陳衛(wèi)峰

(西安文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，西安 710065)

提要：隨著中國加入RCEP自貿(mào)協(xié)定，各成員國承諾降低關(guān)稅、開放市場(chǎng)、減少貿(mào)易壁壘，全球自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體制不斷強(qiáng)化，為國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了良好的國際條件。黨中央提出推進(jìn)國際國內(nèi)雙循環(huán)也為國內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新提供了有利的內(nèi)部條件。陜西自貿(mào)區(qū)作為中國西北唯一的自貿(mào)區(qū)和“一帶一路”的節(jié)點(diǎn)區(qū)域，制度創(chuàng)新對(duì)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)具有重要推動(dòng)作用。因此，如何在“一帶一路”背景下做好中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新就顯得更為迫切。首先，依據(jù)“一帶一路”下中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略布局和陜西自貿(mào)區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中的節(jié)點(diǎn)作用，提出陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的表現(xiàn)形式；其次，剖析陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新現(xiàn)狀，提出自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)對(duì)陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)啟示；再次，論證陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與國際國內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略的邏輯聯(lián)系；然后，提出陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中存在的問題；最后，總結(jié)“一帶一路”下陜西自由貿(mào)易區(qū)制度創(chuàng)新的路徑選擇，為中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)與發(fā)展貢獻(xiàn)陜西力量。

一、引言

新時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)正在形成更高水平的開放規(guī)則體系，以制度性、結(jié)構(gòu)性的創(chuàng)新為核心，以雙邊、多邊貿(mào)易協(xié)定的締結(jié)為載體的全球貿(mào)易新體系正在形成與演化。居于全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈頂端的美國，利用USMCA、CPTPP、美歐自貿(mào)協(xié)定、APEC、“東盟+6”等貿(mào)易協(xié)定在全球范圍內(nèi)壓縮、邊緣化中國經(jīng)貿(mào)分工地位，中美貿(mào)易爭(zhēng)端與摩擦不斷。2019年12月中旬，經(jīng)過多輪談判，中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議文本達(dá)成一致，美方將履行分階段取消對(duì)華產(chǎn)品加征關(guān)稅的相關(guān)承諾，中國國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)也公布了第一批對(duì)美加征關(guān)稅商品第二次排除清單，作為全球第一、第二大經(jīng)濟(jì)體的美中兩國持續(xù)良久的貿(mào)易爭(zhēng)端暫時(shí)平息。新時(shí)代中國的改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，中國積極倡導(dǎo)“一帶一路”，大力發(fā)展自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)，不斷深化改革、提升對(duì)外開放水平，形成以我為主、全面融入全球開放新格局。習(xí)近平總書記2019年11月提出，當(dāng)前要進(jìn)行更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度的全方位、高水平開放，積極參與國際經(jīng)濟(jì)治理，有針對(duì)性地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，不斷提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。2020年11月15日，東盟10國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15個(gè)國家，經(jīng)過歷時(shí)8年的談判，正式簽署區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)，標(biāo)志著全球規(guī)模最大的自由貿(mào)易協(xié)定正式達(dá)成，為我國自貿(mào)區(qū)全面建設(shè)提供了優(yōu)良的外部條件。黨中央的科學(xué)決策是我國今后主動(dòng)引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要舉措，積極融入并引領(lǐng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，大力進(jìn)行中國國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，把“一帶一路”、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與自貿(mào)區(qū)有機(jī)結(jié)合，輻射“一帶一路”沿線國家，帶動(dòng)國家創(chuàng)新發(fā)展。

二、“一帶一路”倡議下陜西自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“一帶一路”倡議下中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略布局

2019年8月26日，國務(wù)院正式批復(fù)山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6個(gè)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案。2020年9月21日，中國增設(shè)北京、湖南、安徽3個(gè)自貿(mào)區(qū)。新時(shí)代我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量增加到21個(gè)，形成了“1+3+7+1+6+3”的新雁陣排列格局。自貿(mào)區(qū)是中國對(duì)外開放的重要載體，自2013年上海自貿(mào)區(qū)成立以來，經(jīng)過7年探索，目前的中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)形成了“東西相向，南北互補(bǔ)”的戰(zhàn)略新格局。上海自貿(mào)區(qū)及臨港新片區(qū)在長三角一體化發(fā)展中對(duì)標(biāo)國際最高水平，促進(jìn)長三角新一輪對(duì)外開放。天津、北京、遼寧自貿(mào)區(qū)輻射京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同發(fā)展及擴(kuò)大環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈對(duì)外開放水平。福建、廣東自貿(mào)區(qū)有效對(duì)接兩岸經(jīng)貿(mào)往來以及海上絲綢之路建設(shè)。河南、浙江、陜西、湖北、重慶、四川自貿(mào)區(qū)，海南自由貿(mào)易港建設(shè)，加之新批復(fù)的三大自貿(mào)區(qū)，中國各個(gè)自貿(mào)區(qū)在國家戰(zhàn)略的指引下，結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能定位，呈現(xiàn)大縱深、多層次、寬領(lǐng)域的全國對(duì)外開放新的戰(zhàn)略布局?？梢哉f，目前的中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了國家戰(zhàn)略、省級(jí)使命的全新要求。中國21個(gè)自貿(mào)區(qū)對(duì)于我國主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，包括沿海線、沿江線、沿邊線、陸上絲綢之路線、海上絲綢之路線、冰上絲綢之路線。自貿(mào)區(qū)多點(diǎn)布局實(shí)現(xiàn)了對(duì)于國家戰(zhàn)略的有效對(duì)接，可以有效融入“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、東北振興、西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、珠三角創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、向西開放、沿邊開放等重大國家戰(zhàn)略，自貿(mào)區(qū)建設(shè)新雁陣排列格局初步形成，中國對(duì)外開放進(jìn)入新的發(fā)展階段。

(二)陜西自貿(mào)區(qū)落實(shí)向西開放、促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中的節(jié)點(diǎn)作用

中國自貿(mào)區(qū)的雁陣排列布局中，陜西地理位置非常重要，是國家實(shí)現(xiàn)“一帶一路”倡議的節(jié)點(diǎn)區(qū)域，是落實(shí)向西開放的重要載體，是輻射中國西部廣大區(qū)域?qū)ν忾_放的前哨，是連接中國中部、西南部自由貿(mào)易區(qū)的紐帶。 陜西自貿(mào)區(qū)是2016年第三批獲批的七大自貿(mào)區(qū)之一，也是中國西北地區(qū)唯一的自貿(mào)區(qū)。陜西自貿(mào)區(qū)由3個(gè)完全閉合區(qū)域構(gòu)成，包括中心片區(qū)87.76平方千米，西安國際港務(wù)區(qū)片區(qū)26.43平方千米，楊凌示范區(qū)片區(qū)5.76平方千米，總面積為119.95平方千米。陜西地處中國西部，是“一帶一路”建設(shè)的節(jié)點(diǎn)區(qū)域，也是落實(shí)向西開放的高地。經(jīng)過3年多建設(shè)，陜西自貿(mào)區(qū)在營商環(huán)境改變、“一帶一路”人文交流、高新產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、制度創(chuàng)新等領(lǐng)域取得了突出的成績。中心片區(qū)著力發(fā)展高端制造、航空物流、貿(mào)易金融等產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家服務(wù)貿(mào)易、科技、教育、文化、旅游、健康醫(yī)療等的廣泛合作。國際港務(wù)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、金融服務(wù)、旅游會(huì)展、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。楊凌示范區(qū)片區(qū)以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、示范推廣為重點(diǎn)，通過全面擴(kuò)大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國際合作交流，打造“一帶一路”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國際合作中心。針對(duì)陜西自貿(mào)區(qū)三大區(qū)域空間布局與功能定位特點(diǎn)的不同，要加速發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，分工協(xié)作、協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)向西開放、提升“一帶一路”建設(shè)中的節(jié)點(diǎn)作用。陜西自貿(mào)區(qū)已深度融入“一帶一路”建設(shè)，打造成中國內(nèi)陸對(duì)外開放新高地。自2017年4月1日陜西自貿(mào)區(qū)揭牌運(yùn)行3年多以來，以制度創(chuàng)新為核心，以不足陜西省1/1 700的土地面積，創(chuàng)造了全省73%的進(jìn)出口貿(mào)易額，吸引了陜西全省3/5的外商投資企業(yè)，實(shí)際利用外資占到全省的近1/2，成為中國內(nèi)陸地區(qū)改革開放的排頭兵。陜西自貿(mào)區(qū)不斷加快物流樞紐建設(shè)，中歐班列(西安)開行已達(dá)15國45個(gè)城市，開行線路15條，輻射范圍實(shí)現(xiàn)了歐亞區(qū)域全覆蓋。截至2020年9月，陜西累計(jì)開通國際航線88條，通達(dá)全球36個(gè)國家74個(gè)主要樞紐和經(jīng)濟(jì)旅游城市。不斷拓展人文交流渠道，聯(lián)合38個(gè)國家(地區(qū))151所大學(xué)組成新絲綢之路大學(xué)聯(lián)盟，打造國際高等教育合作交流平臺(tái)。陜西自貿(mào)區(qū)向西可以有效對(duì)接關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，輻射甘肅、寧夏、青海、新疆等西部省區(qū)；向東可以連接河南、湖北自貿(mào)區(qū)，促進(jìn)中部崛起和黃河流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；向南可以與四川、重慶自貿(mào)區(qū)銜接，推動(dòng)川陜渝西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。陜西自貿(mào)區(qū)得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)可以實(shí)現(xiàn)“東西相向，南北互補(bǔ)”的中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略新格局，發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)對(duì)于中國西部大開發(fā)的促進(jìn)作用。

三、“一帶一路”倡議下陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新形式

自2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，目前的國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)形成了“1+3+7+1+6”的新雁陣排列格局。第一批上海自貿(mào)區(qū)全面對(duì)接“一帶一路”及長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略，以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度初步建立，以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度有效運(yùn)行，以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放金融制度創(chuàng)新不斷推進(jìn)，以政府職能轉(zhuǎn)變的綜合監(jiān)管制度趨向?qū)I(yè)化和高效化，形成了一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果[2]。2019年9月，上海臨港新片區(qū)管理辦法及臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施支持政策陸續(xù)出臺(tái)。臨港新片區(qū)在促進(jìn)投資經(jīng)營便利方面建立開放型制度體系，根據(jù)先行先試推進(jìn)及發(fā)展需要，不斷擴(kuò)大開放領(lǐng)域，實(shí)施相應(yīng)制度創(chuàng)新舉措。新片區(qū)試行商事主體登記確認(rèn)制，在新片區(qū)設(shè)立民商事爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。在臨港新片區(qū)設(shè)立物理圍欄區(qū)域，建立洋山綜合保稅區(qū)，實(shí)施更高水平的貿(mào)易自由化便利化制度，創(chuàng)新監(jiān)管模式。完善新型國際貿(mào)易與國際市場(chǎng)投融資服務(wù)的系統(tǒng)性制度支撐體系，吸引總部機(jī)構(gòu)積聚。發(fā)展跨境電商，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易。臨港新片區(qū)對(duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)，有效推進(jìn)上海南部地區(qū)發(fā)展，形成了新的經(jīng)濟(jì)增長極。疊加海上絲綢之路和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，在金融及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代尖端制造業(yè)，高水平國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)制定，具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的風(fēng)險(xiǎn)防控體系等方面做出了卓有成效的嘗試和探索。 第二批天津自貿(mào)區(qū)作為中國北方第一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，在全國率先建立了集中統(tǒng)一的行政審批機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)京津冀一體化方面，天津自貿(mào)區(qū)設(shè)立總規(guī)模100億元的京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)基金，開通了京津冀綜合稅務(wù)服務(wù)網(wǎng)，構(gòu)建起了三地統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)辦稅服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了資質(zhì)互認(rèn)、征管互助、信息互通。通過積極引入外資，在航空制造維修、高端制造、文化教育、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，天津自貿(mào)區(qū)不斷深化貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，口岸通關(guān)效率達(dá)到國際一流水平。天津自貿(mào)區(qū)建立健全評(píng)估推廣機(jī)制，形成了一批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)[3]。廣東自貿(mào)區(qū)持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，在構(gòu)建智能化監(jiān)管新模式、促進(jìn)粵港澳經(jīng)濟(jì)深度合作、推動(dòng)貿(mào)易便利化上邁出堅(jiān)實(shí)步伐，成為打造高水平對(duì)外開放新引擎。廣東自貿(mào)區(qū)構(gòu)建全鏈條、閉合式政府智能化監(jiān)管新模式，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，促進(jìn)對(duì)港澳更高水平開放。智能化通關(guān)支撐貿(mào)易便利化，南沙自貿(mào)片區(qū)成功辦理了全國首例不動(dòng)產(chǎn)跨境抵押登記，打造了全球首個(gè)“香港+保稅港區(qū)”飛機(jī)跨境轉(zhuǎn)租賃項(xiàng)目。 行政審批事項(xiàng)全程網(wǎng)上辦理，建設(shè)信用信息大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，依托技術(shù)創(chuàng)新提升政府監(jiān)管水平，建設(shè)全球報(bào)關(guān)服務(wù)系統(tǒng)，建立進(jìn)出口商品全球質(zhì)量溯源體系，建設(shè)粵港澳“自貿(mào)通”，簡化粵港澳貨物通關(guān)安排，創(chuàng)新國際貨物轉(zhuǎn)運(yùn)監(jiān)管模式，搭建粵港聯(lián)手參與“一帶一路”建設(shè)服務(wù)平臺(tái)[4]。福建自貿(mào)區(qū)定位是建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作的示范區(qū)，打造面向21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)開放合作新高地。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在產(chǎn)業(yè)合作、貨物通關(guān)、人員往來、金融支持等領(lǐng)域不斷探索，著力打造“絲路海運(yùn)”平臺(tái)，構(gòu)建起東西雙向互濟(jì)、陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的開放新格局。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在全國率先引進(jìn)世界銀行評(píng)價(jià)體系，組織開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)估，通過對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)，打造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的一流營商環(huán)境。提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，解決創(chuàng)新舉措“碎片化”問題，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要突破的重點(diǎn)。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極通過橫向拓展、縱向延伸、疏通堵點(diǎn)等途徑，對(duì)單項(xiàng)創(chuàng)新舉措進(jìn)行整合，形成一批內(nèi)容豐富、功能完備的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)集群[5]。第三批河南、浙江、湖北、重慶、四川包括陜西自貿(mào)區(qū)，經(jīng)過3年多的實(shí)踐與探索，形成了一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。河南自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的五大發(fā)展路徑為深化行政制度改革、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制、推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與業(yè)態(tài)創(chuàng)新、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制、推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)物流監(jiān)管體系建設(shè)[6]。浙江舟山自貿(mào)區(qū)對(duì)照國際投資貿(mào)易規(guī)則，構(gòu)建市場(chǎng)為導(dǎo)向的制度體系，深化金融領(lǐng)域開放，創(chuàng)新通關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，完善法制保障，優(yōu)化國際化人才發(fā)展環(huán)境。探索以油品為核心的大宗商品投資便利化和貿(mào)易自由化的制度實(shí)踐，推動(dòng)總體方案各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)落地，凸顯自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的浙江特色，力爭(zhēng)加快探索建成舟山自由貿(mào)易港[7]。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》發(fā)布，其中提出要完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)布局，賦予其更大改革自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，建設(shè)對(duì)外開放新高地。

(二)陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)中制度創(chuàng)新的表現(xiàn)形式

陜西自貿(mào)區(qū)成立以來，在省政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下，積極對(duì)接“一帶一路”和西開放的國家戰(zhàn)略，堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心，建立了陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新工作小組，以陜西省自貿(mào)辦為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包括西安管委會(huì)、高新區(qū)功能區(qū)、經(jīng)開區(qū)功能區(qū)、國際港務(wù)區(qū)功能區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)功能區(qū)、楊凌示范區(qū)管委會(huì)、西咸新區(qū)管委會(huì)、空港新城功能區(qū)、灃東新城功能區(qū)、秦漢新城功能區(qū)、能源經(jīng)貿(mào)功能區(qū)十一大區(qū)域，涵蓋陜西自貿(mào)區(qū)中心區(qū)、國際港務(wù)區(qū)、楊凌示范區(qū)三大片區(qū)。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新可以在全球范圍合理有效配置資源，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自貿(mào)區(qū)建設(shè)要大膽探索，不斷創(chuàng)新，在借鑒國內(nèi)成熟自貿(mào)區(qū)先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上，對(duì)試點(diǎn)區(qū)域不斷深入改革與創(chuàng)新[1]。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西省情和三大自貿(mào)片區(qū)實(shí)際情況，陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為營商環(huán)境、投資便利化、金融服務(wù)制度、國際合作模式、政府職能轉(zhuǎn)變、法治環(huán)境等領(lǐng)域的創(chuàng)新。尤其在電子信息、新能源汽車、高端制造、醫(yī)藥健康、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、臨港、臨空、文化旅游、會(huì)展業(yè)九大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，不斷推陳出新，加快產(chǎn)業(yè)聚集，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)、門戶經(jīng)濟(jì)、流動(dòng)經(jīng)濟(jì)。以自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新為抓手，著力提升對(duì)外開放的層次與水平，在國際國內(nèi)雙循環(huán)的新發(fā)展格局下，促進(jìn)陜西區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展 。目前，陜西自貿(mào)區(qū)差別化改革取得顯著成績，其中，“鐵路運(yùn)輸方式艙單歸并新模式”“線上稅銀互動(dòng)”等9項(xiàng)創(chuàng)新模式在全國復(fù)制推廣，18項(xiàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果在陜西省復(fù)制推廣。政府職能轉(zhuǎn)變加快推進(jìn)，深入推進(jìn)“證照分離”改革，建立了“一枚公章管審批、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的政府管理創(chuàng)新模式。投資貿(mào)易便利化水平不斷提升。建立企業(yè)走出去“一站式”服務(wù)平臺(tái)，著力推進(jìn)貿(mào)易便利化改革，不斷拓展國際貿(mào)易“單一窗口”功能，創(chuàng)新推進(jìn)“貨站前移”“艙單歸并”等24項(xiàng)監(jiān)管服務(wù)措施，實(shí)現(xiàn)了全國首單關(guān)稅保證保險(xiǎn)落地楊凌自貿(mào)片區(qū)。陜西自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)制度創(chuàng)新不斷加快，金融業(yè)態(tài)聚集效應(yīng)初步顯現(xiàn)。與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)合作不斷深入，創(chuàng)新“兩國雙園”國際產(chǎn)能合作新模式，推進(jìn)建設(shè)“中歐”“中俄”等國際合作園區(qū)。不斷完善農(nóng)業(yè)國際合作交流平臺(tái)，在楊凌片區(qū)創(chuàng)建國際青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，國際青年跨境數(shù)字貿(mào)易中心，持續(xù)推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)合作園區(qū)制度創(chuàng)新。

(三)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)對(duì)陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟示

國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累積到今天已經(jīng)形成了280多項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，面向全國復(fù)制推廣，制度創(chuàng)新成效顯著，可以為陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供有效借鑒。自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)已經(jīng)成為新時(shí)代我國改革開放的新高地。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)初步形成以海南自由貿(mào)易港為引領(lǐng)，東中西部協(xié)同、陸海統(tǒng)籌的“雁陣”格局，既有發(fā)展成熟的東南沿海自貿(mào)片區(qū)，也有追趕超越的中西北部自貿(mào)片區(qū)，還有剛剛起步的新自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。各個(gè)自貿(mào)區(qū)資源稟賦迥異，發(fā)展方向各不相同，但目標(biāo)都是不斷推出可復(fù)制、可推廣的“制度創(chuàng)新”。中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院在總結(jié)既有自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)投資便利化、貿(mào)易便利化、金融管理與服務(wù)創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、法治環(huán)境5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、19個(gè)二級(jí)指標(biāo)和57個(gè)三級(jí)指標(biāo)，對(duì)我國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)進(jìn)行綜合排名。 在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新總體排名中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)南沙片區(qū)依次位列前三名。而在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)省級(jí)綜合排名中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)位居前三名。在2019—2020年全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體排名中，陜西西安以77.17分位列全國43個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新總體排名第15位。在投資便利化指數(shù)得分方面，陜西西安自貿(mào)區(qū)以80.70分位居全國第16位。在貿(mào)易便利化指數(shù)得分方面，陜西西安自貿(mào)區(qū)以84.01分位居第12位。在金融創(chuàng)新指數(shù)得分方面，陜西西安自貿(mào)區(qū)以74.21分位居第11位。在政府職能轉(zhuǎn)變指數(shù)方面，陜西西安自貿(mào)區(qū)以73.66分位居第14位。在法治環(huán)境指數(shù)方面，陜西西安自貿(mào)區(qū)以68.71分位居第18位?？傮w來看，陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)得分排序在全國居于中游行列，其中貿(mào)易便利化指數(shù)得分最高，與西安處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶起點(diǎn)，立體交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，國家九大中心城市、新一線城市建設(shè)密切相關(guān)。法治環(huán)境指數(shù)得分最低，與西安地處中國西北，行政訴訟及涉外商事糾紛解決方面開拓性創(chuàng)新不足相關(guān)。依托自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)，借鑒國內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果，陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新應(yīng)立足陜西省情，結(jié)合陜西三大自貿(mào)片區(qū)分布狀況及功能定位，緊抓新時(shí)代新一輪西部大開發(fā)和國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局的戰(zhàn)略機(jī)遇，不斷創(chuàng)新發(fā)展，打造中國西北自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的新高地。陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，既要賦予中心片區(qū)、西安國際港務(wù)區(qū)片區(qū)、楊凌示范區(qū)片區(qū)不同的創(chuàng)新路徑，也不能把三者完全割裂開來。不能脫離自貿(mào)區(qū)整體發(fā)展目標(biāo)，以行政區(qū)劃為隔離，孤立地發(fā)展三大片區(qū)。應(yīng)在陜西省自貿(mào)辦統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，大力轉(zhuǎn)變政府職能，有效協(xié)調(diào)西安、咸陽、楊凌三地，打破行政限制，以陜西經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和自貿(mào)區(qū)整體開放水平提升為目標(biāo)，加快陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新步伐，打造中國內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新高地。應(yīng)對(duì)標(biāo)海南自貿(mào)港，依托西安國際港務(wù)區(qū)，加快陜西內(nèi)陸自由貿(mào)易港建設(shè)。借助西北農(nóng)林科技大學(xué)及楊凌農(nóng)科城農(nóng)業(yè)科技教育優(yōu)勢(shì)，打造楊凌國內(nèi)唯一的一流農(nóng)業(yè)自貿(mào)片區(qū)。依托中心片區(qū)和西安高新綜合保稅區(qū)，加快金融創(chuàng)新，提升投資貿(mào)易便利化程度，打造中國西部金融貿(mào)易創(chuàng)新高地。以制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為引擎，陜西自貿(mào)區(qū)應(yīng)全面落實(shí)“一帶一路”建設(shè)，突出向西開放和西部大開發(fā)，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新指標(biāo)體系，從投資貿(mào)易、金融服務(wù)、人文交流、高效監(jiān)管、法治環(huán)境規(guī)范等方面不斷創(chuàng)新突破，全方位建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的自由貿(mào)易園區(qū)。

四、陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與國際國內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略的邏輯聯(lián)系

(一)陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵和外延

制度創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展的靈魂與動(dòng)力，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引擎。隨著我國自貿(mào)區(qū)多點(diǎn)開花，全國目前的21大自貿(mào)區(qū)43個(gè)片區(qū)制度創(chuàng)新形式多樣，形成了一批可以復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)與做法，成為我國深化改革、擴(kuò)大開放的戰(zhàn)略新高地。隨著RCEP正式簽署，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新外部條件更加開放，內(nèi)部創(chuàng)新動(dòng)力不斷增強(qiáng)。后疫情時(shí)代，陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新更加重視貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，打造全產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提升價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈。促進(jìn)陜西自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)內(nèi)與片區(qū)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延鏈、補(bǔ)鏈與強(qiáng)鏈。對(duì)標(biāo)高水平自貿(mào)區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系，陜西自貿(mào)區(qū)16項(xiàng)創(chuàng)新成果在全國復(fù)制推廣，得到國務(wù)院和相關(guān)部委通報(bào)表揚(yáng)。陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新圍繞電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、高端制造產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、臨港產(chǎn)業(yè)、臨空產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、會(huì)展業(yè)九大產(chǎn)業(yè)。三大片區(qū)積極融入“一帶一路”建設(shè)，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)、門戶經(jīng)濟(jì)、流動(dòng)經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)陜西全面深化改革、全面擴(kuò)大開放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷拓展“制度創(chuàng)新”外延，涌現(xiàn)出多領(lǐng)域創(chuàng)新成果。除涉及政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域、投資管理領(lǐng)域、貿(mào)易便利化領(lǐng)域、金融領(lǐng)域等常規(guī)性改革創(chuàng)新領(lǐng)域外，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注重結(jié)合自身稟賦與優(yōu)勢(shì)，積極探索在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與人文交流、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的差異化制度創(chuàng)新，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革向縱深發(fā)展，不斷提升制度創(chuàng)新的層次與水平。自貿(mào)區(qū)本身就是一種制度創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)需要通過制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的力度、制度創(chuàng)新的成果取得的可以復(fù)制和推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與做法，不僅體現(xiàn)陜西對(duì)外開放的層次與水平，也是落實(shí)國家新時(shí)代西部大開發(fā)政策的載體，是我國西部經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的樣板。陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果對(duì)于新時(shí)代縮小我國西部與中東部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有重要的樣本作用。

(二)陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新與國際國內(nèi)雙循環(huán)戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯聯(lián)系

當(dāng)前，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，提升以我為主的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)發(fā)展，已成為大勢(shì)所趨。在國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為當(dāng)前我國最高水平的開放平臺(tái)，在整合國內(nèi)國際市場(chǎng)、利用各種資源要素方面，具備重要載體和紐帶的天然優(yōu)勢(shì)，也承擔(dān)著推動(dòng)區(qū)域雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要責(zé)任。以科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動(dòng)”促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)；以創(chuàng)新鏈、服務(wù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、招商鏈促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)；以發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)。以全面開放新引擎，管理模式改革促進(jìn)國際循環(huán)，把自貿(mào)區(qū)建設(shè)成促進(jìn)雙循環(huán)的重要載體[8]。新冠肺炎疫情以來，全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨較大壓力，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢(shì)，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。作為聯(lián)系國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要平臺(tái)和西北地區(qū)唯一的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮示范引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。自2019年以來，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先后與河南三門峽市、甘肅蘭州市建立聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，將西安區(qū)域創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)率先向兩市復(fù)制推廣，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)融合、平臺(tái)共享和“一帶一路”建設(shè)等方面共享經(jīng)驗(yàn)。2020年，陜西省自貿(mào)辦與青海省商務(wù)廳簽訂了利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)推動(dòng)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議，重點(diǎn)圍繞制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)合作、投資促進(jìn)、展會(huì)合作、口岸合作、“一帶一路”建設(shè)6個(gè)方面加強(qiáng)合作，協(xié)同開放創(chuàng)新，形成新的區(qū)域增長極。陜西既堅(jiān)持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的紅利外溢，也將先進(jìn)地區(qū)制度經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)西安高新區(qū)與深圳前海合作建設(shè)絲路(西安)前海園，總投資約25億元，預(yù)計(jì)2021年6月竣工投用，計(jì)劃引入130家私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，基金管理規(guī)模達(dá)600億元。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極融入“一帶一路”大格局，拓展多元化國際市場(chǎng)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持深化開放，攀升全球價(jià)值鏈中高端，不斷提升開放水平，發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新在后疫情時(shí)代國際國內(nèi)雙循環(huán)中的重要作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、陜西自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中存在的問題

制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)，是不斷深化對(duì)外開放層次與水平的重要舉措。隨著中國自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容至21個(gè)，目前的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新呈現(xiàn)便利化與自由化并重、貿(mào)易促進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與開放合作并重、區(qū)內(nèi)發(fā)展與區(qū)外聯(lián)動(dòng)并重、頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新并重的趨勢(shì)[9]。由于陜西地處中國中西部，自貿(mào)區(qū)仍處于學(xué)習(xí)其他自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的過程中，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，與區(qū)域外先進(jìn)地區(qū)的合作亦相對(duì)較少。陜西自貿(mào)區(qū)管理結(jié)構(gòu)較為松散。陜西省自貿(mào)辦作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)施與統(tǒng)籌規(guī)劃的空間有限。各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)較為分散，存在辦事效率不高、創(chuàng)新進(jìn)程緩慢等問題。服務(wù)水平較為滯后，自貿(mào)區(qū)政策出臺(tái)較為頻繁，服務(wù)人員業(yè)務(wù)熟練水平有待提高，企業(yè)的辦事效率受到一定程度影響[10]。

(一)陜西自貿(mào)區(qū)貿(mào)易投資便利化程度不高

陜西自貿(mào)區(qū)以創(chuàng)新模式促進(jìn)投資貿(mào)易便利化，在積極探索創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易發(fā)展模式、設(shè)立保稅展示交易平臺(tái)、完善集疏運(yùn)體系、構(gòu)建立體化開放大通道、創(chuàng)新文化交流、旅游合作等方面取得了顯著成效。作為中國西北地區(qū)唯一自貿(mào)區(qū)，陜西自貿(mào)區(qū)投資貿(mào)易法規(guī)穩(wěn)定性不夠，投資貿(mào)易領(lǐng)域信息透明度不高，陜西省地方性投資貿(mào)易規(guī)定和自貿(mào)片區(qū)投資貿(mào)易便利化領(lǐng)域存在一定矛盾和沖突。貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制雖已初步建立，但解決方式較為單一，具有一定局限性，不能滿足自貿(mào)區(qū)投資貿(mào)易領(lǐng)域爭(zhēng)端解決需求。陜西自貿(mào)區(qū)內(nèi)與投資貿(mào)易相關(guān)配套制度并不完善，沒有形成系統(tǒng)化、規(guī)范化、體系化的規(guī)章制度。缺少數(shù)字經(jīng)濟(jì)下大數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用，外商信用評(píng)價(jià)體系沒有建立，跨境電商服務(wù)體系不完善。

(二)陜西自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新體系不夠完善

自2016年陜西自貿(mào)區(qū)成立以來，其金融創(chuàng)新雖然成績斐然，但仍存在一些問題。陜西自貿(mào)區(qū)部分制度變革在金融創(chuàng)新中超出監(jiān)管范圍，對(duì)當(dāng)前金融市場(chǎng)監(jiān)管體系提出更高要求。如何適當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，平衡風(fēng)險(xiǎn)控制和業(yè)務(wù)發(fā)展是金融模式創(chuàng)新要解決的難題。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，陜西自貿(mào)區(qū)金融體制相對(duì)比較落后，金融服務(wù)創(chuàng)新會(huì)出現(xiàn)交叉性金融產(chǎn)品，帶來交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)辦理跨境創(chuàng)新業(yè)務(wù)會(huì)存在交易真實(shí)性、可疑交易、業(yè)務(wù)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，存在跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)[11]。金融創(chuàng)新開放帶來的要素頻繁跨境雙向流動(dòng)，能夠放大國際市場(chǎng)沖擊的“溢出效應(yīng)”，嚴(yán)重時(shí)甚至對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

(三)陜西自貿(mào)區(qū)政府職能界定有待加強(qiáng)

陜西自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)管理由陜西省商務(wù)廳負(fù)責(zé)。商務(wù)廳下屬3個(gè)處室具體負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)相關(guān)事宜。依據(jù)分工不同，包括自貿(mào)綜合信息處，牽頭研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)有關(guān)重大問題；擬訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃；負(fù)責(zé)總結(jié)分析自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況；負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)信息化建設(shè)、對(duì)外宣傳和交流、統(tǒng)計(jì)工作；負(fù)責(zé)推動(dòng)陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國內(nèi)相關(guān)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展；牽頭負(fù)責(zé)中國(陜西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)。自貿(mào)制度創(chuàng)新處，組織擬訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)草案，研究推動(dòng)出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合改革、投資、貿(mào)易、金融、人才等政策；推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營商環(huán)境建設(shè)，建立健全事中事后監(jiān)管體系；復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果，推動(dòng)陜西省內(nèi)其他區(qū)域與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展；推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國際交流和人才培養(yǎng)工作。自貿(mào)協(xié)調(diào)指導(dǎo)處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)國家和省級(jí)相關(guān)部門、自貿(mào)區(qū)各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)；推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)；負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、評(píng)估及復(fù)制推廣工作；組織對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)運(yùn)行情況的督查和考核；牽頭開展以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為主題的境內(nèi)外投資貿(mào)易促進(jìn)活動(dòng)。由于陜西自貿(mào)區(qū)不同片區(qū)分屬不同行政區(qū)劃，中心片區(qū)、國際港務(wù)區(qū)片區(qū)在西安市、咸陽市行政區(qū)域內(nèi)，楊凌片區(qū)隸屬于楊凌示范區(qū)，分布較為分散，存在多頭管理情況。陜西自貿(mào)辦隸屬陜西省政府管理，自貿(mào)辦設(shè)置在陜西省商務(wù)廳，自貿(mào)辦所承擔(dān)的深化改革職能涉及整體性和系統(tǒng)性問題，以及諸多部門與機(jī)構(gòu)，存在被邊緣化于行政架構(gòu)之外的風(fēng)險(xiǎn)。由行政級(jí)別較低的處室部門來負(fù)責(zé)統(tǒng)籌陜西對(duì)外開放的名片，較難推動(dòng)全局層面的改革試驗(yàn)。在行政層級(jí)沒有發(fā)生改變的時(shí)候，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立反而使其成為審批流程中新的行政層級(jí)，行政效能改革沒有起到減少冗余、降低行政成本的作用，反而增加了新的機(jī)構(gòu)、人員、事項(xiàng)及其開支[12]。

(四)陜西自貿(mào)區(qū)法治體系不完善

自2016年以來，陜西省相繼出臺(tái)自貿(mào)區(qū)管理建設(shè)相關(guān)文件，自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)從無到有，取得了一定的成果，但也存在一些問題：一是法律體系不健全。目前在國務(wù)院批準(zhǔn)的第三批自貿(mào)區(qū)中，只有陜西和河南未出臺(tái)《自貿(mào)區(qū)條例》，缺少基礎(chǔ)性法律，導(dǎo)致很多自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作的規(guī)范性文件和政策缺失。二是自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)與不同國家和地區(qū)的法律法規(guī)存在差異，缺少有效銜接，導(dǎo)致資本流動(dòng)性差。三是法治環(huán)境建設(shè)未形成特色，法律服務(wù)比較滯后，未能凸顯司法資源優(yōu)勢(shì)。陜西省目前設(shè)有自貿(mào)區(qū)法律公共服務(wù)中心，設(shè)置有“一帶一路”國際商事調(diào)解中心——西安調(diào)解中心，但涉外法律人才短缺問題較為明顯，涉外法律人才數(shù)量存在較大缺口，質(zhì)量有待提高，與陜西自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的要求存在一定差距。

六、“一帶一路”倡議下陜西自由貿(mào)易區(qū)制度創(chuàng)新路徑選擇

隨著中國加入RCEP自貿(mào)協(xié)定，各成員國承諾降低關(guān)稅、開放市場(chǎng)、減少貿(mào)易壁壘，全球自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體制不斷強(qiáng)化，為我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了良好的國際條件。黨中央提出推進(jìn)國際國內(nèi)雙循環(huán)也為國內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新提供了有利的內(nèi)部條件。在后疫情時(shí)代，陜西自貿(mào)區(qū)只有堅(jiān)定不移地不斷推動(dòng)制度創(chuàng)新，從提升營商環(huán)境、提高貿(mào)易便利化水平、鼓勵(lì)支持金融創(chuàng)新、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及“一帶一路”人文交流、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、建設(shè)法治環(huán)境等方面著力，才能適應(yīng)新時(shí)代國際國內(nèi)環(huán)境變化帶來的新變化，不斷推進(jìn)陜西對(duì)外開放向縱深領(lǐng)域推進(jìn)，形成一批可以復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)，為中國自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新貢獻(xiàn)陜西力量。

(一)不斷優(yōu)化營商環(huán)境

陜西作為“一帶一路”節(jié)點(diǎn)，中國向西開放的高地，全球資源配置重要支點(diǎn)，應(yīng)該不斷優(yōu)化營商環(huán)境。陜西自貿(mào)區(qū)以“放管服”改革為抓手，創(chuàng)新管理方式，由便利管理主體向便利市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變。其中，將229項(xiàng)省級(jí)行政管理事項(xiàng)下放(委托)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)辦理，100項(xiàng)“證照分離”改革任務(wù)在區(qū)內(nèi)全面落實(shí)；推行商務(wù)秘書和“集群注冊(cè)”服務(wù)，企業(yè)登記辦結(jié)時(shí)限縮短至3個(gè)工作日以內(nèi)；推廣“24小時(shí)自助信包箱”服務(wù)模式、“人臉識(shí)別”微警認(rèn)證、全城通“港”速遞服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“零跑路”線上服務(wù)；工程建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到取得施工許可壓縮至50個(gè)工作日。陜西省政府出臺(tái)《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱“條例”)，已于2021年1月1日正式實(shí)施。條例對(duì)標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)水平，積極復(fù)制借鑒北京、上海等地優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，復(fù)制推廣創(chuàng)新。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的營商環(huán)境問題，提供法治化和制度性解決方案，提升“條例”的針對(duì)性和有效性。自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境不斷優(yōu)化，投資貿(mào)易便利化水平不斷提高，自貿(mào)區(qū)內(nèi)跨境電商業(yè)務(wù)持續(xù)開展，投資貿(mào)易結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)。

(二)加大金融創(chuàng)新力度

陜西不斷加大金融創(chuàng)新力度，陜西自貿(mào)區(qū)首創(chuàng)跨境貿(mào)易金融新模式。中國人民銀行西安分行聯(lián)合陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)西安國際港務(wù)區(qū)功能區(qū)，以愛菊集團(tuán)為試點(diǎn)，在全國首創(chuàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境貿(mào)易金融新模式“央行·跨境票據(jù)通”。企業(yè)實(shí)際融資成本僅為0.7%，大大降低了企業(yè)融資成本。招行西安分行落地陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首單應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)跨境直聯(lián)支付業(yè)務(wù)；西安國際陸港集團(tuán)在香港市場(chǎng)發(fā)行首只陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)外幣債券；西安世園投資(集團(tuán))有限公司發(fā)行全省首只“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)境外債券。金融業(yè)態(tài)聚集效應(yīng)明顯，金融資源得到進(jìn)一步優(yōu)化配置，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)融資渠道不斷拓寬。陜西金融機(jī)構(gòu)研發(fā)了“跨境電子商業(yè)票據(jù)業(yè)務(wù)”“優(yōu)質(zhì)可信企業(yè)跨境人民幣結(jié)算便利化方案”“e商融信貸云”金融服務(wù)平臺(tái)等一系列跨境金融服務(wù)和產(chǎn)品。陜西自貿(mào)區(qū)形成了一批可復(fù)制、可推廣的金融創(chuàng)新成果。

(三)深化政府職能轉(zhuǎn)變

陜西自貿(mào)辦隸屬陜西省商務(wù)廳，由3個(gè)獨(dú)立處室負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)。由于自貿(mào)片區(qū)地理位置較為分散，分屬于四大不同區(qū)域，存在多頭管理情況。在后疫情時(shí)代尤其是國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生較大變化的情況下，以雙循環(huán)為背景的陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變就顯得尤為重要。陜西省深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變。全面落實(shí)企業(yè)工商登記注冊(cè)“一口受理、并聯(lián)審批”和全程電子化，推行商務(wù)秘書和“集群注冊(cè)”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了261項(xiàng)省級(jí)行政管理事項(xiàng)下放(委托)至自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)辦理；深入推進(jìn)“證照分離”改革，100項(xiàng)改革任務(wù)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面推開。同時(shí)，持續(xù)深化相對(duì)集中行政許可權(quán)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革。各功能區(qū)分別設(shè)立行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，建立“一枚公章管審批、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的政府管理新模式。因此，必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，處理好開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的角色分工，不斷深化行政體制改革，對(duì)現(xiàn)有的地方行政格局和組織體制進(jìn)行優(yōu)化，轉(zhuǎn)變政府職能，提升自貿(mào)辦的系統(tǒng)組織力和執(zhí)行力。

(四)構(gòu)建國際化、多元化法律綜合服務(wù)體系

陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)整合國內(nèi)外高端法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、中介咨詢資源，聚焦項(xiàng)目對(duì)接、風(fēng)險(xiǎn)化解、糾紛調(diào)解等多重功能，成立“一帶一路”法律服務(wù)創(chuàng)新中心，聯(lián)合共建“一帶一路”法律服務(wù)機(jī)制，探索國際商事多元化糾紛解決模式，為“一帶一路”建設(shè)提供了國際化、多元化、便利化法治保障。應(yīng)繼續(xù)整合資源，拓展合作，深化調(diào)解、訴訟、仲裁、公證等多元化糾紛解決方式的對(duì)接模式，為解決“一帶一路”商事糾紛提供更多途徑和保障。同時(shí)，推動(dòng)加快5G智慧創(chuàng)新法律服務(wù)園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的法律服務(wù)交流與合作，為國際商事糾紛提供高效、便利、快捷、低成本的法律服務(wù)。

七、結(jié)語

創(chuàng)新是一個(gè)國家和民族的靈魂。習(xí)近平總書記指出，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新。要深化完善基本體系，突破瓶頸、疏通堵點(diǎn)、激活全盤，聚焦貿(mào)易監(jiān)管制度、金融開放創(chuàng)新制度、事中事后監(jiān)管制度等，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)環(huán)境。目前，國際國內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)。國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局和中國加入RCEP，為陜西自貿(mào)區(qū)加快制度創(chuàng)新提供了良好的內(nèi)外部機(jī)遇。但也應(yīng)該看到，新冠肺炎疫情對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的持續(xù)沖擊，各國投資、貿(mào)易、法律政策的變化，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加。陜西自貿(mào)區(qū)應(yīng)抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，不斷強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新形式和內(nèi)容，推出具有陜西特色的可以復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，為陜西經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新時(shí)代中國向西開放、西部大開發(fā)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。