蘭 嵐

引 言

2020年5月十三屆全國人大通過了《民法典》，這是我國首部以法典命名的法律，開啟了我國邁向“法典化”的時代。同年11月，中央全面依法治國的工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出總結(jié)編撰民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟立法領(lǐng)域的法典編纂工作。2021年1月中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，該規(guī)劃提出：“建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，對某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時進(jìn)行法典編纂?！蓖?月，教育部發(fā)布《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》指出：“研究啟動教育法典的編纂工作?！?/p>

自新中國成立以來，我國的教育事業(yè)取得了巨大成就，教育法律法規(guī)也從無至有，不斷豐富與完善，為教育實踐提供了規(guī)范與保障。我國的教育法律框架目前已基本形成，實現(xiàn)全面依法治教，推進(jìn)教育現(xiàn)代化，需要不斷加強(qiáng)教育法治建設(shè)，教育法的法典化是教育法治文明的重要選擇。作為法制發(fā)展高級階段的產(chǎn)物，教育法典并非現(xiàn)有教育法律的簡單疊加或堆砌，法典化有自身的特殊性和邏輯規(guī)律，要求建立在良好的法治基礎(chǔ)之上。正視現(xiàn)有教育法律體系中存在的問題，針對性地尋求對策，創(chuàng)設(shè)法制到法典的實現(xiàn)路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一 法典化釋義

人類世界于古代三大律文明時期就開始了豐富的法典化探索，可以說，法典的演進(jìn)與發(fā)展伴隨著人類文明化的進(jìn)程。早在公元前2100年前后，人類就開始了法典化的嘗試，古代美索不達(dá)米亞的《烏爾納姆法典》是迄今為止所發(fā)現(xiàn)的最早法典，公元前18世紀(jì)的漢謨拉比法典則被認(rèn)為是古代美索不達(dá)米亞法典中最偉大的法典，其中一些法律思想甚至影響至今。(1)何勤華：《法典化的早期史》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。公元前5世紀(jì)，也就是我國的戰(zhàn)國時期，出現(xiàn)了歷史上第一部法典《法經(jīng)》，自此開啟了國家治理法典化的進(jìn)程，直至后來出現(xiàn)頗具代表性的奠定中華法系基石的《唐律疏議》。進(jìn)入古羅馬時代，在公元3世紀(jì)之后，出于國家治理需要誕生了大量法典，較為著名的有《格列哥里安法典》《赫爾莫格尼安法典》《狄奧多西法典》《查士丁尼法典》等。由此可見，人類歷史上的法典化歷程源遠(yuǎn)流長，留存下來的法典為后世提供了豐富的法律思想。到了近代，吸取前人法治思想的基礎(chǔ)上，法國民法典、德國民法典相繼問世，繼而擴(kuò)展到日本乃至世界，法典編撰伴隨人類社會邁向文明與法治。

上述法典的發(fā)展演進(jìn)為現(xiàn)代法典的誕生奠定了基礎(chǔ)，但與現(xiàn)代意義上的法典并不完全相同?，F(xiàn)代法典一般是指在理性主義指導(dǎo)下，在已有法律規(guī)范和法學(xué)研究基礎(chǔ)上對某一部門法進(jìn)行科學(xué)編纂而形成的內(nèi)部和諧統(tǒng)一，具有較強(qiáng)邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)范的統(tǒng)一體。(2)馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期。法典是成文法的高級表現(xiàn)形式，與單行法律有較大區(qū)別，名稱和形式上的不同只是表象，更重要的是體現(xiàn)于條文架構(gòu)及具體制度實現(xiàn)機(jī)制上的差異。法典具備內(nèi)部價值一致、外部形式統(tǒng)一、邏輯自洽、內(nèi)容全面等特點，是一個具有內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系的整體，有利于法律的理解和普遍適用。但是，法典是一項靜態(tài)成果，成文法走向法典必須經(jīng)歷一個法典化的過程。

首先，法典化不同于立法活動。“法典化”(codification)一詞最早由英國法學(xué)家邊沁提出，用于區(qū)別傳統(tǒng)的立法(legislation)概念。(3)WESSI G A. The enchantment of codification in the common-law world[J]. Yale Journal of International Law,2000(02):448-449.其一，傳統(tǒng)立法是問題導(dǎo)向的法律活動，其成果是出臺針對特定領(lǐng)域或特定問題的單行法；法典化是以體系化為導(dǎo)向的法律活動，不是簡單地起草一部法律，而是在相關(guān)法律規(guī)范基礎(chǔ)上進(jìn)行凝練、提升和完善的過程。其二，立法活動出于不同的立法目的，不同單行法之間難免出現(xiàn)交叉重疊或者產(chǎn)生法律沖突；法典化的目標(biāo)是為了形成某一法律部門的統(tǒng)一法典，因而具備顯著的系統(tǒng)性與整體性，要求內(nèi)部協(xié)調(diào)一致。其三，立法活動是為了解決某個現(xiàn)實問題或調(diào)整某個專項領(lǐng)域，某些單行法的法律部門劃分可能存在爭議；法典化堅持部門法的標(biāo)準(zhǔn)，凡不屬于本部門法的法律條款通常無法進(jìn)入法典化的進(jìn)程，從而確保法典的各項條款具備相同的性質(zhì)、邏輯與目標(biāo)。

其次，法典化不同于法律匯編。法典化與法律匯編同為“法的系統(tǒng)化”的下位概念，但二者的內(nèi)涵差異較為顯著。法律匯編是指不改變現(xiàn)行法律的任何內(nèi)容，單純地將特定領(lǐng)域已有的相關(guān)法律按照一定標(biāo)準(zhǔn)加以排列、匯編成冊。法典化則可以理解為法典編纂的過程，是制定法典的趨勢和運動。(4)孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》載《復(fù)旦教育論壇》2021第1期。這是一種具有實質(zhì)創(chuàng)造性的法律活動，立法機(jī)關(guān)對某一法律部門現(xiàn)有的全部法律進(jìn)行修改、創(chuàng)新或廢止，刪繁就簡、查缺補漏，從而形成該法律部門具有唯一性的內(nèi)容全面系統(tǒng)、邏輯協(xié)調(diào)一致、體例完備合理的法典。兩者具有顯著區(qū)別，一是體系性，法典化要求在某個法律部門形成內(nèi)部和諧一致的法律規(guī)范體系，法條的交叉重疊或者沖突之處要進(jìn)行修改和完善；法律匯編是對單行法的簡單匯總和編排，匯編后的法條間仍可能存在矛盾與沖突。二是創(chuàng)造性，法典化過程需要融入智力成果，需要在現(xiàn)有法制基礎(chǔ)上有所提升，是成文法的高級形態(tài)；法律匯編不改變現(xiàn)行法律的任何內(nèi)容，只是匯集整理的過程。三是價值理念，法典化進(jìn)程需具備統(tǒng)一的價值內(nèi)核，以統(tǒng)一的原則、理念貫穿法典編撰始終，與價值理念不符的條款要進(jìn)行修改或廢除；法律匯編沒有創(chuàng)造、修改的過程，不需要將統(tǒng)一的價值理念植入?yún)R編過程。(5)王利明：《民法法典化與法律匯編之異同》，載《社會科學(xué)家》2019年第11期。四是實施主體，法律匯編工作的主體通常不是立法機(jī)關(guān)，諸如學(xué)術(shù)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、學(xué)者等都可以承擔(dān)此項工作；法典化只能由國家立法機(jī)關(guān)完成。

由此可見，法典化是一個具有自身特殊性和邏輯規(guī)律的過程，具有較高的技術(shù)性。法典化是要將調(diào)整一定法律關(guān)系的相關(guān)法律規(guī)范依據(jù)一定的邏輯、內(nèi)涵及順序進(jìn)行整理和創(chuàng)新，而非各個單行法的簡單匯集或堆砌。法典化實質(zhì)上改變了單行法的性質(zhì)，本質(zhì)上是一個重新編撰的過程，是一種創(chuàng)造性的法律活動，意在對現(xiàn)有的法律進(jìn)行提升。

二、教育法法典化的應(yīng)然性與現(xiàn)實基礎(chǔ)

法典具有統(tǒng)一化功能，能夠為司法適用法律提供方向性和穩(wěn)定性。通過法典化，借助一致的規(guī)則、概念和制度產(chǎn)生合理性與連貫性，有助于克服所調(diào)整領(lǐng)域的混亂性、不確定性、矛盾性；除此之外，法典還具有規(guī)范精簡、創(chuàng)新、有效、減負(fù)、繼受等諸多功能。(6)沃爾夫?qū)た枺骸斗ǖ浠砟钆c特別法發(fā)展之間的行政程序法》，馬立群譯，載《南大法學(xué)》2021年第2期。教育法的法典化能夠有效提升教育法制的權(quán)威性，促進(jìn)教育實踐中依法治教局面的形成，然而，法典化能否順利推進(jìn)需要考查在我國是否具備應(yīng)然性與實然性基礎(chǔ)。

(一)教育法法典化的應(yīng)然性

教育法法典化是立法機(jī)關(guān)按照特定的立法理念與價值取向，按照一定的體例結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)行所有教育法律規(guī)范進(jìn)行修改、創(chuàng)設(shè)與整合，從而形成一部專門調(diào)整現(xiàn)有教育法律關(guān)系的內(nèi)容完整、邏輯統(tǒng)一、體例完備的教育法典的過程。對于我國來說，已經(jīng)具備了一定數(shù)量與規(guī)模的教育法律規(guī)范，推進(jìn)教育法制走向教育法典是一項應(yīng)然選擇。

首先，教育法典與教育單行法或教育法律匯編相比具有明顯的優(yōu)越性。教育法典能夠構(gòu)建一個價值理念統(tǒng)一、邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容全面的教育法律規(guī)范體系，這是一個教育立法逐步優(yōu)化的進(jìn)程，也是我國教育法治文明進(jìn)步的必由之路。通過法典化能夠及時填補教育領(lǐng)域中尚無法律規(guī)制的領(lǐng)域，使我國的教育法治建設(shè)提升至新的高度。其次，教育法法典化有助于提升教育立法質(zhì)量。我國現(xiàn)有的教育法律規(guī)范較為零散，且存在著部分內(nèi)容交叉重疊、操作性低等缺陷。(7)童云峰、歐陽本祺：《我國教育法法典化之提倡》，載《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。然而，亟需立法的領(lǐng)域，法律又遲遲難以落地，如經(jīng)歷了較長立法準(zhǔn)備期的終身教育法、學(xué)校法、考試法等。我國的教育立法資源相對稀缺，只有在國家高度重視、社會廣泛關(guān)注的情況下教育立法議程才可能開啟。(8)管華：《教育法治四十年:回顧與展望》，載《法學(xué)評論》2018年第4期。通過教育法典化能夠有效實現(xiàn)教育領(lǐng)域的法制全覆蓋，避免分散立法，節(jié)約教育立法資源，提升教育法律的體系化程度。再次，教育法法典化是教育現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。教育現(xiàn)代化要求教育治理方式的現(xiàn)代化，即教育領(lǐng)域依法治教的實現(xiàn)。教育法治的前提是有良法可依，教育法律規(guī)范的科學(xué)性、先進(jìn)性與完善程度發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。教育法典是教育法律規(guī)范走向完整、統(tǒng)一的重要成果，教育法法典化對推進(jìn)教育法治、助力教育現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有里程碑式的意義。

(二) 教育法法典化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

教育法法典化具備應(yīng)然性，著手教育法典的編撰還須具備“實然性”的現(xiàn)實基礎(chǔ)，即我國是否具備開展教育法法典化的可行性。新中國成立至改革開放前的這一時期，國家主要依靠政策治教，即依據(jù)國家行政機(jī)關(guān)發(fā)布的有關(guān)教育的政策性文件來解決教育領(lǐng)域的相關(guān)問題，引導(dǎo)和規(guī)劃教育事業(yè)的發(fā)展。其中一些重要的政策性文件為國家教育制度的形成發(fā)揮了重要作用。1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，廢除舊學(xué)制，設(shè)置由幼兒教育、初等教育、中等教育、高等教育組成的新學(xué)制，改革了各種不合理的教育年限與教學(xué)制度，使得不同程度的學(xué)校教育互相銜接。1952年教育部出臺《小學(xué)暫行規(guī)程(草案)》《中學(xué)暫行規(guī)程(草案)》，對中小學(xué)的教育宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)方法等重要問題作出明確。1953年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和改進(jìn)小學(xué)教育的指示》，解決當(dāng)時存在的師資質(zhì)量低、校舍設(shè)備簡陋、入學(xué)機(jī)會無法滿足廣大人民需求等問題，提升教育質(zhì)量。1961年教育部草擬《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》(高教六十條)、《全日制中學(xué)暫行工作條例》(中學(xué)五十條)、《全日制小學(xué)暫行工作條例》(小學(xué)四十條)，為各級學(xué)校確立了教育方針。這一歷史時期，在各項事業(yè)百廢待興、立法經(jīng)驗薄弱的現(xiàn)實情境下，國家政策為教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的引導(dǎo)作用，也為后期的教育立法提供了一定的依據(jù)和基礎(chǔ)。

1978年之后，我國的教育法治建設(shè)開始起步，與政策治理相比依法治教是一種發(fā)展和進(jìn)步，更符合教育現(xiàn)代化的治理規(guī)律?？v觀四十年余年的教育立法實踐，我國的教育法治建設(shè)大致經(jīng)歷了從起步到趨于成熟的三個階段。

1.教育立法的起步階段(1978-1992年)

1978年十一屆三中全會后，教育事業(yè)同整個社會一起進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，開啟了我國教育法治建設(shè)的歷程。高考制度恢復(fù)后，為保障我國科學(xué)專門人才的成長，促進(jìn)教育、科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過《學(xué)位條例》，使得學(xué)位授予有法可依，為高等教育的發(fā)展提供了有力支持?！秾W(xué)位條例》是我國首部教育法律，至此，我國的教育法治建設(shè)正式起航。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《憲法》，這是我國的第四部憲法，也是我國的現(xiàn)行憲法。《憲法》中關(guān)于教育事業(yè)的規(guī)定達(dá)到相對完備的程度，第19條提出“為發(fā)展教育事業(yè)，提高人民的科學(xué)文化水平，要普及各級各類教育、發(fā)展教育設(shè)施、鼓勵社會力量依法舉辦教育事業(yè)、推廣全國通用普通話”；第36條規(guī)定“任何人不得利用宗教進(jìn)行國家教育制度的活動”；第42條、第45條分別涉及了職業(yè)教育和特殊教育；第46條規(guī)定“受教育是我國公民的權(quán)利與義務(wù)，國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”；第49條規(guī)定了家長對未成年子女的教育義務(wù)?！稇椃ā纷鳛閲腋敬蠓楹罄m(xù)教育立法的推進(jìn)、教育法律體系的構(gòu)建發(fā)揮了積極的引領(lǐng)作用。1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《義務(wù)教育法》。這部開拓性的立法以法律形式確立了我國的九年義務(wù)教育，對重建我國的教育制度，推進(jìn)我國教育事業(yè)的發(fā)展以及教育法制建設(shè)都具有里程碑式的重要意義。

2.教育立法的快速發(fā)展階段(1993-2002年)

1993年2月13日，中共中央和國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》并指出：教育體制改革要“加快教育法治建設(shè)”，“逐步走上依法治教的軌道”，“爭取到20世紀(jì)末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架”。在此背景下，1993年10月31日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《教師法》。該法從權(quán)利義務(wù)、資格任用、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核、待遇、獎勵、法律責(zé)任等方面，對各級各類學(xué)校教師及其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師做出較為細(xì)致的規(guī)定，為教師合法權(quán)益的保障提供了法律依據(jù)，是我國教師隊伍建設(shè)走向規(guī)范化、法制化的根本保障。之后，國務(wù)院分別在1994年和1995年出臺了《教學(xué)成果獎勵條例》《教師資格條例》，對《教師法》中的獎勵、資格和任用兩章進(jìn)行了更為細(xì)致、更具操作性的規(guī)定。

1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《教育法》?！督逃ā贩謩e對教育基本制度、學(xué)校、教師、受教育者、教育投入與條件保障等方面做出綱領(lǐng)性的規(guī)定。作為我國教育領(lǐng)域的基本法，其頒布過程歷經(jīng)十年之久，其出臺意味著國家開始有意識地設(shè)計我國的教育法律體系框架，標(biāo)志著我國的教育法制建設(shè)進(jìn)入一個新階段。1996年5月15日，全國人大常委會第十九次會議通過了《職業(yè)教育法》，該法確立了我國的職業(yè)教育體系，職業(yè)教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分從此有了法律依據(jù)與保障，為實施科教興國戰(zhàn)略及推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了積極作用。1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《高等教育法》。該法明確了高等教育的基本制度，涉及高等學(xué)校的設(shè)立、組織、高校師生等，為后續(xù)的高校擴(kuò)招、高等教育的普及提供了法律環(huán)境，為高素質(zhì)人才的培養(yǎng)與輸送提供了法律保障。

2000年10月31日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過《國家通用語言法》，規(guī)范我國語言文字的使用、管理和監(jiān)督，推動國家通用語言文字的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及健康發(fā)展，對推進(jìn)教育教學(xué)、提高受教育者的人文素養(yǎng)發(fā)揮了積極作用。2002年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《民辦教育促進(jìn)法》，明確指出“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主”，并對民辦學(xué)校的組織與活動、教師與受教育者、學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理等方面做出了規(guī)定。該法的出臺對民辦教育的地位與作用做出法律層面的肯定，使民辦教育逐步走上法治化、規(guī)范化軌道。此外，全國人大常委會通過了《體育法》(1995)、《預(yù)防未成年人犯罪法》(1999)、《國防教育法》(2001)。這一時期我國的教育立法得以迅速發(fā)展，推進(jìn)了教育法律體系框架的初步形成以及教育法治建設(shè)的持續(xù)深入。

3.教育立法的完善階段(2003年至今)

隨著教育事業(yè)的不斷發(fā)展和教育改革的深入，我國的教育法制開始進(jìn)入完善期，已有的法律通過積極修訂應(yīng)對不斷豐富的教育實踐。此外，一些呼聲較高的教育立法也進(jìn)入了立法準(zhǔn)備階段。

2004年《學(xué)位條例》進(jìn)行修訂，不再要求學(xué)位授予單位將學(xué)位評定委員會組成人員名單報主管部門批準(zhǔn)。2006年《義務(wù)教育法》進(jìn)行全面修訂，法條數(shù)量從原來的18條增至63條，修訂內(nèi)容主要包括強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的均衡發(fā)展、免除學(xué)雜費、完善管理體制、確立義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制等，又于2015年和2018年進(jìn)行了小的修改。2009年通過一攬子法律修訂，《教師法》作了一處技術(shù)性修改，《教育法》取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收教育費附加、集資辦學(xué)的職能。2015年《教育法》和《高等教育法》進(jìn)行了較大幅度的修訂，積極回應(yīng)當(dāng)下的教育實際。《教育法》此次修訂有13大項內(nèi)容，涉及教育公平、少數(shù)民族學(xué)生、學(xué)前教育、終身教育、公辦學(xué)校的非營利性質(zhì)、違規(guī)辦學(xué)法律責(zé)任等多個方面?！陡叩冉逃ā返男薷膭t突出為人民服務(wù)的目的，要求培養(yǎng)具有社會責(zé)任感的高級專門人才；下放專科學(xué)校的設(shè)立審批權(quán)；明確學(xué)術(shù)委員會職責(zé)；強(qiáng)調(diào)辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評價評估制度；確立了高等教育的經(jīng)費籌措機(jī)制，等等。《民辦教育促進(jìn)法》的修訂一直較為活躍，2013年刪減民辦學(xué)校聘任校長“報審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”的要求。2016年將民辦學(xué)校劃分為營利性與非營利性并區(qū)別管理，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，明確地方政府對民辦學(xué)校的扶持制度，細(xì)化對違規(guī)辦學(xué)的處理。2018年又進(jìn)行了小的改動。2020年9月7日，教育部發(fā)布《學(xué)前教育法草案》向全社會征求意見，學(xué)前教育立法有了實質(zhì)性進(jìn)展。2021年4月29日《教育法》再次修訂，涉及原文第3、4、5、7和77條，進(jìn)一步細(xì)化了教育事業(yè)的指導(dǎo)思想，增加了冒名頂替入學(xué)的法律責(zé)任?！堵殬I(yè)教育法》在時隔25年后首次大修，修訂草案于2021年6月7日提請全國人大常委會審議。同年10月23日《家庭教育促進(jìn)法》頒布，自2022年1月1日起正式施行，家庭教育也步入法制監(jiān)管的軌道。

歷經(jīng)四十余年的教育立法實踐，當(dāng)前我國已初步形成具有中國特色的社會主義教育法律體系。(9)魏文松：《法律文本中“教育”條款的規(guī)范價值與發(fā)展邏輯——基于八部教育法律文本的規(guī)范分析》，載《教育學(xué)術(shù)月刊》2021年第8期。憲法統(tǒng)領(lǐng)下，九部教育法律為主體，同時擁有二十余部教育行政法規(guī)，一百余項省級人大制定的地方性教育法規(guī)，兩百多項教育部門規(guī)章和地方性規(guī)章，呈現(xiàn)出單行立法繁榮的景象。與此同時，修訂后的《未成年人保護(hù)法》于2021年6月1日實施，法律條文從72條增至130條，大幅提升了未成年人的保護(hù)力度；國家考試作弊(《刑法修正案(九)》)也正式入刑，對教育法律體系的完善與教育法制的實施都是極大的支持。

三、教育法法典化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

“法典編纂的理解在不同語境下可能存在差異，但大都不外乎對一國法律進(jìn)行分科編制而形成的具有公力的法律書面之事業(yè)，或?qū)⒓扔蟹蛇M(jìn)行整理編輯而形成法典工作，或?qū)⑿略O(shè)法律歸類編纂而形成法典的工作”。(10)[日]穗積陳重：《法典論》，李求軼譯，商務(wù)印書館2014年版，第5頁。對于成文法系國家來說，法典的編撰質(zhì)量是一國立法水平的重要標(biāo)志。我國的教育法律體系已初具規(guī)模，為教育法的法典化奠定了基礎(chǔ)，為教育法典提供了規(guī)范資源與實踐動力。然而，從教育單行法到教育法典的歷史性跨越絕非易事，作為法制發(fā)展高級階段的產(chǎn)物，法典化必然要求在良好的法治基礎(chǔ)上進(jìn)行，現(xiàn)有法律體系中存在的問題會成為法典化的掣肘因素。

(一)現(xiàn)有教育法律體系尚不成熟

法典化是對現(xiàn)行法律規(guī)范在更高層次上進(jìn)行重述、整理與更新的體系化過程。判斷某一領(lǐng)域的法律是否達(dá)到法典化的恰當(dāng)時機(jī)，最為重要的一項依據(jù)是作為法典編纂規(guī)范來源的相關(guān)法律是否初具規(guī)模、初成體系。從我國目前的教育法律體系來看，仍有許多問題困擾法典化的進(jìn)程。

1.教育法制的橫向覆蓋性不足

雖然我國的教育法律體系已初具規(guī)模，但其框架內(nèi)容仍顯單薄，許多重要的教育領(lǐng)域仍存在立法空白，至今未能實現(xiàn)教育法制的橫向全覆蓋，所涉及的教育關(guān)系、教育活動缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范，對其調(diào)整只能依靠零星散見于其他單行法中的相關(guān)規(guī)定，難以形成依法治教的局面。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)中曾指出要推進(jìn)依法治教，完善教育法律法規(guī)，加快教育法制建設(shè)進(jìn)程，并且明確提出了“六修五立”的教育立法計劃，即修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法，制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律。但截至目前，此計劃中僅完成了對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，其余三部待修訂法律中也只有《職業(yè)教育法》在2021年6月7日將其修訂草案提請全國人大常委會審議，《學(xué)位條例》與《教師法》的修訂仍在啟動程序之中。《學(xué)位條例》自1980頒布以來，僅在2004年做過一處修改，《教師法》則在出臺后的28年未進(jìn)行過修訂，這兩部法律已明顯落后于當(dāng)前的教育實踐，許多現(xiàn)實的教育問題難以得到法制回應(yīng)。在“六修五立”的五項立法工作中，目前完成了《家庭教育促進(jìn)法》一項，且超出了《綱要》的規(guī)劃期限，《學(xué)前教育法草案》經(jīng)過征求意見階段，但終稿仍在探討之中。有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)的立法工作，有關(guān)部門的立法調(diào)研與論證已持續(xù)多年，但均未取得突破性進(jìn)展。(11)湛中樂、靳瀾濤：《新中國教育立法70年的回顧與展望》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期。以終身教育為例，1998年，人大代表提出關(guān)于繼續(xù)教育、成人教育的立法建議，教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會報送人大常委會的審議結(jié)果首次提出“納入終身教育立法進(jìn)行準(zhǔn)備”。2006年開始，立法提案中有了專門針對終身教育的立法建議，人大常委會回應(yīng)立法確有必要，教育部也將立法工作列入年度工作要點，但至今立法工作仍在研究準(zhǔn)備階段，未列入入國家立法規(guī)劃。(12)蘭嵐：《我國終身教育的立法困境探析》，載《現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育》2015年第6期。學(xué)前教育領(lǐng)域的矛盾更為突出，學(xué)前教育領(lǐng)域的教師資質(zhì)、幼兒園管理、幼童權(quán)利保護(hù)等諸多問題曾多次被推向輿論的風(fēng)口浪尖。但多年以來，能夠直接適用的規(guī)范主要是《幼兒園管理條例》(1989)、《幼兒園工作規(guī)程》(1996年發(fā)布，2016年修訂)等行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及國務(wù)院印發(fā)的指導(dǎo)意見。在國家立法缺位的情況下，現(xiàn)有規(guī)定難以做到體系化管理，也無法對學(xué)前教育的性質(zhì)定位、國家財政投入與成本分擔(dān)等事項進(jìn)行規(guī)定，學(xué)前教育領(lǐng)域的諸多問題難以有效解決。(13)吳會會：《“政策之窗”何以開啟：學(xué)前教育立法進(jìn)程透視》，載《教育學(xué)報》2021年第1期。盡管學(xué)前教育法草案于2020年千呼萬喚始出來，但立法內(nèi)容的設(shè)計有許多不盡如人意的地方，凸顯教育立法理念及立法技術(shù)仍不夠成熟。終身教育、學(xué)前教育是重要的教育領(lǐng)域，學(xué)校是教育教學(xué)開展的主要場所，考試則是進(jìn)行教學(xué)成果評估與升學(xué)選拔的重要方式，制定這些法律對于理順教育法律關(guān)系、完善教育法律體系具有重要意義，但教育立法工作未能給出滿意答案。

總體而言，相較我國教育事業(yè)的快速發(fā)展、教育實踐的不斷豐富以及教育現(xiàn)代化對教育法治的迫切需求，我國教育立法節(jié)奏慢、效率低、滯后性嚴(yán)重，導(dǎo)致現(xiàn)有的教育領(lǐng)域仍未達(dá)到教育法制的全覆蓋。

2.教育法律體系的縱向協(xié)調(diào)性弱

完善的教育法律體系應(yīng)是內(nèi)部和諧一致、效力高低有序，且各個教育法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的系統(tǒng)。(14)孫霄兵、馬雷軍：《教育法理學(xué)》，教育科學(xué)出版社2017年版，第66頁。也就是說，完備的教育法律體系不僅需要一定數(shù)量的法律法規(guī)對教育領(lǐng)域的各方面進(jìn)行調(diào)節(jié)，還需要能夠理順不同層級的法律規(guī)范，以期發(fā)揮合力指導(dǎo)教育實踐。當(dāng)前，我國的教育法律法規(guī)按法律位階主要劃分為：由全國人大及其常委會制定的教育法律；國務(wù)院制定的教育行政法規(guī)；地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例；國務(wù)院各部委和地方政府制定的行政規(guī)章。在處理不同位階的教育法律時，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，適用“下位法服從上位法”“特別法優(yōu)于一般法”的原則。然而，在我國當(dāng)前的教育法律體系中，不同層級效力的法律在分工協(xié)作方面存在諸多問題，難以有效參照立法法給出的適用原則。

一方面，教育法律缺少配套的下位法，導(dǎo)致實施困難。全國人大和人大常委會頒布的教育法律針對調(diào)整的特定領(lǐng)域做出較多原則性的規(guī)定，使得相關(guān)內(nèi)容更類似于宏觀指導(dǎo)，但又缺少配套的實施細(xì)則等行政法規(guī)，許多現(xiàn)實性問題難以找到具體規(guī)則而無法到達(dá)操作性層面?！睹褶k教育促進(jìn)法》在配套出臺了國務(wù)院發(fā)布的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》之后，可操作性大幅度提升，但這種模式在教育法體系中并非普遍現(xiàn)象。另一方面，不具有法律地位的行政規(guī)范性文件在教育實踐中的指導(dǎo)過多。以職業(yè)教育為例，《職業(yè)教育法》之下并無配套的實施條例和實施細(xì)則，國務(wù)院與教育部陸續(xù)出臺了諸如《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(2014)、《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》(2017)、《校企合作促進(jìn)辦法》(2018)等規(guī)范性文件，以決定、意見、辦法的方式來規(guī)范職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)對教育實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。理想中的法律體系應(yīng)是法律之間有效配合、緊密互動，上位法在法律規(guī)定的原則性與可操作性之間把握平衡，為下位法提供依據(jù)又留有空間；下位法在符合上位法原則與精神的基礎(chǔ)上，細(xì)化規(guī)則，更具針對性和可操作性，使得法律之間實現(xiàn)銜接呼應(yīng)。(15)申素平：《對我國教育立法的思考》，載《中國教育學(xué)刊》2018年第6期。我國的《立法法》未認(rèn)可行政規(guī)范性文件的法律地位，行政法律規(guī)范的最低層次是政府規(guī)章。(16)關(guān)保英：《論治理體系現(xiàn)代化視野下的教育法治》，載《復(fù)旦教育論壇》2021年第4期。于是，我國的教育領(lǐng)域逐漸形成了“單行法+規(guī)范性文件”的配套模式，教育實踐中的具體問題主要依靠規(guī)范性文件來解決，這從本質(zhì)上來講仍是政策治理，而非法律治理。行政權(quán)過于強(qiáng)勢的土壤滋生了政策治理能夠等同或取代法治的慣習(xí)思維，法律虛無主義容易導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行政權(quán)的行使過程中滋長主觀隨意性。(17)李步云：《政策與法律關(guān)系的幾個問題》，載《法學(xué)季刊》1984年第3期?，F(xiàn)有的教育治理中，行政權(quán)力仍占據(jù)統(tǒng)治地位，實質(zhì)上與依法治教的法治精神相違。

(二)教育法是否構(gòu)成獨立的法律部門尚有爭議

法典的編撰是針對一個法律部門的所有法律進(jìn)行整理、編排的創(chuàng)造性過程，使該法律部門的法律具有統(tǒng)一的價值內(nèi)核，趨于整體的和諧統(tǒng)一。我國的教育法制經(jīng)過七十年的發(fā)展，教育法律體系已基本形成。學(xué)術(shù)界對我國的教育法律體系探討已久，學(xué)者也給出了不同的解釋。教育法體系是法律體系的子系統(tǒng)，是國家制定的以教育內(nèi)外關(guān)系為主要調(diào)整對象的法律規(guī)范的綜合；(18)勞凱聲：《教育法論》，江蘇教育出版社1993年版，第242頁。是作為社會主義法律體系的一個重要組成部分的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)；(19)公丕詳：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第55頁。是一國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)的統(tǒng)一體。(20)楊穎秀：《教育法學(xué)》，中央廣播電視大學(xué)出版社2004年版，第28頁。能夠得出一致的是：我國的教育法體系是全部現(xiàn)行教育法律、規(guī)范構(gòu)成的系統(tǒng)，是我國法律體系的重要組成部分。教育法律體系的形成，對于科學(xué)進(jìn)行教育立法規(guī)劃，正確適用法律解決教育糾紛，全面進(jìn)行教育法典編撰，合理完善和充實教育法學(xué)的理論內(nèi)容等都具有重要意義。

教育法律體系的發(fā)展與壯大為我國法律體系的完善貢獻(xiàn)了重要力量。然而，目前出現(xiàn)了一個十分尷尬的局面，我國的教育法制呈現(xiàn)出單行立法的繁榮景象，其權(quán)威性也不斷提升，但對于教育法學(xué)的理論研究長期以來未取得實質(zhì)性進(jìn)展，國內(nèi)法學(xué)界對我國法律部門的劃分仍舊沒有體現(xiàn)出教育法應(yīng)有的位置。關(guān)于教育法的地位，國內(nèi)法學(xué)界早先認(rèn)為教育法歸屬于行政法。此觀點主要源于計劃經(jīng)濟(jì)時代國家包辦教育的做法，將教育等同于行政，認(rèn)為教育部門屬于行政機(jī)關(guān)，教育法制自然歸入行政法系統(tǒng)。這種觀點隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展和行政體制改革已顯現(xiàn)出極大的局限性。(21)孫霄兵：《教育法律的法理性質(zhì)及其法學(xué)價值》，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》(第6輯)，教育科學(xué)出版社2002年版，第2頁。教育法研究教育法律關(guān)系，學(xué)校、教師、受教育者之間的法律關(guān)系，很難完全套用行政法律關(guān)系的調(diào)節(jié)手段。雖然學(xué)校對教師和學(xué)生有管理的權(quán)利，但與行政管理權(quán)有很大區(qū)別，學(xué)校非行政機(jī)關(guān)，教師非公務(wù)員，行政關(guān)系在其中很難適用。于是，也有學(xué)者提出教育關(guān)系適用平等主體間的民事法律原理來調(diào)整。但學(xué)校與教師、學(xué)生之間非簡單的民事關(guān)系，且學(xué)校(尤其是高校)在頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)籍管理等方面行使了部分依教育部授權(quán)的行政權(quán)力，公辦學(xué)校負(fù)有協(xié)助國家履行公民教育的公共職能。

教育實踐的不斷豐富，要求教育法按照自己的研究方法成為一個獨立的法律部門。教育法的歸屬未達(dá)成一致，成為獨立法律部門尚有爭議，表象上來看是法律體系中沒有體現(xiàn)出教育法應(yīng)有的地位，本質(zhì)上卻反映出現(xiàn)有法律體系缺乏更深層次的法理思考及相應(yīng)的架構(gòu)創(chuàng)新，背后仍是教育法學(xué)科研究的薄弱。教育法治的發(fā)展固然需要教育立法的繁榮，但更需要教育法學(xué)科研究的有效支撐。只有教育法成為獨立的法律部門才能更好地規(guī)劃未來發(fā)展，明晰體系建設(shè)的方向，使之更貼合教育實踐。

(三)教育法律規(guī)范的可操作性弱

改革開放以來，我國的教育法治建設(shè)取得了較為顯著的成果，依法治教的觀念逐漸深入人心。縱觀我國現(xiàn)有的教育法律體系，教育法律規(guī)范呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定性、原則性和概括性的特征，且具有高度適應(yīng)社會發(fā)展的特性，體現(xiàn)為一定時間內(nèi)變動較小，且能夠較長時間的適用。(22)勞凱聲：《教育法與教育法學(xué)(上)》，載《中國法學(xué)教育研究》2007年第3期。但這恰恰反映出我國教育法制的滯后性缺陷，教育領(lǐng)域的新問題、新情況不能及時在法制層面得到回應(yīng)。我國的教育法制的設(shè)計通常以一種政治口號的形式出現(xiàn)，這種所謂的高度原則性和抽象性，更像是一種政治綱領(lǐng)或政策性宣言。(23)秦惠民：《走向社會生活的教育法——中國教育法律的適用狀況分析》，載勞凱聲主編：《中國教育法制評論》(第5輯)，教育科學(xué)出版社2007年版，第178、182頁。在教育法律規(guī)范內(nèi)容的設(shè)計方面，存在著“重管理者權(quán)力賦予、輕受教育者權(quán)利救濟(jì)”的法律工具主義理念。(24)余雅風(fēng)：《教育立法必須以教育的公共性為價值基礎(chǔ)》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2005年第1期。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，教育法大多反映的是國家教育方針及走向，而對于這類教育方針如何變?yōu)榻逃ㄖ械木唧w法律規(guī)范，以及所涉及的基本法律關(guān)系、主體權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利保障措施、救濟(jì)措施和法律責(zé)任等重要內(nèi)容，還缺乏充分的詮釋。由于教育法制宣示性意味過于濃重，法律文本的操作性較差，法律的規(guī)范性功能大大降低，其難以適用的弱點直接導(dǎo)致我國大量的教育類涉訴案件難以進(jìn)入司法程序。

此外，我國教育法律規(guī)范的內(nèi)容設(shè)計中程序性規(guī)范較為薄弱。程序性規(guī)范的主要功能在于及時、恰當(dāng)?shù)貫閷崿F(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。(25)孫綿濤、郭玲：《新時代教育法治建設(shè)的新探索》，載《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。程序性規(guī)范的缺失，使得教育類爭議缺乏對應(yīng)的糾紛處理程序和行之有效的糾紛解決機(jī)制，所謂公民合法權(quán)益的保障往往宣示性大于可操作性。這種局面與我國“重管理、輕救濟(jì)”“重經(jīng)驗、輕理性”的傳統(tǒng)思維有關(guān)，教育法律的出臺是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)人才，立法任務(wù)通常是為了實現(xiàn)國家的教育職能，完善相應(yīng)的教育制度。隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展和社會權(quán)利意識的逐漸覺醒，教育領(lǐng)域的糾紛日益增多，教育程序規(guī)范缺失的弊端也逐漸顯現(xiàn)。舉例來說，《教師法》中規(guī)定“教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理”。然而，教師在申訴過后如果未能解決相關(guān)爭議，能否進(jìn)行復(fù)議和訴訟并無相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致教師合法權(quán)益遭受侵害時難以開展有效救濟(jì)，教師的法定權(quán)利容易淪為形式。羅爾斯在《正義論》中用“蛋糕”理論來形容程序規(guī)則的重要性：蛋糕象征權(quán)利和利益，若程序性規(guī)則對分配蛋糕不加限制，則掌握分配權(quán)的人很可能將蛋糕盡可能多地留給自己。(26)[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第85-86頁。一個完善的教育法律體系中，必須有健全的程序規(guī)則來密切配合實體規(guī)則，如此才能保障教育實體法所賦予的各項權(quán)利得以有效實現(xiàn)。

四、教育法法典化的實現(xiàn)進(jìn)路

教育法的法典化是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重要舉措，良好的教育法治基礎(chǔ)有助于教育法制到教育法典的順利跨越。然而，我國現(xiàn)有的教育法律體系仍有不成熟和欠缺之處，法典化進(jìn)程對我國現(xiàn)有的教育法律體系、教育法學(xué)研究都提出了更高的要求，提示我們在立法理念、立法技術(shù)、學(xué)科建設(shè)方面進(jìn)行反思和提升。

(一)“以人文本”的立法價值取向

任何領(lǐng)域的法律都有自身堅持的價值取向，這種取向?qū)⒂绊懙椒傻木?、立場與內(nèi)容的取舍。正確的價值取向有助于立法主體站在一定的高度去認(rèn)識和把握整體立法精神，使整個法律體系沿著所期望與追求的價值目標(biāo)發(fā)展，使立法內(nèi)容集中并突出體現(xiàn)執(zhí)政者的意志。不同的法律承載著不同的價值目標(biāo)，而法的價值目標(biāo)，諸如公平、正義、安全、秩序、自由、效益等，又指導(dǎo)著法的具體功能和價值的實現(xiàn)，影響并決定最終具體法律條款的取舍。教育法律在創(chuàng)設(shè)之初就反映了某種倫理道德與社會價值觀念，這些因素在宏觀層面決定教育法律的精神內(nèi)涵，中觀層面影響其內(nèi)容的取舍與設(shè)計，在微觀層面又關(guān)系到每位社會成員的教育權(quán)利能否實現(xiàn)以及如何實現(xiàn)。(27)尹力：《學(xué)習(xí)權(quán)保障：學(xué)習(xí)型社會教育法律與政策的價值基礎(chǔ)》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010第3期。教育法典編撰中秉持的價值取向是基于一定的價值標(biāo)準(zhǔn)所做出的價值判斷，是教育法律體系建構(gòu)的邏輯前提與方向，決定了法律文本的基本框架與內(nèi)容，同樣也貫穿執(zhí)法、守法、司法的全過程。

長期以來，我國教育法制的建設(shè)中較為強(qiáng)調(diào)公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)利賦予和管理效率，但對公民權(quán)利與教育選擇的重視則相對缺乏。(28)申素平、段斌斌、賈楠：《新時代我國教育法治建設(shè)面臨的問題與對策》，載《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。以行政權(quán)威、社會公共秩序為價值取向的教育法制，公民權(quán)利的序列位于行政權(quán)力之下，個體權(quán)利難以得到有效保障。(29)余雅風(fēng)：《法律變遷與教育的公共性實現(xiàn)》，載《教育學(xué)報》2005年第2期。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，工具型的立法理念已不能滿足教育現(xiàn)代化的要求。在凸顯個性發(fā)展與權(quán)利本位的當(dāng)下，教育立法理念應(yīng)朝著“以人為本”的方向轉(zhuǎn)變，注重對教育主體權(quán)利的保護(hù)及其選擇自由的尊重。顧明遠(yuǎn)先生曾指出：“教育的本質(zhì)是培養(yǎng)‘人’，讓每一個個體都得到充分的發(fā)展”。(30)顧明遠(yuǎn)：《中國教育的文化基礎(chǔ)》，山西教育出版社2004年版，第285頁。教育在本質(zhì)上是一種以促進(jìn)人的全面發(fā)展為終極目標(biāo)的社會活動，教育的最終目的不在于知識本身，而是“人”的發(fā)展，即“以人為本”?！耙匀藶楸尽钡慕逃谥家庠谔崾疚覀儯航逃龑嵺`必須以教育規(guī)律、以人的生命成長為本。在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的導(dǎo)向使得我國的教育工作直接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在教育功能上占主導(dǎo)地位的是人力資本學(xué)說。人類社會發(fā)展進(jìn)步的歷史就是逐漸實現(xiàn)人對人的本質(zhì)占有的歷史，是不斷地把人的社會屬性還給人本身的歷史，是日益走向使人成之為“人”的歷史。(31)陳恩倫：《論學(xué)習(xí)權(quán)》，載《中國教育學(xué)刊》2003年第2期。如果忽視了“人”的發(fā)展及人性的尊重，教育對社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用就成了空中樓閣。(32)項賢明：《顧明遠(yuǎn)先生“以人為本”的教育思想初探》，載《比較教育研究》2008年第9期?！叭恕钡纳l(fā)展是國家教育事業(yè)的首要目標(biāo)和終極價值。教育通過促進(jìn)人的發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)國家發(fā)展和社會進(jìn)步，“人的發(fā)展”始終是第一次序。因此，“以人為本”成為教育法典的價值取向是應(yīng)有之意，我國的教育法治建設(shè)應(yīng)始終堅持和體現(xiàn)“以人為本”的立法思想。

綜上所述，“以人為本”作為國家教育法典編撰的價值取向最終指導(dǎo)法典結(jié)構(gòu)的編排與具體內(nèi)容的取舍，意在通過法制引領(lǐng)維護(hù)教育事業(yè)的育人功能，尊重教育規(guī)律，注重人的發(fā)展和培養(yǎng)，法律規(guī)則的設(shè)計側(cè)重公民教育權(quán)利的保護(hù)及相關(guān)合法權(quán)益的實現(xiàn)，進(jìn)而提升教育法治的現(xiàn)代化和科學(xué)性。

(二)強(qiáng)化教育法學(xué)基礎(chǔ)理論研究

教育法是否構(gòu)成獨立的法律部門尚未形成一致觀點，教育法學(xué)科研究的薄弱是主要原因。教育法學(xué)屬于典型的交叉學(xué)科，教育法學(xué)的研究應(yīng)是法學(xué)研究體系中一個獨立法律部門的研究。脫離法律的語言、思維、體系和理論，教育法很難取得可持續(xù)發(fā)展。教育法學(xué)若要在學(xué)科建設(shè)上取得更加重要的、獨立的地位，需要有自己獨特的研究內(nèi)容與理論體系，與其他法學(xué)學(xué)科和教育學(xué)學(xué)科做出明顯區(qū)分。然而，當(dāng)下的研究中，教育法學(xué)照搬行政法學(xué)的痕跡較為明顯，仍舊缺乏自身的獨特性視角。教育法學(xué)的研究，不應(yīng)是對法學(xué)原理和研究成果的簡單移植，而是要在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上取得新的突破。這就需要加強(qiáng)教育法學(xué)本身的原創(chuàng)性，破除教育法學(xué)對其他法學(xué)學(xué)科的依賴，形成教育法學(xué)自身的概念體系。

教育法的產(chǎn)生蘊含了教育中的愛與美、激勵與引導(dǎo)，同時又融入了法學(xué)規(guī)則與研究方法，教育學(xué)的情懷與法學(xué)的邏輯性在教育法學(xué)中做到了合二為一。這一改變使得教育學(xué)和法學(xué)的視野都變得更加寬廣，內(nèi)容更加宏大。因此，我們要看到教育法學(xué)還有很多空白點和增長點，發(fā)現(xiàn)該學(xué)科的潛力和魅力，在研究視角上進(jìn)一步拓展。在我國有關(guān)教育法的討論和研究中，學(xué)者易于提出各種關(guān)于立法的建議和期望，但對于一些法律規(guī)范的理解和運用，尤其從法理學(xué)角度進(jìn)行解釋和研究的并不多。有學(xué)者將這種研究焦點集中于教育應(yīng)立什么法或者還有什么法沒有立的研究取向，稱之為“教育立法中心主義”。(33)袁偉：《教育法的運行：社會工程視野中的義務(wù)教育法個案分析》，華中科技大學(xué) 2009年博士學(xué)位論文?，F(xiàn)有教育法所確立的學(xué)校教育制度、義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度、教育考試制度、學(xué)位證書制度等，為我國教育事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的制度保障。對于立法思想、原則、內(nèi)容等的深入探討和研究很有必要，同時更應(yīng)當(dāng)重視教育法學(xué)作為學(xué)科理論的探討，以及教育法學(xué)體系的構(gòu)建、完善以及發(fā)展趨勢的研究。

此外，目前的教育法學(xué)研究對宏觀結(jié)構(gòu)、邏輯、話語體系的研究較為忽視，由此導(dǎo)致教育法學(xué)在學(xué)科體系建設(shè)中顯得支撐不足，在具體適用過程中又常常缺乏前瞻性，解決現(xiàn)實問題也缺乏有效的法律規(guī)則集合體。例如，第一部教育法律是1980年通過的《學(xué)位條例》，是為了恢復(fù)高考之后的學(xué)位問題；1986年的《義務(wù)教育法》是為了普及改革開放后的義務(wù)教育制度；1995出臺的《教育法》實施20年之后才進(jìn)行了一次大規(guī)模的專門修訂，還有一些教育法律實施多年都未修訂。目前矛盾較為集中的終身教育領(lǐng)域、學(xué)校管理、考試等相關(guān)立法仍是落地難。這些都反映出我國教育法制建設(shè)應(yīng)急、滯后的發(fā)展弊端，教育法律對教育現(xiàn)實未能發(fā)揮前瞻性的引領(lǐng)作用，通常只是事后的一種追認(rèn)或補救，凸顯教育法學(xué)的理論支撐不足、研究基礎(chǔ)薄弱，教育學(xué)的理論研究成果很難及時、有效地吸納到教育法學(xué)研究層面。從教育法學(xué)科建設(shè)來看，目前全國教育法學(xué)碩士、博士點很少，有些被放置在教育政策、教育經(jīng)濟(jì)與管理等學(xué)科中，沒有形成自己的獨立方向，當(dāng)前最為迫切的是要構(gòu)建起教育法學(xué)獨特的概念范疇、學(xué)科結(jié)構(gòu)、邏輯體系和人才培養(yǎng)模式。

(三)注重法典編撰技術(shù)提升可操作性

隨著立法水平的提升，我國的立法工作逐漸由數(shù)量型立法模式向質(zhì)量型立法模式轉(zhuǎn)變。(34)孫霄兵、馬雷軍：《教育法理學(xué)》，教育科學(xué)出版社2017年版，第67頁。也就是說，立法不再追求形式上的滿足和數(shù)量的多少，而在于立法是否能夠被操作、被執(zhí)行，解決現(xiàn)實中的矛盾和需求?！胺☉?yīng)當(dāng)被實施，否則將形同虛設(shè)”。單純通過立法的繁榮就能達(dá)到依法治教或者推動中國的教育改革是徒勞的。(35)劉藝：《從立法治教到依法治教——高等教育與法律關(guān)系的“反身法”考察》，載《社會科學(xué)》2006年第5期。當(dāng)前我國的教育立法存在一個重大的現(xiàn)實問題是教育法無法執(zhí)行或難以執(zhí)行。與發(fā)達(dá)國家相比，我國教育訴訟遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，且發(fā)展異常緩慢。美國自20世紀(jì)50年代以來，尤其是在“布朗訴教育委員會案件”之后，教育訴訟已是常態(tài)，司法介入教育領(lǐng)域的范圍也大大擴(kuò)展，教育財政、學(xué)校管理等引發(fā)的爭議都能夠進(jìn)入訴訟程序。這一變化是基于美國教育法律體系的完備，但也離不開當(dāng)時歷史背景下在美國占主導(dǎo)地位的司法能動主義。近年來，我國逐漸有教育訴訟進(jìn)入司法程序，但基本局限于頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證、學(xué)生違紀(jì)處分等有限的幾種類型。(36)朱同琴：《通過解釋發(fā)展法律：研究性解釋作為教育法研究方法的探討》，載《中國人民大學(xué)教育學(xué)刊》2012年第6期。司法實踐中具有代表性的案件不斷涌現(xiàn)，但由于普遍缺乏教育法的細(xì)化規(guī)定和對抽象規(guī)定的解釋，對這類案件的討論也沒有形成良好的氛圍，因而影響力有限。

讓教育法律變得更具操作性、更有可適用性，是教育法學(xué)者面臨的一個艱難問題，也是當(dāng)下法典化進(jìn)程中不可推卸的歷史使命。現(xiàn)行教育立法關(guān)于國家教育制度的規(guī)定，很大程度上是對教育現(xiàn)實的一種認(rèn)可。這種認(rèn)可，從立法的效用上來說會造成一種巨大的浪費。教育法不是單純用來反映國家教育政策的走向，而是將政策依據(jù)變?yōu)榻逃ㄖ械木唧w法律規(guī)范，變?yōu)樾袨橹黧w的行為準(zhǔn)則，因此法典化要重在詮釋所涉及的法律關(guān)系、主體權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利保障措施、救濟(jì)措施和法律責(zé)任等重要內(nèi)容。如果教育法制的宣示性意味過于濃重，其規(guī)范性功能就會相應(yīng)降低，公民權(quán)利的保障就會流于形式。因此，只有提高教育法典的可操作性，使之在教育實踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能提高教育法律的權(quán)威性和適用性。

具體來說，可以從以下幾個方面有所作為。第一，減少法律文本表述中的不確定性。我國現(xiàn)行的教育法律很多是基于教育方針、政策實現(xiàn)了從政策到法律的轉(zhuǎn)化，這就導(dǎo)致法律文本中存在諸多宣示性、政策倡導(dǎo)性的言語表述，如“加強(qiáng)”“鼓勵”“扶持”等。這就模糊了法律與政策的邊界，以法律命名，但又缺乏法律應(yīng)有的規(guī)則性與確定性，難以對權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出有效調(diào)整，降低了法律的權(quán)威性與實施效果。第二，注意避免立法交叉。以教師待遇為例，在《教師法》中規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”；而在《義務(wù)教育法》中也存在“教師的平均工資應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”的規(guī)定。兩部法律位階相同的法律，一個以國家公務(wù)員工資水平為參照，一個又以當(dāng)?shù)毓珓?wù)員為參照，使得有關(guān)教師工資待遇的規(guī)定在交叉重復(fù)的同時又有一定的沖突性。這種立法的重復(fù)與沖突既造成了立法資源的浪費，也減損了教育法律體系內(nèi)部的系統(tǒng)性。在教育法典的編撰中，應(yīng)對同一個問題進(jìn)行集約立法，采取一致的表達(dá)方式，做到立法規(guī)定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第三，強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)與法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定?！盁o救濟(jì)則無權(quán)利”，救濟(jì)與權(quán)利的相伴相生是法律意義上權(quán)利的最基本構(gòu)成要件。教育法典的編撰應(yīng)突破現(xiàn)有教育法律權(quán)利救濟(jì)與法律責(zé)任薄弱的弊端，盡量增加法律規(guī)則中的可為、應(yīng)為、勿為三種行為模式設(shè)定具體準(zhǔn)則，為多方主體的行為提供有效指示。(37)蔡定健、劉丹：《從政策社會到法治社會——兼論政策對法制建設(shè)的消極影響》，載《中外法學(xué)》1999年第2期。同時，法律規(guī)范的設(shè)計滿足法定條件、行為準(zhǔn)則和法律后果三個要件，強(qiáng)化法律責(zé)任的落實。(38)孫綿濤、郭玲：《新時代教育法治建設(shè)的新探索》，載《復(fù)旦教育論壇》2018年第1期。如此一來，法律規(guī)范構(gòu)造上具備假定條件、行為模式外，兼具懲罰功能，違反法律的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，教育法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性將得到很大程度的提升。

結(jié) 語

《民法典》的頒布標(biāo)志著我國法典化時代的開啟。教育是關(guān)系民生的重要領(lǐng)域，教育法典的編纂可謂正逢其時，教育“大國”向教育“強(qiáng)國”的邁進(jìn)需要教育法制發(fā)揮積極力量。貫徹落實國家教育戰(zhàn)略目標(biāo)，準(zhǔn)確詮釋以人為本的育人理念，實現(xiàn)法典化的體系性、實踐性及科學(xué)性是教育法典成功編纂的關(guān)鍵所在。教育法法典化是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的必然選擇，教育領(lǐng)域的法治化建設(shè)將為全面推進(jìn)依法治國貢獻(xiàn)重要力量。期待教育法典的研究與論證工作能夠提升教育法學(xué)科的相應(yīng)地位，進(jìn)一步豐富教育法學(xué)的理論研究成果，促進(jìn)依法治教觀念深入人心。教育法典的最終完成將進(jìn)一步促進(jìn)我國教育法律體系走向成熟，推動我國的教育法治建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。