賴 鍇

（鐵道警察學院 法學系，河南 鄭州 450053）

考察我國眾多城市的道路交通狀況，相對有序和相對失序并存，治理舉措多樣與治理實效不高共存，反映出道路交通的人車路和環(huán)境等諸要素的交互作用沒有得到優(yōu)化，凸顯城市道路交通治理能力的差異及不足。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市人口大量增加，各種車輛逐年增多，道路交通要素數(shù)據(jù)海量化且實時動態(tài)變化及相互作用，道路交通治理成績隨著道路交通要素的巨大增量和失衡被稀釋，與群眾對道路交通出行的美好期待有較大差距。平衡道路交通各要素的相互關系，提高城市道路交通治理能力，實現(xiàn)道路交通治理的現(xiàn)代化成為當下城市道路交通治理的必然選擇。

一、城市道路交通治理存在的問題

近些年，城市道路交通治理的力度不斷加大，但道路交通治理形勢依然嚴峻，有些城市的道路交通及其相關資源沒有得到合理配置和高效利用，現(xiàn)有資源盤活不夠，管理粗放，制度缺失或執(zhí)行不力，存在懶政思維和治理失靈的情況。具體而言，城市道路交通治理在治理理念、治理主體、治理舉措和治理保障等方面存在一些問題，已然影響到城市道路交通治理的現(xiàn)代化，茲需認真對待。

（一）治理理念方面

1.缺乏整體治理觀

城市道路交通問題往往是車、路、人等要素綜合作用使然，其治理必須樹立全局觀念，綜合考慮道路交通諸要素，尋求道路交通治理的善治之策。城市道路交通擁堵、機動車停車位不足、電動自行車管理亂象等道路交通問題往往是多種道路交通要素交織而成，需要從多方面發(fā)現(xiàn)問題成因，綜合施策，不能局限就事論事，搞“手術式”治理。在城市道路交通治理實踐中，全盤治理理念缺失，存在頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳的情況，缺乏道路交通治理整體謀劃，道路交通管理無重點，眉毛胡子一把抓，割裂“點線面”的關系，造成為解決一交通問題，又引發(fā)一系列道路交通問題，“按下葫蘆又起瓢”。以機動車停車位為例，有的城市為了解決停車位不足，不顧及道路通行條件，在道路邊施劃路邊停車位，因占據(jù)非機動車侵占機動車道行駛，從而引發(fā)其他道路交通問題。再如電動自行車的管理，一些城市通過登記或上牌，實現(xiàn)防盜備案功能，但沒有和道路交通管理功能整合，實現(xiàn)一牌多用，造成管理低效。

2.以人為中心的觀念偏離

道路交通安全治理的目標主要是保安全和保暢通，并最終是為了人的利益。當前的道路交通治理存在忽視人的利益，不重視生命保護的情況?！澳曅腥送ㄐ袡?、生命權”。[1]實踐中，道路通行優(yōu)先考慮機動車利益，如機動車泊車位擠占非機動車和行人的道路通行空間等?！拔覈穆窓喾峙浯嬖谥^分偏向機動車的傾向”。[2]信號燈配時不科學，非機動車、行人等待綠燈放行時間過長，且交叉路口無躲避高溫和雨雪天氣的遮擋裝置。電動自行車的管理不重視對騎行人生命的保護，重罰款輕頭盔等的強制佩戴管理。城市慢行系統(tǒng)不發(fā)達，沒有得到優(yōu)先發(fā)展，人行道受擠壓侵占。一些道路交通管理措施沒有較好地考慮人的利益，如車道中的隔離欄不當設置，致使機動車非機動車混行；非機動車道不當安裝隔離樁，致非機動車和行人損害。道路施工長期“圍而不施，擋而不拆”，忽視群眾通行需求。

（二）治理主體方面

道路交通要素較廣，對其治理不能僅靠一部門之力。當前，道路交通管理從車輛質量、道路安全、道路建設與規(guī)劃、道路交通宣傳等方面構建起多個政府職能部門共同負責、綜合治理的格局。但從有些城市道路交通管理亂象來看，多部門綜合治理合力不足，治理水平不高。部門之間各自為政，溝通協(xié)調力度不夠，信息共享不暢通，相互制約機制缺失或形式化，職責不清和交叉并存，相互推諉扯皮，缺少統(tǒng)一協(xié)調聯(lián)動機制，主體責任缺位、錯位，主導部門權責不足。以占用挖掘道路為例，不能未批先施，批而不管，其必須經(jīng)有關部門批準，且要嚴格管控，最大限度減少對道路通行的影響。其他像交通擁堵治理、違法停車治理等因多部門協(xié)同治理存在短板，其治理實效離群眾期待有較大距離，同時也反映出治理主體積極謀劃、主動擔當不夠，精細化管理不足，治理能力有待提升。

此外，把道路交通治理力量局限于政府部門，忽視道路交通參與人的主體地位，在道路交通治理制度、機制、舉措的設計當中，缺少廣大道路交通參與人的參與，簡單將道路交通參與人置于治理的“客體”，這與當前社會治理理念相悖?！肮妳⑴c是社會治理格局中最為薄弱也最需要加強的環(huán)節(jié)?！盵3]道路交通參與人是道路交通治理的最終面向，應以主人翁的姿態(tài)與政府管理部門一道成為道路交通治理主體，成為共建共治共享的當事人，而不是單純地充當看客、過客和批評者、監(jiān)督者，更應當成為道路交通治理的建設者。因此，當前城市道路交通治理主體單一，僅僅是政府部門在道路交通治理實踐中獨自擔當，社會組織和公民個人的主體作用缺乏充分激活，至今尚未真正形成“政府、社會和個人”的治理主體格局。

（三）治理舉措方面

當前城市道路交通治理舉措缺少“組合拳”，管理碎片化、運動化。城市道路交通治理手段單一，多元化的治理手段不足。重視行政手段輕視經(jīng)濟手段。車牌拍賣、道路交通擁堵費、機動車通行費、路內停車泊位費等運用經(jīng)濟手段治理不普及。重懲處輕獎勵和教育，重堵輕疏。重視末端治理輕視源頭防患。道路交通安全宣傳教育缺失，宣傳力度不夠，教育氛圍營造不良，普法式教育需要加強。傳統(tǒng)的行政管制、財產(chǎn)罰等治理手段使用過多，以罰代管現(xiàn)象較普遍，治理手段缺乏創(chuàng)新，現(xiàn)有創(chuàng)新治理手段尚需配套措施跟進，對道路交通違法行為人的行為、聲譽、信用管理措施缺失，“連鎖反應”式管理措施尚待細化和推廣（如將道路交通違法行為次數(shù)與保險費率掛鉤等）。治理手段僵化、固化，缺乏對治理舉措的跟蹤評估和動態(tài)調整機制，如燈控配時沒有隨著交通要素巨變（如各種車輛劇增、特定路口車流量劇增等）而及時作出動態(tài)調整等等。

城市道路交通治理缺乏互動性的治理手段和渠道，忽視公眾參與和表達機制。道路交通治理依靠人民群眾方面著力不多，依托社會組織、道路交通志愿者等社會力量創(chuàng)新治理模式和舉措尚待積極謀劃。道路交通治理決策及其執(zhí)行欠缺民主化、科學化，道路交通違法行為舉報投訴機制失靈或人為設置障礙，道路交通治理意見表達及反饋渠道不暢。重視給群眾“端菜”，忽視了群眾的“點菜”，消減了群眾對城市道路交通治理的認可度和支持度。

隨著現(xiàn)代信息社會的到來，城市道路交通治理借力互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術的力度不夠，“智慧交通”建設問題重重，受制肘因素較多，相關數(shù)據(jù)分析利用不夠，信息互通互聯(lián)需要加強，智慧性不強，智能交通設施設備建設茲需持續(xù)推進。

（四）治理保障方面

城市道路交通治理的現(xiàn)代化離不開地方城市道路交通管理立法。就城市道路交通治理立法而言，個別道路交通地方立法較為滯后，十余年不修改，立法內容與當?shù)氐缆方煌ㄒ氐膭×易兓幌喾Q，對當?shù)靥剿鞯闹卫砹疾邲]有上升到立法層面予以固化，缺乏對道路交通安全治理的價值引領與制度支持，地方立法特色化缺失，對新情況新問題缺乏針對性的規(guī)定，與上位法的銜接不暢，無法在創(chuàng)新治理機制等方面為城市道路交通治理提供優(yōu)良的法律保障和制度支持，實際治理中存在無法可依、違法成本過低等情況，嚴重制約著道路交通治理實效。

城市道路交通的行政管理和行政執(zhí)法需要加強監(jiān)督保障。當前，道路交通監(jiān)控設備、執(zhí)法車輛與設備、道路交通管理的智慧化建設、執(zhí)法人員的安全防護用品等存在短板，非現(xiàn)場執(zhí)法發(fā)揮作用不夠，交通監(jiān)控不能實現(xiàn)全覆蓋，智慧交通建設問題重重，道路交通信息化、智能化建設等等需要地方政府的財政保障。此外，城市道路交通管理主體存在有法不依、執(zhí)法不嚴、查處不力，辦人情案、關系案等亂象，致使“三同時”等相關制度落實不到位，對執(zhí)法人員、執(zhí)法過程、執(zhí)法行為考核監(jiān)督缺位，一定程度上影響城市道路交通治理人才隊伍的專業(yè)化保障。

二、城市道路交通治理的優(yōu)化路徑

城市道路交通治理水平是一個城市管理水平最直觀的體現(xiàn)。隨著社會的發(fā)展，城市道路交通管理面臨新形勢、新問題，人民群眾對城市道路通行提出了更高的要求，因此，城市道路交通治理更需要綜合發(fā)力，全面施策，創(chuàng)新城市道路交通治理能力和水平，推進實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。

（一）堅持以人為本，樹立道路交通治理“系統(tǒng)觀”

城市道路交通治理是為了人民，要緊緊圍繞人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度做文章，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，盡最大努力創(chuàng)造安全暢通的出行環(huán)境，在城市道路交通規(guī)劃、建設、道路交通設施的維護、路網(wǎng)改造、交通組織等道路交通治理的全環(huán)節(jié)、全過程堅持以人民為中心的治理觀，將保安全、護生命放在各項工作第一位，以人民群眾的安全暢行為各項工作的出發(fā)點，站在利于人民群眾出行的角度思考問題、解決問題。實踐中，需著力破解的城市交通突出問題，如交通組織不優(yōu)化、亂占道路、紅綠燈配時不科學、交通擁堵等需要基于公眾的立場、視角調整工作思路和部署。城市道路交通治理堅持以人為本就是要在具體工作中執(zhí)行好路權分配非機動車和行人優(yōu)先，機動車禮讓斑馬線，保障行人優(yōu)先通行，在道路交通秩序管理、電動車治理、道路交通渠化等治理實踐中自覺把群眾安全放在第一位。

城市道路交通治理是個系統(tǒng)工程，任何一個道路交通問題都離不開人、車、路和環(huán)境要素的綜合作用，都需要若干部門從不同的環(huán)節(jié)和方面加以協(xié)同治理。以城市道路交通擁堵的治理為例，需要綜合考慮道路規(guī)劃、交通宣傳教育、交通組織、交通設施、交通秩序以及車和人的問題，分清原因，綜合施策。因此，城市道路交通治理必須破除片面的思維局限，堅持系統(tǒng)思維，加強統(tǒng)籌協(xié)調，推行整體性治理，全盤考量道路交通問題，堅持源頭治理和終端治理相結合，堅持安全防控和打擊違法相結合，堅持疏堵結合，大力推進系統(tǒng)治理、整體治理、綜合治理，防止“單打一”，在全局中抓重點，避免工作無主次。

（二）充分發(fā)揮社會各方作用，切實形成道路交通綜合治理合力

囿于城市道路交通治理所涉四類要素的復雜多變性，開展系統(tǒng)治理有賴于形成共建共治共享的治理格局。隨著國家治理理念的發(fā)展，城市道路交通治理需要“國家、社會和公民”充分發(fā)揮各自作用，建立政府主導、部門協(xié)作、公眾參與的治理機制。政府加強頂層設計，激活社會力量和公民在道路交通治理中的作用，推動形成道路交通綜合治理合力。

在政府層面，城市道路交通綜合治理不能僅靠一部門之力，忽視多部門合作，由于綜合治理需要組織協(xié)調，其組織協(xié)調的高效性只能由政府擔當，政府職能部門的協(xié)調已被證明困難較大。因此，城市道路交通治理只能由政府統(tǒng)籌，協(xié)調各職能部門才更有實效?！案骷壢嗣裾畱斀⒌缆方煌ò踩ぷ鲄f(xié)調機制，督促各有關部門依法履行道路交通安全監(jiān)督管理職責。”[4]在政府統(tǒng)籌機制下，加強政府層面設計，設立專門統(tǒng)籌和協(xié)調機構，建立相應的工作模式和協(xié)調機制，明確主導部門及各職能部門的權責，堵塞推諉扯皮漏洞，建立責任追究制度，形成政府主導的，各職能部門分工負責、相互配合、相互監(jiān)督的道路交通安全治理體制。

在社會層面，城市道路交通治理應加強制度設計，借力文明單位、平安社會創(chuàng)建、創(chuàng)設相應渠道和機制，切實發(fā)揮社會組織的作用，調動學校、醫(yī)院、社會團體、行業(yè)協(xié)會等參與道路交通治理的積極性，明確其道路交通治理責任，將其納入到共建共治格局中，充分發(fā)揮其參與治理的作用。政府應加強對公民道路交通素養(yǎng)教育，提升公民道路交通文明素養(yǎng)，引導公民依法理性出行，遵守交通法規(guī)，減少道路交通違法行為，鼓勵公民積極行使監(jiān)督、建議權，為道路交通治理貢獻力量。充分利用社會力量，創(chuàng)設政府和社會組織合作共治機制，發(fā)揮道路交通文明志愿者、勸導員、道路交通糾紛調解員等相關人員的作用，賦予其特定身份和社會角色，并以此創(chuàng)新道路交通糾紛調處、道路交通事故快調快處等相應治理機制。

（三）豐富道路交通治理手段，提高治理的民主性和科學性

城市道路交通的復雜多變情勢要求治理手段多元，綜合施策。治理手段單一嚴重影響城市道路交通治理實效，許多城市已經(jīng)著手探索多元化的治理手段，并取得顯著成效。綜合考慮城市道路交通的共性問題，城市道路交通治理應當堅持“四個結合，一個智慧建設”。

首先，治理手段應堅持行政手段和經(jīng)濟等手段相結合。當前，尤其要重視經(jīng)濟手段的運用，如通過征收入市通行費、擁堵費、路內泊車位費、停車場費用、車牌拍賣等經(jīng)濟手段引導群眾合理消費，間接影響道路交通諸要素的變化。

其次，治理手段應當堅持單向性手段和交互性手段的結合。長期以來，城市道路交通治理手段以單向性手段為主，強調管理、命令，缺乏互動性，城市道路交通治理成了管理部門單方面的行政事務，解決問題針對性不強，往往得不到足夠的理解，群眾滿意度低。因此，道路交通治理手段應兼顧單向性和交互性手段，尤其要加強交互性手段的運用，在治理實踐中多讓群眾“點菜”，少給群眾“端菜”，重視民意表達和公眾參與機制的建設，治理舉措要聽取民意，反映民聲，暢通群眾意見表達和反饋機制。

再次，城市道路交通治理應堅持獎懲結合，在制裁道路交通違法行為的同時，應建立相關獎勵激勵機制，對于模范遵守道路交通及相關法規(guī)的行為予以物質、精神上的獎勵或者某方面的優(yōu)待，從肯定和否定的法律后果指引行為，促進道路交通治理效果進一步彰顯。

最后，城市道路交通治理還應堅持疏堵結合，注重源頭防患和末端治理，既要加強道路交通秩序整治，又要推動城市道路交通安全宣傳教育，發(fā)揮教育的“疏”的效應。加大道路交通文明宣傳教育力度，營造道路交通人人參與、人人有責的良好氛圍，創(chuàng)新教育新模式，充分利用傳統(tǒng)與現(xiàn)代傳媒平臺，“建立健全交通安全文化教育體系”，[5]落實“誰執(zhí)法誰普法”，改變當下由于輕視道路交通安全教育引發(fā)的疏導不足情況，達到通過教育的方式引導道路交通參與人的行為，進而實現(xiàn)道路交通的科學治理。

隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，城市道路交通治理手段面臨信息化、科技化、現(xiàn)代化的要求。海量多變的道路交通數(shù)據(jù)使得傳統(tǒng)的道路交通管理方式無法勝任，巨量數(shù)據(jù)的匯聚、分析研判和預警應用尤其需要城市道路交通治理手段的革新，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)城市道路交通治理的智能化、智慧化，著力打造“智慧交通”，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+道路交通治理”“大數(shù)據(jù)+道路交通治理”，不斷開發(fā)完善道路交通管理應用系統(tǒng)，建立跨部門數(shù)據(jù)研判平臺，實現(xiàn)各系統(tǒng)互通互聯(lián)，打破“信息孤島”，推動數(shù)據(jù)融合和綜合分析應用，不斷提高城市道路交通治理的現(xiàn)代化水平。

（四）加強法治保障與監(jiān)督，實現(xiàn)道路交通治理的長效性

首先，加強道路交通地方立法?！斑M一步明確地方立法的自主決斷空間”，[6]賦予道路交通地方立法更多的自主權，提高地方立法質量，立足本地實際，做好對上位法的銜接和具體化，固化具有地方特色的管理措施和制度，加強地方立法的及時修改補充，明確道路交通治理中各方的權力（利）義務，創(chuàng)新道路交通管理措施，完善道路交通治理機制和制度，彌補立法空白，克服無法可依，為本市道路交通治理提供法律支持和制度保障。實踐證明，“法治的高度永遠標注著城市管理認知的高度和文明的高度”，[7]道路交通立法較為完善的城市，其道路交通狀況較好，道路交通治理水平較高，如深圳、廣州、上海等。

其次，加強城市道路交通治理力量的專業(yè)化建設。加大財政投入，配足配齊執(zhí)法管理設施設備。加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員的專業(yè)化、法治化水平，不斷提高道路交通治理水平和治理能力。完善執(zhí)法人員考核機制，將化解道路交通糾紛、治理道路交通隱患、治堵保暢等作為考核內容的重要組成部分。

最后，加強道路交通治理監(jiān)督。加強對道路交通治理力量尤其是行政執(zhí)法管理人員的監(jiān)督，務必使其依法公正執(zhí)法，提高執(zhí)行力，切實落實相關立法和政策規(guī)定，保障現(xiàn)有制度落地，最大可能減少因有法不依、執(zhí)法不嚴造成的道路交通治理效果低下。加強對執(zhí)法管理行為的全過程監(jiān)管，探索運用現(xiàn)代信息技術和執(zhí)法記錄等設備對道路交通治理行為進行記錄監(jiān)督。完善監(jiān)督評價標準和考核內容，基于保安全和保暢通兩大方面建立完善考核監(jiān)督機制，探索建立以暢通天數(shù)和道路交通事故死亡人數(shù)為內容的道路交通治理效果評價制度。