陳秀平，吳雅晴

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，居民委員會(huì)是城市治理的重要自治組織，要堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善基層居民自治制度，建設(shè)充滿活力的基層居民自治組織。在市域社會(huì)治理中，居民委員會(huì)具有鏈接地主政府與人民群眾的紐帶作用，處于市域社會(huì)治理的最前沿和重要陣地，是國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化在基層的實(shí)踐者，是自下而上的社會(huì)治理的集結(jié)者。現(xiàn)代社會(huì)治理已不再是政府主導(dǎo)的事情，而是強(qiáng)調(diào)治理主體之間的互動(dòng)與協(xié)同，居民委員會(huì)就是治理主體的重要構(gòu)成之一，我們應(yīng)當(dāng)重視其基礎(chǔ)作用。

一、居民委員會(huì)對(duì)市域社會(huì)治理的意義

《民法典》將居民委員會(huì)明確規(guī)定為基層居民性自治法人，為居民委員會(huì)能夠參與市域社會(huì)治理制度化、規(guī)范化和程序化提供了更加系統(tǒng)、更加全面、更加權(quán)威的法律依據(jù)，作為自治基層組織，其治理的效果直接影響市域社會(huì)治理的效能。

(一)居民委員會(huì)是市域社會(huì)治理的重要主體

2018年，時(shí)任中央政法委秘書長(zhǎng)陳一新同志第一次使用“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這個(gè)較新的概念。十九屆四中全會(huì)將推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化上升為國(guó)家意志。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是在“市域”范圍內(nèi)，探索并落實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和執(zhí)行。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是市域社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)整體性的系統(tǒng)治理工程，主要的空間范圍以地級(jí)市的城市區(qū)域?yàn)橹行?，運(yùn)用制度、法律、科技、道德等社會(huì)治理的手段，讓政府相關(guān)部門、社區(qū)、市場(chǎng)、居民這些不同主體積極參與并推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局，預(yù)防和解決市域范圍內(nèi)的各類社會(huì)和公共問(wèn)題。

市域社會(huì)治理中，“誰(shuí)”來(lái)組織，組織哪些主體參與基層社會(huì)治理？黨的十九大明確提出要"完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。"黨的十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)， 以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)，要求不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理體系，提出健全各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的"三治"融合，不斷加強(qiáng)和改革創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系，通過(guò)城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自治，社會(huì)治理重心下移的落腳點(diǎn)就在村(居)，真正讓居民做到自我管理、教育、服務(wù)和互相監(jiān)督，加強(qiáng)法治宣傳教育，引導(dǎo)居民運(yùn)用法治思維和法治方式參與基層社會(huì)治理，這也是破解基層治理難題的重要途徑。目前，全國(guó)擁有14億多人口，城鎮(zhèn)化率超過(guò)了60%，這些城鎮(zhèn)人口都居住在社區(qū)，生活在小區(qū)，工作在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及社會(huì)組織等地方，這些地方基本全部與居民委員會(huì)緊密聯(lián)系，特別是個(gè)人的從出生到死亡的民生事項(xiàng)都必須通過(guò)居民委員會(huì)來(lái)辦理，居民委員會(huì)的工作效能直接影響居民的切身感受，把居住在村、社區(qū)的億萬(wàn)群眾的集體智慧和力量凝聚起來(lái)，不斷做好社區(qū)、企業(yè)、單位、學(xué)校，甚至家庭等主體的服務(wù)工作，發(fā)揮居民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)作用?？梢?jiàn)，居民委員會(huì)作為基層居民性自治法人是市域社會(huì)治理的重要主體。

(二)居民委員會(huì)在市域社會(huì)治理中依法具有指導(dǎo)與協(xié)調(diào)職責(zé)

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》 明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！本用裎瘑T會(huì)的任務(wù)： 第一，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；第二，辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；第三，調(diào)解民間糾紛；第四，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；第五，(協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；第六，向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！睹穹ǖ洹吩凇疤貏e法人”這一理論范疇下又特別明確規(guī)定了居民委員會(huì)具有民事法律地位，并且在其他十余個(gè)條文中直接作出了相關(guān)規(guī)定，涉及市域社會(huì)治理主要體現(xiàn)在指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)的設(shè)立和業(yè)主委員會(huì)的成立等方面?！睹穹ǖ洹纷鳛槠胀ǚ▽?duì)居民委員會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)定，賦予其特別法人資格，可以從事民事活動(dòng)，主要為履行職能所需，這是肯定其具有民事權(quán)利能力?！睹穹ǖ洹返?77條特別規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分的指導(dǎo)和協(xié)助設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)委員，其理由在于：首先居民委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民情況掌握最全面，居民委員會(huì)不充分利用自身價(jià)值，發(fā)揮組織作用，廣大居民很難達(dá)成共識(shí)，業(yè)主大會(huì)難于召開(kāi)。其次，業(yè)主委員會(huì)日常需要保持與居民委員會(huì)溝通與協(xié)調(diào)，及時(shí)反饋情況，便于居民委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)及物業(yè)公司的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，更好服務(wù)居民。物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與居民生活息息相關(guān)，直接影響居民生活品質(zhì)，所以居民委員會(huì)在市域社會(huì)治理中具有法定的相應(yīng)義力職責(zé)。

(三)市域社會(huì)治理中發(fā)揮居民委員作用的實(shí)踐——以湖北宜昌為例

近年來(lái)，宜昌市不斷加快和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，以基層治理一體化信息平臺(tái)建設(shè)突出科技支撐，探索“黨建+網(wǎng)格+大數(shù)據(jù)”的市域社會(huì)治理一體化模式，通過(guò)加強(qiáng)各社區(qū)、街道居民委員會(huì)的網(wǎng)格化管理，完善市域社會(huì)治理現(xiàn)代化部門協(xié)同工作機(jī)制，成功申報(bào)全國(guó)第一批試點(diǎn)城市，初步形成了問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的宜昌特色市域社會(huì)治理新格局，居民民委員在其中發(fā)揮了重要作用。

首先，筑牢了市域社會(huì)治理的“承載底盤”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以下是社會(huì)治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)，各社區(qū)、街道居民委員會(huì)正處于和居民直接接觸的矛盾聚集敏感點(diǎn)。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)治理才能跟國(guó)家治理保持一致步調(diào)，實(shí)現(xiàn)高效發(fā)展。[1]宜昌積極順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展新要求，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、優(yōu)化網(wǎng)格管理、建強(qiáng)基層隊(duì)伍，以深化黨員干部在居民中、居民在集體中、基層陣地筑牢在百姓心中“三在”工程為抓手，做實(shí)街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”，社區(qū)黨組織聯(lián)系駐社區(qū)社會(huì)各類組織、黨員居民等“一核多元”的社會(huì)治理體系，探索實(shí)行“社區(qū)黨委+小區(qū)黨組織+業(yè)委會(huì)+物業(yè)公司+志愿服務(wù)隊(duì)”五方聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，目前，全市已組建聯(lián)系社區(qū)的工作隊(duì)和應(yīng)急突擊隊(duì)1207個(gè)，這些隊(duì)伍統(tǒng)一納入社區(qū)管理，在社區(qū)大黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展具體服務(wù)居民工作，真正實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)治理與居民自治的良性互動(dòng)。

其次，完善了市域社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”。宜昌市制定《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，將社區(qū)“兩委”成員和網(wǎng)格員的身份進(jìn)一步明確，統(tǒng)一由居民委員會(huì)組織開(kāi)展工作，通過(guò)優(yōu)化網(wǎng)格，進(jìn)一步深化居民委員會(huì)的工作觸角。全市社區(qū)調(diào)整網(wǎng)格化設(shè)置，按照“總數(shù)不變、規(guī)模適宜、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、方便管理”的原則，優(yōu)化老舊雜居小區(qū)、商住聚集區(qū)、成熟物業(yè)型小區(qū)三類社區(qū)網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，已對(duì)社區(qū)1448個(gè)網(wǎng)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。印發(fā)《宜昌市機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和干部職工下沉社區(qū)參與治理的長(zhǎng)效機(jī)制》，全部人員在“宜昌智慧黨建云平臺(tái)”上掃碼報(bào)到社區(qū)，下沉社區(qū)的黨員干部達(dá)到60643名，實(shí)現(xiàn)黨員干部“下沉社區(qū)、回到小區(qū)、編入網(wǎng)格、進(jìn)入樓棟”參與社會(huì)治理，建立社區(qū)“1+1+N”(1名醫(yī)生、1名警察、N名黨員干部、網(wǎng)格員、志愿者)服務(wù)管理新模式，把市域社會(huì)治理的基本對(duì)象全部納入網(wǎng)格管理，鞏固拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理。

最后，優(yōu)化了市域社會(huì)治理的“智慧網(wǎng)絡(luò)”。宜昌市制定《全市強(qiáng)化科技支撐創(chuàng)新基層社會(huì)治理方案》，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃建設(shè)，將網(wǎng)格信息平臺(tái)升級(jí)為宜昌市社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)，社區(qū)網(wǎng)格采取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與公安機(jī)關(guān)“一標(biāo)三實(shí)”(標(biāo)準(zhǔn)地址、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位)、戶籍?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，平均每天交換數(shù)據(jù)120萬(wàn)條，目前，已匯聚數(shù)據(jù)達(dá)61億條，通過(guò)建立“網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、社區(qū)及時(shí)呼叫、分級(jí)迅速響應(yīng)、協(xié)同分類處置”機(jī)制，居民委員會(huì)將網(wǎng)格員采集信息的服務(wù)居民、居民矛盾等方面及時(shí)錄入系統(tǒng)，及時(shí)分析處理、調(diào)度處置各類事項(xiàng)，形成“一圖一庫(kù)一平臺(tái)”信息平臺(tái)。

在此基礎(chǔ)上，為適應(yīng)居民常用微信的通訊習(xí)慣，現(xiàn)正創(chuàng)新推廣運(yùn)用“宜格服務(wù)”平臺(tái)，引入人工智能，開(kāi)發(fā)機(jī)器人“小助理”24小時(shí)在線，每個(gè)樓棟建立一個(gè)居民微信群，以社區(qū)網(wǎng)格員(樓棟長(zhǎng)、小組長(zhǎng))為管理員，居民委員會(huì)書記、下沉黨員干部、民警、律師、醫(yī)生、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)成員、社區(qū)服務(wù)組織、志愿者等加入樓棟微信群，組建社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，即時(shí)發(fā)布權(quán)威消息，回應(yīng)人民訴求；通過(guò)微信群@小助理，輸入數(shù)字或關(guān)鍵字，平臺(tái)自動(dòng)推送相應(yīng)服務(wù)頁(yè)面，社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)在線響應(yīng)，協(xié)同處置，及時(shí)掌握社情民意，將常用政務(wù)、治安、物業(yè)、衛(wèi)生等服務(wù)實(shí)現(xiàn)“掌上辦、網(wǎng)格辦、就近辦”，為居民提供線上線下服務(wù)；重構(gòu)社區(qū)治理流程，變社區(qū)“廣播式”向下單項(xiàng)傳播方式，為“大家一起說(shuō)、一起聽(tīng)、一起議”，通過(guò)社區(qū)議事廳、完善評(píng)議、意見(jiàn)征集等功能，居民通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)會(huì)客廳”的方式便于參與社區(qū)治理、小區(qū)建設(shè)、改善鄰里關(guān)系、形成居民公約等，完善基層組織協(xié)商。

二、居民委員會(huì)在市域社會(huì)治理中主體功能的局限

由于市域社會(huì)治理工作尚處于探索階段，又由于受到觀念意識(shí)、制度設(shè)計(jì)等諸多因素的共同制約，居民委員會(huì)在參與市域社會(huì)治理工作中，出現(xiàn)了居民委員會(huì)缺乏全面的民事能力、居民委員會(huì)的自治功能屬性不清、居民委員會(huì)存在民事行政屬性的混同等方面問(wèn)題。

(一)居民委員會(huì)缺乏全面的民事能力

截止 2021年 6月 29日，依據(jù)“裁判文書網(wǎng)”檢索統(tǒng)計(jì)，居民委員會(huì)作為訴訟主體進(jìn)入訴訟程序的有效裁判226388 篇。[2]《民法典》中規(guī)定居民委員會(huì)作為基層社會(huì)組織，為履行工作職能，可以從事所需要的民事活動(dòng)，但是履行職能界限不清?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》中規(guī)定其主要職責(zé)是加強(qiáng)憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策的宣傳與貫徹，組織基層居民加強(qiáng)精神文明建設(shè)，打造和諧美好的生活環(huán)境，為社區(qū)建設(shè)做好公共服務(wù)事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解基層居民糾紛，向?qū)俚卣蛩呐沙鰴C(jī)構(gòu)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議。這些職能中未直接明確居民委員會(huì)的訴訟主體資格。

《民法典》規(guī)定，村民委員會(huì)在未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，可以依據(jù)法律規(guī)定代為行使村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法定職能。但是，居民委員會(huì)沒(méi)有被授予此項(xiàng)職能，無(wú)法直接參與集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更不能因?yàn)閰⒓咏?jīng)濟(jì)活動(dòng)而直接參與司法訴訟活動(dòng)?！稇椃ā返谌隆皣?guó)家機(jī)構(gòu)”部分將居民委員會(huì)明確為基層居民性自治組織，主要是組織居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)等相關(guān)工作，從中衍生出相應(yīng)的公共服務(wù)事務(wù)和公益事業(yè)。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)職能在《憲法》第一章“總綱”部分進(jìn)行明確，規(guī)定其為村集體經(jīng)濟(jì)所有制重要內(nèi)容。因此，從憲法的體系結(jié)構(gòu)設(shè)置上看，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)兩者的功能與屬性明顯不同。根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》第7條、第8條、第10條等條文的規(guī)定，居民委員會(huì)是由主任、副主任及委員組成，居民委員會(huì)必須向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。從我國(guó)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)對(duì)比，人大常委會(huì)必須對(duì)人大負(fù)責(zé)并向人大報(bào)告日常工作，人大常委會(huì)在人大機(jī)構(gòu)中是常設(shè)，也相當(dāng)于內(nèi)部執(zhí)行部門，一般不作為民事主體對(duì)外從事相關(guān)職能工作，更不作為訴訟主體參加司法訴訟活動(dòng)。按照法人一般規(guī)定，根據(jù)法律或者法人章程的規(guī)定設(shè)置，法定代表人是以法人的代表身份從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人?！睹穹ǖ洹分袥](méi)有規(guī)定誰(shuí)是居民委員會(huì)的法定代表人，《城市居民委員會(huì)組織法》也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，因此居民委員會(huì)相關(guān)民事能力無(wú)法全部參照法人，在社會(huì)治理中，導(dǎo)致居民委員會(huì)不能與居民形成平等主體，不利于構(gòu)建共建的格局，導(dǎo)致基層社會(huì)治理存在自治不足。

(二)居民委員會(huì)的自治功能屬性不清

社區(qū)是城市居民的自治組織，其治理的結(jié)果影響到市域社會(huì)治理的效果。但是從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，自治功能發(fā)揮不夠明顯，主要是法律規(guī)定不健全。《民法典》規(guī)定法人、非法人組織必須依照法律或者章程規(guī)定，按照既定的議事方式和表決程序作出的決議具有法律效力。居民委員會(huì)組織法規(guī)定了居民委員會(huì)的選舉、組成人員以及少數(shù)服從多數(shù)的議事原則，但并未詳細(xì)規(guī)定居民委員會(huì)在從事相關(guān)職能工作時(shí)的職權(quán)事項(xiàng)、決議程序出席人數(shù)、決議通過(guò)要求及決議效力，沒(méi)有統(tǒng)一的決議，在進(jìn)行自治的過(guò)程中就難以形成共識(shí)，容易形成居民委員會(huì)的單方行為，不能充分吸取居民的建議或意見(jiàn)，嚴(yán)重削弱居民委員會(huì)的自治功能。

《民法典》規(guī)定，村民委員或者其負(fù)責(zé)人作出侵害集體成員合法權(quán)益的決定，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷，但是居民不能請(qǐng)求法院撤銷居民委員會(huì)作出侵害集體成員決定。民法的基本價(jià)值就是私法自治，這一價(jià)值理念是國(guó)家治理體系中不可或缺的內(nèi)容。意思自治是指“私法主體依法享有在法定范圍內(nèi)的廣泛的行為自由。[3]一方面說(shuō)明法律賦予居民委員會(huì)充分的自治，但無(wú)法確保居民委員會(huì)不作出侵害集體成員利益的決定，有損集體成員參加社區(qū)自治的積極性。

(三)居民委員會(huì)存在民事行政屬性的混同

社會(huì)治理與社會(huì)管理是有重大區(qū)別，社會(huì)治理不是由政府包攬全部社會(huì)事務(wù)，而是充分發(fā)揮社會(huì)主體的治理作用。但是，特別是當(dāng)前居民委員會(huì)的人事、經(jīng)費(fèi)甚至辦公場(chǎng)所都是依賴于政府提供，政府通過(guò)這些事項(xiàng)，間接影響居民委員會(huì)的自治空間，居民委員會(huì)主要以執(zhí)行上級(jí)命令為主，街道辦事處及相關(guān)部門都對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行考核，比如將維穩(wěn)、拆違、安全、交通等各方面的行政管理事務(wù)轉(zhuǎn)交給居民委員會(huì)，社區(qū)在開(kāi)展這些工作中就會(huì)自然略顯濃厚的行政色彩，雖然居民委員會(huì)組織法中規(guī)定居民委員會(huì)要協(xié)助政府履行相關(guān)職能，但是在履行這些行政性質(zhì)的事務(wù)中就會(huì)嚴(yán)重?cái)D壓居民委員會(huì)的自治空間。

當(dāng)前，承擔(dān)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心作用的社區(qū)大黨委、發(fā)揮居民自治功能的居民委員會(huì)及承接政府住房、養(yǎng)老等行政事務(wù)的社區(qū)工作都在居民委員會(huì)中，雖然工作都是融為一體，但是沒(méi)有理清各項(xiàng)職能，具體工作主要在負(fù)責(zé)行政事務(wù)，居民習(xí)慣了管理的模式。當(dāng)前，政府積極推進(jìn)社會(huì)治理各項(xiàng)事務(wù)，今年市域社會(huì)治理試點(diǎn)工作中,宜昌已實(shí)現(xiàn)90%以上的村(社區(qū))可直接辦理或代辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，居民委員會(huì)再具體執(zhí)行落實(shí)。居民在居民委員會(huì)的推動(dòng)下參與國(guó)家和社會(huì)的治理，但現(xiàn)實(shí)中的大多數(shù)居民公約或村規(guī)民約都是在居民委員的主持下制定形成，雖然征求居民的意見(jiàn)，但是廣泛性不夠，實(shí)際上居民就不能有效參與到民約的制定過(guò)程，也沒(méi)有參與的主動(dòng)性，在日常生活和工作中很少關(guān)注自治事務(wù)，缺乏參與社會(huì)治理的積極性。

三、依法加強(qiáng)居民委員會(huì)參與市域社會(huì)治理的對(duì)策

陳柏峰教授在《中國(guó)法治社會(huì)的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》一文中對(duì)社會(huì)治理法治化作出了這樣的界定：“法治化的社會(huì)是公共權(quán)力運(yùn)行之外的社會(huì)生活的法治化，指社會(huì)成員之間相互具有法治觀念，在法治的框架下，積極主動(dòng)參與到社會(huì)治理中，依法行使社會(huì)權(quán)力?！盵4]堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，以自治為基礎(chǔ)，激發(fā)市域社會(huì)治理的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，居民委員會(huì)職責(zé)可以采用負(fù)面清單管理模式，通過(guò)完善法律，居民委員會(huì)積極履行自治權(quán)，推動(dòng)民事民議、民事民辦、民事民管，創(chuàng)新基層社會(huì)治理。

(一)完善負(fù)面清單管理模式

私法自治原則是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化體系中重要原則，只有這樣才能更充分保護(hù)居民權(quán)利，調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，及時(shí)表達(dá)訴求和問(wèn)題，構(gòu)建良好基層社會(huì)治理新格局。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制條件下，最大化地賦予當(dāng)事人的行為自由范圍是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和意思自治原則的共同目標(biāo)。[5]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，負(fù)面清單管理模式可以借鑒“法無(wú)禁止即自由”這一私法自治的基本原則。[6]法律本質(zhì)要求市民社會(huì)能形成良好自治環(huán)境，通過(guò)私法領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定來(lái)保障和尊重個(gè)人的全面發(fā)展的權(quán)利，充分發(fā)揮居民委員會(huì)及個(gè)人在市域社會(huì)治理中的價(jià)值和作用。哈特在《法律的概念》中提及“在任何法律體系中，肯定存在某些案件未受法律規(guī)范，法律無(wú)法對(duì)這些案件進(jìn)行特定的決定，也因此導(dǎo)致法律乃是部分地不確定(indeterminate)或不完整的(incomplete)?！盵7]可以通過(guò)完善《民法典》司法解釋，明確居民委員會(huì)禁止從事職責(zé)清單外的非履行職能的民事活動(dòng)，這樣能給予居民委員會(huì)充分的權(quán)利，發(fā)揮能動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)人民居民的生命財(cái)產(chǎn)全面保護(hù)。特別是居民委員會(huì)能進(jìn)入訴訟程序，居民委員會(huì)在社會(huì)治理中就能全面保障集體利益，也能從內(nèi)心激發(fā)集體合力，增強(qiáng)社會(huì)治理的活力，讓居民積極參加社區(qū)治理，推動(dòng)居民真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)，共同營(yíng)造安全、健康的生活環(huán)境。雖然私法自治也存在一定程度的缺點(diǎn)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理，通過(guò)紀(jì)律要求、國(guó)家政策調(diào)控，可不斷避免居民委員會(huì)自治的盲目性。

(二)確立居民委員會(huì)的普通法人資格

城市居民委員會(huì)組織法已經(jīng)明確了居民委員會(huì)的法律地位，解決了其設(shè)立的法律依據(jù)，但并未明確其民事主體資格?！熬用裎瘑T會(huì)組織法”作為居民委員會(huì)最為直接的法律淵源，需要明確居民委員會(huì)民事主體資格，統(tǒng)一居民委員會(huì)對(duì)外具有法人效力，可明確居民委員會(huì)主任為基層組織法人的法定代表人，有利于居民委員會(huì)在日常民事活動(dòng)中能充分發(fā)揮公益職能，不僅能從事為履行職能所需的民事活動(dòng)，還能更全面承擔(dān)責(zé)任，特別是對(duì)于民事活動(dòng)中的法律責(zé)任，比如采購(gòu)社區(qū)公益文體設(shè)施，與相關(guān)供應(yīng)商簽訂合同。其中約定設(shè)施質(zhì)量，如設(shè)施出現(xiàn)故障或者造成人員傷害，居民委員會(huì)作為設(shè)施設(shè)備的管理者能以法人資格起訴供應(yīng)商，對(duì)確屬于設(shè)施質(zhì)量問(wèn)題的責(zé)任更好明確，充分保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，明確法人資格，也是倒逼居民委員會(huì)依法行使職權(quán)，否則會(huì)承擔(dān)相關(guān)民事法律責(zé)任。

(三)發(fā)掘居民委員會(huì)的互動(dòng)價(jià)值

隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，社會(huì)需求的多樣性和利益的復(fù)雜性，創(chuàng)新發(fā)展“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”總體格局下的中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體制，實(shí)際上就是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)協(xié)同高效、互動(dòng)式治理。在強(qiáng)力推進(jìn)“放管服”改革的大背景下，只有依靠城鄉(xiāng)社區(qū)自治，才能更好地實(shí)現(xiàn)人民利益，自治基于民主，民主更有利于自治?；鶎由鐣?huì)治理中，要強(qiáng)化社會(huì)與國(guó)家的良性互動(dòng)。居民委員會(huì)作為基層自治組織，必須依托人民自治，居民委員會(huì)組織法規(guī)定了其搜集居民意見(jiàn)和建議并向政府反映的職能，其在這個(gè)互動(dòng)環(huán)節(jié)具有無(wú)法替代的作用。通過(guò)中間組織來(lái)發(fā)揮治理功能，不僅可以做好社會(huì)治理，也能降低治理成本，促使居民形成利益共享的共識(shí)，暢通利益共享機(jī)制，減少互動(dòng)成本使社會(huì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成“國(guó)家主導(dǎo)全局——社會(huì)主導(dǎo)局部”型的治理模式，從而提升中國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

總之，從立法上明確居民委員會(huì)的普通法人資格，與《民法典》形成有機(jī)銜接；通過(guò)負(fù)面清單明晰職責(zé)權(quán)限，讓居民委員會(huì)回歸群眾自治組織，避免居民委員會(huì)的行政化現(xiàn)象；堅(jiān)持在黨建引領(lǐng)下，以公共秩序?yàn)榛?，充分發(fā)揮居民委員會(huì)協(xié)調(diào)各方、匯聚民意、自我服務(wù)等自治與互動(dòng)功能，能提高基層治理效能，為市域社會(huì)治理在基層實(shí)踐提供支撐。