馮俏彬

提 要：

經(jīng)過近年來的減稅降費，我國財政稅收運行呈現(xiàn)出一些新的特征。對這些特征的準(zhǔn)確把握和研判，是確定今后一個時期稅制改革方向與重點的基礎(chǔ)。今后一個時期，在保持現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)稅、所得稅雙主體稅制基本穩(wěn)定基礎(chǔ)上，要通過改革，不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮稅收功能作用。

十三五”時期，我國將稅制改革與減稅降費相結(jié)合，通過制度性安排與階段性政策并舉、普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，累計新增減稅降費共計7.6萬億元左右，為頂住經(jīng)濟下行壓力、奪取抗疫和恢復(fù)經(jīng)濟的“雙勝利”做出了巨大貢獻(xiàn)。同時也要看到，新一輪國際稅改協(xié)議的達(dá)成，以及國內(nèi)加快構(gòu)建新發(fā)展格局、如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、促進共同富裕等重大任務(wù)的確立，對“十四五”時期深化稅收制度改革提出了新要求。

經(jīng)過近年來的減稅降費，我國財政稅收運行呈現(xiàn)出一些新的特征。對這些特征的準(zhǔn)確把握和研判，是確定今后一個時期稅制改革方向與重點的基礎(chǔ)。

從總量看，以稅收收入計算的小口徑宏觀稅負(fù)下降較快，但以政府收入計算的廣義宏觀稅負(fù)仍然高位運行。2020年，我國以稅收收入計算的小口徑宏觀稅負(fù)為15.19%，較2016年下降了2.28個百分點，是2005年以來的新低。但與此同時，以政府收入計算的廣義宏觀稅負(fù)仍然保持在32.71%，僅較2016年下降0.96個百分點。其中的含義是：盡管稅收下降明顯，但政府的總收入并沒有明顯下降。

從結(jié)構(gòu)看，有三個值得注意的方面。一是直接稅與間接稅的結(jié)構(gòu)沒有太大變化，但間接稅上升速度快于直接稅。一般認(rèn)為，在我國現(xiàn)行稅制下，企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅大體上代表了直接稅，增值稅、消費稅則大體代表間接稅。2020年，在全部稅收收入中，直接稅和間接稅的比重分別為32.94%和44.60%，與2016年的31.57%和39.07%相比，間接稅占比提高近5個百分點。二是稅收收入占比下降，非稅收收入占比上升。2020年，在以“四本賬”計算的政府收入中，稅收與非稅收形式的收入（含非稅收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入、社保收入等）比重為46.43：53.57，而2016年這一比重為51.87：48.13。比較而言，稅收下降明顯，而非稅收形式收入上升較快。三是中央收入與地方收入的結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定。2020年，在一般預(yù)算收入中，中央收入和地方收入的比重為45.26：54.74，2016年這一比重為45.34：54.66，基本上沒有變化。值得注意的是，同期中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度大大增加，這表明地方對中央的財政依賴度上升。

以上數(shù)據(jù)表明，在政府職能、機構(gòu)、人員不變的條件下，維持國家機構(gòu)運轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)和社會管理所需要的整體財力相對穩(wěn)定，廣義宏觀稅負(fù)大體在30%-35%之間。因此，未來一個時期，政府收入的總量宜保持基本穩(wěn)定，改革的方向宜主要轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

我國稅制相對復(fù)雜、稅種較多，社會各界對此有較多反映。今后一個時期，在保持現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)稅、所得稅雙主體稅制基本穩(wěn)定基礎(chǔ)上，要通過改革，不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮稅收功能作用。

（一）優(yōu)化落實，處理好普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅的關(guān)系

我國稅收優(yōu)惠政策較多，但不少優(yōu)惠政策存在享受門檻高、惠及面偏窄的問題。普惠性減稅有利于維護公平競爭的市場環(huán)境，避免形成行業(yè)、地區(qū)洼地，提高社會獲得感。同時也要看到，近年來地方財政收支矛盾有所加大，繼續(xù)實施大規(guī)模普惠性減稅空間明顯縮小，應(yīng)把有限的資源用于結(jié)構(gòu)性安排，精準(zhǔn)提高減稅效能。

（二）有增有減，處理好直接稅與間接稅的關(guān)系

相對西方發(fā)達(dá)國家，我國直接稅體系尚不健全，直接稅占比仍然偏低，個人所得稅規(guī)模偏小，比重偏低、征收面偏窄，房地產(chǎn)稅遲遲未出臺，遺產(chǎn)稅與贈予稅更是付諸闕如。下一步改革應(yīng)更有針對性地完善稅收制度，將結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合，繼續(xù)調(diào)整直接稅和間接稅的比重，發(fā)揮好稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。要將稅、費、基金統(tǒng)籌考慮，既努力做好財政資源的統(tǒng)籌，也要“以稅為主”，優(yōu)化政府收入結(jié)構(gòu)，降低交易成本。此外，隨著新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的發(fā)展壯大，我國亟需加強相關(guān)稅收研究。

（三）有得有失，處理好國內(nèi)稅制與國際稅制的關(guān)系

從國內(nèi)看，2012年以來以營改增為重點的稅制改革取得積極成效，我國已初步建立起與國際接軌的、高效統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制體系。從國際上看，近年來全球掀起稅改浪潮，近期G20財長與央行行長已就新一輪國際稅收改革達(dá)成歷史性協(xié)議。這對我國既是機遇、也是挑戰(zhàn)，一方面要高度關(guān)注其對我國經(jīng)濟發(fā)展和稅制競爭力可能產(chǎn)生的影響，另一方面也要順時應(yīng)勢，研究修訂法律，加強國內(nèi)稅制與國際稅改之間的銜接。

（四）協(xié)調(diào)聯(lián)動，處理好中央與地方財政關(guān)系

經(jīng)過多輪改革，我國已基本理順了中央與地方收入體系，但當(dāng)前央地財政與事權(quán)不對稱的問題仍然未完全解決，省以下財稅體制改革仍然滯后。同時，地方主體稅種缺失，增值稅留抵退稅壓力大，另外隨著網(wǎng)上購物的發(fā)展，各地增值稅收入不均衡的問題愈發(fā)突出。進一步深化稅制改革，要特別注重加強地方稅建設(shè)，適時調(diào)整稅收分享制度，早日形成“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財政關(guān)系。

近年來，我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，第三產(chǎn)業(yè)占比快速上升，消費對經(jīng)濟的貢獻(xiàn)增加，人均收入水平持續(xù)上升，數(shù)字經(jīng)濟日益成長壯大。這都在相當(dāng)大的程度上改變了我國稅收制度、稅收征管的基礎(chǔ)條件。今后一個時期，稅制改革要努力與經(jīng)濟發(fā)展基本保持同步，全力打造“簡稅制、低稅率、寬稅基、優(yōu)征管”為主要特征的稅收制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）進一步優(yōu)化增值稅制，推動增值稅率三檔并兩檔

目前，全國人大已將增值稅列入了立法計劃，要抓住這個“機不可失、時不再來”的機會，加快完善我國增值稅制度。要著眼于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的長遠(yuǎn)需要，逐漸拉平制造業(yè)與服務(wù)業(yè)、商品與服務(wù)、線上與線下、國際與國內(nèi)的增值稅稅率差距。要推動增值稅稅率“三并二”，實行一檔標(biāo)準(zhǔn)稅率和一檔優(yōu)惠稅率。標(biāo)準(zhǔn)稅率適用于絕大部分產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)惠稅率僅限于正面列舉的部分生活必需品、藥品和特殊服務(wù)等。要聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、強化基礎(chǔ)科學(xué)研究等重大需要，優(yōu)化完善相關(guān)稅收規(guī)定。

（二）多稅合并，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法和改革

目前，我國房地產(chǎn)市場調(diào)控與上漲的矛盾仍然比較尖銳，在進一步完善行政調(diào)控的同時，也需要以經(jīng)濟手段引導(dǎo)和疏解，房地產(chǎn)稅則是其中之一。同時地方財政收支壓力加大，也需要找到新的主體稅種。在我國現(xiàn)行稅制中，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種多達(dá)數(shù)個，其中僅持有環(huán)節(jié)的就有城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅（對企業(yè)征收）等，稅種過多而覆蓋面又很小，這已成為我國稅收制度建設(shè)中的一個老大難問題。建議以合并稅種為主要方向，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，盡快完成房地產(chǎn)稅立法，適時推出房地產(chǎn)稅，解決這一長期應(yīng)該解決而沒有解決的問題，實施上可考慮對高收入群體率先征收。

（三）進一步完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度

個人所得稅是政府調(diào)節(jié)收分配，促進共同富裕的主要政策工具。目前我國個人所得稅收入中，大部分來自于工薪階層，對高收入階層的調(diào)節(jié)力度不足。今后，要加強對高凈值人群的稅收管理，既可有針對性地加強對一些重點領(lǐng)域的稅收征管，如家族財產(chǎn)依托、海外信托、資本利得等，也可為高凈值人群設(shè)計一個必須承擔(dān)的最低稅率，將其所享受的稅收優(yōu)惠控制在一定的范圍之內(nèi)。5000元的個人所得稅起征點不宜再提高，但45%的最高邊際稅率有必要略為降低。合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。建立健全個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。

（四）借國際稅收改革之機，調(diào)整企業(yè)所得稅結(jié)構(gòu)

目前，新一輪國際稅收改革已呼之欲出，132個經(jīng)濟體同意實施至少為15%的全球最低稅率，超大型跨國企業(yè)正迎來“加稅”時代。我國這方面的情況是：雖然企業(yè)所得稅的名義稅率為25%，但一些大企業(yè)的實際稅率很低，世界銀行《2020年世界納稅報告》顯示，企業(yè)在北京承擔(dān)的企業(yè)所得稅為3.92%，上海為3.09%?？山栊乱惠唶H稅收改革的契機，提前研究適合我國情況的最低稅率，改革企業(yè)所得稅。基本思路：一是我國企業(yè)的實際最低稅率應(yīng)不低于全球最低稅率。二是實行基于公平的、略有差別的企業(yè)所得稅稅率，提高一些需要重點調(diào)節(jié)的行業(yè)、企業(yè)的所得稅稅率，發(fā)揮好企業(yè)所得稅的調(diào)節(jié)功能。三是適度降低25%的名義稅率，減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（五）穩(wěn)妥推動社保由“費”改“稅”，降低名義費率

2015年以來，國家先后六次下調(diào)社保費率，職工社會保險總費率已從41%降至33.95%，但相對國際水平而言仍然偏高。要基于社保已劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的新情況，穩(wěn)妥啟動社保由“費”改“稅”進程。改革主線是：做實基數(shù)、降低費率、綜合征收、分別建賬。具體而言，在已摸清實發(fā)工資的基礎(chǔ)上，綜合考慮養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷四類保險，設(shè)計出一個綜合稅率。測算表明，如果據(jù)實征收，我國社保稅率可控制在25%左右。在此基礎(chǔ)上，再劃分為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等四個部分，分別建賬。稅率設(shè)計中要一并將財政收入具有社保性質(zhì)的收入項目（如殘疾人就業(yè)保障金等）納入，同時改革、簡化制度。

（六）加強對數(shù)字經(jīng)濟稅收制度的研究，拓寬稅基

我國是數(shù)字大國，同時也是數(shù)字經(jīng)濟稅收小國，除跨境電商之外，規(guī)模龐大的電商平臺、社交平臺、在線廣告等尚未有專門的稅收政策。要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，加快研究數(shù)字經(jīng)濟時代稅收制度體系。短期突出“適應(yīng)”，增大現(xiàn)行稅制對于數(shù)字經(jīng)濟的包容程度。中期突出“改革”，調(diào)整區(qū)域稅收分享制度，促進區(qū)域均衡發(fā)展。長期突出“重塑”，建立健全數(shù)字經(jīng)濟稅收制度新框架。就短期而言，可做以下幾件事：一是不急于開征數(shù)字服務(wù)稅。二是進一步完善增值稅制，將現(xiàn)行稅制未覆蓋的數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)，理論上都要納入增值稅的課征范圍，如音樂、電影、游戲、電子圖書、在線會議、遠(yuǎn)程教學(xué)、遠(yuǎn)程醫(yī)療等。三是進一步擴大綜合所得的范圍，加快將各類新的個人收入形式——網(wǎng)絡(luò)直播、主播、打賞以及從事各類共享經(jīng)濟、分享經(jīng)濟、零工經(jīng)濟等取得的收入——納入個人所得稅的征收范圍。四是進一步健全稅務(wù)登記制度，將個人經(jīng)營的網(wǎng)店、微商、網(wǎng)絡(luò)直播、主播、帶貨等新業(yè)態(tài)，納入管理范圍。五是明確互聯(lián)網(wǎng)平臺在稅收征管中的地位與作用，審慎推進政府和平臺之間的數(shù)據(jù)共享。

（七）適時開征碳稅，將碳交易收入納入財政管理

在建設(shè)全國統(tǒng)一碳交易市場的同時，需要同步開征碳稅。一是通過修改現(xiàn)行環(huán)境保護稅的相關(guān)內(nèi)容，來達(dá)到與新開征碳稅相同的目的。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其它六種溫室氣體一并列入，但實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其它溫室氣體。三是原則上要將所有碳排放達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當(dāng)然同時要輔以起征點、免征額方面的稅收優(yōu)惠。四是實行從量計征，以二氧化碳當(dāng)量為征收單位。五是實行區(qū)間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。六是將碳稅收入明確為地方財政收入，中央不參與分成分享。需要特別指出的是，無論是碳交易還是碳稅，都是針對碳排放權(quán)這一特殊的公共資源進行定價，與無線電頻率使用權(quán)、空域使用權(quán)等并無本質(zhì)差別，因此產(chǎn)生的收入具有公共性，應(yīng)當(dāng)全部納入財政預(yù)算，由財政部門統(tǒng)一管理。

（八）建設(shè)智慧稅務(wù)，優(yōu)化稅收征管效能

目前，我國稅收大數(shù)據(jù)已取得長足進展。今后一個時期，要全面推進稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機貫通，驅(qū)動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，進一步優(yōu)化組織體系和資源配置，加快推進智慧稅務(wù)建設(shè)。不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機制，大力推行優(yōu)質(zhì)高效智能稅費服務(wù)，精準(zhǔn)實施稅務(wù)監(jiān)管，持續(xù)深化拓展稅收共治格局。力爭到2025年，基本建成功能強大的智慧稅務(wù)，形成國內(nèi)一流的智能化行政應(yīng)用系統(tǒng)，全方位提高稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管能力。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長、研究員）