賴作蓮，魏 雯，智 敏

(陜西省社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，西安 710065)

提要：新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)、生活秩序，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制，疫情對“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服，但是疫情給財政支農(nóng)帶來了新的挑戰(zhàn),財政支農(nóng)必須保障糧食絕對安全，支農(nóng)任務更加繁重、財政支農(nóng)須進一步夯實農(nóng)業(yè)基礎。在疫情常態(tài)化防控、農(nóng)業(yè)不確定事件更為頻發(fā)的背景下，為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用，全面推進鄉(xiāng)村振興，要實施積極的財政支農(nóng)政策。要優(yōu)先保障支農(nóng)支出、提高財政支農(nóng)效率，不遺余力地加大糧食安全的財政支持力度，加大對農(nóng)民增收和脫貧攻堅成果鞏固的財力支持，加大農(nóng)村基礎設施補短板和農(nóng)業(yè)農(nóng)村應急管理的財政支持。

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情打亂了農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會結構演變產(chǎn)生了重大影響。盡管隨著疫情逐步被控制，疫情對“三農(nóng)”的不良影響逐漸得到緩解和克服，但是疫情給財政支農(nóng)構成了嚴峻的挑戰(zhàn)。為穩(wěn)住“三農(nóng)”壓艙石作用，2020年1—11月，在全國一般公共預算收入同比下降5.3%的情況下，農(nóng)林水支出同比增長了7.7%[1]。在當前疫情常態(tài)化防控，農(nóng)業(yè)不確定事件較為頻發(fā)的背景下，必須深入分析和探討新冠疫情給財政支農(nóng)帶來的挑戰(zhàn)及應對之策，從而為全面推進鄉(xiāng)村振興，實施更積極有效的財政支農(nóng)政策提供參考。

一、新冠疫情對農(nóng)業(yè)農(nóng)村造成了重大影響

2020年爆發(fā)的新中國成立以來“傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大”的新冠疫情對全球經(jīng)濟社會帶來了廣泛深刻的影響，也對我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展造成了重大而深遠的影響。

(一)農(nóng)產(chǎn)品供需失衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷

疫情發(fā)生后，為了切斷病毒傳播，有效控制疫情，各地都實施了嚴格的交通管制措施。交通管制導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈中斷，一方面雞、鴨、蛋、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品運不出去，造成積壓滯銷；另一方面畜禽飼料、農(nóng)資無法運輸和供應，畜禽正常生產(chǎn)的供種、運輸、屠宰、銷售等環(huán)節(jié)被打斷，從而導致產(chǎn)區(qū)蔬菜、生豬、雞蛋等重要農(nóng)產(chǎn)品價格的下跌，而銷區(qū)農(nóng)貿(mào)市場、超市價格一路走高。

交通中斷不僅造成短期農(nóng)產(chǎn)品供需脫節(jié)，而且還造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中斷。一些養(yǎng)殖場飼料存料不足甚至斷料，有的家禽種苗養(yǎng)殖戶因飼料斷檔，又無法順利銷售，被迫忍痛毀苗，損失巨大。生產(chǎn)中斷又導致更長時間的供需脫節(jié)。

(二)春耕生產(chǎn)受阻，休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)

受交通管制的影響，春耕生產(chǎn)所需要的種子、農(nóng)資、人工、技術等生產(chǎn)資料、生產(chǎn)要素的流通和供應受限，從而對春耕生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。突出表現(xiàn)為，一是農(nóng)資短缺。種子、化肥、農(nóng)藥等春耕生產(chǎn)所急需的農(nóng)資，因交通管制而不能及時運達；二是勞動力不足。因嚴格的人員流動限制，勞動力無法順利返崗到位，特別是種植大戶春耕時節(jié)急需大量用工，在人員流動嚴格管控下難以招攬人工。用工難、用工貴嚴重困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；三是技術支持不足。在嚴格的交通管制下，企業(yè)生產(chǎn)技術人員難以順利下基地進行技術指導；此外，由于鄉(xiāng)村集市也被臨時取消，以往需要從集市購買的各種農(nóng)資，無法順利獲得。

疫情重創(chuàng)了休閑農(nóng)業(yè)[2]。疫情防控嚴格，禁止人員聚集，從而使以人員聚集為發(fā)展基礎的休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，一是經(jīng)營收入損失巨大。在疫情防控期間，休閑觀光、水果采摘、農(nóng)業(yè)體驗、鄉(xiāng)村民宿等休閑農(nóng)業(yè)類項目全部停業(yè)，收入幾乎為零。休閑農(nóng)業(yè)中的餐飲還因為退單而造成嚴重的食物浪費而蒙受損失[2]。對廣東省156家休閑農(nóng)業(yè)相關企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年春節(jié)期間的營業(yè)收入約為2.32億元，但在2020年疫情下春節(jié)期間的營業(yè)收入趨于零。二是休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，難以為繼。巨大的損失造成很多休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)公園、民宿、農(nóng)家樂經(jīng)營困難甚至倒閉。以發(fā)展勢頭較好的云南省麗江市鄉(xiāng)村民宿業(yè)為例[3]，受疫情影響，鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營戶紛紛閉門停業(yè)，但是業(yè)主房租、水電等固定支出卻未減少，使民宿業(yè)的業(yè)主陷入經(jīng)營困境。

(三)主要收入來源減少，農(nóng)民增收形勢嚴峻

疫情影響農(nóng)民工資性收入增長。因疫情防控企業(yè)推延復工復產(chǎn)，外出務工的農(nóng)民工被迫推遲或者放棄外出，而使工資性收入減少。當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的恢復和發(fā)展決定在本地務工的農(nóng)民工的收入。受疫情影響很多產(chǎn)業(yè)停擺，特別是吸納農(nóng)民工務工較多的批發(fā)零售、物流運輸、餐飲住宿等服務業(yè)遭到沉重打擊，從而使在本地務工的農(nóng)民工工資性收入減少。

疫情影響農(nóng)民經(jīng)營性收入增長。在嚴格的封城封路的交通管控下，人員流動和物流通道中斷。物資買不進，收購商進不來，產(chǎn)品運不出也賣不掉，對種植、養(yǎng)殖業(yè)造成嚴重打擊，從而使經(jīng)營戶在短期內(nèi)蒙受巨大損失，經(jīng)營性收入減少。參與發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶經(jīng)營性收入更是趨于零增長。

疫情影響農(nóng)民股份收入增長。休閑農(nóng)業(yè)遭受重創(chuàng)，直接影響了參與農(nóng)戶的分紅收入。在實行類似“企業(yè)+村集體(合作社)+農(nóng)戶”這種緊密型利益聯(lián)結的休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式中，因疫情影響，休閑農(nóng)業(yè)停業(yè)，使分紅數(shù)額大幅減少，甚至無法分紅。

2020年第一季度全國農(nóng)村居民人均可支配收入4 641元，比上年同期4 599.56元，略有增長，但是主要依賴轉(zhuǎn)移性收入的增長。2020年第一季度轉(zhuǎn)移凈收入994元，比2019年同期的925.33元，增加了68.67元。而工資性收入、經(jīng)營性收入比上年同期減少。第二季度，隨著疫情防控形勢的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民收入增長加快，但是增幅仍低于上年同期，增收形勢仍然較為嚴峻。

(四)扶貧工作進程延滯，脫貧攻堅難度加大

2020年是脫貧攻堅的決勝年，疫情延滯了扶貧工作進程，加大了脫貧攻堅和鞏固成果的難度。疫情使產(chǎn)業(yè)扶貧遭受打擊。疫情防控期間封村、封路等措施，雖然有效阻斷了病毒傳播，卻使部分扶貧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品賣不出去，生產(chǎn)所需要的原材料運不進來，產(chǎn)業(yè)遭受打擊。對一些剛起步的扶貧產(chǎn)業(yè)，因產(chǎn)品無法外銷，導致致命打擊。

疫情導致就業(yè)扶貧中斷。因疫情影響，許多企業(yè)延遲了復工，外出務工的貧困戶只能推遲外出，有些則因為風險不愿外出。貧困地區(qū)的扶貧工廠也大多因疫情而停工停產(chǎn)。貧困戶通過務工增收的扶貧工作被打斷。

疫情延遲了扶貧工程項目進度。為改善貧困地區(qū)基礎設施條件，而實施的飲水安全提升、村組道路建設等工程項目，因疫情防控而無法按時施工，使項目進度延遲，也使部分參與工程建設的貧困戶沒有務工收入。

二、新冠疫情給財政支農(nóng)帶來的挑戰(zhàn)

財政支農(nóng)是國家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段。在遭遇疫情、自然災害、事故災難等突發(fā)事件時，利用財政支持的力量，克服突發(fā)事件對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民造成的不利影響是各國的通行做法，也是我國“三農(nóng)”工作的重要經(jīng)驗。這次新冠疫情影響范圍之廣、影響程度之深前所未有，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展不利因素增多，不確定性加大，為穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，推動鄉(xiāng)村振興，財政支農(nóng)面臨的任務更加艱巨，挑戰(zhàn)更加嚴峻。

(一)財政支農(nóng)保障糧食絕對安全的挑戰(zhàn)

疫情凸顯了財政支持糧食生產(chǎn)的重要性。保障糧食安全始終是財政支農(nóng)的主要目標，財政支農(nóng)必須維護糧食安全。

根據(jù)財政支農(nóng)目標的階段性特征，由于不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和要求不盡相同，財政支農(nóng)政策也呈現(xiàn)階段性特征。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)依據(jù)發(fā)展的主要目標和要求，可以劃分為3個階段：一是解決食品供給問題階段，二是解決農(nóng)民收入問題階段，三是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問題階段[4]。盡管不能做出食品供給和農(nóng)民收入問題已經(jīng)得到了徹底解決的判斷，但是解決食品供給與解決農(nóng)民收入問題，已不是最主要、最棘手的問題。適應中國經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式問題成為現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標和任務。因此，我國當前財政支農(nóng)的主要目標和任務是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

但是，疫情進一步強化和凸顯了糧食安全的戰(zhàn)略地位，從而使對農(nóng)業(yè)發(fā)展階段目標和任務的判斷發(fā)生了一定程度改變。新冠疫情給世界糧食安全帶來了挑戰(zhàn)。2020年4月21日，聯(lián)合國世界糧食計劃署(WFP)在聯(lián)合國網(wǎng)站上發(fā)出警告：若不及時采取措施，受新冠疫情的影響，到2020年年底，全球?qū)⒖赡苄略鎏幱陴囸I狀態(tài)的人口1.3億人，總饑餓人口將超過2.65億人[5]。雖然我國有能力保障國內(nèi)糧食安全，但是面對或?qū)⒌絹淼娜蚣Z食危機，保障糧食安全仍須嚴陣以待。疫情蔓延和整體經(jīng)濟下行無疑還會加大糧食生產(chǎn)的困難。因此，必須將保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全作為財政支農(nóng)長期的首要目標，始終毫不松懈地維護糧食安全。

(二)財政支農(nóng)任務更加繁重的挑戰(zhàn)

財政支農(nóng)任務涉及支持農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)林水利氣象部門運轉(zhuǎn)、農(nóng)口基本建設、農(nóng)業(yè)科研與技術推廣、各類補貼等眾多內(nèi)容和事項，任務繁雜。新冠疫情使財政支農(nóng)任務更加繁重。

1.疫情導致正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動需要更多的財政支持

長期以來，我國堅持農(nóng)產(chǎn)品供給的市場化取向，充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通中的作用。正常情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷銜接能通過市場機制實現(xiàn)。市場運行能較好地調(diào)節(jié)和實現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡。但在新冠疫情下，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)被打亂，要素供給、農(nóng)產(chǎn)品價格運行、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈銜接的不確定性更大，沒有政府有效的行政干預，難以保障農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)產(chǎn)保供。

2020年3月，財政部緊急發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼1.4億元，以保障春耕生產(chǎn)的順利進行。各地為實現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)保供，都加大了補助性支農(nóng)支出。黑龍江省安排1億元補貼獎勵資金，用以保障“菜籃子”產(chǎn)品的市場供應。陜西省出臺支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獎補政策，對在規(guī)定期限內(nèi)實施的蔬菜秧苗移栽給予一次性獎補。浙江省嘉興市在疫情防控期間，對速生葉菜生產(chǎn)經(jīng)營戶、規(guī)模收購活禽的企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)?；黧w、收購本地農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)都給予財政補助。青島市則對農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)給予貸款貼息支持[6]。

2.疫情增加了決勝脫貧攻堅的財政剛性支出

2020年是脫貧攻堅收官之年，保障各項脫貧攻堅任務完成的財政支出為剛性支出，新冠疫情加大了脫貧攻堅的剛性支出。財政支持是擺脫貧困的決定性力量。農(nóng)戶陷入貧困的原因十分復雜，既可能是農(nóng)戶缺乏人力資本、能力弱等自身內(nèi)在因素導致的，也可能是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后、公共政策偏差等外在因素導致的，還可能是內(nèi)外因素合力導致的。如果沒有有效的政策干預和外部資源投入等外部力量推動，僅憑其自身力量，或者僅依靠市場推動都難以脫貧[7]。華盛頓共識堅信“看不見的手”對消除貧困的作用，但是，改革開放以來的實踐表明，貧困沒有隨著市場化進程的推進而自然消除，甚至經(jīng)濟的不斷增長也未能必然消除貧困。要消除貧困還必須依靠政府這只“看得見的手”，政府實施的財政轉(zhuǎn)移支付、基礎設施建設、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等政策措施，都較好地促進了減貧。特別是實施精準扶貧以來，財政資金扶貧績效整體上呈現(xiàn)遞增趨勢[8]，通過大規(guī)模的財政扶貧投入而取得脫貧攻堅的決定性勝利，充分表明了政府的財政支持對于減貧的決定性作用。

面對疫情對決戰(zhàn)脫貧攻堅及鞏固脫貧成果的不利影響，陜西省出臺了促進貧困人口務工就業(yè)、支持帶貧企業(yè)開工復工、增設扶貧公益崗位等脫貧攻堅措施；福建省出臺了加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度、支持貧困人口務工就業(yè)和強化“三保障”的扶貧措施，而所有這些措施都涉及財政資金投入的增加。2020年陜西安排的省級財政專項扶貧資金較上年增長15%；截至2020年5月，安徽省各級財政投入的專項扶貧資金，比上年全年增長13.5%。2016—2020年，中央財政專項扶貧資金每年新增200億元，2020年達到1 461億元[9]。

3.疫情使農(nóng)民增收需要加大財政支持

已有的經(jīng)驗表明，財政支農(nóng)是促進農(nóng)民增收的有效途徑[10]，財政農(nóng)業(yè)投入已越來越成為農(nóng)民增收的可靠保障。財政支農(nóng)通過種養(yǎng)補貼、農(nóng)資補貼等直接方式，或者通過改善生產(chǎn)基礎設施條件、財政貼息貸款等降低農(nóng)民生產(chǎn)成本的間接方式，增加農(nóng)民收入。相關研究表明，1978—2018 年財政支農(nóng)投入每增加1個百分點，可以拉動農(nóng)民人均純收入提高0.19個百分點[11]。

盡管農(nóng)民收入增長受制于多重因素，但是疫情無疑對農(nóng)民增收帶來了不利影響。2020年上半年，全國農(nóng)村居民人均可支配收入比上年同期增長3.7%，增幅小于上年同期?！稗r(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，增加農(nóng)民收入是關鍵?！泵鎸r(nóng)民增收受阻，必須加大對農(nóng)民增收的財政支持。為促進農(nóng)民增收，黑龍江省設立總規(guī)模100億元的中小企業(yè)穩(wěn)企、穩(wěn)崗基金，支持農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)[12]。陜西省2020年1—5月，發(fā)放穩(wěn)崗返還資金22.69億元、臨時價格補貼7.35億元，下達就業(yè)補助資金21.39億元、困難群眾救助資金81.4億元[13]。

(三)財政支農(nóng)須進一步夯實農(nóng)業(yè)基礎的挑戰(zhàn)

夯實農(nóng)業(yè)基礎是財政支農(nóng)長遠的根本目標。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抵御風險能力很大程度上決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎的牢固程度。有保障的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和風險抵御能力是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎。疫情暴露的農(nóng)村基礎設施和農(nóng)業(yè)應急管理的短板和軟肋，一定程度上反映了財政支農(nóng)在夯實農(nóng)業(yè)基礎上還須進一步鞏固和提升。

1.疫情倒逼提升農(nóng)村基礎設施建設的財政支持力度

疫情暴露了農(nóng)村基礎設施的短板。盡管近年來，特別是脫貧攻堅以來財政對農(nóng)村基礎設施的投入規(guī)模持續(xù)增加，農(nóng)村基礎設施條件有了顯著改善，但是總體上財政支出規(guī)模、財政支持強度、財政支出結構與實際需求還存在較大差距。鄉(xiāng)村生產(chǎn)基礎設施薄弱，有效農(nóng)田灌溉設施不足，農(nóng)業(yè)機械化程度還較低；交通物流基礎設施承載能力還較弱，農(nóng)村道路等級低，冷鏈物流基礎設施不完善，特別在較偏遠的地區(qū)。值得注意的是，農(nóng)村基礎設施容易受自然災害的損毀，運營維護耗費大、成本高，后期養(yǎng)護難度大、任務重?？朔咔榈牟焕绊懞痛龠M鄉(xiāng)村振興，必須加快補齊農(nóng)村基礎設施短板。農(nóng)村基礎設施的公共產(chǎn)品屬性和財政對農(nóng)村基礎設施投資的政策引導和導向作用，決定了政府財政投資農(nóng)村基礎設施的不可替代性。

疫情特別凸顯了加快農(nóng)村數(shù)字基礎設施建設的緊迫性。疫情之下，數(shù)字經(jīng)濟異軍突起，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能蓬勃發(fā)展，表現(xiàn)出強大生命力的數(shù)字經(jīng)濟，成為助推經(jīng)濟企穩(wěn)回升的重要力量。數(shù)字經(jīng)濟也有力地帶動了農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)、生產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)、需求導向，由小規(guī)模分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營。疫情期間，農(nóng)村電商、網(wǎng)絡直銷、直播帶貨等有力地促進了農(nóng)產(chǎn)品銷售。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為我國鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了新的歷史機遇。但是鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施薄弱，鄉(xiāng)村主干道、產(chǎn)業(yè)路、旅游線路桿線缺失或老化，光纖寬帶未完全實現(xiàn)進村入戶，不少村莊還未覆蓋4G網(wǎng)絡。加大對鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施建設財政投入，促進發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟，推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型必要而迫切。

2.疫情倒逼提升農(nóng)業(yè)應急管理的財政支持力度

疫情暴露了農(nóng)業(yè)應急管理的薄弱與不足。新冠疫情肆虐預示著全球生物性公共安全事件進入了高頻發(fā)生期[14]，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費和貿(mào)易的不確定性加劇。應對加劇的不確定性必須強化農(nóng)業(yè)應急管理，增強農(nóng)業(yè)風險抵御能力[15]。農(nóng)業(yè)應急管理所涉及的應急物資的保障供應、應急人才隊伍的培養(yǎng)和儲備，以及對事件不可避免發(fā)生后造成損失的補償，都需要加大財政支持。

補齊應急物資保障短板需要加大財政支持。疫情暴露了豬肉、動植物疫疾防治藥劑、農(nóng)作物種子、農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)應急物資儲備不足。更突出的問題是應急物資的交通運輸不暢，分發(fā)效率不高。其根源主要在于各部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的指揮調(diào)度系統(tǒng)還不完善，還缺乏可實時呈現(xiàn)應急物資調(diào)度及物資需求、物流資源、物流通道及環(huán)境等信息的全國統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺。農(nóng)業(yè)應急儲備物資的調(diào)度還受冷鏈物流發(fā)展滯后的限制。提高重要農(nóng)產(chǎn)品儲備能力，確保數(shù)量和質(zhì)量有保障；建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡，暢通應急物資交通運輸、配送；提升冷鏈物流運輸能力，提高果蔬、肉類、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運輸率，都需要加大財政支持。

農(nóng)業(yè)應急人才隊伍建設需要加大財政投入。疫情暴露了農(nóng)業(yè)應急管理的科技和人才支撐不足。重大突發(fā)事件發(fā)生時，需要既熟悉農(nóng)業(yè)管理業(yè)務，又具備應急處置能力，能夠迅速有效處理各種復雜情況的專職隊伍和專業(yè)人才。但目前應急管理專業(yè)人才的缺口很大，同時具備農(nóng)業(yè)管理業(yè)務的人才更稀缺。要通過積極的財政政策，加快農(nóng)業(yè)應急人才培養(yǎng)。

此外，農(nóng)業(yè)應急預案的不充分性還將加大應急支出。做好充分的應急預案，可以有效提升應急管理效率，減少應急支出。但是現(xiàn)實的情況是難以在事件發(fā)生前做出充分的應對預案，因為公共安全事件往往是突發(fā)性、廣泛傳播性事件，只能在事后采取應對策略，被動應對無疑會增加費用支出。比如，應對非洲豬瘟和高致病性禽流感，而實施大面積捕殺后，為彌補養(yǎng)殖戶的損失，增加了應急支出。

三、應對疫情挑戰(zhàn)的財政支農(nóng)策略

克服疫情對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的不利影響，應對疫情對財政支農(nóng)的挑戰(zhàn)，需要采取更加積極的財政支農(nóng)政策。優(yōu)先保障支農(nóng)支出，全力保障糧食絕對安全，保障農(nóng)民增收和鞏固脫貧攻堅成果的財力支持，支持農(nóng)村基礎設施建設和應急管理，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁。

(一)優(yōu)先保障支農(nóng)支出，提高財政支農(nóng)效率

堅持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，財政支出優(yōu)先保障“三農(nóng)”，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民收入增長。優(yōu)化財政支農(nóng)資金支出結構，提高財政支農(nóng)效率。在財政支農(nóng)資金壓力加大的背景下，要提高財政支農(nóng)效率，最大限度地發(fā)揮財政支農(nóng)資金的作用。著重加大對受疫情影響嚴重的關鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)的支持，著力加大對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的培育，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)的支持，實現(xiàn)由“授之以魚”向“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。賦予縣級更多資源整合使用的自主權，有效整合各項財政支農(nóng)資金，提高資金支農(nóng)效率。

推動財政支農(nóng)、金融支農(nóng)、社會支農(nóng)協(xié)同發(fā)力，放大財政支農(nóng)資金。發(fā)揮財政支農(nóng)資金的引導和杠桿作用，吸引金融資本和社會資本投向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施的建設中，實行適度商業(yè)化運用，采用PPP、參股等多種形式吸納金融資金參與，提高金融機構對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎設施建設的參與度。通過風險補償、稅收優(yōu)惠等方式，利用財政資金激勵金融機構支持農(nóng)民融資，緩解農(nóng)民貸款難、擔保難的問題。例如，陜西銅川市耀州區(qū)農(nóng)村信用合作社以財政惠民補貼資金辦理的“一卡通”為擔保，推出“一卡通”擔保信用貸。采用“以獎代補”等方式，引導金融機構參與農(nóng)村建設和農(nóng)民服務的活動，實現(xiàn)財政支農(nóng)資金的杠桿作用[16]。

(二)不遺余力地加大保障糧食安全的財政支持

完善種糧補貼政策。以提升耕地地力和促進糧食規(guī)模生產(chǎn)為目標，完善農(nóng)業(yè)補貼政策，提升耕地質(zhì)量，促進糧食生產(chǎn)。調(diào)整完善稻谷小麥最低收購價政策，保障種糧農(nóng)民基本收益。堅持糧食數(shù)量、質(zhì)量并重，實施綠色生態(tài)導向的農(nóng)業(yè)補貼。

加大農(nóng)田基礎設施建設和農(nóng)業(yè)科技投入，夯實糧食生產(chǎn)基礎。著力支持高標準農(nóng)田建設、中低產(chǎn)田改造、土地整治、農(nóng)田水利建設等項目，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。支持糧食產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)的基礎設施建設，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈的延伸、擴展、提升。加大糧食生產(chǎn)科技研發(fā)推廣投入，培育科技創(chuàng)新型企業(yè)，以科技助推糧食生產(chǎn)。

加大對新型糧食經(jīng)營主體的支持力度。一是實施向種糧新型經(jīng)營主體傾斜的種糧補貼，使糧食生產(chǎn)者實現(xiàn)“多種糧多受益”“多好糧多收益”。二是強化融資支持力度，優(yōu)化對新型種糧經(jīng)營主體的信用貸款和抵押擔保制度，拓展財政貼息支持范圍，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平，切實滿足新型經(jīng)營主體的實際融資需求。三是支持和引導新型社會化服務組織為糧食生產(chǎn)提供服務。鼓勵和支持涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社等組織和團體，為糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體提供育秧、機插秧、植保、機收、烘干、倉儲等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。

(三)加大農(nóng)民增收和脫貧攻堅成果鞏固的財力支持

面對疫情對農(nóng)民增收和脫貧的不利影響，要支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和效益提高，增加農(nóng)民經(jīng)營性收入；要促進農(nóng)民工外出就業(yè)，為本地農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增加農(nóng)民工資性收入。

支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，促進增收脫貧。按照全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)、全價值鏈提升的思路，支持地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群建設；推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設，支持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺載體，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)建設；支持農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮設施建設，解決農(nóng)產(chǎn)品出村進城“最先一公里”問題；支持拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，對幫助貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)產(chǎn)品電商交易平臺，根據(jù)銷售規(guī)模給予相應的獎補支持。通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提升帶動農(nóng)民增收和貧困群眾脫貧。同時，應對疫情的短期不利影響，對穩(wěn)產(chǎn)增效作用顯著的主體或重要環(huán)節(jié)，實行臨時性補助。

加大對創(chuàng)造就業(yè)崗位的支持力度。對帶動農(nóng)村勞動力就業(yè)和增收顯著的經(jīng)營實體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售等環(huán)節(jié)給予財政支農(nóng)補貼。對積極帶動貧困群眾發(fā)展的扶貧車間、合作社、扶貧龍頭企業(yè)等帶貧主體，依據(jù)吸納貧困勞動力規(guī)模和帶貧效益情況，可給予一次性生產(chǎn)補貼和貸款貼息支持。發(fā)揮公益性崗位吸納就業(yè)的作用，支持利用財政扶貧專項資金設立鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)保潔、防疫消殺等公益崗位，用于選聘貧困群眾上崗，保障不能及時返崗的貧困群眾臨時性就業(yè)。

(四)加大農(nóng)村基礎設施補短板的支持力度

支持農(nóng)村數(shù)字化基礎設施建設。提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡設施水平，支持“百兆鄉(xiāng)村”“4G鄉(xiāng)村”工程加快實施，建設數(shù)字鄉(xiāng)村信息化平臺，推動鄉(xiāng)村基礎設施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。重點支持光纖網(wǎng)絡和第四代移動通信網(wǎng)絡實現(xiàn)行政村全覆蓋。加大對自然環(huán)境復雜的偏遠山區(qū)的寬帶網(wǎng)絡建設的支持力度。支持5G網(wǎng)絡建設向農(nóng)村延伸，加快布局和建設農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)平臺和智慧農(nóng)業(yè)基礎設施，積極推動農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展。

加大農(nóng)村道路基礎設施建設與管護的支持力度。疫情防控凸顯了農(nóng)村道路暢通的重要性，完善的通村、連村硬化公路和有效的公路管護、運營是疫情防控和復工復產(chǎn)的基礎條件。推進“四好農(nóng)村路”建設，重點做好農(nóng)村公路窄路基路面改造、路網(wǎng)改善工程和撤并建制村通硬化路工程建設的資金支持。順應農(nóng)村公路管護成本上升的發(fā)展趨勢，建立公共財政支出與養(yǎng)護成本變化相關聯(lián)的動態(tài)調(diào)整機制。創(chuàng)新農(nóng)村公路建設管護的資金籌措機制，發(fā)揮財政資金的引導作用，采取資金補助、先養(yǎng)后補、以獎代補、無償提供料場等多種方式支持農(nóng)村公路建設養(yǎng)護。

(五)加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村應急管理財政支持

加大對應急物資儲備、調(diào)運的財政支持。將農(nóng)業(yè)應急物資儲備資金納入財政年度預算，支持提升重要農(nóng)產(chǎn)品儲備能力，確保儲備物資數(shù)量和質(zhì)量有保障。根據(jù)承儲物資的價格和貸款利率的變動，對由企業(yè)承儲的應急物資進行動態(tài)補貼核算，以保障承儲企業(yè)的利益。支持農(nóng)業(yè)應急管理信息化建設，建立互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡，暢通應急物資交通運輸、配送。著重支持提升冷鏈物流運輸能力，提高果蔬、肉類、水產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品、易腐食品的冷藏運輸率。

加大農(nóng)業(yè)應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)的財政支持。加強專業(yè)機構及培訓基地建設，通過更新儀器設備、提高師資水平、改革教學內(nèi)容、改進教學手段，使培訓和教學內(nèi)容更符合應對農(nóng)業(yè)應急管理實際工作的需要。加強與企業(yè)、社會等有關方面的合作，探索建立財政資金引導下農(nóng)業(yè)應急管理資金多元投入機制，吸引更多社會資金投入農(nóng)業(yè)應急管理建設。給予受損經(jīng)營主體補助，對因撲殺染疫畜禽、農(nóng)業(yè)環(huán)境受到嚴重污染而造成損失的經(jīng)營主體，給予必要的經(jīng)濟補償和補助，并根據(jù)受損程度，加大補償支持力度。

此外，要積極探索建立農(nóng)業(yè)應急管理基金。通過建立基金，利用財政資金盤活更多資金用于農(nóng)業(yè)應急管理。