20人，可只設(shè)1到2名監(jiān)事。監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)事應(yīng)當(dāng)列席學(xué)校決策機(jī)構(gòu)會(huì)議。但相應(yīng)的細(xì)化與提升，如董事會(huì)(理事會(huì))與校長之間權(quán)責(zé)的厘清，應(yīng)當(dāng)成為民辦教育法編規(guī)范的重要內(nèi)容。

其次，根據(jù)民辦教育的實(shí)際特點(diǎn)，民辦教育的舉辦者應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性，應(yīng)被賦予更大的辦學(xué)自主權(quán)?！秾?shí)施條例》依法保障了舉辦者的決策權(quán)、管理權(quán)，明確舉辦者可以依據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校章程參加或委派代表參加決策機(jī)構(gòu)。而民辦教育的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)，較公辦學(xué)校范圍更大。之所以要賦予民辦教育更大的辦學(xué)自由，是為了更好地發(fā)揮民辦教育自身的特色，民辦教育集所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一體，更能發(fā)揮人、財(cái)、物等要素的整體效應(yīng)。(16)李虔、鄭磊：《新時(shí)代民辦義務(wù)教育的改革邏輯與發(fā)展空間》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。

2.民辦教育師生關(guān)系

民辦教育法律關(guān)系的第二個(gè)層次是民辦教育的師生關(guān)系。這一關(guān)系較于公立教育的師生關(guān)系也并無本質(zhì)的不同，都是以教育者與受教育者之間的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)建的。但是，民辦教育的師生之間可能會(huì)體現(xiàn)更多的“新型師生關(guān)系”的特點(diǎn)，其可以表達(dá)為對更加民主、平等的師生關(guān)系的訴求。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的界定，新型的師生關(guān)系應(yīng)當(dāng)“從‘獨(dú)奏者’的角色過渡到‘伴奏者’的角色，從此不再主要是傳授知識(shí)，而是幫助學(xué)生去發(fā)現(xiàn)、組織、管理知識(shí)；引導(dǎo)他們，而非塑造他們”。(17)聯(lián)合國教科文組織：《教育：財(cái)富蘊(yùn)藏其中》，聯(lián)合國教科文組織組織總部中文科譯，教育科學(xué)出版社1996年版，第136—137頁。這種基于共生理念的生態(tài)型師生關(guān)系表現(xiàn)出理解性、互動(dòng)與形成性、平等性和民主性四個(gè)特征。(18)邵成智：《新型師生關(guān)系的“建構(gòu)熱”與“冷思考”》，載《當(dāng)代教育科學(xué)》2021年第10期。相比傳統(tǒng)的公立教育，民辦教育在形塑師生關(guān)系方面具有更多的便利條件和發(fā)展空間。這方面意味著教育者擁有更大的辦學(xué)權(quán)限，另一方面，也意味著受教育者可以更加方便的“用腳投票”。

在這種情況下，民辦教育的師生法律關(guān)系具有更大的靈活性。這對于民辦教育乃至整個(gè)中國教育的跨越發(fā)展而言是機(jī)遇，同時(shí)也面臨著挑戰(zhàn)。如果民辦教育的辦學(xué)者濫用自身的權(quán)利，虧欠教育質(zhì)量，侵害受教育者權(quán)利，乃至從事違法、犯罪活動(dòng)，教育法典的民辦教育法編必須對之進(jìn)行回應(yīng)，申揚(yáng)“依法治教”的理念。對利用辦學(xué)非法集資或收取與入學(xué)關(guān)聯(lián)的費(fèi)用，對抽逃出資、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，對于實(shí)施義務(wù)教育的民辦教育進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易的，均要追究辦學(xué)者的刑事責(zé)任；而對教學(xué)條件明顯不能滿足教學(xué)要求、教育教學(xué)質(zhì)量低下的，也要加以處罰。在這方面，《民促法》也已經(jīng)做出了基礎(chǔ)性規(guī)定。(19)參見闕明坤、顧建民：《提升民辦義務(wù)教育治理現(xiàn)代化水平的框架設(shè)計(jì)與立法突破》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。而未來的民辦教育法編應(yīng)當(dāng)予以更加全面的規(guī)范。

3.民辦教育與第三方關(guān)系

作為一種教育新業(yè)態(tài)，民辦教育的法律關(guān)系還包含了更加多元的面向。由于我國民辦教育多元的舉辦者成分，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑，民辦教育不可避免地會(huì)與教育行政管理者、受教育者之外的其他主體發(fā)生頻繁的法律關(guān)系。然而，因?yàn)橐恍┟褶k教育，如獨(dú)立學(xué)院，其辦學(xué)實(shí)踐先于國家政策，創(chuàng)辦早期無全國統(tǒng)一規(guī)章制度，導(dǎo)致其呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。(20)陳學(xué)飛、王富偉、閻鳳橋等：《獨(dú)立學(xué)院地方性發(fā)展實(shí)踐的政策啟示——基于浙江省獨(dú)立學(xué)院的實(shí)地調(diào)查》，載《復(fù)旦教育論壇》2011年第9期。因此，其與公辦學(xué)校、各企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等的法律關(guān)系涉及其發(fā)展的關(guān)鍵。在此意義上，民辦教育與第三方關(guān)系也體現(xiàn)出豐富多元的特點(diǎn)。這一部分的制度規(guī)范不像前述兩種法律關(guān)系，因?yàn)橹黧w明確而顯得清晰實(shí)在，而需要在規(guī)范之前對相應(yīng)法律關(guān)系的主體進(jìn)行更加細(xì)致的識(shí)別。我們認(rèn)為，這一部分的立法可能較為復(fù)雜，在這種情況下，先期進(jìn)行充分的調(diào)研，并對法律關(guān)系中民辦教育相對的各主體進(jìn)行類型化區(qū)分是非常關(guān)鍵的。

二、民辦教育法編的體例結(jié)構(gòu)

民辦教育法編的價(jià)值理念與法律關(guān)系需要通過適當(dāng)?shù)木幾爰妓嚾谌敕ǖ涞膬?nèi)容中，這涉及到民辦教育法編基礎(chǔ)性的編纂策略，其重中之重就是要明確體例結(jié)構(gòu)問題。

(一)《民法典》體例結(jié)構(gòu)的參照意義

分散式的，單行的教育立法因缺乏統(tǒng)攝全部領(lǐng)域的“公因式”，可能會(huì)淪為“拼盤式立法”，(21)參見宋亞輝：《社會(huì)基礎(chǔ)變遷與部門法分立格局的現(xiàn)代發(fā)展》，載《法學(xué)家》2021年第1期。而這種立法模式會(huì)造成教育法體系的臃腫化、教育法規(guī)范的碎片化和教育法內(nèi)容的對立沖突。因此，“由分散式邁向統(tǒng)合式將是教育法典編纂的理想路徑”，(22)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。這是將多個(gè)單一法律規(guī)范整合為統(tǒng)一的法律規(guī)范、將多個(gè)單一的法律文件整合為統(tǒng)一的法律，由低級(jí)向高級(jí)整合的立法過程，(23)劉凱：《法典化背景下的經(jīng)濟(jì)法統(tǒng)合性立法》，載《法學(xué)》2020年第7期。可以被稱為“法典化進(jìn)程”。而實(shí)現(xiàn)法典化進(jìn)程的關(guān)鍵是以合適的體例結(jié)構(gòu)將相關(guān)法律關(guān)系加以集匯整合，構(gòu)建起與民辦教育有關(guān)的規(guī)范體系，并實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)的邏輯自洽和價(jià)值融貫。在這方面，《民法典》相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可以起到重要的參照作用。

習(xí)近平總書記在關(guān)于法治建設(shè)的講話中指出，《民法典》為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂《民法典》的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。(24)參見《全面依法治國，習(xí)近平總書記這些論述擲地有聲！》，http://www.qstheory.cn/zhuanqu/2021-02/28/c_1127150666.html, 2021年10月26日訪問。顯然，教育法典的制定應(yīng)當(dāng)全面借鑒《民法典》體系型編纂模式的成功經(jīng)驗(yàn)。這其中，最重要的經(jīng)驗(yàn)就是《民法典》所秉持的“總分結(jié)構(gòu)”體例模式。其按照“提取公因式”的方法，將規(guī)范分為共通性規(guī)則與特殊規(guī)則，并將共通性規(guī)則集中規(guī)定在總則中，作為一般性規(guī)定，而將特殊規(guī)則規(guī)定在分則中，作為特別規(guī)則。(25)王利明：《總分結(jié)構(gòu)理論與我國民法典的編纂》，載《交大法學(xué)》2019年第3期。

總分結(jié)構(gòu)的編纂體例能夠最大程度地以相對簡約的結(jié)構(gòu)涵攝盡可能多的規(guī)范內(nèi)容，避免規(guī)范體系的臃腫化與復(fù)雜化，在具體規(guī)范層面，其大致能夠化約為“通則—具體規(guī)定”的結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)具有豐富而立體的規(guī)范涵義，無論對于教育法典整體，還是對于民辦教育法編的編纂都具有首要的指導(dǎo)意義。

(二)“通則(一般規(guī)定)—具體規(guī)定”結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

我國教育法制經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，目前已基本形成以《教育法》為核心，以《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》《民辦教育促進(jìn)法》等8部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋多部教育行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及地方性教育法規(guī)和規(guī)章的教育法規(guī)范系統(tǒng)。該系統(tǒng)已經(jīng)初步體現(xiàn)出了一定的“通則—具體規(guī)定”結(jié)構(gòu)模式，為教育法典按照“總則—分則”的模式實(shí)施進(jìn)一步的體系化構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。而由教育法典具體到民辦教育法編，“通則(一般規(guī)定)—具體規(guī)定”結(jié)構(gòu)更為豐富的規(guī)范內(nèi)涵得以凸顯。

首先，教育法典分則各編要體現(xiàn)教育法典的立法思想和總則的一般原則。大多數(shù)專家認(rèn)可教育法典的體例依照“總則—分則各編”的結(jié)構(gòu)展開。而如果以法律關(guān)系作為教育法典總則編的邏輯主線，則總則應(yīng)對基本規(guī)定、教育主體、受教育權(quán)與教育權(quán)、教育類型、教育法律行為、教育責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。(26)任海濤：《教育法典總則編的體系構(gòu)造》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。在總則的指引下，教育法典分則各編以教育類型或其他編排邏輯展開。因此，教育法典總則中的規(guī)定，并不要求非常具體和詳盡，主要是為了提供宏觀意義上的價(jià)值宣示與實(shí)證意義上的規(guī)范界域，更多是原則性的，為分則中相關(guān)內(nèi)容的全面展開提供導(dǎo)引。這意味著，教育法典分則各編，如民辦教育法編，其中的具體規(guī)范不得與總則中的規(guī)定沖突，相反，必須要反映總則中蘊(yùn)含的指導(dǎo)思想、基本原則與一般規(guī)則，即教育法典總則部分確立的法律制度要落實(shí)到教育法典分則各編的編纂中。

其次，分則各編中的“通則”(一般規(guī)定)界定本編的中層原則和一般規(guī)則。以《民法典》的“總分結(jié)構(gòu)”為參照，教育法典中“通則(一般規(guī)定)—具體規(guī)定”結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是立體的。一方面，其體現(xiàn)在總則與分則各編的對應(yīng)關(guān)系中；另一方面，其也體現(xiàn)在分則各編自身的規(guī)范體系中。分則各編，如民辦教育法編，其應(yīng)當(dāng)自己有“通則”，對本編中一般性的問題進(jìn)行概括的規(guī)定。這一部分的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是本編中的“中層原則”和一般規(guī)則。(27)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。所謂的“中層原則”，是指分則編中具有價(jià)值宣示和制度界定作用的基本原則，其對于本編中的具體規(guī)定具有統(tǒng)攝和指引作用。

最后，分則各編中的具體規(guī)定對具體問題進(jìn)行詳盡規(guī)定。在分則各編規(guī)定了“中層原則”和一般規(guī)則之后，就要對本編中涉及的特殊和具體問題進(jìn)行規(guī)定了。這些細(xì)節(jié)性的規(guī)定受本編中的“中層原則”和一般規(guī)則，以及教育法典總則的規(guī)定指引和規(guī)范，不得與之沖突。具體到民辦教育法編，即可以根據(jù)民辦教育的法律關(guān)系特點(diǎn)，對法律關(guān)系各方主體、受教育權(quán)與教育權(quán)、法律行為、教育責(zé)任等問題進(jìn)行詳盡的規(guī)范。

三、民辦教育法編的內(nèi)容體系

以前述對教育法典民辦教育法編體例結(jié)構(gòu)的討論為依據(jù)，可以展開對民辦教育法編內(nèi)容體系的論述。鑒于民辦教育本身的復(fù)雜性與多樣性，民辦教育法編的內(nèi)容也是非常豐富的，限于目前的研究條件，可以先對本編中的通則規(guī)定以及與民辦教育法律關(guān)系主體有關(guān)的具體規(guī)定進(jìn)行初步的研討。

(一)通則規(guī)定與原則界定

1.保障民辦教育的平等地位

教育公平是社會(huì)主義教育的本質(zhì)要求，也是民辦教育治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)。我國的民辦教育，首先要貫徹的原則就是教育公平，實(shí)現(xiàn)民辦教育與公立教育在法律保障以及政策、待遇等各方面實(shí)現(xiàn)基本的平等，切實(shí)維護(hù)民辦教育從教者與受教育者的合法權(quán)益。

一方面，現(xiàn)行的教育法律法規(guī)已經(jīng)明確了民辦教育平等的法律地位。《民促法》規(guī)定民辦高校應(yīng)該依法享有辦學(xué)自主權(quán)，在法律地位上與公辦學(xué)校是同等的?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”；《實(shí)施條例》中新增的“教師和受教育者”章節(jié)，加大了政府和民辦學(xué)校對教師待遇和其他合法權(quán)益的保障力度，強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師擁有平等的法律地位。另一方面，也需要承認(rèn)，民辦教育的辦學(xué)層次、生源質(zhì)量、財(cái)力狀況、教學(xué)與科研實(shí)力、社會(huì)服務(wù)水平等，從總體上看都還處于較低水平，與公立教育比，仍存在較大的差距。民辦教育可利用資源相對較少、籌資渠道較窄，發(fā)展急需的資源和資金需求有時(shí)難以得到滿足。(28)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。民辦教育在招生規(guī)模、學(xué)科發(fā)展、高端人才引進(jìn)、科研平臺(tái)共建等方面的自主權(quán)未得到較好的保障，稅務(wù)、環(huán)保等相關(guān)職能部門將民辦教育，尤其是民辦高校與企業(yè)同等看待，不利于其正常辦學(xué)。因此，民辦教育的平等待遇之路仍然任重而道遠(yuǎn)。

因此，在民辦教育法編中，應(yīng)當(dāng)對民辦教育的平等地位和平等權(quán)益作為首先強(qiáng)調(diào)的原則加以宣示，這將為我國民辦教育未來的發(fā)展提供一個(gè)可貴的價(jià)值導(dǎo)引與法律框架。以此為基礎(chǔ)，逐漸形成我國民辦教育的“新形態(tài)”，塑造立德樹人“新構(gòu)架”，構(gòu)筑科教融合“新高地”，創(chuàng)新國際合作“新模式”，打造一流學(xué)科“新格局”才能夠成為可能。(29)王樹國：《五個(gè)“新”全速推進(jìn)“雙一流”建設(shè)》，載《中國高等教育》2017年第22期。教育主管部門適時(shí)調(diào)整教育支持方向，對民辦教育進(jìn)行適當(dāng)政策傾斜(如對民辦高校申報(bào)碩士專業(yè)學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)予以傾斜)，才能真正于法有據(jù)。

2.支持民辦教育的辦學(xué)特色

民辦教育有自身的特色，相比公立教育，其制度約束相對較少，靈活度高，如民辦教育的產(chǎn)權(quán)既可以歸屬于某一個(gè)體或團(tuán)體，也可以歸屬于若干個(gè)體或團(tuán)體。(30)胡衛(wèi)主編：《民辦教育的發(fā)展與規(guī)范》，教育科學(xué)出版社2000年版，第42頁。而且民辦教育有更大的辦學(xué)自主權(quán)，這更有利于制度創(chuàng)新，抓住時(shí)代機(jī)遇，應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，民辦學(xué)校普遍更加強(qiáng)調(diào)主動(dòng)接受挑戰(zhàn)、主動(dòng)尋求變革，更有意識(shí)地與同類公辦學(xué)校競爭。如在薪酬制度上，民辦學(xué)校實(shí)施的績效薪酬，提倡因事設(shè)崗、人盡其用、梯隊(duì)動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)調(diào)教師的非智力因素投入，從而提高教育教學(xué)質(zhì)量。(31)李虔、鄭磊：《新時(shí)代民辦義務(wù)教育的改革邏輯與發(fā)展空間》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。民辦教育，尤其是民辦高校在內(nèi)部治理、培養(yǎng)模式、提升質(zhì)量等方面進(jìn)行了積極探索，在辦學(xué)體制、管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面的改革積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為教育發(fā)展激發(fā)了活力、增添了動(dòng)力、釋放了紅利。(32)中國報(bào)告大廳網(wǎng)：《民辦高校行業(yè)深度分析及“十三五”發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)研究分析報(bào)告》，http://m.chinabgao.com/report/5462893.html., 2021年10月26日訪問。

在未來中國教育改革的進(jìn)程中，在應(yīng)對人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)對教育的挑戰(zhàn)時(shí)，民辦教育應(yīng)該發(fā)揮更加具有建設(shè)性的作用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民辦教育，尤其是民辦高校的特色優(yōu)勢，發(fā)展應(yīng)用型學(xué)科，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。正如學(xué)者所言，以新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，主動(dòng)建立動(dòng)態(tài)專業(yè)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)用性學(xué)科專業(yè)(群)的內(nèi)涵建設(shè)，緊密對接區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈。(33)楊剛要、闕明坤：《新發(fā)展格局下民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《教育與職業(yè)》2021年第19期。

因此，民辦教育法編應(yīng)當(dāng)在通則中規(guī)定支持民辦教育特色的原則，使民辦教育在法律框架下，通過治理各要素或子系統(tǒng)之間的優(yōu)化組合和協(xié)同調(diào)適，促成結(jié)構(gòu)有序、功能完備的運(yùn)行模式，提升治理的效能和效率，(34)張賢明、田玉麒：《論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價(jià)值及發(fā)展趨向》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。最終為民辦教育發(fā)揮自身特色優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)教育與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮積極作用。

3.秉持公益性與營利性的融貫

民辦教育是社會(huì)資本與教育需求相結(jié)合的產(chǎn)物。(35)別敦榮、石猛：《民辦高校實(shí)施分類管理政策面臨的困境及其完善策略》，載《高等教育研究》2020年第1期。這使得民辦教育具有公益性的一般特點(diǎn)，也具有營利性的內(nèi)在訴求。一方面，公益性是教育的本質(zhì)屬性，恪守教育公益性也應(yīng)當(dāng)是民辦教育健康發(fā)展的價(jià)值遵循。(36)闕明坤、王華、王慧英：《改革開放 40 年我國民辦教育發(fā)展歷程與展望》，載《中國教育學(xué)刊》2019年第1期。而《民促法》也明確了民辦教育屬于公益事業(yè)和社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。另一方面，為了更有效吸引社會(huì)資本投資教育，民辦教育不能完全放棄合理性收益。事實(shí)上在現(xiàn)階段，給予投資者以合理投資回報(bào)，是吸引社會(huì)資本更多投資教育事業(yè)，從而更好發(fā)展民辦教育不可或缺的手段。因此，必須平衡好民辦教育中的公益性與營利性因素，使之融貫于民辦教育法編的規(guī)定中。

根據(jù)學(xué)者的研究，教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境中，教育公益性與營利行為之間并不是非此即彼的矛盾關(guān)系。“公益性與營利性是兩個(gè)不同層面的話題，前者涉及的是價(jià)值取向，后者則指向行為的結(jié)果。”(37)胡衛(wèi)主編：《民辦教育的發(fā)展與規(guī)范》，教育科學(xué)出版社2000年版，第81頁。營利性是有關(guān)辦學(xué)行為和對辦學(xué)盈利處理的制度安排，公益性則是辦學(xué)之后形成的社會(huì)影響。(38)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。亦即，民辦教育的第一性是公益性，第二性是產(chǎn)業(yè)性?；谶@種認(rèn)知，我們認(rèn)為，民辦教育法編應(yīng)當(dāng)在通則中明確規(guī)定民辦教育兼具公益性與營利性的特點(diǎn)，并力求通過制度杠桿實(shí)現(xiàn)這兩種因素的協(xié)調(diào)與融貫。目前，對于民辦教育怎樣取得合理的回報(bào)，仍缺少操作性強(qiáng)的行為規(guī)范。(39)薛二勇：《依法引領(lǐng)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國教育報(bào)》2021年5月18日。民辦教育如何在法律框架下名正言順地追求合理營利，同時(shí)又能夠確保教育公益性的實(shí)現(xiàn)，不減損教育公益性的既有價(jià)值，是民辦教育法編編纂過程中要面對的重大課題。

在這一問題上，域外國家的“市場化公益行為”模式值得借鑒。市場化公益行為是指辦學(xué)主體通過某種市場化的方式來獲得社會(huì)的教育資源，以一種與公共途徑相平行的市場途徑向社會(huì)提供教育服務(wù)，為此享受教育服務(wù)的人必須交納一定的學(xué)費(fèi)，而投入教育資源的人則必定要獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。(40)勞凱聲：《面臨挑戰(zhàn)的教育公益性》，載《教育研究》2003年第2期。如上這些解決進(jìn)路，可供立法者參酌借鑒。但有一點(diǎn)毋庸置疑，公益性與營利性融貫原則的確立，對于民辦教育更好地發(fā)展有著不可估量的巨大促進(jìn)意義。

4.政府引導(dǎo)民辦教育的發(fā)展

民辦教育的營利性顯示教育有其市場的屬性。但即使教育是一種市場，其也具有特殊性。信息不足和可能的外部成本，使教育更需要大量監(jiān)管和政府干預(yù)。(41)N. M. Sanders, Would Privatization of K-12 Schooling Lead to Competition and thereby Improve Education? An Industrial Organization Analysis, Educational Policy, Vol.2 (2002), p.264-287.事實(shí)上，保障和促進(jìn)民辦教育的正常發(fā)展，需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置公共資源，因此必須發(fā)揮政府對民辦教育的引導(dǎo)、調(diào)控職能。如果政府在這方面未能發(fā)揮相關(guān)職能，民辦教育的發(fā)展就可能出現(xiàn)若干問題。有的地方政府對民辦學(xué)校辦學(xué)行為監(jiān)管不力，虛假宣傳、違規(guī)招生、不按國家規(guī)定辦學(xué)等現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)。此外，一些地方政府對民辦教育存在不同程度的政策性歧視，也會(huì)給民辦教育的發(fā)展帶來不利影響。

政府對民辦教育的合理監(jiān)督與控制，能夠使民辦教育提供更加優(yōu)質(zhì)的公共教育產(chǎn)品和公共教育服務(wù)，保障民辦教育的教師、學(xué)生合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，政府有關(guān)職能部門必須強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐漸形成以政府辦學(xué)為主體，民辦教育與公立教育共同發(fā)展的格局。(42)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。目前的教育法規(guī)范中，政府對民辦教育的引導(dǎo)職責(zé)已有了初步的規(guī)定。如《民促法》第3條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。”《實(shí)施條例》第15條也規(guī)定，“地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施義務(wù)教育的職責(zé)?！币虼?，在未來的民辦教育法編中，應(yīng)當(dāng)對既有的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步凝練和總結(jié)，在通則中以一般原則的形制對政府引導(dǎo)民辦教育發(fā)展進(jìn)行規(guī)定。這將為民辦教育向著更高層次的健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)相關(guān)具體的規(guī)范內(nèi)容

1.教育行政主管部門

如前述，教育法既有私法規(guī)范，亦有公法規(guī)范。在公法方面，教育主管部門與民辦教育機(jī)構(gòu)之間構(gòu)成“行政管理者—教育舉辦者”的法律關(guān)系。這要求政府必須發(fā)揮重要的監(jiān)管職能。這些職能需要在民辦教育法編中進(jìn)行具體規(guī)范，其應(yīng)當(dāng)包括以下面向：

首先，從宏觀層面監(jiān)督、保障民辦教育合理發(fā)展，按照《中國教育現(xiàn)代化2035》等政策文件的指示要求，落實(shí)國家相關(guān)政策，加強(qiáng)民辦教育的內(nèi)涵建設(shè)；擔(dān)當(dāng)好國家教育發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者、組織者和合作者。

其次，積極運(yùn)用行政權(quán)能，在具象層面支持和發(fā)展民辦教育，如進(jìn)行政策給惠和適當(dāng)財(cái)政支持。正如學(xué)者所指出的，財(cái)政支持民辦學(xué)校既是基于教育的正外部性，也是基于學(xué)生的權(quán)利，同時(shí)也是出于對節(jié)省財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的貢獻(xiàn)，(43)闕明坤、公彥霏、孫俊華：《我國民辦教育區(qū)域規(guī)模差異及影響因素的實(shí)證分析》，載《復(fù)旦教育論壇》2018年第5期。因此是可行的。再如，通過政策傾斜扶持一批民辦學(xué)校，在對公立、民辦學(xué)校一視同仁，平等待遇的基礎(chǔ)上，出臺(tái)一些鼓勵(lì)性的政策措施，例如，在學(xué)校建校方面，在教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償方面，在土地、營業(yè)稅、增值稅等方面依法給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠，減輕民辦學(xué)校的經(jīng)濟(jì)壓力。地方教育主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)法突破困擾發(fā)展的瓶頸，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同行，在制度建設(shè)、專業(yè)定位、隊(duì)伍建設(shè)、招生指標(biāo)、學(xué)生就業(yè)、經(jīng)費(fèi)投入等方面精準(zhǔn)制訂行之有效的配套政策及制度實(shí)施細(xì)則，這更需要地方各級(jí)政府的執(zhí)行智慧和細(xì)致落實(shí)。(44)楊剛要、闕明坤：《新發(fā)展格局下民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《教育與職業(yè)》2021年第19期。

再次，明確“行政管理者—教育舉辦者”法律關(guān)系中行政相對人的身份與地位，與教育行政主管部門實(shí)現(xiàn)對接。因?yàn)槊褶k教育，尤其是民辦高?！耙欢ǔ潭壬洗嬖诠苻k不分的現(xiàn)狀，既是學(xué)校創(chuàng)辦者也是實(shí)際管理者，辦學(xué)行為缺少內(nèi)外部的制約與監(jiān)督機(jī)制?！?45)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。因此，明晰民辦教育實(shí)際的承擔(dān)責(zé)任者，能夠更好地提升教育行政的管理效果，具有重要的實(shí)踐意義。

最后，教育主管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，促進(jìn)直接管理與間接管理的有益結(jié)合，以宏觀調(diào)控為主的管理方式，通過各種形式的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，把不適合由行政管理部門直接掌管的，更具細(xì)節(jié)性與操作性的管理職能逐步分離出去，沉降給辦學(xué)單位本身或其他各方。教育行政主管部門利用好行政管理的杠桿，抓大放小，簡政放權(quán)，如可以擴(kuò)大民辦高校在招生等方面的自主權(quán)，減少政府對學(xué)術(shù)研究、改革創(chuàng)新等方面的行政干預(yù)，有效平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，“重新構(gòu)建教育管理者與生產(chǎn)者、提供者與生產(chǎn)者、學(xué)校所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系”。(46)張繪：《“雙一流”后，高校改革何處去？》，載《財(cái)經(jīng)》2016年第8期。這樣才能夠更好地促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)在對民辦教育的行政管理中樹立這樣的觀念：教育行政本身不是目的，只是一種手段，其目的歸根結(jié)底是保障全體公民受教育的權(quán)利，并為實(shí)現(xiàn)國家的教育理念，促進(jìn)社會(huì)教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.辦學(xué)單位

構(gòu)建民辦教育法律關(guān)系的關(guān)鍵是教育舉辦者，即辦學(xué)單位。對于辦學(xué)單位的規(guī)范是民辦教育法編的核心任務(wù)之一。因?yàn)槊褶k教育中辦學(xué)單位有其特殊性，如前述，應(yīng)當(dāng)融貫公益性與營利性雙重內(nèi)涵，因此，對其的制度規(guī)范也至少應(yīng)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容。

一方面，就營利性而言，民辦教育的辦學(xué)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)范化營利。而規(guī)范性的有效途徑是在一定程度上參照公司制度，以這種有效集中資本，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的高級(jí)企業(yè)形式，塑造現(xiàn)代民辦教育的法人屬性。目前，民辦學(xué)校的法人屬性仍不太清晰，投資者與實(shí)際辦學(xué)者的權(quán)責(zé)界限常常混亂，很多民辦學(xué)校的法人代表是投資方代表人，民辦學(xué)校校長手中權(quán)力非常有限。這給教育行政以及民辦教育發(fā)展本身都造成了困難。因此，民辦教育參照法人化、公司化的發(fā)展，是提升其規(guī)范化經(jīng)營的有效進(jìn)路。在這一進(jìn)路下，民辦教育的辦學(xué)單位可以做出多方面的改革：其一，制定經(jīng)營章程，章程修改等事宜應(yīng)參考公司章程的相關(guān)規(guī)定規(guī)范進(jìn)行。關(guān)于章程，《實(shí)施條例》已有一些規(guī)定，如《實(shí)施條例》第19條：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)將章程向社會(huì)公示，修訂章程應(yīng)當(dāng)事先公告，征求利益相關(guān)方意見。完成修訂后，報(bào)主管部門備案或者核準(zhǔn)”。其二，注重頂層制度設(shè)計(jì)，以完善辦學(xué)單位的董事會(huì)(理事會(huì))制度為中心，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)單位董事會(huì)(理事會(huì))、校務(wù)會(huì)、黨委會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、工會(huì)、教代會(huì)等組織節(jié)點(diǎn)的制度規(guī)范和組織架構(gòu)優(yōu)化。這也是民辦教育逐步實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。(47)參見楊剛要、闕明坤：《新發(fā)展格局下民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《教育與職業(yè)》2021年第19期。

另一方面，現(xiàn)有的一些民辦教育發(fā)展的有益成果也應(yīng)在公司化、法人化的視閾下加以借鑒。如我國較為流行的“教育公司舉辦學(xué)校模式”，其基本做法是各種社會(huì)力量(包括個(gè)人和各種法人、非法人組織)利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)出資，設(shè)立以舉辦學(xué)校為主要宗旨的教育公司，并由教育公司舉辦學(xué)校。各種出資者是教育公司的股東，而教育公司則是學(xué)校的舉辦者；(48)陳信勇：《教育公司辦學(xué)的法律問題》，載《觀察與思考》，2001年第11期。再如資本市場通過教育投資公司滲入民辦大學(xué)的反向路徑，即資本市場“反哺”民辦高等教育的路徑；(49)龐振超：《勇探融資路 敢為天下先——“民辦高等教育與資本市場高級(jí)論壇”會(huì) 議綜述》，載《民辦教育研究雜志》2002年第1期。又如現(xiàn)階段我國民辦學(xué)校的股份制實(shí)踐，不僅有外股而且有內(nèi)股，提倡校領(lǐng)導(dǎo)班子及骨干教師參股，由學(xué)校的骨干組成利益共同體，等等。

在民辦教育管理中融合公司管理觀念和公司治理結(jié)構(gòu)等因素，能夠?qū)γ褶k教育的管理、成本控制、規(guī)范營利、市場推廣等產(chǎn)生非常積極的影響。然而，依據(jù)我國的實(shí)際國情，民辦教育辦學(xué)單位參照公司化、法人化發(fā)展模式，并不意味著民辦教育應(yīng)該完全走市場化、公司化道路。這是因?yàn)槊褶k教育歸根到底還是我國教育事業(yè)的組成部分，雖然其與公立教育體系的辦學(xué)體制不同，但是以培養(yǎng)人為根本宗旨的教育本質(zhì)沒有改變。民辦教育必須昭顯教育公益性特征。而完全的公司化運(yùn)作可能會(huì)使民辦教育辦學(xué)單位以通過降低教育投入，減損受教育者權(quán)益等方式獲取高額利潤，從而會(huì)對教育公益性產(chǎn)生不利影響。此外，我國學(xué)校的法律地位，既有民事法人身份，也有準(zhǔn)行政主體身份。(50)任海濤：《論教育法法典化的實(shí)踐需求與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《政治與法律》2021年第11期。這都使民辦教育不能進(jìn)行完全的市場化、公司化運(yùn)營。

在民辦教育的公益性方面，教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。教育行政主管部門應(yīng)高度重視教育立法工作，通過教育立法，依靠法律手段加強(qiáng)對公司化辦學(xué)的管理和約束，做到有法可依、有法必依?？偠灾?，在民辦教育法編中，一方面應(yīng)當(dāng)提倡民辦教育參照公司化、法人化的規(guī)范路徑，明晰權(quán)責(zé)，利用市場機(jī)制，為自身發(fā)展獲致更優(yōu)化的條件；另一方面，也必須明確民辦教育秉持教育公益性的初心，主動(dòng)、積極地配合教育監(jiān)管，保障教育價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3.教師與學(xué)生

在我國，公立教育的教師一般都是具備公益和私益雙重屬性的特殊勞動(dòng)者。(51)參見吳希：《社會(huì)法視閾下公立高校教師法律地位探討》，載《教育科學(xué)》2018年第4期。這種屬性，基于民辦教育的平等地位原則，也應(yīng)當(dāng)被民辦教育中的教師所承受。但是，基于我國的現(xiàn)有實(shí)際，民辦教育由于薪資待遇相對較低、職業(yè)發(fā)展空間受限、制度保障相對缺乏等原因，高職稱、高學(xué)歷、高水平的教師引進(jìn)難度較大。一些民辦高校追求營利，對教師隊(duì)伍建設(shè)的投入相對有限，隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。教師也缺乏歸屬感、安全感、獲得感。(52)胡瑞年、劉璞：《新時(shí)代我國民辦高校的演進(jìn)歷程、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展進(jìn)路》，載《決策與信息》2021年第9期。師資隊(duì)伍的缺欠，將嚴(yán)重制約民辦教育的發(fā)展，因此，民辦教育法編應(yīng)當(dāng)對民辦教育的教師進(jìn)行專門的規(guī)定。一方面，民辦教育中的教師應(yīng)當(dāng)與公立教育的教師保有同等法律地位；另一方面，還可以利用民辦教育更加靈活的辦學(xué)條件，公司化、股份制的組織構(gòu)建，設(shè)定更加多元的獎(jiǎng)酬機(jī)制，以求在民辦教育中建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精湛、穩(wěn)定并充滿活力的高素質(zhì)教師隊(duì)伍。此外，《民促法》第31條規(guī)定民辦高校的教師應(yīng)該享有的合法權(quán)益，這些規(guī)定也應(yīng)當(dāng)被民辦教育法編吸收、借鑒和繼承，成為對民辦教育教師的一般性規(guī)定。

民辦教育中的學(xué)生，其與學(xué)校的法律關(guān)系及合法權(quán)益本質(zhì)上與公立教育并無不同，但也具有自身的特點(diǎn)。民辦學(xué)校，尤其是民辦高校，具有準(zhǔn)行政主體身份，屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織。根據(jù)《高等教育法》《教育法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定與授權(quán)，可以對學(xué)生行使學(xué)籍管理、教學(xué)管理、秩序管理、授予學(xué)位、依法獎(jiǎng)懲的權(quán)力。而作為受教育者的學(xué)生，也依法享有平等的受教育權(quán)、聽課權(quán)、活動(dòng)權(quán)、建議權(quán)、考試權(quán)、學(xué)位權(quán)、學(xué)歷權(quán)、擇業(yè)權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)等諸多權(quán)利。(53)黃明東、姚建濤：《高校師生法律關(guān)系“四性”特征分析》，載《學(xué)術(shù)界》2017年第2期。然而，因?yàn)槊褶k教育自身的特點(diǎn)，民辦教育中的師生關(guān)系遠(yuǎn)較公立教育中的師生關(guān)系自由、靈活，但也會(huì)因此產(chǎn)生一些疏淡感，從而對民辦教育的教學(xué)效果產(chǎn)生消極影響。在這種情況下，有必要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過民辦教育法編的規(guī)定，進(jìn)一步明確民辦學(xué)校和教師在教學(xué)、管理、人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面的職責(zé)與權(quán)限，進(jìn)一步界定民辦教育師生之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，(54)參見王春偉、趙靜：《民辦高校構(gòu)建和諧師生關(guān)系的法治路徑》，載《中國成人教育》2016年第18期。將其具體化，規(guī)范化。唯有如此，方能促進(jìn)民辦教育向著更高的辦學(xué)層次跨越式發(fā)展。

結(jié) 語

從國內(nèi)外教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)考察，有活力的教育系統(tǒng)須給予不同機(jī)制以生長的空間，(55)李虔、鄭磊：《新時(shí)代民辦義務(wù)教育的改革邏輯與發(fā)展空間》，載《中國教育學(xué)刊》2021年第9期。構(gòu)建更加多元的高等教育體系。在這一體系中，民辦教育占據(jù)重要地位。作為現(xiàn)代國家教育體系中的重要組成部分，民辦教育的發(fā)展關(guān)系到我國教育現(xiàn)代化水平的綜合提升。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國民辦教育事業(yè)取得了輝煌的成就，但寄目于未來，民辦教育機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。而時(shí)值編纂教育法典的歷史契機(jī)，民辦教育應(yīng)當(dāng)成為教育法典中重要的一編。立法質(zhì)量上乘的教育法典民辦教育法編將成為促進(jìn)我國民辦教育健康發(fā)展的關(guān)鍵助力。質(zhì)言之，本編內(nèi)容在遵循教育法典總則的基本規(guī)定和原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)秉照民辦教育法律關(guān)系的特點(diǎn)，對民辦教育進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)范。牢牢把握支撐創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的導(dǎo)向決策，加快推進(jìn)中國教育現(xiàn)代化。(56)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》， http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370859.html, 2021年10月26日訪問。在這一過程中，教育立法者應(yīng)當(dāng)解放思想，立足實(shí)際，努力在民辦教育的規(guī)范體系中形成并凸顯新時(shí)代社會(huì)主義教育的“中國路徑”和中國特色。如能如此，則必將為中國教育法典編纂工程的成功，以及中國教育事業(yè)的推進(jìn)做出重要的貢獻(xiàn)。