丁知平

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

黨的十九屆四中全會強調(diào)：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺遵循制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。”這指出了發(fā)揮制度作用、彰顯制度優(yōu)勢的關(guān)鍵，也反映了中國政治實踐中的現(xiàn)實與民情。從制度制定到制度效能之間存在著巨大的變通空間，只有各級執(zhí)行者忠實執(zhí)行和維護，才能充分樹立制度的尊嚴和權(quán)威，克服制度的“稻草人”形象。在現(xiàn)實治理實踐中，有的人對制度缺乏敬畏，視制度為無物，不按制度行事，甚至隨意更改制度；有的人利用制度的不健全，千方百計鉆制度的空子；有的人陽奉陰違，在執(zhí)行制度上做選擇、搞變通、打折扣；有的人因自身本領(lǐng)不過硬、有問題，不敢也不愿嚴格遵守制度，極力逃避制度的監(jiān)管。制度權(quán)威關(guān)乎制度的規(guī)范效用、政治系統(tǒng)的穩(wěn)定以及制度的執(zhí)行力。在推進國家治理現(xiàn)代化的歷史背景下，關(guān)注制度權(quán)威的建構(gòu)具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、關(guān)于制度及權(quán)威的文獻回顧

(一)制度主義視角

在西方學術(shù)界，以約翰·伯吉斯、伍德羅·威爾遜、韋斯特爾·威洛比等學者為代表的舊制度主義以外顯制度和正式結(jié)構(gòu)為研究對象，反映了靜態(tài)制度研究的研究取向，無法滿足對變遷社會中的政治對象進行科學研究和動態(tài)研究的需要。新制度主義應用博弈論、理性選擇理論、組織理論、歷史制度主義等理論工具從不同角度對制度進行了研究，各自強調(diào)了制度的不同面相，如制度的規(guī)范性、程序性、組織性、象征性、強制性、連續(xù)性等，反映了制度運行研究中的動態(tài)、過程取向。雖然存在觀點的分歧，但存在兩點共識：一是制度構(gòu)建政治。制度規(guī)定了社會行動者的身份、權(quán)力和戰(zhàn)略；二是制度被歷史構(gòu)建。制度存在惰性、韌性、路徑依賴性、周期性等特征。如同一個人在不同的制度環(huán)境下會對自己的利益作出不同的界定和追求一樣，同樣的制度在不同的環(huán)境下體現(xiàn)的實際權(quán)威和績效也是不同的，受到不同環(huán)境中社會背景的制約。

(二)結(jié)構(gòu)主義視角

戴維·伊斯頓用“典則”概念描述政治系統(tǒng)中制約政治活動的程序和規(guī)則，分為價值(目標和原則)、規(guī)范和權(quán)威結(jié)構(gòu)三個部分，它們既限制政治行為又使政治行為合法化，并以這種方式提供傾向于成為政治互動內(nèi)容的東西[1]208-211，凸顯了權(quán)威角色及結(jié)構(gòu)的分析。林德布羅姆認為，權(quán)威是同意服從的人們的認可，如果Y遵守服從X的準則，則X對Y具有權(quán)威。[2]63-64在他看來，人們服從的是規(guī)則，而不是個人，潛在的預設(shè)就是權(quán)威是一種制度規(guī)則。羅爾斯認為，滿足兩個正義原則的社會基本結(jié)構(gòu)的主要制度是立憲民主制度[3]193，當制度(按照正義觀念的規(guī)定)公正時，那些參與這些社會安排的人們就獲得一種相應的正義感和努力維護這種制度的欲望。[3]456他們都看到了制度結(jié)構(gòu)與人的互動因素，也就是“環(huán)境—主體”之間的互動過程，并以具有正義感或規(guī)則意識的公民社會為前提。也就是說，只有在制度與人的互動中，才能最終實現(xiàn)制度權(quán)威。

(三)國家制度化理論視角

馬克斯·韋伯對霍布斯的國家理論進行了再次抽象，指出國家就是通過壟斷合法暴力的使用權(quán)對特定領(lǐng)土之上人口所進行的支配，他把對暴力的恐懼轉(zhuǎn)化為對正當權(quán)威的服從，并提出了支配正當性的三種心理學依據(jù)：傳統(tǒng)型、超凡魅力型和法理型，把制度權(quán)威定位在民眾的心理感受上。亨廷頓認為，不同國家在六大政治品質(zhì)上存在巨大差異：共識、共同體、認同、組織、效率、穩(wěn)定，其中，由共識、共同體、認同構(gòu)成了“正當性”，由組織、效率和穩(wěn)定構(gòu)成了“有效性”。[4]邁克爾·曼把民族國家視為多種基本政治制度的集合體[5]50-107，在馬克斯·韋伯的基礎(chǔ)上擴大了“現(xiàn)代”國家的有效性、正當性、多樣性和包容性。還有學者認為，高效的制度應該既是回應性的又是有效率的，理解制度績效具有三種模式[6]9-12：一是強調(diào)制度設(shè)計，注重結(jié)構(gòu)與程序的設(shè)計，如埃莉諾·奧斯特羅姆針對集體行動的困境提出了改進制度設(shè)計的建議。實踐證明，良好的設(shè)計并不能保證好的績效，經(jīng)濟環(huán)境和政治傳統(tǒng)等環(huán)境因素可能影響制度的成效。二是強調(diào)社會經(jīng)濟因素，如達爾、李普塞特認為，社會發(fā)展、經(jīng)濟繁榮、福利、教育等現(xiàn)代性因素影響著制度績效。三是強調(diào)社會文化因素，如阿爾蒙德、維巴、托克維爾認為，公共精神、公民文化、民情對制度績效有著重要影響。

(四)治理主義視角

從有效治理角度進行分析，有學者認為，社會凝聚力與政治和諧統(tǒng)一是有效治理的影響因素；有學者認為，缺乏良好秩序、意識形態(tài)的分化和分裂、缺乏政治共識、社會沖突使治理更加困難；還有學者認為，社會穩(wěn)定與有效的治理有關(guān)，教育是影響政治行為的最有利因素之一，城市化在某種形式下可能與制度績效有關(guān)，人事的穩(wěn)定性是高績效制度的標志等。[6]134-139

國內(nèi)學界也對制度權(quán)威進行了研究，李松玉分析了制度權(quán)威對中國鄉(xiāng)村治理的價值及面臨的現(xiàn)實困境、重構(gòu)制度權(quán)威的原則及路徑；[7]楊嶸均從村民自治制度偏離制度文本的現(xiàn)實績效出發(fā)，從國家視角、鄉(xiāng)村社會文化視角、國家—社會互動視角分析了鄉(xiāng)村治理中正式制度和非正式制度的互動關(guān)系；[8]130-137還有學者分析了構(gòu)建制度權(quán)威的邏輯：合法性是制度權(quán)威建構(gòu)的邏輯起點，認同是制度權(quán)威建構(gòu)的關(guān)鍵，權(quán)力強制是制度權(quán)威建構(gòu)的保障；[9]還有學者認為，基于“嵌入式法治”的思路，作為一種制度的法治必須嵌入到具體的國家與社會關(guān)系中形成良性互動，并在法治、國家、社會相互適應與有機互動的動態(tài)發(fā)展中，從文化—組織—制度—機制的路徑下重構(gòu)法治權(quán)威。[10]他們都注意到了正式制度與非正式制度之間的矛盾與沖突，并提出了互動的策略。吳稼祥從功能的角度將權(quán)威定義為：能夠為特定人群提供秩序的人、機構(gòu)和制度[11]，并根據(jù)權(quán)威的不同來源將權(quán)威分為源于血統(tǒng)關(guān)系的血緣權(quán)威、源于暴力的暴力權(quán)威、源于理智德性和倫理德性的德性權(quán)威、源于上天或者上帝的神授權(quán)威以及源于民眾選舉的民授權(quán)威。按照穩(wěn)定性標準進行評估，依穩(wěn)定性的程度高低進行排序依次為血緣權(quán)威、神授權(quán)威、民授權(quán)威、德性權(quán)威、暴力權(quán)威，按照對變化的適應性程度進行衡量，依彈性和靈活性程度大小進行排序依次為暴力權(quán)威、德性權(quán)威、民授權(quán)威、神授權(quán)威、血緣權(quán)威，認為民授權(quán)威是穩(wěn)定權(quán)威中最靈活的、靈活權(quán)威中最穩(wěn)定的權(quán)威形式。[11]這種分類關(guān)注了權(quán)威的終極目的在于有效提供社會秩序、應對變化，凸顯了秩序和穩(wěn)定的重要價值。蕭功秦從社會層面的分利集團化、思想層面的分化對峙、彌散性腐敗引發(fā)的執(zhí)政層兩極化等方面分析了中國政治現(xiàn)代化和制度權(quán)威流失所面臨的深層矛盾與問題[12]，并認為中國轉(zhuǎn)型中期面臨五大困境：威權(quán)庇護網(wǎng)結(jié)構(gòu)與威權(quán)自利化、利益壟斷造成的貧富兩極分化、強勢政府高稅收造成的國富民窮、“國有病”、人文教育缺失與社會創(chuàng)新能力退化，可能會出現(xiàn)三種民粹主義危機前景。[13]這些研究對思考制度權(quán)威具有啟發(fā)意義。

二、衡量制度權(quán)威的雙重維度

制度權(quán)威是指人們對于制度的認同與服從。制度認同主要包括兩個方面：一是指人們對于制度背后蘊含的價值存在普遍共識，二是指制度的制定過程符合程序，體現(xiàn)了決策者的目標意圖、社會民眾的參與、程序的合法。制度服從是指制度在現(xiàn)實治理實踐中能否執(zhí)行到位，是否具有現(xiàn)實的實現(xiàn)條件，能否最大限度地滿足民眾的利益訴求、實現(xiàn)特定的制度目標。亨廷頓提出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”[14]1這里的有效性一語道破了后發(fā)展國家對于特定制度形式的迷信問題，研究視野不再局限于特定形式的靜止的正式文本制度，擴展了對制度權(quán)威內(nèi)涵的理解與認識。具體來說，我們可以從制度正當性、制度有效性兩個維度來評價制度權(quán)威。

(一)制度正當性維度

1.價值共識方面。作為特定形式的制度規(guī)則一般承載著特定的價值理念，因此價值是政策、制度與法律的根基，也是支撐制度權(quán)威的核心基礎(chǔ)。制度的價值原則事關(guān)社會資源的分配方式，蘊含著社會生活的永恒價值訴求。在國家與社會層面上，社會主義現(xiàn)代化國家堅守的核心價值表現(xiàn)為富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治的現(xiàn)代價值取向，體現(xiàn)出了權(quán)利與義務、穩(wěn)定與秩序的核心追求。這些政治價值或者意識形態(tài)只有獲得了人們內(nèi)心的認同與信仰，才能在制度運行中獲得人們穩(wěn)定的遵守。

2.制度認同方面。一是意識形態(tài)合法性建設(shè)。制度認同意味著包括制度制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者、受動者在內(nèi)的所有政治行為體都能將制度所承載的價值或意義內(nèi)化為自身的個人偏好或者價值觀。只有這樣，制度制定者才能做出體現(xiàn)共同價值的正確決策，制度執(zhí)行者在具體運行制度時才不會發(fā)生方向上的偏離，才可能取得良好的善治效果。就制度認同建構(gòu)而言，林德布洛姆認為，可以采用說服、灌輸與訓導等重要路徑。有學者認為：“如果失去了意識形態(tài)的約束，工具理性和物質(zhì)欲望就會主導人的行為，民眾可能不能對國家績效作出客觀評價，民眾欲望可能會不斷提高。不同的人對國家的要求必然會有不同的和相互沖突的側(cè)重，對國家提供公共物的能力和質(zhì)量也會有不同評價。人的差異性只會給一個只具有績效合法性的國家?guī)砀蟮穆闊??！盵15]二是程序合法性建設(shè)。一項制度只有在制定過程中遵照法定程序、體現(xiàn)社會和公眾的利益訴求，在具體執(zhí)行過程中才能取得良好的實施效果，順利實現(xiàn)制度目標。

3.文化傳統(tǒng)方面。制度具有周期性和時代性特征，如果不追溯制度的漸進發(fā)展，我們就無法理解今天所面臨的制度權(quán)威問題。例如，中國歷史上的人才選拔任用制度經(jīng)歷了世襲制、察舉制、九品中正制、科舉制等制度形式，不同的制度形式反映了不同時代條件對現(xiàn)實提出的客觀需求，制度變化的背后體現(xiàn)了評價標準逐步從血緣、身份走向品德、能力的價值原則與文化傳統(tǒng)。在制度建設(shè)的歷史傳統(tǒng)方面，與西方國家注重程序形式合法性不同，中國更加注重實質(zhì)正義方面的民心合法性，不僅包括物質(zhì)層面良好的績效產(chǎn)品，還包括精神層面、社會道義上的實質(zhì)正義價值。

(二)制度有效性維度

除了制度正當性維度外，制度運作的有效性也是制度權(quán)威不可缺少的重要環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制度實施的實際效果。如果制度在實際運行中沒有體現(xiàn)出價值的公共屬性，成為了個人私利和集團利益的工具，成為了為少數(shù)人利益服務的法則，就不可能樹立起制度的尊嚴和權(quán)威。據(jù)學者研究，在基層治理中，基層政府采取了一些非規(guī)范的治理技術(shù)，在高指標、多任務的壓力型體制中奉行不顧合理性、不講正當性、不計后果的權(quán)宜性、短期性的策略主義邏輯，損害了制度運作的“基礎(chǔ)秩序”，導致公共制度失效和公共秩序無序。這種現(xiàn)象一旦泛濫于整個社會，其結(jié)果就會導致整個社會充滿著不信任，公共倫理嚴重下滑。[16]這種運作邏輯體現(xiàn)出對上負責與對下負責的脫節(jié)，注重追求完成上級目標任務的最大效率，容易出現(xiàn)置換正式制度、目標替代等形式主義現(xiàn)象，不僅影響了制度的權(quán)威性，還可能帶來嚴重的社會后果。二是制度實現(xiàn)的成本、條件。制度目標的實現(xiàn)還取決于是否具備必要的治理成本及相關(guān)條件。如當前基層治理追求的“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”等最優(yōu)化經(jīng)濟目標推高了治理成本，缺乏制度操作的靈活性，造成了包括形式主義在內(nèi)的很多問題。[17]

三、建構(gòu)制度權(quán)威的可能路徑

(一)塑造制度權(quán)威的社會認同

制度總是在一定的時間與空間中運行，社會空間與制度空間的分離會導致合法性離散。社會空間主要包括社會交往、社會關(guān)系、社會階層等元素。就社會交往與社會關(guān)系而言，領(lǐng)導集團成員之間的關(guān)系、國家與社會之間的關(guān)系、中央與地方之間的互動關(guān)系決定了社會交往、社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)。就社會階層而言，主要體現(xiàn)出經(jīng)濟階層、政治階層、職業(yè)階層、文化階層等要素。從國家角度講，制度權(quán)威取決于國家是否具有較強的政治能力來整合社會資源、協(xié)調(diào)社會利益、聚合社會組織、安排發(fā)展次序、解決社會結(jié)構(gòu)性問題以及推動社會發(fā)展，使社會的各種結(jié)構(gòu)關(guān)系各安其位并都有一定的發(fā)展空間。在多元分化的社會基礎(chǔ)上形成整合性的階層關(guān)系，建構(gòu)社會各階層對制度的認同支持，有效應對風險危機，有效推動經(jīng)濟增長，有效汲取資源，有效動員社會。制度權(quán)威必須具有通達各個政治層次的傳遞性和系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。也就是說，制度規(guī)則必須在所有地方和所有關(guān)系中都具備可行性。

(二)培育制度權(quán)威的社會資本

中國的國家治理體系是在“歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[18]105。錢穆先生認為，歷史是我們?nèi)松慕?jīng)驗、人生的事業(yè)，而事業(yè)必有其持久性……歷史事件是一種遠從過去透過現(xiàn)在而直達將來的，有它一貫的一種歷史精神。[19]8這是從時間維度對國家治理體系的來由、演化進行的精準定位。制度從來不是無緣無故地產(chǎn)生的，總是帶有歷史的印記。中國悠久的歷史傳統(tǒng)都是出于強國家—弱社會的結(jié)構(gòu)，國家能夠有效執(zhí)行法律、政策，而社會缺乏互惠規(guī)范、合作網(wǎng)絡(luò)、公民參與網(wǎng)絡(luò)、互相信任以及成熟的公民責任感等公民共同體的各種要素。當然，這種社會資本對局部范圍的經(jīng)濟合作也是有推動作用的。有研究顯示，中國改革開放40多年的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成就和減貧奇跡依賴于中國各區(qū)域獨有的社會文化主體，體現(xiàn)為家庭和家族、擬家族化的社會關(guān)系、社會組織以及區(qū)域社會四個相互關(guān)聯(lián)與支撐的方面。[20]因此，社會環(huán)境和歷史傳統(tǒng)深刻地影響著制度的有效性。制度規(guī)則在特定的共同體中隨著歷史的發(fā)展以各種形式演化并自我強化。歷史賦予的社會環(huán)境給深處其中的個人不同的機遇和激勵，個人以理性的方式對此作出反應并不斷自我強化。第一，對個人來說，去適應現(xiàn)有的規(guī)則幾乎永遠比試圖改變規(guī)則要容易。第二，一旦發(fā)展被置于特定的規(guī)則軌道，組織化的學習、文化習俗會強化其軌跡。非正式規(guī)范和文化的變化要比正式規(guī)則慢得多，而且它們會重塑這些正式規(guī)則。有學者認為，當前“法治中國”建設(shè)的展開必然要求從培育合格公民開始，必須把浸透著“宗法精神”的“親屬法倫理”轉(zhuǎn)換為洋溢著“法治精神”的“公民法倫理”。[21]

(三)重塑制度權(quán)威的人力資源

無生命的政治、無配合的制度無法自然長成，制度必須與人事相配合。與西方國家政黨不同，中國共產(chǎn)黨不只是充當連接國家與社會并發(fā)揮代表和表達作用的工具，還具有整合與分配、服務與引領(lǐng)的功能，是治理國家和社會的主導性組織力量，是政治正當性和權(quán)威的根源所在。在領(lǐng)導國家和社會實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的過程中，它展現(xiàn)出一種組織的自我認知、自我塑造、自我期許、自我實現(xiàn)的能動力。同時，中國共產(chǎn)黨還擔負著教育、規(guī)訓、約束眾多行動者有效執(zhí)行制度、發(fā)揮制度權(quán)威的示范表率功能。

(四)注入制度權(quán)威的德性倫理

制度和規(guī)則體系如果不植根于人在復雜社會中的需求，沒有一定的道德價值基礎(chǔ)，要維持其運轉(zhuǎn)將需要巨大的制度運行成本，而且會讓人與人之間失去基本的信任與溫情。西方對理性主義尤其是其中的建構(gòu)理性主義的過分倚重導致了冰冷的規(guī)則主義和生活世界的“牢籠化”。[22]183-184制度權(quán)威并不僅僅是因為其與權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的有效性，更是因為其與倫理道義關(guān)聯(lián)的正當性。在反腐倡廉的制度建設(shè)進程中，需要倫理與制度兩個層面進行綜合治理，確保從嚴治黨、治國理政目標的實現(xiàn)。廉政倫理的制度意蘊體現(xiàn)了廉政顯性規(guī)范與隱性信仰的二維價值，目的性與工具性的統(tǒng)一，表現(xiàn)出約束功能、激勵功能、保障功能、整合功能。[23]如果這些價值目標能夠落實到依法治國與以德治國有機結(jié)合的治理方式中去，將會創(chuàng)造性地開創(chuàng)出包括制度執(zhí)行力、情感力、信心力等在內(nèi)的新型民心政治形態(tài)，建構(gòu)出應有的制度權(quán)威。