鄧偉強

(1. 中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720；2.珠海經(jīng)濟特區(qū)法治協(xié)同創(chuàng)新中心，廣東 珠海 519000)

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調(diào)“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”[1]。2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》確定粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱大灣區(qū))包括廣東省的九個城市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)，涉及一個國家、兩種制度、三種法系，在大灣區(qū)建設(shè)過程中對內(nèi)降低由于“兩制”差異造成的制度運行成本是首要工作，尤其是因法系不同而造成的制度差異。[2]調(diào)解作為一種非訴訟糾紛解決方式，將大灣區(qū)的歷史文化僑鄉(xiāng)傳統(tǒng)與中國崇尚和諧的傳統(tǒng)以及國際社會對多邊主義的重視與和諧的國際經(jīng)濟關(guān)系融會貫通。發(fā)展大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度，不僅有利于化解粵港澳三地深度合作過程中所出現(xiàn)的民間糾紛，也有利于對接國際的訴訟外調(diào)解制度。澳門、珠海、中山、江門、佛山、肇慶六個城市位于大灣區(qū)西部地區(qū)，其地理相鄰、人脈相牽、氣候相連、民俗相親、語言相連，各城市之間人口有極密切的地緣、親緣、史緣的紐帶關(guān)系。本文將以這六個城市為例，重點介紹其訴訟外調(diào)解的現(xiàn)狀，參考當(dāng)前聯(lián)合國和歐盟在跨地區(qū)糾紛調(diào)解方面的一些做法，對大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度進行展望。

一、大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的現(xiàn)狀

對于“調(diào)解”的概念，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并無統(tǒng)一的界定。《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》第2條第3款指出，調(diào)解是指由一名或者幾名第三人(調(diào)解員)協(xié)助，在其無權(quán)對爭議當(dāng)事人強加解決辦法的情況下，當(dāng)事人設(shè)法友好解決其爭議的過程。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會指出，調(diào)解應(yīng)以示例表明這一過程的關(guān)鍵特征(即第三人協(xié)助當(dāng)事人就其爭議達(dá)成友好解決)，而不論使用何種術(shù)語提及這一過程。[3]歐盟頒布的《關(guān)于民商事調(diào)解若干問題的指令》第3條指出，“調(diào)解是指某一特定程序，無論其是如何被命名或被歸屬的，憑借該程序，糾紛的雙方或多方當(dāng)事人得以在調(diào)解人的協(xié)助下，在自愿的基礎(chǔ)上通過他們自身的努力來達(dá)成糾紛解決方案之合意”[4]。在國內(nèi)，調(diào)解制度是指經(jīng)過第三者的排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動。[5]雖然定義各有不同表述，但仍可歸納出：調(diào)解為一種自愿性、系統(tǒng)化的程序，調(diào)解人推動沖突雙方之間的溝通，使他們能夠承擔(dān)起尋找糾紛爭議解決方案的責(zé)任。訴訟外調(diào)解的種類主要包括行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、勞動調(diào)解。仲裁調(diào)解由于具有準(zhǔn)司法屬性，依附于或設(shè)有類似訴訟的程序，因此本文不重點討論仲裁調(diào)解，只集中討論訴訟外的調(diào)解制度。

(一)行政調(diào)解

行政調(diào)解的范圍主要包含兩大類：“第一類為公民、法人或其他組織與行政機關(guān)之間產(chǎn)生的行政爭議或民事糾紛；第二類為公民、法人或其他組織相互之間發(fā)生屬于行政機關(guān)管理職權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛。”[6]行政調(diào)解以其快捷、低廉地實現(xiàn)定分止?fàn)?、增進社會和諧、減輕法院的負(fù)擔(dān)、強化政府職能轉(zhuǎn)變、塑造服務(wù)型政府理念等價值內(nèi)涵，越來越多為社會、當(dāng)事人所青睞。黨中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》，要求“健全行政調(diào)解制度”[7]。司法部要求強化人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用，加強行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作，加強各類調(diào)解銜接聯(lián)動，積極主動防范風(fēng)險、化解矛盾。[8]

澳門、珠海、中山、江門、佛山、肇慶六個城市沒有統(tǒng)一規(guī)范的行政調(diào)解的專門性法律和行政法規(guī)，有關(guān)制度規(guī)定散見于不同的單行法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之中。六個城市的行政調(diào)解機制可分三類：第一，法律法規(guī)授予行政機關(guān)調(diào)解的權(quán)利。珠海市人民代表大會常務(wù)委員會通過的《珠海經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》第44條規(guī)定，當(dāng)事人一致申請公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解的，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)予調(diào)解。《澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心內(nèi)部規(guī)章》第4條規(guī)定，對于澳門世界貿(mào)易中心會員之間、其他世貿(mào)中心及/或世界貿(mào)易中心協(xié)會會員之間、澳門世界貿(mào)易中心會員/其他世貿(mào)中心/世界貿(mào)易中心協(xié)會會員與第三人之間、任何其他個人或?qū)嶓w之間的民事、行政或商事糾紛，可透過澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心的調(diào)解程序解決爭議。因此，從服務(wù)范圍來看。澳門特區(qū)政府設(shè)立的澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心既有行政調(diào)解的任務(wù)，亦有人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等任務(wù)。第二，調(diào)解制度結(jié)合訴訟程序、仲裁規(guī)則或與仲裁混合運作?！吨楹＝?jīng)濟特區(qū)人民調(diào)解條例》僅對人民調(diào)解與行政機關(guān)調(diào)解的糾紛移交制度作出規(guī)限，“行政機關(guān)自行調(diào)解的案件，經(jīng)當(dāng)事人同意的，可以委托人民調(diào)解委員會進行調(diào)解，也可以邀請人民調(diào)解委員會協(xié)助調(diào)解”；同時按照條例的規(guī)定，人民法院可對于進入訴訟程序的民事案件，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)對于符合刑事和解條件的案件，可以委托人民調(diào)解委員會對其進行調(diào)解?！吨楹Ｖ俨梦瘑T會仲裁規(guī)則》規(guī)定在庭前會議，可以明確當(dāng)事人是否愿意調(diào)解和調(diào)解期限。由此可見調(diào)解、仲裁、訴訟三者在珠海市已從制度上混合并用來解決糾紛。第三，部分地方設(shè)有行政調(diào)解工作制度?！吨猩绞行姓{(diào)解辦法》和《佛山市人民政府辦公室關(guān)于加強我市行政調(diào)解工作的意見》規(guī)范了行政調(diào)解的受案范圍為行政爭議和民事爭議兩類，亦明確了調(diào)解機關(guān)、調(diào)解程序等，但相關(guān)的細(xì)則各有獨特性，中山市規(guī)定調(diào)解協(xié)議書具有民事合同的性質(zhì)，調(diào)解不得收取任何費用，而佛山市對調(diào)解員提出具體要求。第四，部分行政機關(guān)制定自身調(diào)解工作制度。比如澳門的《醫(yī)療爭議調(diào)解中心》行政法規(guī)對醫(yī)療事故的賠償爭議調(diào)解作出規(guī)范。

(二)人民調(diào)解

人民調(diào)解，是指經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成消除民間糾紛的調(diào)解協(xié)議的活動?！吨腥A人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)共35條，詳細(xì)規(guī)定人民調(diào)解組織、人員、程序、協(xié)議。廣東省出臺《廣東省實施〈人民調(diào)解法〉辦法》，在《人民調(diào)解法》的基礎(chǔ)上，進一步明確規(guī)定專職人民調(diào)解員的配備、經(jīng)費保障、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，以及人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解員和相關(guān)指導(dǎo)部門的法律責(zé)任?！稄V東省高級人民法院關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的指導(dǎo)意見》第7條更規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日后才向人民法院申請司法確認(rèn)的，人民法院可以受理。這六個城市的人民調(diào)解有以下幾個特點：

第一，人民調(diào)解受到廣泛重視，設(shè)立人民調(diào)解委員會，推動人民調(diào)解工作擴大至醫(yī)療、交通事故損害賠償、保險、企業(yè)信用、版權(quán)保護、專利、婚姻家庭、婦女兒童權(quán)益、物業(yè)、金融、玉器、商會等領(lǐng)域，并推動打造人民調(diào)解品牌欄目和個人品牌調(diào)解室。比如，肇慶市出臺《肇慶市人民調(diào)解員“以案定補”管理辦法》和《肇慶市人民調(diào)解服務(wù)指南》，并成立廣東省首家地市級企業(yè)信用糾紛人民調(diào)解委員會，建立人民調(diào)解員培訓(xùn)基地。澳門雖然沒有名為人民調(diào)解的制度，但澳門是一個社團社會，居民之間或居民與政府之間發(fā)生糾紛，大多通過社團或?qū)I(yè)界別團體的協(xié)助，以調(diào)解或協(xié)商方式解決，相關(guān)人民調(diào)解制度或規(guī)范可見于勞動法律關(guān)系、消費爭議、樓宇管理爭執(zhí)等方面調(diào)解的法規(guī)或仲裁制度。澳門于1998年成立澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心，推廣及發(fā)展調(diào)解這種非司法性質(zhì)的解決紛爭的程序。

第二，推動跨單位調(diào)解糾紛。佛山市建立專業(yè)人民調(diào)解中心，“一門式”受理醫(yī)療、物業(yè)管理、交通事故、治安管理、訴調(diào)銜接等各類矛盾糾紛，實現(xiàn)受理、登記、分流、承辦、督辦、結(jié)案各個環(huán)節(jié)的有效銜接。珠海市出臺《珠海經(jīng)濟特區(qū)人民調(diào)解條例》，提出對重大疑難糾紛和跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的矛盾糾紛，由各部門指派相關(guān)成員單位抽調(diào)精干力量組成“流動調(diào)解隊伍”，趕赴糾紛現(xiàn)場進行集中調(diào)解。

第三，聯(lián)合調(diào)解機制取得突破。澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心聯(lián)同大灣區(qū)相關(guān)組織共同簽署《粵澳地區(qū)金融糾紛調(diào)解合作框架協(xié)議》，合作構(gòu)建金融糾紛調(diào)解的機制。中山市與江門市建立雙方的跨界矛盾糾紛調(diào)解工作室，設(shè)立“中山江門跨界糾紛人民調(diào)解工作室”和“江中跨界糾紛調(diào)解工作室”。

第四，在長期的人民調(diào)解工作中總結(jié)經(jīng)驗。中山市于2018年出版《中山市人民調(diào)解案例庫》，為常見糾紛提供指引，并設(shè)立人民調(diào)解專家?guī)?，專家包括醫(yī)生、律師、公職人員等。江門市形成“鶴城模式”，將鶴城鎮(zhèn)轄區(qū)重新劃分為53個網(wǎng)格單元，組織一支53人網(wǎng)格員隊伍，成立村調(diào)解小組，并調(diào)動社工、義工、網(wǎng)格員、調(diào)解員合力化解社會矛盾糾紛。

第五，人民調(diào)解跨入智能時代。佛山市司法局建立在線司法確認(rèn)平臺，開展線上“網(wǎng)格+調(diào)解”、線下“接待+調(diào)解”工作模式。[9]在新冠肺炎疫情期間，廣東省司法廳出臺《廣東省人民調(diào)解工作參與新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》，要求利用電話、微信等方式解答調(diào)解申請人的咨詢事宜，并通過廣東“慧”調(diào)解、粵省事等協(xié)助爭議雙方開展在線調(diào)解。

(三)商事調(diào)解

商事調(diào)解的適用范圍主要包括貿(mào)易、金融、知識產(chǎn)權(quán)、航運、保險以及其他商事、海事等領(lǐng)域的爭議。目前，我國尚未將商事調(diào)解作為一種獨立的調(diào)解方式作出制度規(guī)范，其相關(guān)規(guī)定散見于不同層次的法律規(guī)范和民間制度中。一方面在訴訟調(diào)解和仲裁調(diào)解中有包含商事調(diào)解的內(nèi)容，如《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國公司法》等都有相關(guān)的規(guī)定；另一方面在人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解中也有涉及商事糾紛的調(diào)解，亦發(fā)布行業(yè)的商事調(diào)解規(guī)則，成立以行業(yè)為基礎(chǔ)的調(diào)解中心及綜合性的商事調(diào)解中心。

六個城市在商事調(diào)解方面發(fā)展不一，部分地方更注重以人民調(diào)解來解決商事糾紛，部分地方則將商事調(diào)解制度擴展至民商事調(diào)解制度。如佛山市總商會與佛山市律師協(xié)會共同成立佛山市商會企業(yè)商事糾紛調(diào)解指導(dǎo)中心，佛山仲裁院成立商事調(diào)解中心；佛山市聘請港澳臺籍人士擔(dān)任商事調(diào)解員；佛山市、區(qū)兩級成立的訴前和解中心，針對法院前置分流的勞動爭議、機動車交通事故、保險合同、物業(yè)服務(wù)合同等28類民商事案件，進行集中訴前調(diào)解。而澳門特區(qū)政府正草擬作為各類調(diào)解制度基礎(chǔ)的《民商事調(diào)解法》的法案文本。此外，六個城市正加緊跨境調(diào)解制度的建設(shè)。2017年商務(wù)部和澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟財政司簽署的《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉投資協(xié)議》，其中將調(diào)解作為解決投資爭端的方式。[10]最高人民法院與澳門特別行政區(qū)簽署《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》，其中在內(nèi)地的司法文書包括調(diào)解書。[11]廣東省高級人民法院和省司法廳于2020年聯(lián)合公布了《廣東自貿(mào)區(qū)跨境商事糾紛調(diào)解規(guī)則》，為推動多元化解涉粵港澳三地商事糾紛提供了規(guī)范遵循。

(四)行業(yè)調(diào)解

行業(yè)調(diào)解是行業(yè)協(xié)會站在行業(yè)共同利益的基礎(chǔ)上對成員之間的利益關(guān)系進行平衡，并最終促成糾紛雙方達(dá)成和解協(xié)議的過程。行業(yè)調(diào)解的糾紛包括企業(yè)或商家與消費者之間關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的糾紛，行業(yè)內(nèi)部企業(yè)不當(dāng)競爭或債權(quán)債務(wù)糾紛。最高人民法院和全國工商聯(lián)出臺《關(guān)于發(fā)揮商會調(diào)解優(yōu)勢 推進民營經(jīng)濟領(lǐng)域糾紛多元化解機制建設(shè)的意見》，提出商會調(diào)解以民營企業(yè)的各類民商事糾紛為主，包括商會會員之間的糾紛，會員企業(yè)內(nèi)部的糾紛，會員與生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)聯(lián)方之間的糾紛，會員與其他單位或人員之間的糾紛，以及其他涉及適合商會調(diào)解的民商事糾紛。[12]

六個城市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會的發(fā)展相關(guān)，隨之建立起不同的糾紛解決組織和程序，并具有濃厚的僑鄉(xiāng)特色。2018年佛山市建筑行業(yè)調(diào)解中心成立，以化解協(xié)會成員之間以及協(xié)會成員與其他主體之間的應(yīng)收賬款及相關(guān)民事糾紛；佛山成立異地商會企業(yè)調(diào)解中心，考慮到泉州人在佛山開辦的各類企業(yè)有近3000家，成立了佛山市福建省泉州商會企業(yè)調(diào)解中心，幫助會員在法治的框架下調(diào)解矛盾和糾紛。澳門的行業(yè)自治組織很多，僅工商及服務(wù)類別已超過260個，其中澳門中華總商會于1912年設(shè)立，是澳門歷史悠久的團體，維護工商界正當(dāng)權(quán)益。澳門金融管理局、澳門消費者委員會、澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心簽署了《關(guān)于設(shè)立金融消費糾紛調(diào)解計劃的合作備忘錄》，所有獲澳門金融管理局許可的金融機構(gòu)成為“調(diào)解計劃”的成員，調(diào)解條件為申索額不高于100萬澳門元的金融消費爭議，以及爭議人首次知悉其損失之日起計兩年內(nèi)提出的調(diào)解請求。澳門、珠海(橫琴)、中山、江門消費者組織簽署“跨域視頻調(diào)解機制”合作協(xié)議，并上線“跨域視頻調(diào)解平臺”，當(dāng)?shù)叵M者可通過該機制以在線視頻“零跑動”方式解決消費糾紛，各地消費者組織也可實現(xiàn)重要消費信息的預(yù)警和實時共享。

(五)勞動調(diào)解

勞動調(diào)解是經(jīng)企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的勞動爭議調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議，在實踐過程中更多以人民調(diào)解的方式進行勞動調(diào)解?！吨腥A人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》(以下簡稱《勞動爭議調(diào)解仲裁法》)適用六類勞動爭議：(1)因確認(rèn)勞動關(guān)系發(fā)生的爭議；(2)因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發(fā)生的爭議；(3)因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭議；(4)因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓(xùn)以及勞動保護發(fā)生的爭議；(5)因勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等發(fā)生的爭議；(6)法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動爭議。廣東省大力推動勞動調(diào)解，并將其作為法治建設(shè)的績效指標(biāo)。廣東省的《法治廣東建設(shè)評價指標(biāo)體系(適用于地級以上市)》將“街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村居勞動人事爭議調(diào)解組織、隊伍業(yè)務(wù)建設(shè)與經(jīng)費保障和勞動人事爭議仲裁隊伍和效能建設(shè)”納入評價指標(biāo)體系。[13]1632017年8月23日，廣東省人社廳辦公室印發(fā)《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動爭議調(diào)解綜合示范工作實施方案》，確定佛山市、中山市、江門市、肇慶市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動爭議調(diào)解省級綜合示范單位。

無論是制度建設(shè)還是實際應(yīng)用，勞動調(diào)解在廣東已有豐富的經(jīng)驗，六個城市紛紛出臺相關(guān)文件，如中山市出臺《關(guān)于建立中山市勞動爭議替代性解決機制(ADR)的指導(dǎo)意見》，提出勞資雙方以約定形式明確發(fā)生勞動爭議后先行調(diào)解作為勞動爭議處理的必經(jīng)程序，調(diào)解不成的簡化勞動爭議仲裁程序，促使勞資雙方更快捷、有效、妥善解決勞動爭議、維護勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。[14]澳門亦有相關(guān)的法律規(guī)范，《勞動訴訟法典》特別設(shè)有一個先行的調(diào)解階段，因工作意外或職業(yè)病所產(chǎn)生的權(quán)利而提起的訴訟程序，當(dāng)檢察院收到發(fā)生工作意外或職業(yè)病的“通知書”時[15]，由檢察院負(fù)責(zé)主持的調(diào)解階段便正式展開。[16]而且，各地政府不斷探索“網(wǎng)上調(diào)解”“異地調(diào)解”等新方式新方法，開展涉港澳企業(yè)和勞動者的勞動爭議調(diào)解工作。在新冠肺炎疫情期間，中山市、江門市等地發(fā)布有關(guān)做好新冠肺炎疫情防控期間勞動關(guān)系工作指引的通知，均提出引導(dǎo)當(dāng)事人通過粵省事微信小程序申請調(diào)解。廣東省人社廳還出臺《關(guān)于支持珠海市橫琴新區(qū)人社事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見》，提出“探索建立跨境勞動用工糾紛替代性解決機制，打造與港澳和國際接軌的勞動爭議速調(diào)快裁服務(wù)模式”[17]。

二、大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度存在的問題

(一)行政調(diào)解存在的問題

目前行政調(diào)解存在以下問題：第一，行政調(diào)解的范圍界定不一。如《佛山市人民政府辦公室關(guān)于加強我市行政調(diào)解工作的意見》規(guī)定行政調(diào)解的范圍包括土地的經(jīng)營、承包、流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的民事糾紛[18]，但《中山市行政調(diào)解辦法》僅規(guī)定可調(diào)解土地權(quán)屬的民事糾紛。[19]第二，行政調(diào)解程序不一。如中山市的行政調(diào)解是由當(dāng)事人以書面或口頭方式申請，而佛山市規(guī)定行政調(diào)解既可由當(dāng)事人提出申請，也可經(jīng)征得當(dāng)事人的同意后，由行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)開展調(diào)解，而且在調(diào)解制度中更設(shè)有回訪環(huán)節(jié)，要求行政機關(guān)跟進當(dāng)事人履行協(xié)議的情況。第三，行政調(diào)解生效時間不一。不同的地方或不同的行政主體有不同的做法。如中山市一方面要求行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括制作調(diào)解書、將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人、各方簽名或蓋章、加蓋負(fù)責(zé)調(diào)解的行政機關(guān)印章；另一方面允許只由行政調(diào)解工作人員將調(diào)解結(jié)果記入筆錄交各方簽名蓋章認(rèn)可后即生效。然而，佛山市要求行政調(diào)解書經(jīng)各方當(dāng)事人簽字后即生效。行政調(diào)解生效時間不一，不利于跨地區(qū)糾紛的快速解決。第四，行政調(diào)解救濟機制缺失。最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第8條規(guī)定：“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”。由此可見經(jīng)行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議只是相當(dāng)于當(dāng)事人簽訂的民事合同，法律上未有賦予其強制執(zhí)行的效力，在執(zhí)行上依賴當(dāng)事人自愿依約履行而已。此外，尚未有明確規(guī)范對于當(dāng)事人以行政調(diào)解協(xié)議違反自愿、平等、公正等原則請求司法救濟的方式。

(二)人民調(diào)解存在的問題

人民調(diào)解制度存在一些局限性：第一，民間糾紛調(diào)解的定義和適用范圍不明確。《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民事訴訟法》《廣東省實施〈人民調(diào)解法〉辦法》等規(guī)定人民調(diào)解的任務(wù)是調(diào)解民間糾紛。從六個城市的實踐經(jīng)驗來看，人民調(diào)解的范圍正從婚姻家庭、物業(yè)等常見糾紛，逐步擴大至醫(yī)療、企業(yè)信用、版權(quán)保護、專利等新型的、多元復(fù)雜的糾紛，民間糾紛調(diào)解范圍越來越大，程度各有不同。不設(shè)限擴大受理范圍是否有利于人民調(diào)解工作仍有待商榷，比如對于知識產(chǎn)權(quán)的糾紛，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)調(diào)書僅具有合同效力，協(xié)調(diào)內(nèi)容未具有強制執(zhí)行力，反而令急于保護知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)卻步。第二，經(jīng)費不足制約人民調(diào)解的發(fā)展?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛是不收取任何費用的，雖然《人民調(diào)解法》或地方政府出臺意見對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費給予必要的支持和保障，但人民調(diào)解委員會的支出包括調(diào)解員的勞動報酬、誤工補貼、培訓(xùn)費、調(diào)解委員會的辦公費等，地方政府的經(jīng)濟狀況將會制約調(diào)解工作的進一步開展。以珠海市為例，人民調(diào)解工作所需經(jīng)費不斷上升，2007年發(fā)布的《關(guān)于加強我市人民調(diào)解工作的意見》提出，全市司法所要配備兩名合同制的專職人民調(diào)解員，人民調(diào)解經(jīng)費要列入各級財政預(yù)算，解決人民調(diào)解委員會無調(diào)解場所的問題。[20]根據(jù)珠海市香洲區(qū)司法局的預(yù)算項目支出明細(xì)表計算，2012年包括工資、辦案補貼、工作經(jīng)費的人民調(diào)解員月均工資預(yù)算僅為2251元[21]，2018年包括工資、社保、公積金、考核獎(雙薪)、計生獎的專職人民調(diào)解員月均工資預(yù)算為6261元[22]，升幅達(dá)1.78倍。

(三)商事調(diào)解存在的問題

隨著全球化、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)的推進，商事調(diào)解及其探索越來越受到各國或地區(qū)的重視，在示范法、商事調(diào)解規(guī)則、國際商事爭議服務(wù)組織等多方面作出創(chuàng)新。中國于2019年簽署《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》，健全了國際商事爭議解決的調(diào)解制度。目前，商事調(diào)解存在以下問題：第一，各地商事調(diào)解發(fā)展不一，各地商事調(diào)解組織的合作和聯(lián)合調(diào)解處于初始發(fā)展階段。雖然澳門世界貿(mào)易中心于2002年與中國國際商會調(diào)解中心簽訂聯(lián)合調(diào)解合作協(xié)議，并制定相關(guān)的調(diào)解規(guī)則，但調(diào)解規(guī)則未在六個城市廣泛應(yīng)用。第二，商事調(diào)解所達(dá)成的和解協(xié)議只是一種合同，并不具有強制執(zhí)行力。在實踐中，調(diào)解有否違反當(dāng)事人自愿和平等的原則，調(diào)解員是否中立和有否回避，調(diào)解程序是否尊重當(dāng)事人的意志等都對和解協(xié)議產(chǎn)生影響，法院更尚未有法可依對商事調(diào)解和解協(xié)議的效力進行確認(rèn)，和解協(xié)議的擔(dān)保行為更沒有公權(quán)力的參與和認(rèn)可。[23]

(四)行業(yè)調(diào)解存在的問題

行業(yè)調(diào)解的發(fā)展有一定局限性：第一，各地有以人民調(diào)解代替行業(yè)調(diào)解的趨向。珠海、中山、江門、佛山、肇慶的行業(yè)協(xié)會大多設(shè)立人民調(diào)解委員會，選擇以人民調(diào)解而非行業(yè)調(diào)解來調(diào)解行業(yè)內(nèi)單位會員之間或其與消費者的爭議問題，與澳門企業(yè)尋求商會或社會人士協(xié)調(diào)爭議的做法不同。而且六個城市行業(yè)協(xié)會之間未有廣泛聯(lián)系或簽訂合作協(xié)議，跨地區(qū)行業(yè)調(diào)解制度未受到青睞。第二，各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外來投資不一制約行業(yè)調(diào)解的發(fā)展。與內(nèi)地城市不同，澳門以第三產(chǎn)業(yè)為主，其占本地生產(chǎn)總值超過九成，而澳門商人多在江門和中山等地投資，加入的協(xié)會更多為具有“鄉(xiāng)親”背景的工商業(yè)聯(lián)合會。由于在內(nèi)地的澳門企業(yè)數(shù)量較少，其在行業(yè)占比更少，澳門企業(yè)對于行業(yè)調(diào)解公信力的信心仍有待增強。第三，行業(yè)調(diào)解與一般調(diào)解未有明確分界線，只是由行業(yè)、協(xié)會或商會在內(nèi)部規(guī)章中做了以調(diào)解來解決糾紛的說明，無論是調(diào)解程序的規(guī)范性還是和解協(xié)議書的執(zhí)行都顯得不足。

(五)勞動調(diào)解存在的問題

勞動調(diào)解在實務(wù)上遇到不少問題：第一，設(shè)置于企業(yè)內(nèi)部的勞動爭議調(diào)解委員會往往受制于企業(yè)的經(jīng)濟、人事等，缺乏獨立性，而澳門未有工會法，企業(yè)內(nèi)部亦無工會，因此雇員更傾向于尋求澳門勞工事務(wù)局作為中立的第三方來解決勞資關(guān)系的爭議問題。第二，勞動爭議調(diào)解協(xié)議書的強制執(zhí)行力效力不明確。雖然《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》規(guī)定了調(diào)解協(xié)議書對雙方當(dāng)事人具有約束力，但沒有對“約束力”的具體效力作出規(guī)定，也沒有規(guī)定對不履行調(diào)解協(xié)議的行為如何制裁，亦沒有規(guī)定在仲裁程序中如何認(rèn)定調(diào)解協(xié)議書的效力，不予執(zhí)行的勞動爭議調(diào)解協(xié)議書的救濟途徑仍有待完善。

三、建立健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的對策分析

跨地區(qū)的訴訟外調(diào)解制度，國際社會和六個城市已經(jīng)擁有多年的經(jīng)驗，有一些較為成熟的方案辦法或?qū)嵺`做法。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度，可以從中獲得一些有益的啟示，其基本思路包括：

(一)將促進式調(diào)解經(jīng)驗引入調(diào)解制度的建設(shè)

調(diào)解模式包括促進式、評價式、協(xié)議式、治療式、混合式等不同類型。港澳普遍采用促進式調(diào)解，在自愿和保密的前提下，調(diào)解員的角色是中立的第三方，不會對爭議作出判決，亦不會強迫任何一方在不愿意的情況下接受任何解決方案，參與調(diào)解的人士在調(diào)解員的協(xié)助下，有系統(tǒng)地將爭議的事項隔離，理解各自利益所在，找出共同的利益，尋求合適的解決方案，考慮替代方案，并達(dá)成一個各方都一致同意而又能照顧各方需要的和解協(xié)議。[24]114內(nèi)地則較多采用評估式調(diào)解或混合式調(diào)解，在調(diào)解過程中，調(diào)解員向當(dāng)事人提供與爭議有關(guān)的法律、事實和證據(jù)，并給予解決爭議的意見，藉此說服各方達(dá)成協(xié)議。因此，在探討建構(gòu)大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度時，可借鑒港澳促進式調(diào)解的經(jīng)驗，強化并貫徹爭議各方處分原則，賦予其調(diào)解程序的選擇權(quán)，確保爭議各方在調(diào)解過程中地位平等，調(diào)解協(xié)議是基于各自之需求和共同利益而簽訂執(zhí)行的。[25]

(二)以法經(jīng)濟學(xué)視角來研究訴訟外調(diào)解制度

調(diào)解在解決糾紛時具有便利、及時、靈活、成本低、效率高、柔性強等優(yōu)點。從法經(jīng)濟學(xué)的角度來看，調(diào)解是有成本的，例如爭議各方在調(diào)解中所花費的時間、人力、物力、精力成本，維護以和為貴的道德成本，以及在調(diào)解的過程中全社會為此付出的公共成本。訴訟產(chǎn)生的公共成本往往要比調(diào)解高昂得多，包括由社會或其他非受益者通過稅款等方式形成的社會財富。同時，調(diào)解需要考慮預(yù)期收益，包括當(dāng)事人在調(diào)解成功而得以實現(xiàn)的全部或者部分金錢債權(quán)或物權(quán)支配，以及妨害排除、名譽恢復(fù)、精神撫慰等非物質(zhì)利益。[26]17成本—收益分析方法是法經(jīng)濟學(xué)上的分析方法，理性經(jīng)濟人追求的目標(biāo)是使自己的利益最大化。當(dāng)事人通過計算解決爭議的投入(成本)和產(chǎn)出(收益)后，選擇訴訟、仲裁或調(diào)解三者之中最經(jīng)濟的解決方法。倘若調(diào)解的預(yù)期收益大于調(diào)解成本，而且大于訴訟的預(yù)期收益時，爭議雙方才有可能采用調(diào)解。調(diào)解制度具有可以節(jié)約貨幣與時間、精力等交易成本的優(yōu)勢，調(diào)解程序的設(shè)計必須防范因調(diào)而不決而不斷增加的交易成本、機會成本以及司法資源這些不經(jīng)濟的情況，將解決機制的運行成本和糾紛主體雙方投入的程序性資源消耗減至最低。因此，法經(jīng)濟學(xué)作為一種方法論，有助于研究大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的建立健全，從而增加爭議各方采用訴訟外調(diào)解制度的經(jīng)濟誘因和使用效益。

(三)探索制定大灣區(qū)統(tǒng)一的商事調(diào)解示范法

大灣區(qū)涉及一個國家、兩種制度、三種法系。就這六個城市而言，澳門屬于大陸法系，珠海擁有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度有必要立足于各地調(diào)解制度的發(fā)展進程和多元需求來展望未來。在澳門，調(diào)解制度的理論和實踐方面顯得相對薄弱，目前的政策取向是先行頒布《民商事調(diào)解法》，以作為各類調(diào)解的制度基礎(chǔ)，而珠海正在推進實現(xiàn)與港澳跨境商事調(diào)解合作，因此在大灣區(qū)的背景下率先探索設(shè)立單一的商事調(diào)解示范法有其實際意義，不但可將調(diào)解納入法制軌道，而且可通過一部統(tǒng)一的調(diào)解法對調(diào)解的普遍性問題作出規(guī)定。

制定單一的調(diào)解示范法最大的優(yōu)點是規(guī)則的針對性強，以商事調(diào)解作為切入點，符合大灣區(qū)在調(diào)解制度的不同發(fā)展階段以及粵港澳三地跨境商事糾紛調(diào)解的現(xiàn)實需要，符合粵港澳三地政府以先易后難的方式來建立多元化糾紛解決機制的目標(biāo)。同時，針對商事調(diào)解的示范法，便于當(dāng)事人對于相關(guān)規(guī)范的掌握和使用?；仡檱H社會的發(fā)展，1980年聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會制訂了《調(diào)解規(guī)則》，建議在國際商業(yè)關(guān)系上產(chǎn)生爭端后當(dāng)事各方尋求通過調(diào)解以友好解決爭端時使用聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會調(diào)解規(guī)則。隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，2002年聯(lián)合國貿(mào)易法委員會通過《國際商事調(diào)解示范法》，協(xié)助各國利用中立的第三方進行調(diào)解，友好處理商業(yè)糾紛，降低解決糾紛的成本，提高國際貿(mào)易的效益。此外，為解決商事調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議的跨境執(zhí)行問題，聯(lián)合國大會于2018年通過《國際和解協(xié)議執(zhí)行公約》，中國是首批簽約國家之一。大灣區(qū)倘若制定商事調(diào)解示范法，可以《國際商事調(diào)解示范法》或《國際和解協(xié)議執(zhí)行公約》為藍(lán)本。但是，需要注意：各地關(guān)于“商事”“商事調(diào)解”的含義和范疇可能不同，商事調(diào)解的一些基本問題在粵港澳三地相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中可能會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至矛盾沖突的情況，而且基于商事調(diào)解示范法作為各類調(diào)解的制度基礎(chǔ)可能會對調(diào)解的共性強調(diào)不夠，使調(diào)解的本質(zhì)特征不易把握。同時，宜關(guān)注調(diào)解法對于調(diào)解員資格、保密的一般標(biāo)準(zhǔn)，以及粵港澳三地對于和解協(xié)議的承認(rèn)程序和可執(zhí)行的問題。此外，可參考《ICE8000國際信用標(biāo)準(zhǔn)體系國際信用爭議調(diào)解規(guī)則》和《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，在調(diào)解制度中引入信用懲戒制度，無正當(dāng)理由而拒不履行商事調(diào)解和解協(xié)議的企業(yè)，將承擔(dān)被內(nèi)部投訴、公開投訴、信用預(yù)警以及違約行為被內(nèi)部曝光、公開曝光等風(fēng)險，法院可將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法對其進行信用懲戒。[27]

(四)以珠海橫琴作調(diào)解制度試點建設(shè)

按照《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，“珠海橫琴建立港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗區(qū)，試點允許取得建筑及相關(guān)工程咨詢等港澳相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)和專業(yè)人士為內(nèi)地市場主體直接提供服務(wù)”，“配合澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，高水平建設(shè)珠海橫琴國際休閑旅游島，允許澳門旅游從業(yè)人員到橫琴提供相關(guān)服務(wù)”，“支持珠海和澳門在橫琴合作建設(shè)集養(yǎng)老、居住、教育、醫(yī)療等功能于一體的綜合民生項目，探索澳門醫(yī)療體系及社會保險直接適用并延伸覆蓋至該項目”[28]。澳門居民在廣東已逐漸從過去的消費、投資或居住推進至生活和就業(yè)，可以預(yù)見物業(yè)糾紛、勞動糾紛、醫(yī)療糾紛、交通事故損害賠償糾紛、價格爭議等個案將會越來越多，澳門居民擁有較高的維權(quán)意識，可能會傾向于采用信訪或訴訟制度來解決爭議，因此適宜加快探索應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技建立跨境、跨政府部門的行政調(diào)解、人民調(diào)解、勞動調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等形式多樣、層次分明的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，通過珠海橫琴試點的不斷創(chuàng)新，健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會議強調(diào),“要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[29]。在建設(shè)大灣區(qū)的關(guān)鍵時期，建立一套高效率、低成本的跨境、跨政府部門的訴訟外調(diào)解制度已形成共識。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度已有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，更不斷探索以新方式新方法加強內(nèi)地和港澳調(diào)解制度的有效銜接，然而要進一步建立健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度，有必要總結(jié)大灣區(qū)各種調(diào)解種類的發(fā)展經(jīng)驗，分析其實踐過程中存在的問題，并參考國際經(jīng)驗，使訴訟外調(diào)解制度不僅有助于解決粵港澳三地的跨境爭議糾紛，更有利于構(gòu)建與國際接軌的調(diào)解制度，積極主動防范風(fēng)險、化解矛盾糾紛。