馮建波

黨的十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。治理共同體是創(chuàng)新性概念，強(qiáng)調(diào)的是以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)人民美好生活向往的關(guān)切和回應(yīng)，以及人民社會(huì)治理的主體性、責(zé)任感。社區(qū)是社會(huì)治理的末梢，是市民最直接的生活場(chǎng)所，是城市文明的基礎(chǔ)，社區(qū)的宜居環(huán)境直接關(guān)系到市民的幸福感和獲得感，關(guān)系到市民對(duì)黨委執(zhí)政能力和政府公信力的評(píng)價(jià)。因此，社區(qū)之事非小事。建設(shè)社會(huì)治理共同體，應(yīng)以城市社區(qū)為重點(diǎn)進(jìn)行實(shí)踐培育。

一、當(dāng)前社區(qū)治理的六大風(fēng)險(xiǎn)之困

根據(jù)我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社區(qū)治理的跟蹤調(diào)研，認(rèn)為社區(qū)治理存在不少問(wèn)題，有的已經(jīng)暴露且非常嚴(yán)重，有的處于潛在狀態(tài)，“蓋子”還未完全揭開(kāi)，我們將這些問(wèn)題集中概括為“六大隱患”。希望能引起各級(jí)黨委政府的高度重視，并著手一一化解，否則，這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)日益累積，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，甚至產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

(一)自治隱患

據(jù)寧波市住建委統(tǒng)計(jì)，寧波共有住宅社區(qū)1967個(gè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理存在三個(gè)失序趨向：一是自治機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)失序。社區(qū)業(yè)主委員會(huì)覆蓋率約為60%，目前不少處于空轉(zhuǎn)或停擺狀態(tài)，實(shí)際正常運(yùn)轉(zhuǎn)的不到10%，主要原因是業(yè)委會(huì)缺乏上級(jí)部門(mén)有效的指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序制度，業(yè)委會(huì)委員缺乏制度程序意識(shí)、專(zhuān)業(yè)能力不夠等。二是社區(qū)自我管理失序。約有80%的社區(qū)已經(jīng)實(shí)行了物業(yè)管理，未實(shí)行物業(yè)管理的住宅社區(qū)，除部分屬于新交付社區(qū)外，大多管理狀況不佳，而實(shí)行物業(yè)管理的住宅社區(qū)中管理良好的也只占1/3左右，且總體社區(qū)環(huán)境和管理水平都呈下降趨勢(shì)；同時(shí)，一些區(qū)域因管理職責(zé)不清產(chǎn)生管理盲區(qū)，影響城市面貌，如不少社區(qū)外的人行道路“退紅”區(qū)域，城管部門(mén)認(rèn)為屬于物業(yè)管理區(qū)域，而社區(qū)則認(rèn)為此區(qū)域已經(jīng)屬于公共區(qū)域，且物業(yè)根本沒(méi)有財(cái)力和精力去管理和維護(hù)這些區(qū)域，導(dǎo)致不少社區(qū)周邊“退紅”區(qū)域的人行道失修、破損嚴(yán)重，街邊店鋪占道現(xiàn)象較多，城市整體形象不佳。三是工作領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)失序。社區(qū)物業(yè)管理水平不斷下降的原因，主要是業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)制約不足造成“內(nèi)部人控制”，從社區(qū)微治理視角看，除住建部門(mén)對(duì)物業(yè)企業(yè)具有較強(qiáng)指導(dǎo)力外，相關(guān)部門(mén)對(duì)社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的指導(dǎo)力度普遍不夠，目前業(yè)委會(huì)工作沒(méi)有明確的主管部門(mén)，主要由所在街道根據(jù)市住建委的指導(dǎo)性文件承擔(dān)對(duì)社區(qū)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任，但在具體業(yè)務(wù)方面指導(dǎo)力度不大、權(quán)威性不夠，所以，在“街道(社區(qū)居委會(huì))—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司”這個(gè)微治理體系中，因業(yè)委會(huì)這個(gè)微組織建設(shè)不完善，出現(xiàn)了社區(qū)治理的“中梗阻”現(xiàn)象。2018年，省兩辦印發(fā)的《關(guān)于深化街道體制改革完善城市基層治理體系的意見(jiàn)》中，明確賦予了街道領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)業(yè)委會(huì)的職能，但要防止目前存在的重選舉輕建設(shè)的工作傾向。

(二)維穩(wěn)隱患

當(dāng)前寧波市不少社區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)矛盾比較集中之地，有三對(duì)矛盾存在擴(kuò)大趨勢(shì)且隨時(shí)可能激化。一是業(yè)委會(huì)與物業(yè)企業(yè)的矛盾。這是社區(qū)比較集中的矛盾，由于社區(qū)物業(yè)管理方面存在這樣那樣的問(wèn)題，以及對(duì)公共收益、維修開(kāi)支、物業(yè)費(fèi)收支等收支情況存在爭(zhēng)議，造成業(yè)委會(huì)對(duì)物業(yè)管理方的普遍不信任、不滿(mǎn)意。不少社區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)對(duì)立嚴(yán)重，業(yè)委會(huì)從一個(gè)群眾性的自治組織逐步演變成了一個(gè)維權(quán)組織，信訪上訪不斷，一些社區(qū)醞釀或正在啟動(dòng)更換物業(yè)措施，一些社區(qū)開(kāi)始嘗試物業(yè)自治，這又進(jìn)一步造成了業(yè)委會(huì)與物業(yè)企業(yè)的關(guān)系緊張。一些物業(yè)企業(yè)用各種借口拒絕退出、不辦理交接，甚至尋機(jī)報(bào)復(fù)業(yè)委會(huì)委員，盡管社區(qū)更換物業(yè)屬于市場(chǎng)行為，但簡(jiǎn)單地寄希望通過(guò)更換物業(yè)來(lái)提高社區(qū)管理水平，并不能解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題，甚至適得其反，事實(shí)也正是如此。二是業(yè)主與物業(yè)的矛盾。由于業(yè)主維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，業(yè)主與物業(yè)之間在停車(chē)問(wèn)題、收費(fèi)問(wèn)題、維修問(wèn)題、噪聲問(wèn)題、群租問(wèn)題、綠化問(wèn)題、衛(wèi)生問(wèn)題等方面的沖突越來(lái)越多，不少業(yè)主通過(guò)拒交或遲交物業(yè)費(fèi)的方式來(lái)抗議物業(yè)管理的不到位，盡管不少物業(yè)企業(yè)可通過(guò)法律途徑催交解決，但這往往造成矛盾更加激化。三是業(yè)委會(huì)內(nèi)部矛盾。社區(qū)業(yè)委會(huì)的參與情況存在“兩極”現(xiàn)象：一極是業(yè)主參與度不高，需要社區(qū)居委會(huì)多次做工作拉人頭參加業(yè)委會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)等工作，這種情況下業(yè)委會(huì)產(chǎn)生過(guò)程和運(yùn)行過(guò)程一般都沒(méi)有問(wèn)題，但是會(huì)產(chǎn)生不履職、不作為的情況；另一極是業(yè)委會(huì)成為業(yè)主爭(zhēng)奪權(quán)力的香餑餑，選舉過(guò)程和運(yùn)行過(guò)程充滿(mǎn)了各種爭(zhēng)斗和不確定，這既反映出業(yè)主主體意識(shí)的增強(qiáng)，但也在某種程度上反映出基層民主的失序，一些落選的委員以各種理由拒不接受選舉結(jié)果，街道和社區(qū)黨組織無(wú)法有效引導(dǎo)和掌控，甚至因質(zhì)疑街道指導(dǎo)合法性而出現(xiàn)行政訴訟案件。

(三)安全隱患

目前社區(qū)普遍存在四大安全隱患：一是違章搭建。幾乎所有的社區(qū)都存在違章搭建的問(wèn)題，別墅、聯(lián)排別墅和一樓住戶(hù)最為嚴(yán)重，高層建筑情況稍好，違建問(wèn)題主要集中在私挖地下室、私圍綠地、平臺(tái)加建、窗外加建花架衣架防盜籠等。一些社區(qū)的住戶(hù)反映違建現(xiàn)象較多，有的還十分嚴(yán)重，這些違建行為不僅破壞房屋結(jié)構(gòu)，影響社區(qū)整體形象和城市形象，也給居民生命財(cái)產(chǎn)安全造成實(shí)質(zhì)性威脅。隨著一些曾經(jīng)所謂的高檔社區(qū)日益衰敗，居民的生活質(zhì)量呈下降趨勢(shì)，居民想要維持生活質(zhì)量不下降，唯有選擇搬離或出售，重新購(gòu)買(mǎi)新的住宅樓盤(pán)。這也是城市新交付商品房需求旺盛、價(jià)格不斷推高的一個(gè)重要因素。由此，寧波市提出要在2019年創(chuàng)成基本無(wú)違建市，從社區(qū)違建情況看，還任重道遠(yuǎn)。二是出租群租。不少出租房都存在群租問(wèn)題，2015年寧波進(jìn)行了群租問(wèn)題的集中整治，2016年出臺(tái)了租房“新政”規(guī)范租房行為，但群租問(wèn)題沒(méi)有得到根治，特別是工業(yè)企業(yè)集中的區(qū)域群租問(wèn)題比較嚴(yán)重，北侖區(qū)的大碶街道和高新區(qū)都反映有不少群租問(wèn)題。同時(shí)，不少社區(qū)車(chē)庫(kù)車(chē)棚非法出租問(wèn)題也比較多。這些非法出租現(xiàn)象，不僅帶來(lái)治安問(wèn)題和安全問(wèn)題，也造成了鄰里關(guān)系的緊張。三是通道占用。由于社區(qū)停車(chē)位緊張，不少社區(qū)都存在夜間占用消防通道的問(wèn)題，同時(shí)，社區(qū)樓道被占用而影響通行的問(wèn)題也比較普遍，一些社區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重，如高新區(qū)和美誠(chéng)廣場(chǎng)不僅群租現(xiàn)象較多，而且樓道內(nèi)大量違章搭建情況十分猖獗，相鄰住戶(hù)投訴無(wú)門(mén)，苦不堪言。四是狗患問(wèn)題。隨著人民生活水平提高，飼養(yǎng)狗、貓等寵物已經(jīng)成為一部分城市居民的一種生活方式，但也帶來(lái)不少問(wèn)題，特別是寵物不接種疫苗、遛狗不牽繩、寵物糞便不清理、非法飼養(yǎng)烈性犬、流浪狗橫行等問(wèn)題給居民健康安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。鄞州區(qū)在全區(qū)推行寵物免費(fèi)接種狂犬疫苗的做法值得推廣，但全市還有寵物管理的其他問(wèn)題，盡管相關(guān)部門(mén)三令五申，但由于缺乏相應(yīng)措施，都收效甚微。

(四)信任隱患

社區(qū)內(nèi)存在的不少管理亂象，僅靠社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)或物業(yè)根本不可能解決，這些組織只能進(jìn)行一般性的勸告和阻止，但由于沒(méi)有執(zhí)法手段，對(duì)住戶(hù)的違章搭建、亂停亂放、亂堆亂占等行為不能采取強(qiáng)制措施，如去年底鄞州區(qū)東湖花園業(yè)委會(huì)在阻止花園違建中被業(yè)主毆打，東方灣邸物業(yè)保安在推倒違建圍墻后被警方扣留十幾個(gè)小時(shí)。所以，目前對(duì)社區(qū)違建等現(xiàn)象，一般由物業(yè)公司上報(bào)相關(guān)執(zhí)法部門(mén)處理，但在對(duì)待社區(qū)治理的“頑疾”方面，部門(mén)之間的推諉比較嚴(yán)重。如針對(duì)江北區(qū)長(zhǎng)島花園部分別墅因私挖地下室毀綠占綠問(wèn)題，相關(guān)住戶(hù)和物業(yè)公司曾向城管部門(mén)反映，城管部門(mén)(北區(qū)城管信開(kāi)告〔2016〕5號(hào))告知“涉嫌擅自開(kāi)挖地下室的行為由房屋安全主管部門(mén)負(fù)責(zé)查處”，房屋安全主管部門(mén)(住建部門(mén))于2016年3月17日答復(fù)(北區(qū)建信開(kāi)告〔2016〕10號(hào))稱(chēng)“長(zhǎng)島花園第一排××別墅目前無(wú)法入戶(hù)檢查，不能確認(rèn)室內(nèi)具體情況”。紀(jì)委介入后，住建部門(mén)又告知：“開(kāi)挖地下室在室外，不涉及主體結(jié)構(gòu)安全，不屬于他們查處范圍。至于毀綠占綠問(wèn)題請(qǐng)向城管部門(mén)反映!”而從相關(guān)街道了解到，城管部門(mén)查處違章建筑目前要走比較長(zhǎng)的取證和認(rèn)定流程。在我們調(diào)查的一個(gè)案例中，城管部門(mén)對(duì)一處違章搭建從取證到認(rèn)定經(jīng)歷了將近半年的時(shí)間，然后再到法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，又將近一年時(shí)間，最后的結(jié)果是法院雖判了屬于違建，但違章建筑依然存在。又如高新區(qū)的和美誠(chéng)廣場(chǎng)，居民投訴反映樓道內(nèi)的違章搭建問(wèn)題，高新區(qū)城管部門(mén)經(jīng)過(guò)取證，告知這不屬于他們的職責(zé)范圍，并建議居民通過(guò)司法途徑解決。據(jù)相關(guān)部門(mén)的不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，物業(yè)企業(yè)在勸阻無(wú)效后向有關(guān)部門(mén)和街道等報(bào)告781次，實(shí)際上門(mén)執(zhí)法498次，執(zhí)法率只有63.8%，而執(zhí)法成功率僅為6.4%。另外，對(duì)社區(qū)居民反映強(qiáng)烈的社區(qū)車(chē)輛亂停放問(wèn)題，交警部門(mén)認(rèn)為社區(qū)道路屬于業(yè)主道路非公共道路，社區(qū)車(chē)輛管理屬于物業(yè)管理的范圍，不屬于他們的職責(zé)范圍，且他們警力有限，不可能解決社區(qū)內(nèi)大量存在的這類(lèi)問(wèn)題，而物業(yè)同樣對(duì)此毫無(wú)辦法，所以對(duì)于部分亂停放車(chē)輛，一些物業(yè)和相關(guān)業(yè)主往往采取非常的甚至過(guò)激的手段來(lái)解決。社區(qū)治理中存在的這些“扯皮”現(xiàn)象非常容易導(dǎo)致“塔西陀陷阱”的產(chǎn)生：一是居民對(duì)基層組織和自治組織的不信任，他們由此片面認(rèn)為這些組織名存實(shí)亡，不能真正為群眾辦實(shí)事，對(duì)物業(yè)管理更加不信任，認(rèn)為物業(yè)只知道收費(fèi)不真正管理，并因此不配合社區(qū)的管理規(guī)約和物業(yè)的管理工作；二是市民對(duì)執(zhí)法部門(mén)的不信任，他們由此片面認(rèn)為執(zhí)法部門(mén)只會(huì)做表面文章，只會(huì)罰款，甚至由此質(zhì)疑地方黨委、政府的整體工作和黨員干部的整體形象；三是市民對(duì)法治的不信任，他們由此片面認(rèn)為法律只是種擺設(shè)，連這么小的事都解決不了，百姓的其他權(quán)利還怎么能得到維護(hù)？從而對(duì)依法治國(guó)、依法行政的信心產(chǎn)生動(dòng)搖。

(五)清廉隱患

社區(qū)治理雖然不起眼，但也存在著清廉建設(shè)的大風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一：社區(qū)的各類(lèi)收費(fèi)。有的住宅社區(qū)的住戶(hù)為本社區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層或關(guān)系戶(hù)，而物業(yè)公司為該房產(chǎn)公司的下屬企業(yè)，因而部分社區(qū)存在物業(yè)企業(yè)有意減免這些業(yè)主的物業(yè)費(fèi)問(wèn)題，同時(shí)社區(qū)保安私收私分停車(chē)費(fèi)也是反映比較多的現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)二：各類(lèi)項(xiàng)目和工程維修。社區(qū)保潔、綠化等項(xiàng)目和大的維修工程看似都有一定的程序，但由于業(yè)委會(huì)專(zhuān)業(yè)人員缺乏，很難防止相關(guān)的利益輸送問(wèn)題，越是小的維修項(xiàng)目存在“貓膩”的現(xiàn)象越嚴(yán)重。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)三：公共部位和經(jīng)營(yíng)用房出租。這些出租一般由業(yè)主大會(huì)授權(quán)業(yè)委會(huì)具體操作，有的業(yè)委會(huì)又簡(jiǎn)單委托物業(yè)企業(yè)承辦，由于信息的不充分，這些出租往往存在著幾個(gè)人甚至某個(gè)人說(shuō)了算的問(wèn)題，透明度不夠就容易滋生腐敗。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)四：物業(yè)費(fèi)、公共收益等各類(lèi)資金管理。目前住建部門(mén)只對(duì)房屋保修金有統(tǒng)一的管理規(guī)定，對(duì)物業(yè)費(fèi)、公共收益等這部分資金如何管理尚沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。物業(yè)管理實(shí)行包干制的社區(qū)，物業(yè)費(fèi)大多直接繳入物業(yè)公司賬戶(hù)；準(zhǔn)物業(yè)管理社區(qū)，有的由居委會(huì)代為管理；物業(yè)自治社區(qū)，由業(yè)委會(huì)管理。收益資金管理方式更是多樣，有的業(yè)委會(huì)自立賬戶(hù)，有的交街道管理，有的由物業(yè)企業(yè)管理，如象山有的街道規(guī)定業(yè)委會(huì)必須設(shè)立自己的賬戶(hù)，寧海縣則一律不允許業(yè)委會(huì)自設(shè)賬戶(hù)，國(guó)有銀行一般不允許業(yè)委會(huì)在銀行開(kāi)戶(hù)，但地方銀行有的則允許開(kāi)戶(hù)，由于資金管理較亂，就不可避免出現(xiàn)這類(lèi)公共資金的管理風(fēng)險(xiǎn)，我市曾出現(xiàn)過(guò)業(yè)委會(huì)主任挪用貪污公款等案例。

(六)財(cái)務(wù)隱患

目前來(lái)看，一般住宅社區(qū)新交付后的前五年財(cái)務(wù)狀況基本較好，但隨著維修更新項(xiàng)目的增加，財(cái)務(wù)問(wèn)題就凸顯出來(lái)，虧損欠債日益嚴(yán)重，有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至演變成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是物業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重。從調(diào)查了解到的情況看，交付五年后的住宅社區(qū)普遍存在物業(yè)虧損狀況，處于贏利狀況的物業(yè)較少，原因是前幾年一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司為了房產(chǎn)銷(xiāo)售，有意壓低了物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，物業(yè)企業(yè)靠房產(chǎn)公司補(bǔ)貼才能生存，但一旦房產(chǎn)公司與物業(yè)企業(yè)脫鉤或新的物業(yè)企業(yè)進(jìn)入，而物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又不能提高，虧損現(xiàn)象就難以避免。有的社區(qū)為了維持管理標(biāo)準(zhǔn)，不得不用公共收益去補(bǔ)貼，而公共收益不足的社區(qū)，一些物業(yè)企業(yè)為減虧而不得不降低管理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不少社區(qū)出現(xiàn)“物業(yè)虧損—服務(wù)下降—業(yè)主欠費(fèi)—虧損加重”的惡性循環(huán)。二是日常維修收支不平衡。一般而言，社區(qū)的日常維修資金通常有兩種來(lái)源：2011年4月1日前開(kāi)盤(pán)的樓盤(pán)，此部分資金籌集采取的是年度籌集的辦法；之后的社區(qū)采取購(gòu)房時(shí)一次性交存專(zhuān)項(xiàng)維修資金的辦法，每戶(hù)單獨(dú)設(shè)立，資金由區(qū)縣(市)政府物管中心統(tǒng)一管理，日常維修資金由資金的利息來(lái)保障，一般仍按2011年前的標(biāo)準(zhǔn)提取。實(shí)際運(yùn)行中，2011年前的多數(shù)老社區(qū)的日常維修資金入不敷出，不少靠物業(yè)墊資維持日常維修，造成了社區(qū)全體業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的負(fù)債，使社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司從原來(lái)的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閭鶆?wù)關(guān)系，最終造成對(duì)社區(qū)支配權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)的易位，為雙方今后的沖突埋下根源。三是老社區(qū)更新改造等資金籌集困難。主要是發(fā)生于2011年4月1日前未交存專(zhuān)項(xiàng)維修資金的社區(qū)，這些社區(qū)一旦需要更新改造，資金籌集起來(lái)比較困難，每家每戶(hù)一般收不起來(lái)，一部分社區(qū)公共收益較多，可從公共收益部分支出。為鼓勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)維修資金的籌集，寧波市2010年第182號(hào)政府令規(guī)定，使用專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行住宅物業(yè)維修的，政府給予一定補(bǔ)貼，海曙、江東、江北和高新區(qū)由市區(qū)兩級(jí)政府按50%比例補(bǔ)貼，其他區(qū)縣(市)補(bǔ)貼比例由當(dāng)?shù)卣疀Q定，但就算有政府補(bǔ)貼，老社區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)維修資金籌集起來(lái)還是比較困難，一些社區(qū)寄希望于政府的棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目或社區(qū)環(huán)境整治提升項(xiàng)目，實(shí)際上是想讓政府為此買(mǎi)單，這是不切實(shí)際、不可持續(xù)而又現(xiàn)實(shí)存在的想法，最終給財(cái)政造成巨大壓力和負(fù)擔(dān)。

二、構(gòu)建社區(qū)“微治理”體系的六項(xiàng)行動(dòng)之策

社區(qū)是城市最基本的細(xì)胞，寧波要建設(shè)“名城名都”，爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市“六連冠”，必須要高度重視當(dāng)前社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，切實(shí)把加強(qiáng)社區(qū)綜合治理作為提高城市品位和提升市民生活品質(zhì)的重要基礎(chǔ)，將之?dāng)[到黨委政府相關(guān)的議事日程中，解決好城市治理的“最后一公里”。

(一)推動(dòng)“微治理”從社區(qū)向小區(qū)延伸

社區(qū)作為我國(guó)最基層的自治組織，在城市治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，但由于社區(qū)與小區(qū)的不一致，導(dǎo)致社區(qū)治理存在行政化與懸浮化的傾向，基層自治尚未完全落地。按照學(xué)界提出的關(guān)于基層實(shí)現(xiàn)有效自治必須符合利益相關(guān)、地域相近、文化相連、規(guī)模適度、群眾自愿等五條件理論，以小區(qū)為單位比社區(qū)更符合自治條件，因此，城市治理要從社區(qū)向小區(qū)延伸。一是要盡快使街道從以承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能為主向承擔(dān)社會(huì)治理職能轉(zhuǎn)變，建議取消街道的招商引資職能，強(qiáng)化街道的社會(huì)建設(shè)和綜合執(zhí)法職能，讓街道層面專(zhuān)注于做服務(wù)群眾的工作。二是積極推動(dòng)以小區(qū)為單位的基層“微治理”體系建設(shè)。江北區(qū)甬江街道在小區(qū)試行的環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)，構(gòu)建起以黨建為引領(lǐng)的小區(qū)治理創(chuàng)新體系，其做法值得借鑒。建議在小區(qū)建立“小區(qū)事務(wù)管理委員會(huì)”，建立社區(qū)黨組織書(shū)記負(fù)責(zé)社區(qū)、委員負(fù)責(zé)小區(qū)、黨小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)網(wǎng)格、黨員負(fù)責(zé)家庭的“四級(jí)負(fù)責(zé)制”，形成由社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、街道綜合執(zhí)法、業(yè)主代表、黨員代表等多方參與的協(xié)商議事和監(jiān)督機(jī)制，引入“村民說(shuō)事”模式，把議事、辦事、評(píng)事有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建構(gòu)起社區(qū)黨組織引領(lǐng)、多方參與、共商共管共治共享的小區(qū)日常事務(wù)的治理體系。

(二)規(guī)范社區(qū)自治行為

一是公布社區(qū)自治組織的權(quán)力清單，明確相關(guān)工作的程序規(guī)范，并統(tǒng)一公布上墻。二是加快推進(jìn)“陽(yáng)光物業(yè)”，建立全市社區(qū)統(tǒng)一門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，將社區(qū)的相關(guān)事務(wù)在網(wǎng)上統(tǒng)一公布，特別是社區(qū)的財(cái)務(wù)情況、工程項(xiàng)目等“三重一大”事項(xiàng)要及時(shí)公布，這樣既有利于社區(qū)業(yè)主隨時(shí)查看，也有利于社區(qū)之間的信息交流。三是建立社區(qū)工程統(tǒng)一采購(gòu)平臺(tái)，可以由各區(qū)住建部門(mén)統(tǒng)一建設(shè)，也可納入街道的采購(gòu)平臺(tái)，避免社區(qū)工程項(xiàng)目出現(xiàn)各種亂象。四是實(shí)行嚴(yán)格的社區(qū)財(cái)務(wù)審計(jì)制度，推行業(yè)委會(huì)屆期審計(jì)和業(yè)委會(huì)主任離任審計(jì)等強(qiáng)制審計(jì)制度。

(三)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)

一是參照鄞州區(qū)、江北區(qū)甬江街道的做法，在街道層面建立物業(yè)管理辦公室，由街道辦事處副主任專(zhuān)職負(fù)責(zé)社區(qū)物業(yè)工作，在社區(qū)層面建立物業(yè)站，明確社區(qū)物業(yè)管理的專(zhuān)職人員并參與社區(qū)業(yè)委會(huì)工作，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)自治行為的指導(dǎo)。二是推進(jìn)社區(qū)業(yè)委會(huì)工作人員的專(zhuān)職化，鼓勵(lì)社區(qū)聘請(qǐng)專(zhuān)職工作人員，人員可列入社工編制，由區(qū)縣(市)住建部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)后上崗，接受社區(qū)黨居委會(huì)和社區(qū)業(yè)委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，費(fèi)用按程序由社區(qū)相關(guān)費(fèi)用列支，以此提高社區(qū)管理的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)。三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，鼓勵(lì)建立區(qū)縣(市)級(jí)業(yè)主協(xié)會(huì)，作為社團(tuán)法人機(jī)構(gòu)，吸納社區(qū)業(yè)委會(huì)加入，主要承擔(dān)對(duì)業(yè)委會(huì)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)和指導(dǎo)功能，作為第三方調(diào)處社區(qū)相關(guān)矛盾，引導(dǎo)業(yè)委會(huì)從維權(quán)組織向治理主體的回歸，如上海市在社區(qū)建立工作室，通過(guò)實(shí)行社區(qū)、業(yè)委會(huì)和第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公的辦法加強(qiáng)對(duì)社區(qū)自治的指導(dǎo)協(xié)調(diào)；同時(shí)要重視在協(xié)會(huì)中建立黨組織。四是鼓勵(lì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中有較強(qiáng)管理能力的離退休黨員干部到社區(qū)業(yè)委會(huì)擔(dān)任職務(wù)，這部分人員思想政治素質(zhì)、管理能力和群眾威望相對(duì)較高，具有較強(qiáng)的程序意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和敬畏意識(shí)，能順利接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并能在社區(qū)“微治理”中發(fā)揮先鋒模范作用。

(四)建立健全完善社區(qū)“微治理”的法規(guī)建設(shè)

一是推動(dòng)關(guān)于社區(qū)自治的立法研究，出臺(tái)城市社區(qū)業(yè)主自治條例，賦予業(yè)主委員會(huì)法律地位，明確社區(qū)治理與政府管理的權(quán)力邊界。二是明確《社區(qū)管理規(guī)約》的法律效力，對(duì)不遵守《社區(qū)管理規(guī)約》的業(yè)主，法院可按違反《合同法》進(jìn)行受理和審理。三是對(duì)社區(qū)籌集改造資金等問(wèn)題進(jìn)行立法。支持社區(qū)自主籌集改造資金，自主推進(jìn)社區(qū)品質(zhì)提升項(xiàng)目，參照房屋拆遷與補(bǔ)償辦法，如一個(gè)社區(qū)或一幢房屋的90%以上業(yè)主同意，即可啟動(dòng)籌集機(jī)制或改造機(jī)制，防止目前因“一票否決”而影響整體改造工作。四是科學(xué)規(guī)劃住宅社區(qū)的設(shè)計(jì)。制定出臺(tái)關(guān)于住宅社區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)性意見(jiàn)，明確叫停房屋開(kāi)發(fā)建設(shè)中一些容易使業(yè)主產(chǎn)生侵占公共空間的設(shè)計(jì)方案，杜絕普遍存在的別墅式設(shè)計(jì)、平臺(tái)式設(shè)計(jì)、一樓花園式設(shè)計(jì)等方案，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中把好源頭關(guān)。五是社區(qū)交付前全面推行組織、制度、服務(wù)“三個(gè)前置”，目前一些社區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題是由于社區(qū)交付時(shí)，社區(qū)自治組織體系建立沒(méi)能及時(shí)跟上，且按照相關(guān)規(guī)定，社區(qū)業(yè)委會(huì)必須要社區(qū)入住率超過(guò)一半后才能建立，導(dǎo)致社區(qū)治理主體的缺位。江北區(qū)甬江街道為了解決這個(gè)矛盾，在新交付的拆遷安置社區(qū)包家社區(qū)和商品房社區(qū)萬(wàn)豐社區(qū)中，全面試行“三個(gè)前置”。在社區(qū)交付前三個(gè)月，就提前成立社區(qū)黨組織、臨時(shí)業(yè)委會(huì)、臨時(shí)居民監(jiān)督小組；在社區(qū)交付一個(gè)月前，建立了由社區(qū)、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、物業(yè)公司、臨時(shí)業(yè)委會(huì)、臨時(shí)居民監(jiān)督小組參加的五方聯(lián)席會(huì)議制度，建立了臨時(shí)業(yè)委會(huì)議事規(guī)則和物業(yè)管理規(guī)約、社區(qū)居民臨時(shí)規(guī)約等制度；在社區(qū)交付時(shí)向業(yè)主發(fā)放便民服務(wù)手冊(cè)、入住手冊(cè)、倡議書(shū)，開(kāi)通社區(qū)微信公眾號(hào)，并在房屋交付后立即進(jìn)行入戶(hù)走訪，登記入住信息，了解居民需求。甬江街道“三個(gè)前置”的試點(diǎn)做法，已經(jīng)取得了較為明顯的效果，較好地解決了社區(qū)管理中“破窗效應(yīng)”的產(chǎn)生。

(五)重構(gòu)以社區(qū)為核心的城市綜合治理體系

當(dāng)前城市治理的核心是社區(qū)治理。社區(qū)治理的“最后一公里”問(wèn)題，要靠源頭治理(自治)、綜合治理(屬地)和系統(tǒng)治理(部門(mén))三個(gè)體系的密切配合和有效銜接，沒(méi)有外部治理體系的支撐和政府強(qiáng)力部門(mén)的支持，社區(qū)管理中的“寬、松、軟”問(wèn)題就難以解決。一是要進(jìn)一步打通社區(qū)管理與城市管理的聯(lián)系，改變目前以治安為重點(diǎn)的社區(qū)綜治體系，建立社區(qū)物業(yè)部門(mén)提供治理信息、城市管理部門(mén)及時(shí)介入處理、社區(qū)自治體系配合政府管理的綜合治理體系和工作機(jī)制。二是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理中群眾反映強(qiáng)烈的普遍性問(wèn)題，建議結(jié)合城鎮(zhèn)環(huán)境整治工作，開(kāi)展社區(qū)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治。社區(qū)環(huán)境的整治不僅是簡(jiǎn)單的工程建設(shè)問(wèn)題，還有執(zhí)法和管理問(wèn)題，不僅要考慮環(huán)境問(wèn)題，還要統(tǒng)籌考慮社區(qū)治理體系和制度建設(shè)，要將社區(qū)環(huán)境整治作為當(dāng)前的一項(xiàng)民生大事來(lái)做，用“三改一拆”和“五水共治”的精神，把社區(qū)中的這些“頑疾”治理好，進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境，提高黨委政府的公信力。

(六)嚴(yán)格管理約束黨員干部在社區(qū)的相關(guān)行為

在調(diào)查中，我們充分感受到，當(dāng)前一些社區(qū)治理得比較好，關(guān)鍵是基層組織堅(jiān)強(qiáng)有力、社區(qū)黨員帶頭作用發(fā)揮得好；一些社區(qū)問(wèn)題種種，跟基層組織不作為相關(guān)，更和社區(qū)業(yè)主中的黨員干部帶頭違反社區(qū)業(yè)主規(guī)約甚至帶頭違法相關(guān)。調(diào)研中反映比較多的是黨員干部、機(jī)關(guān)干部甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭不按時(shí)繳納物業(yè)費(fèi)、公然侵占公共場(chǎng)地和建造違章建筑等問(wèn)題，僅鄞州區(qū)聯(lián)合開(kāi)展黨員干部欠繳物業(yè)費(fèi)行動(dòng)以來(lái)，當(dāng)年底全區(qū)物業(yè)費(fèi)收繳率就提高了5%。黨員干部在社區(qū)中的這些行為，不僅給社區(qū)管理制造了難題，也給黨員干部形象造成了惡劣的影響，因此要把黨員干部在社區(qū)中的生活情況作為黨員干部管理的重要內(nèi)容，社區(qū)治理要跟治理黨員干部在社區(qū)中的相關(guān)行為結(jié)合起來(lái)。