余紅

（中共中央黨校（國家行政學院） 北京 100091）

習近平總書記指出，“黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”深入推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須對黨內(nèi)法規(guī)的概念、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念以及黨內(nèi)法規(guī)的外在特征有著清晰的認識。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念界定

1938 年，黨的六屆六中全會召開，毛澤東同志在會議上強調(diào)黨的紀律時首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念，他指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。”這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次對于黨內(nèi)法規(guī)的概念進行的公開論述。1978 年，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會閉幕會的講話上也強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性，并指出要處理好黨規(guī)黨法與國法之間的關(guān)系。一直以來黨中央都對于我們的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)給予高度重視，參與或主導(dǎo)制定了一系列規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的工作條例。1990 年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次對黨內(nèi)法規(guī)的概念作出了定義，條例規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作，活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！?990 年制定的《條例》中對于黨內(nèi)法規(guī)概念的定義在后來很長一段時間里對人們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念的理解產(chǎn)生了深刻的影響。到2012 年5 月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，此次《條例》對黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了進一步完善，將黨內(nèi)法規(guī)定義為：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！睘榱诉M一步提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學性與權(quán)威性，切實落實“兩個維護”的要求，在2019 年8 月30 日，中共中央政治局會議修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，進一步充實和完善黨內(nèi)法規(guī)的定義，新修訂的《條例》指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！盵1]這一定義更加全面準確地闡明了黨內(nèi)法規(guī)的屬性、特征和功能，在黨內(nèi)法規(guī)概念的內(nèi)涵和外延上也更加全面和切合實際，在理論界和實務(wù)界具有非常強的可接受性，是當前我們大家所公認的黨內(nèi)法規(guī)的概念。

二、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念

黨內(nèi)法規(guī)的核心精神主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念，內(nèi)在理念影響或決定外在特征，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念主要有黨性、主體性和理性這三大部分。通過這三大理念的相互融合，最大程度地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的制度功能，從制度上保障我們黨始終走在時代前列，始終是全國人民的主心骨。

（一）黨性

中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”始終做到“三個代表”，始終以正確的思想理論做指導(dǎo)，始終把實現(xiàn)共產(chǎn)主義作為我們黨的最高理想和奮斗目標。這些都是中國共產(chǎn)黨黨性的體現(xiàn)，都為豐富共產(chǎn)黨員黨性修養(yǎng)的內(nèi)容提供了理論借鑒。宋功德認為，“所謂黨性，是指黨員在思想上、政治上、組織上所具有的與眾不同的獨特個性，它是黨的固有本性在黨員身上的體現(xiàn)?！盵2]對于每個共產(chǎn)黨員而言，黨性既體現(xiàn)在黨員的思想觀念又體現(xiàn)在黨員的言談舉止，是內(nèi)在和外在的有機統(tǒng)一。每個共產(chǎn)黨員都必須把提升自己的黨性修養(yǎng)作為必修課，要始終在思想上、行動上與黨中央保持高度一致，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。但是要做到這些，光靠個人的覺悟往往是不夠的，許多共產(chǎn)黨員在面對各種誘惑的時候往往控制不住自己，跌入違規(guī)違紀的深淵。實踐經(jīng)驗告訴我們，要用制度治黨的方式來保障我們黨的純潔性與先進性，把依規(guī)治黨落到實處，將對黨員黨性的要求用黨內(nèi)法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，用黨性滋養(yǎng)黨規(guī)，通過黨規(guī)彰顯和強化黨性。

黨性作為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念，要充分發(fā)揮作用必須要做到以下兩點，第一，將黨性要求融入到黨規(guī)之中。在黨規(guī)的制定過程中要實現(xiàn)黨性有要求，黨規(guī)有體現(xiàn)。這種黨性的要求不僅僅局限于涉及到加強黨性修養(yǎng)的黨規(guī)，也包括以黨的建設(shè)和黨的工作等其他事項為主題的黨規(guī)，不存在毫不涉及黨性修養(yǎng)的黨內(nèi)法規(guī)。第二，依靠黨內(nèi)法規(guī)推動黨性修養(yǎng)的提升。黨性更多地體現(xiàn)為意識形態(tài)層次的內(nèi)容，主要是黨員的思想意識和個人修養(yǎng)的反映，所以要用黨內(nèi)法規(guī)這種外在的剛性約束來規(guī)范黨員的行為，達到剛?cè)岵?，相輔相成的效果。

（二）主體性

馬克思在1845 年《關(guān)于費爾巴哈的提綱》一書中對于人的主體性思想有著集中的表述。 馬克思認為: “從前的一切唯物主義 (包括費爾巴哈的唯物主義)的主要缺點是:對對象、 現(xiàn)實、 感性, 只是從客體的或者直觀的形式去理解, 而不是把它們當作感性的人的活動、 當作實踐去理解, 不是從主體方面去理解?！盵3]馬克思的唯物主義思想與以前的一切唯物主義思想都不一樣，他十分注重人的主體性，這也是馬克思主義哲學思想的一個重要觀點。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)，同時中國共產(chǎn)黨黨員永遠都是勞動人民最普通的一員，所以必須要堅持人的主體性的思想，堅持黨員主體性的思想。在《黨章》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)中都對黨員的主體性做了規(guī)定。比如《黨章》中對黨員的八項權(quán)利和八項義務(wù)的規(guī)定，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》指出，“必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，落實黨員知情權(quán)，參與權(quán)，選舉權(quán)，監(jiān)督權(quán)，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權(quán)利，履行黨章規(guī)定的黨員義務(wù)，堅持黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系，黨內(nèi)一律稱同志。任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權(quán)利?！盵4]

主體性作為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念，它的主要特征體現(xiàn)為：第一，黨員是黨內(nèi)生活中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的主體而非客體。黨員必須要自覺履行黨章黨規(guī)中對于黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定才能成為一名合格黨員。第二，所有黨員在黨內(nèi)都應(yīng)該得到平等對待，不存在享有特殊權(quán)利和職業(yè)上的高低差別。每名共產(chǎn)黨員都是平等的個體，都應(yīng)該是具有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士。第三，黨員的主體性能使黨員感受到來自黨組織的關(guān)懷，使每名黨員都能有歸屬感與獲得感。黨內(nèi)法規(guī)為保障黨員的主體性提供了制度依據(jù)和制度保證。

（三）理性

理性，是相對于迷信、情緒、感覺等非理性而言的。作為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念的理性體現(xiàn)出的是法治的理性，也就是說，我們黨是依靠科學的理論、科學的制度來實現(xiàn)治國理政，而不是依靠少數(shù)人的思想和智慧，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)也是歷史和人民的理性選擇。只有具有理性的黨內(nèi)法規(guī)制度才能塑造出具有先進性的共產(chǎn)黨員，才能推動黨的建設(shè)在理性的制度軌道上穩(wěn)定有序前進。黨的十八大以來，我們黨在黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)上的步伐不斷加快，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了很好的成績，黨內(nèi)法規(guī)的制度體系不斷趨于完善。新制定和修訂出臺了許多黨內(nèi)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》等等，這一系列黨規(guī)都體現(xiàn)了理性的內(nèi)在要求，一部具有理性的黨內(nèi)法規(guī)必須要做到遵循規(guī)律，展現(xiàn)民主、凝聚共識。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須遵循規(guī)律。規(guī)律是事物之間內(nèi)在的必然聯(lián)系，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀存在。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須合乎規(guī)律主要指的是黨規(guī)作為一種制度形態(tài)必須要符合制度建設(shè)的規(guī)律，黨規(guī)是提升黨的建設(shè)科學化水平的重要路徑必須要符合黨的建設(shè)規(guī)律。第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個漸進的過程，不能一蹴而就。在制定實施新的黨內(nèi)法規(guī)制度時，要堅持立改廢釋并舉，把不符合現(xiàn)行制度要求的黨規(guī)進行及時廢止，以免出現(xiàn)制度上的矛盾沖突。第二，要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終貫穿于黨的五大建設(shè)中去，即黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)中，研究黨的組織工作和黨員的行為，使黨內(nèi)法規(guī)具有科學性。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須要展現(xiàn)民主、凝聚共識?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中明確規(guī)定，我們黨在起草黨內(nèi)法規(guī)時要進行深入的調(diào)查研究，全面掌握實際情況；要與相關(guān)單位進行協(xié)商；應(yīng)當與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)相銜接；黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當廣泛征求意見。這些都體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)民主性。黨內(nèi)法規(guī)是為黨的建設(shè)服務(wù)的，是公意的象征，不能為了迎合領(lǐng)導(dǎo)的喜好，滿足個人和部門利益而制定。在整個黨內(nèi)法規(guī)的起草制定和實施過程中都必須體現(xiàn)民主，要凝聚最廣大共產(chǎn)黨員和各級黨組織的共識，確保黨內(nèi)法規(guī)的理性理念有效落地。

三、黨內(nèi)法規(guī)的外在特征

特征是一事物區(qū)別于其他事物的顯著特點，黨內(nèi)法規(guī)的外在特征是由黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理念影響和決定的。黨內(nèi)法規(guī)較之于一般性文件、領(lǐng)導(dǎo)言論、工作方案等具有體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、具有普遍適用性、具有嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)等典型特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志

《黨章》規(guī)定，黨的建設(shè)必須要堅持民主集中制，“努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面。”[5]黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性由黨的統(tǒng)一意志決定。我們黨有9000 多萬名共產(chǎn)黨員，450 多萬個基層黨組織，如果沒有統(tǒng)一意志，就沒有我們黨的團結(jié)統(tǒng)一，黨必將四分五裂，一盤散沙，就無法形成一個堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，就不能帶領(lǐng)中華民族取得一個又一個的勝利，中國共產(chǎn)黨作為一個在中國大地上長期執(zhí)政的黨必須要有統(tǒng)一意志。黨的統(tǒng)一意志既不是黨員個體意志的簡單相加，也不是各級黨組織意志的簡單折中，黨的統(tǒng)一意志不能苛求全體成員的意志完全一致，黨的統(tǒng)一意志是通過民主集中制的方式進行整合的，它源于個體意志和組織意志，但又高于個體意志和組織意志。黨章是黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，其他中央黨規(guī)，部委黨規(guī)，地方黨規(guī)是在不同層次，不同領(lǐng)域，不同地域?qū)h的統(tǒng)一意志的具體體現(xiàn)。較之黨的意志的其他體現(xiàn)方式而言，運用黨規(guī)來確認黨的統(tǒng)一意志，通過黨規(guī)來體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，依靠黨規(guī)來保障實現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，更加合適，更加基礎(chǔ)，更加完整，更加明確，更加有效。[6]

（二）黨內(nèi)法規(guī)具有普遍適用性

黨內(nèi)法規(guī)的普遍適用性并不是指每部黨規(guī)都適用于每名共產(chǎn)黨員和每個黨組織，除了《黨章》之外，每部黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍都是特定的，都有其特定的調(diào)整對象。比如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》就對于農(nóng)村中的黨組織具有普遍適用性，黨和國家機關(guān)的基層黨組織就不適用于這部黨內(nèi)法規(guī)，它們只受《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》的調(diào)整。我們黨在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時必須要遵循《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，而不在此《條例》規(guī)定范圍內(nèi)的擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員就不適用于這部黨規(guī)。所以說，黨內(nèi)法規(guī)的普遍適用性是針對被納入其適用范圍的調(diào)整對象而言的，只要被某部黨內(nèi)法規(guī)納入調(diào)整對象的黨員和黨組織就必須要遵從這部黨規(guī)規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)的普遍適用性特征下，也有某些特殊情況，例如在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當逐級提拔，但是如果特別優(yōu)秀或者有工作特殊需要的就可以進行破格提拔?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》中規(guī)定黨組織的請示報告工作應(yīng)當以組織名義進行，但是特殊情況下也可以黨組織負責同志名義代表黨組織請示報告。

（三）黨內(nèi)法規(guī)具有嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中對黨內(nèi)法規(guī)的名稱做了細致的規(guī)定，即黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，并對不同位階的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定范圍作出了要求。黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)法規(guī)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。這些集中體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)具有清晰、嚴密、完整的邏輯結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)突出體現(xiàn)在：第一，黨內(nèi)法規(guī)表述的確定性。黨內(nèi)法規(guī)很少使用模糊性的詞語，較少使用帶有感情色彩的詞語，這樣是為了體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性，減少或避免少數(shù)人刻意利用這些詞匯來鉆制度的漏洞。第二，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容設(shè)計具有嚴密性。黨內(nèi)法規(guī)形成了“1+4”的建設(shè)布局，即黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)環(huán)環(huán)相扣，緊密關(guān)聯(lián)，很大程度上提升了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學性與整體性。每一部黨規(guī)也有嚴密的邏輯體系，比如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的總則、分則、罰則、附則四個板塊齊全，每一種違紀行為都有相應(yīng)的處罰措施，科學有效，適用性強。第三，黨內(nèi)法規(guī)的制度安排體現(xiàn)出穩(wěn)定性。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的突出特點，黨內(nèi)法規(guī)制度作為加強我黨制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)必須具有穩(wěn)定性，制度一旦形成就不能朝令夕改，推倒重來。黨內(nèi)法規(guī)的制度安排通常是成熟定型的，都是進過實踐的反復(fù)檢驗才上升為制度，是對現(xiàn)實黨建工作中存在的問題或為預(yù)防某種問題產(chǎn)生而進行的制度安排。