劉法威，魏朋娟

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村成千萬畝的宅基地處于閑置、低效用狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。閑置宅基地的退出，可以盤活農(nóng)村存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)資源有效配置，為城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)騰挪空間。近年來，國(guó)家制定頒布了一系列政策文件，改革的主要方向?yàn)樘剿骱鸵龑?dǎo)宅基地自愿有償使用和有償退出機(jī)制。2019年，新修訂的《土地管理法》明確提出，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，這標(biāo)志著宅基地退出正式成為我國(guó)農(nóng)村土地管理框架下一項(xiàng)新的制度安排。[1]在宅基地退出中基層政府扮演著重要角色，作為政策執(zhí)行的“最后一公里”，其行為的正確與否直接影響到宅基地退出政策是否能夠貫徹落實(shí)。作為國(guó)家行政權(quán)力的末梢與農(nóng)村最高的行政機(jī)構(gòu)，基層政府對(duì)上應(yīng)該貫徹執(zhí)行國(guó)家的政策方針，對(duì)下應(yīng)該促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展和維護(hù)人民的利益，做好橋梁與紐帶的連接作用。然而，就農(nóng)村宅基地退出而言，囿于政府經(jīng)濟(jì)人的使然，致使在宅基地退出過程中基層政府行為出現(xiàn)瞄準(zhǔn)性偏差?；鶎诱袨槠顕?yán)重影響了農(nóng)村宅基地退出政策的執(zhí)行效果，這既害了政府的公信力，也損害了農(nóng)民的利益。因此，探究宅基地退出中基層政府行為偏差，深挖其行為偏差的生成邏輯，進(jìn)一步分析其行為偏差帶來的危害，并據(jù)此有針對(duì)性地提出糾正基層政府行為偏差的策略，這對(duì)于推動(dòng)今后農(nóng)村宅基地退出制度的順利實(shí)施意義重大。

地方政府行為的研究一直是公共管理學(xué)界津津樂道的話題。[2]目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府行為的研究主要集中以下幾個(gè)方面。對(duì)地方政府角色定位的研究，是政府行為研究的重要內(nèi)容，明確政府的職能角色定位，有助于我們判斷其行為是否在規(guī)定的范圍內(nèi)行使。地方政府應(yīng)明確其職能、職責(zé)，進(jìn)行合理的角色定位，既要充當(dāng)好“掌舵人”角色，又要扮演好“中間者”的角色。[3-4]關(guān)于地方政府行為影響因素的研究，為我們從不同視角審視政府行為提供了很好的理論支撐，有助于我們?nèi)ダ斫庹袨榈膬?nèi)在驅(qū)動(dòng)力。[5]關(guān)于政府行為偏差的研究，主要指政府受價(jià)值取向及利益驅(qū)動(dòng)等因素的影響，使得其實(shí)際行為與目標(biāo)行為發(fā)生偏頗，通常表現(xiàn)為越位、錯(cuò)位、缺位等形式。官員晉升機(jī)制過度強(qiáng)化及組織問責(zé)約束制度不健全，是誘使地方政府行為發(fā)生偏差的主要因素。[6]在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府行為偏差使其偏離了應(yīng)有的公共性，嚴(yán)重影響力了政府形象的構(gòu)建及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，其行為偏差亟待矯正。矯正地方政府行為偏差需要根據(jù)行為偏差的方向有針對(duì)性的提出，可從改變地方政府行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境、轉(zhuǎn)變地方政府的職能等方面考慮。[7-8]其中對(duì)公權(quán)力的約束與問責(zé)追究制度，能對(duì)地方政府行為偏差起到普遍的矯正作用。

綜上所述，已有文獻(xiàn)對(duì)地方政府行為問題的研究成果較為豐碩，對(duì)今后規(guī)范政府行為提供了一定的價(jià)值參考，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。不過已有文獻(xiàn)中，關(guān)于宅基退出中地方政府行為視角的研究，尚顯不足，盡管也有部分研究探討了宅基地退出中地方政府行為偏差，但總體而言，研究的還不夠系統(tǒng)和全面。在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)分析了宅基地退出中基層政府行為偏差問題，并提出了相應(yīng)的矯正策略。以期為優(yōu)化基層政府行為，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地的順利退出提供有益參考。

一、宅基地退出中基層政府行為偏差的外在表征

(一)宅基地退出中基層政府行政行為偏差

當(dāng)前，我國(guó)許多地區(qū)基層政府在參與農(nóng)村宅基地退出工作上存在行政行為偏差現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)戶是農(nóng)村宅基地退出的主體，理應(yīng)遵循農(nóng)戶意愿，按照合情、合理、合法的原則開展農(nóng)村閑置宅基地退出工作。中共中央在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的頂層制度設(shè)計(jì)中，也提出探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，近年來宅基地制度改革的政策方向也一直沿此前進(jìn)。然而，落實(shí)到具體的實(shí)踐中卻出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。在農(nóng)村宅基地退出中，基層政府作為農(nóng)村最高的行政機(jī)構(gòu)，往往利用自身的行政權(quán)力進(jìn)行過度干預(yù)，由此造成其行政行為偏差現(xiàn)象。

在農(nóng)村宅基地退出中，基層政府行政行為偏差主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是基層政府利用行政權(quán)力強(qiáng)制農(nóng)戶退出宅基地。按照中央的政策意圖是鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地，但現(xiàn)實(shí)中許多地區(qū)基層政府強(qiáng)制農(nóng)戶退出宅基地，逼迫農(nóng)戶“上樓”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以此滿足自身利益。二是基層政府強(qiáng)制決定宅基地退出的價(jià)格。由于各地的區(qū)域位置、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，國(guó)家沒有明確宅基地退出的具體價(jià)格，由各地政府根據(jù)本區(qū)域情況制定宅基地退出細(xì)則。農(nóng)戶作為相關(guān)利益主體之一，并沒有平等地參與到宅基地退出價(jià)格的制定，基層政府往往決定宅基地退出價(jià)格。三是基層政府強(qiáng)制決定退出宅基地用途。閑置宅基地退出后，是復(fù)墾為耕地，還是規(guī)劃新區(qū)抑或進(jìn)行投資，需要基層政府、村集體和農(nóng)戶共同商討，現(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)戶缺少話語權(quán)，村委會(huì)多半是基層政府的附庸機(jī)構(gòu)，助長(zhǎng)了基層政府壟斷宅基地用途的權(quán)力。

(二)宅基地退出中基層政府經(jīng)濟(jì)行為偏差

在農(nóng)村宅基地退出問題上，中央政府從宏觀上制定頂層制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌農(nóng)村宅基地退出工作，基層政府貫徹中央精神，具體執(zhí)行農(nóng)村宅基地退出事宜。作為地方利益的執(zhí)行者，基層政府應(yīng)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，爭(zhēng)取為地方謀利。但現(xiàn)實(shí)中的基層政府在實(shí)施宅基地退出時(shí)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行為偏差，借機(jī)尋求非公共利益。我國(guó)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，宅基地市場(chǎng)存在巨大的利益空間，從經(jīng)濟(jì)理論來講，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓宅基地退出在市場(chǎng)下進(jìn)行合理交易?；鶎诱鳛楣彩聞?wù)的管理者，在農(nóng)村宅基地退出中應(yīng)該扮演中間者的角色，為市場(chǎng)參與宅基地退出搭建一個(gè)合理有序的平臺(tái)，建立中介組織指導(dǎo)交易雙方進(jìn)行資源的整合、交流等。但目前我國(guó)官員干部的績(jī)效考核與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)相掛鉤，一些基層政府為完成年度GDP績(jī)效考核目標(biāo)以獲得政治晉升的籌碼，忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，誘使政府的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生偏差。在農(nóng)村宅基地退出過程中，一些基層政府部門為了自身政績(jī)目標(biāo)，取代市場(chǎng)的作用，盲目強(qiáng)制推行宅基地的退出。例如有些地區(qū)基層政府一方面采取“以租代征”的方式，從村集體和農(nóng)戶手中獲得閑置宅基地，另一方面私下與投資商進(jìn)行合作，從中獲得大量資本，而村集體和農(nóng)戶只能獲得少量的租用金。此外，在一些實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地區(qū)，基層政府經(jīng)營(yíng)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的級(jí)差地租中獲得大量利潤(rùn)。這種向村集體和農(nóng)戶攫取宅基地資源，誘使其經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生偏差的現(xiàn)象，既損害了基層政府的公信力，也損害了農(nóng)戶的合理利益。

(三)宅基地退出中基層政府服務(wù)行為偏差

農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)重大事件，關(guān)乎到千萬人的利益。作為與宅基地退出密切關(guān)聯(lián)的基層政府，在此過程中應(yīng)扮演好服務(wù)者的角色。當(dāng)前，我國(guó)基層政府對(duì)農(nóng)村宅基地退出的政策宣傳仍不到位，缺乏宅基地退出所需要的公共服務(wù)。長(zhǎng)久以來，農(nóng)戶的思想觀念根深蒂固，認(rèn)為宅基地是自家祖業(yè)，即使宅基地閑置荒廢，也不愿意主動(dòng)退出。又由于農(nóng)村教育的局限性，農(nóng)戶也很少主動(dòng)去了解國(guó)家出臺(tái)制定的關(guān)于宅基地制度改革的相關(guān)政策法規(guī)，這些情況都不利于農(nóng)村宅基地退出的順利實(shí)施。因此，基層政府開展宅基地退出的政策宣傳，讓農(nóng)戶及時(shí)了解中央的政策精神是非常重要的。然而，通過筆者實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的農(nóng)戶并沒有真正了解農(nóng)村宅基地退出政策，即使也有部分農(nóng)戶對(duì)宅基地退出制度有一定的了解，但仍不清楚宅基地退出的具體政策細(xì)則。基層政府的政策宣傳不到位，造成公共服務(wù)行為的缺位，在一定程度上阻礙了農(nóng)村宅基地退出工作的順利開展。此外，基層政府在宅基地退出程序中的服務(wù)行為出現(xiàn)偏差。宅基地退出，首先應(yīng)該是符合條件的宅基地，基層政府需完成宅基地的確權(quán)登記工作，現(xiàn)實(shí)中很多基層政府并沒有完成這樣工作，而直接主導(dǎo)宅基地退出。在基地退出過程中，基層政府需提供一些公共產(chǎn)品供給服務(wù)，例如：宅基地退出政策咨詢機(jī)構(gòu)、宅基地退出評(píng)估機(jī)構(gòu)、宅基地退出交易平臺(tái)機(jī)構(gòu)等。然而，現(xiàn)實(shí)中基層政府很少提供這些完善的服務(wù)平臺(tái)，即使有部分地區(qū)搭建了這些平臺(tái)，大多也是形同虛設(shè)，并沒有真正起到為農(nóng)戶提供服務(wù)的效果。綜上，宅基地退出中基層政府的服務(wù)行為偏差，服務(wù)型政府意識(shí)單薄。

(四)宅基地退出中基層政府監(jiān)督行為偏差

在農(nóng)村宅基地退出過程中，需要加強(qiáng)對(duì)各方的有力監(jiān)督，但在目前我國(guó)各地宅基地退出中，尚未建立起完善的監(jiān)督監(jiān)督機(jī)制。基層政府在農(nóng)村在基地退出中，應(yīng)當(dāng)扮演好監(jiān)督者的角色，然而，實(shí)際上基層政府監(jiān)督行為嚴(yán)重缺位。隨著農(nóng)村宅基地退出的深入推進(jìn)，宅基地退出過程中出現(xiàn)的問題也與日劇增。一是基層政府的內(nèi)部監(jiān)督行為缺失?；鶎诱谡赝顺鲋屑仁且龑?dǎo)者，又是政策的執(zhí)行者，這樣雙重身份的存在，難以避免在宅基地退出過程中徇私舞弊行為的發(fā)生，因此，加強(qiáng)基層政府內(nèi)部行為監(jiān)督尤為重要。但在具體實(shí)踐中多數(shù)基層政府并未做到政務(wù)信息公開透明，對(duì)宅基地退出過程中涉及到的財(cái)務(wù)資金缺乏必要的監(jiān)督，易于滋生腐敗行為。二是基層政府外部監(jiān)督行為缺失。作為宅基地退出市場(chǎng)的監(jiān)督者，基層政府要對(duì)參與主體和市場(chǎng)內(nèi)運(yùn)行機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)管，尤其要督促投資者進(jìn)行合理利用宅基地，不得私自售賣國(guó)有資產(chǎn)。在開發(fā)宅基地的同時(shí)還要保護(hù)好周圍耕地，維護(hù)好農(nóng)村生態(tài)平衡等?，F(xiàn)實(shí)中的基層政府非但沒有監(jiān)督好這些投資者，反而為了自己的財(cái)政收入和政績(jī)需要，在宅基地退出中和開發(fā)商私下勾結(jié)，暗箱操作損害農(nóng)戶宅基地退出的利益。農(nóng)村宅基地退出涉及多方利益訴求，其過程也是一場(chǎng)博弈，需要在一個(gè)公平有序的環(huán)境下進(jìn)行，這就需要基層政府制定相關(guān)的退出規(guī)則，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督?；鶎诱畬?duì)宅基地退出的程序缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致宅基地退出程序不規(guī)范，嚴(yán)重影響整個(gè)宅基地退出的進(jìn)程?？梢姡鶎诱倪@些監(jiān)督不到位，構(gòu)成其行為偏差的一部分。

二、宅基地退出中基層政府行為偏差的深層邏輯

(一)科層制層級(jí)節(jié)制組織結(jié)構(gòu)的弊端

以馬克斯·韋伯為代表的社會(huì)學(xué)家提出科層制組織。在一種以層層分工、權(quán)力統(tǒng)一、指揮服從等為特征的組織形態(tài)中，形成了一種層級(jí)節(jié)制的組織體系。但這套組織結(jié)構(gòu)體系存在著嚴(yán)重的弊端，在層級(jí)較多的組織中任務(wù)層層下達(dá)，難免發(fā)生信息傳遞不到位而造成失真現(xiàn)象。此外，這套制度使整個(gè)組織陷入僵化的狀態(tài)，缺乏應(yīng)有的彈性空間。具體到實(shí)踐中，在我國(guó)縱向?qū)哟谓M織結(jié)構(gòu)的治理體制下，賦予基層政府扮演執(zhí)行者的角色，承擔(dān)各項(xiàng)政策宣傳、落實(shí)執(zhí)行的職能。就農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐而言，中央政府統(tǒng)籌全局后，基層政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行宅基地的退出任務(wù)，其在宅基地退出政策和農(nóng)戶之間充當(dāng)著橋梁與紐帶的作用，對(duì)于宅基地退出這項(xiàng)政策最終能否落實(shí)具有重要意義。然而，處于層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)最低端的基層政府，面對(duì)自上而下層層分解的政策目標(biāo)、負(fù)擔(dān)過重的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制及問責(zé)追責(zé)壓力及不科學(xué)的組織考評(píng)體系，[9]誘發(fā)基層政府在推行宅基地退出政策的過程中發(fā)生行為偏差，導(dǎo)致其行為偏離原有的政策目標(biāo)。面對(duì)宅基地退出過程中的利益誘惑，身處科層制組織結(jié)構(gòu)中的基層政府，為了應(yīng)對(duì)上級(jí)組織的壓力及自身利益，難免陷入行為執(zhí)行偏差的境地。

(二)理性經(jīng)濟(jì)人運(yùn)用公共權(quán)力尋租

布坎南認(rèn)為，所謂的尋租就是個(gè)人通過政府尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的浪費(fèi)資源的行為。[10]本文將基層政府權(quán)力尋租界定為: 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，基層政府或官員利用公共權(quán)力干預(yù)，或利用制度的缺陷以謀求經(jīng)濟(jì)租金，從而獲得自身利益最大化的行為?？梢娀鶎诱畬ぷ庑袨楫a(chǎn)生的前提是憑借手中掌握的公共權(quán)力。其次，基層政府能夠?qū)で蟮阶饨鹋c制度本身的缺陷及制度運(yùn)行過程中存在的一系列問題有關(guān)。就當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出制度而言，由于其市場(chǎng)機(jī)制還不夠完備，因此需要政府制度介入以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足?；鶎诱賳T作為經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益最大化，在宣傳和執(zhí)行宅基地退出政策時(shí)會(huì)考慮到自身利益，利用手中擁有的對(duì)宅基地的管制權(quán)力，同組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)或一些大型的利益集團(tuán)合作，譬如與土地開發(fā)商合作，通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，攫取農(nóng)戶利益，由此獲得高額宅基地轉(zhuǎn)讓租金。由于宅基地產(chǎn)權(quán)界定并不十分清晰，基層政府仍掌握著宅基地配置的權(quán)力，因此可通過政策設(shè)租實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。此外，在一些資源稟賦優(yōu)越的地區(qū)，基層政府壟斷宅基地退出后的利用方式，引導(dǎo)發(fā)展自己扶持的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以此獲得區(qū)域績(jī)效考核目標(biāo)?？傊?，由于掌握公共權(quán)力誘使基層政府為了自身利益尋租，致使在宅基地退出中其行為發(fā)生偏差。

(三)基層組織的公共服務(wù)理念薄弱

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)而非掌舵。Denhardt夫婦認(rèn)為，新公共服務(wù)理論的核心是公共利益、民主參與和服務(wù)意識(shí)，為公民和公共利益服務(wù)是新公共服務(wù)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。[11]在我國(guó)，基層政府作為推進(jìn)政策執(zhí)行和基層公共服務(wù)的代表者，在推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出政策時(shí)，本應(yīng)遵循為人民服務(wù)的基本理念，以維護(hù)廣大農(nóng)戶的利益為出發(fā)點(diǎn)，完成農(nóng)村宅基地退出的引導(dǎo)、調(diào)控及服務(wù)的職能，但現(xiàn)實(shí)中基層政府為民服務(wù)的公共理念卻較為薄弱。在新公共服務(wù)理論看來，因遵循理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，地方政府的行為傾向于追求自身利益的最大化，從而不重視為民服務(wù)的公共理念。公共服務(wù)理念薄弱在一定程度上詮釋了基層政府行為偏差的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。在農(nóng)村宅基地退出中，一些基層政府沒有通過搭建服務(wù)平臺(tái)去扮演好服務(wù)者的角色，而是過度干預(yù)宅基地退出事宜；一些基層政府，忽視農(nóng)戶宅基地退出的意愿，實(shí)行一些不合理的宅基地退出方式甚至強(qiáng)制農(nóng)戶退出；一些基層政府擔(dān)心在宅基地退出過程中產(chǎn)生的沖突危及自身利益，故對(duì)宅基地退出持不關(guān)心不服務(wù)的態(tài)度，這些都是導(dǎo)致基層政府在政策執(zhí)行過程中行為出現(xiàn)偏差的內(nèi)在邏輯。

(四)委托—代理機(jī)制存在信息不對(duì)稱

委托代理理論主要研究行為依據(jù)一定的契約，授權(quán)人通過授予一定決策權(quán)力的方式，指定或雇傭另一些行為主體即代理人為其服務(wù)，從而形成一種委托代理機(jī)制。聚焦農(nóng)村宅基地退出問題，中央政府與地方政府構(gòu)成了委托代理機(jī)制。其中，中央政府是農(nóng)村宅基地制度的政策制定者，亦是解決處理農(nóng)村閑置宅基地退出問題的委托人，其目標(biāo)是通過有效盤活農(nóng)村閑置宅基地，繼而實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家利益的最大化。基層政府是中央政策的執(zhí)行者，更是農(nóng)村宅基地退出的代理人。在中央政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，基層政府本應(yīng)該制定和實(shí)施相應(yīng)的措施，以推動(dòng)農(nóng)村宅基地的合理退出。但落實(shí)到具體的制度實(shí)踐中往往差強(qiáng)人意，基層政府政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，造成農(nóng)村宅基地退出市場(chǎng)的不健康發(fā)展。在整個(gè)農(nóng)村宅基地退出的委托代理機(jī)制中，存在信息傳遞不對(duì)稱問題。究其原因，我國(guó)有五級(jí)政府，基層政府作為最底層一級(jí)政府其內(nèi)部組織之間又存在著許多部門，這樣一來在委托代理過程中，就會(huì)出現(xiàn)基層政府傳達(dá)信息的不對(duì)稱。在宅基地退出管理問題上，由于中央政府難以對(duì)每一級(jí)地方政府，尤其是基層政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)察，更不容易控制，使得基層政府容易通過手中掌握的信息資源及上級(jí)授予的權(quán)力，在執(zhí)行宅基地退出問題的過程中產(chǎn)生行為偏差現(xiàn)象。

三、宅基地退出中基層政府行為偏差的矯正策略

(一)著力提升基層政府的政策執(zhí)行能力

就農(nóng)村宅基地退出而言，基層政府應(yīng)在此過程中扮演橋梁與紐帶的作用。按照上級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)與文本要求，具體指導(dǎo)本區(qū)域宅基地退出的相關(guān)事宜，其政策理解力與執(zhí)行能力又對(duì)宅基地退出的效果產(chǎn)生重要影響。因此，著力提升基層政府執(zhí)行上級(jí)政策的能力，建立科學(xué)合理的政策執(zhí)行機(jī)制，能夠有效避免由于基層政府政策執(zhí)行不合理所導(dǎo)致的相互掣肘、行為偏差等問題，進(jìn)而推動(dòng)宅基地的合理退出。在宅基地退出中，提升基層政府的政策執(zhí)行能力需要做到以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)宅基地退出政策的宣傳?；鶎诱颜赝顺稣咝麄鞯轿?，讓農(nóng)戶清楚地了解此項(xiàng)政策。二是制定符合本區(qū)域的宅基地退出具體執(zhí)行辦法。根據(jù)上級(jí)宏觀政策要求，基層政府應(yīng)因地制宜地制定宅基地退出的規(guī)則、程序等。三是加強(qiáng)與相關(guān)部門之間的協(xié)同合作。農(nóng)村宅基地退出是一個(gè)綜合性的工作，在具體實(shí)踐過程中，宅基地退出涉及到諸如農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門、規(guī)劃部門等，各部門之間常常由于利益不一致、信息不對(duì)稱，而導(dǎo)致政策執(zhí)行錯(cuò)位。基層政府要加強(qiáng)與各部門之間的交流與合作，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出工作。最后要提升基層干部的能力，落實(shí)宅基地退出政策。處于工作一線的基層干部，直接面臨著廣大農(nóng)戶，宅基地退出的各項(xiàng)政策、規(guī)章制度需要基層干部將其落實(shí)。提高基層干部能力，有助于政府政策的推進(jìn)，最終促進(jìn)農(nóng)村宅基地的順利退出。

(二)加大基層政府行為的問責(zé)追究力度

農(nóng)村宅基地退出涉及各方利益，基層政府不可能時(shí)刻保持應(yīng)有的公共性，很容易轉(zhuǎn)變成追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，在此過程中出現(xiàn)各種行為偏差現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，基層政府行為偏差現(xiàn)象屢禁不止，原因在于問責(zé)追究力度不夠大。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)宅基地退出中基層政府的問責(zé)追究力度，以保障農(nóng)村宅基地退出工作的合理進(jìn)行。實(shí)行問責(zé)追究的前提，是明確基層政府的行為邊界，明確基層政府是否在其行為邊界范圍內(nèi)行使職能。根據(jù)有限政府理論，在宅基地退出中應(yīng)尊重市場(chǎng)的作用，基層政府可在其邊界內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，但政府行為應(yīng)是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足，而不是借用權(quán)力為自身謀利。若基層政府在宅基地退出中出現(xiàn)過度行政干預(yù)、不能處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系等情況，則可以界定為基層政府行為出現(xiàn)偏差。加大對(duì)基層政府行為的問責(zé)追究力度，是糾正其行為偏差的策略之一。具體到農(nóng)村宅基地退出工作中，一旦發(fā)現(xiàn)基層政府人員有違法亂紀(jì)行為的，要嚴(yán)格對(duì)其進(jìn)行處罰，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的更要加大處罰力度，追究其行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任，使違規(guī)者受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其獲得的利益，以此督促基層工作人員廉潔奉公，全面貫徹落實(shí)上級(jí)政府的政策，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償退出的良性發(fā)展。此外，對(duì)于宅基地退出中基層政府不作為的情形，也應(yīng)納入問責(zé)處罰的范圍內(nèi)，通過執(zhí)行嚴(yán)格的問責(zé)追究機(jī)制，從源頭上減少基層政府行為偏差現(xiàn)象。

(三)強(qiáng)化基層政府為民服務(wù)的執(zhí)政理念

全心全意為人民服務(wù)是政府的工作宗旨，這就決定了我國(guó)政府所從事的一切事務(wù)必須為了廣大人民的利益。在提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，轉(zhuǎn)變政府職能，提高公務(wù)人員為人民服務(wù)的意識(shí)，是構(gòu)建服務(wù)型政府的一個(gè)重要舉措。具體到農(nóng)村宅基地退出工作中，由于農(nóng)村社會(huì)相對(duì)封閉，農(nóng)民的文化程度普遍不高，對(duì)宅基地有償退出的相關(guān)政策、退出程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息的了解及接受程度不夠全面，限制了農(nóng)村宅基地退出的進(jìn)程和推廣。因此，更需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府尤其基層政府的服務(wù)職能，明晰其服務(wù)者的角色定位。首先，基層政府應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)中央政府制定的關(guān)于宅基地退出的政策文件，并在其管轄村鎮(zhèn)內(nèi)積極宣傳，解答民眾疑問，使民眾詳細(xì)了解宅基地的退出政策。其次，搭建宅基地退出的服務(wù)平臺(tái)。宅基地退出關(guān)乎農(nóng)戶的切身利益，基層政府要拓寬公共服務(wù)的信息面，搭建一個(gè)為農(nóng)戶提供信息咨詢、基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共服務(wù)的信息平臺(tái)，使宅基地能夠在一個(gè)健康、穩(wěn)定、有序的環(huán)境中退出。最重要的是，因地制宜地制定宅基地退出的程序、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)農(nóng)戶合理有序地退出符合條件的宅基地。最后，加強(qiáng)宅基地退出過程中的監(jiān)督及事后補(bǔ)償落實(shí)情況。加強(qiáng)對(duì)基層干部的管理和教育，防止其與企業(yè)、土地開發(fā)商等勾結(jié)攫取農(nóng)戶利益。宅基地退出后，基層政府要關(guān)注對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償是否貫徹落實(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶合法利益。

(四)切實(shí)建立基層政府的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地退出過程中普遍存在信息不對(duì)稱、壟斷操作等問題，嚴(yán)重影響了宅基地退出工作的進(jìn)展。基層政府在宅基地退出中應(yīng)扮演好監(jiān)督者的角色，建立一套有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，一是實(shí)行政務(wù)公開制度，監(jiān)督基層干部的工作。在農(nóng)村宅基地退出的工作環(huán)節(jié)，要加大政府部門政務(wù)的公開程度，使農(nóng)戶清楚宅基地退出后的收益情況。同時(shí)，政務(wù)透明的提高，也有助于防范基層官員與土地開發(fā)商勾結(jié)，減少基層政府腐敗行為的出現(xiàn)。二是設(shè)立農(nóng)村宅基地退出的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督人員要獨(dú)立于政府部門之外，使其行為不受政府干預(yù)，以便更好地行使監(jiān)督工作。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)的任務(wù)主要包括：嚴(yán)格監(jiān)督宅基地退出的程序，依據(jù)政策要求規(guī)范開展；防止暗箱操作行為，保障農(nóng)戶宅基地依法、自愿、有償退出。外部監(jiān)督體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)農(nóng)戶和社會(huì)力量對(duì)基層政府行為的監(jiān)督。在農(nóng)村宅基地退出工作中，要增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)基層政府的監(jiān)督力度，提高農(nóng)戶的話語權(quán)，使其真正參與到此項(xiàng)工作中，監(jiān)督基層政府行為，維護(hù)自身合法利益。此外，要充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用，拓寬外部監(jiān)督渠道，對(duì)于基層政府的違法或者不正當(dāng)?shù)男袨椋柚旅襟w平臺(tái)進(jìn)行曝光處罰，以規(guī)范基層政府行為。二是基層政府要加強(qiáng)對(duì)宅基地退出后土地使用情況的監(jiān)督，防止退出后的宅基地性質(zhì)改變及被非法利用等情況，切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地合理高效利用。