張文遠

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、問題的提出

公安機關是國家行政機關的重要組成部分，擔負著維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要使命，承擔著打擊犯罪、保障社會治安和維護人民權益的職責任務。公安機關的權力一旦濫用，將會直接損害人民群眾的切身利益，因此公安民警的執(zhí)法工作理應受到各方面的監(jiān)督和約束。近年來我國的社會主義民主政治不斷地建設和發(fā)展，人民群眾的主體意識得到明顯增強，來自社會公眾的外部監(jiān)督成為監(jiān)督和約束公安機關權力行使的主要機制。社會公眾可以通過舉報、信訪、申訴等形式對公安民警的違法違紀行為進行投訴，并且通過新媒體平臺積極地表達自己的觀點，形成了有效的輿論監(jiān)督，這對于加強公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設、提高公安機關人民警察的執(zhí)法形象以及保護廣大群眾的合法權益起到了重要作用。然而，隨著我國社會的轉型，社會治安形勢發(fā)生了深刻的變化，公安機關處于社會矛盾的第一線，在這種社會環(huán)境下，關于警察執(zhí)法的負面報道頻繁出現(xiàn)，公安機關和執(zhí)法民警被貼上大量負面標簽，受到各種負面調侃，使得公安機關在社會公眾面前經常以一種負面形象出現(xiàn)，并且會產生大量的謠言，致使公眾對公安民警的信任感嚴重缺失。這種信任感的缺失使得社會公眾帶上了有色眼鏡來行使對公安機關的監(jiān)督，來自社會公眾的監(jiān)督逐漸演變成為一種宣泄群眾內心不滿的渠道，從而導致不實投訴公安民警案件的日益增加，公安民警的合法權益遭受嚴重侵犯。警務活動中的不實投訴是指，投訴人通過“110”投訴電話或12389 舉報熱線平臺，向公安機關紀檢監(jiān)察、督查、以及法制辦案等部門或利用新媒體舉報投訴公安民警，投訴的內容與基本事實不符。據(jù)上海市公安局統(tǒng)計，2012 年上半年共查實針對公安民警的不實投訴361 件；無錫市公安局僅在2019 和2020 兩年時間里就查處了322 件不實投訴公安民警案件；2014年，安徽省警務督察部門共接舉報投訴2881 起，其中僅有383 起屬實，其余2317 起為虛假舉報或者不實投訴，不實投訴占比總投訴量的八成以上。在逐步增長的不實投訴案件數(shù)量的背后，隱含著公安民警合法權益保障的困境。

在20 世紀90 年代初期警察權益問題就引起了學術界的關注和探討，2000 年，《人民公安》發(fā)表了題目為《誰來保護民警的執(zhí)法權益》系列文章，在這系列文章中有9篇對公安民警的執(zhí)法權益的問題進行了比較全面的探討。[1]關于警察權益的內涵，有學者認為警察權益是指公安機關人民警察履行職務時法律賦予的個體權利和利益，從警察在執(zhí)法過程中應享有的憲法賦予公民的合法權益和在執(zhí)法中享有的特殊的執(zhí)法權益兩個方面闡述了警察權益。[2]又有學者從狹義的視角理解警察權益，認為警察權益是警察權這一權利主體的外延，是只有警察享有其他任何公民都不享有的權益。[3]還有的學者將警察權益分為職業(yè)權益和執(zhí)法權益兩大類，職業(yè)權益包含了警察招錄與教育培訓、警察的分類管理與收入、從優(yōu)待警機制；執(zhí)法權益則分為襲警、執(zhí)法規(guī)范化以及警用裝備。盡管我國當前的警察權益保障機制設定較為完善，但是近年來警察權益被侵犯的案件頻發(fā)，形勢較為復雜，需要引起重視。社會矛盾的尖銳和激化造成公安民警的權益頻頻受損，暴力襲擊警察、不實投訴舉報、侮辱謾罵執(zhí)法民警的事件時有發(fā)生。學術界對警察權益問題的研究主要集中于公安民警執(zhí)法權益的損害，例如暴力襲警、暴力妨礙警察執(zhí)法等人身安全權益的侵犯，然而在公安民警的工作當中有相當一部分侵犯來自于社會公眾的不實投訴，這種不實投訴不僅影響了民警的執(zhí)法權益，而且嚴重損害了執(zhí)法民警的身心健康，不利于公安民警執(zhí)法工作的開展，因此不實投訴公安民警問題值得引起思考和關注。

二、警務活動中的不實投訴相關事件回顧及評析

四類不實投訴事件簡要概況

綜合分析上表中四類不實投訴事件，存在以下特點和問題：一是不通過法定舉報渠道。我國《人民警察法》第四十六條對公民或組織正確行使監(jiān)督權利的渠道進行了規(guī)定，可以向公安機關有關部門、檢察機關、監(jiān)察機關對公安民警的違法違紀行為進行舉報。①并且在2013 年12 月，我國正式開通了公安機關投訴熱線和線上舉報平臺，公民可以通過12345、12389 舉報電話和線上平臺或者撥打110對民警的違法違紀行為進行投訴。然而上述事件中，部分公眾更傾向于利用在新媒體平臺發(fā)文然后向官方微博進行投訴，而不經過規(guī)定程序。二是群眾取證意識較強。群眾在面對公安民警的日常執(zhí)法工作，特別是認為民警存在違法違紀行為時，都習慣于對其進行拍照取證，留下影像資料，方便進行下一步投訴，這種行為可能是群眾監(jiān)督意識的增強，但也有可能是出于某種不良動機去丑化公安機關及其人民警察。以上事件中，大部分投訴人都對所謂的民警違法違紀行為進行了拍照取證，但并不清楚他們的真實動機。三是投訴人對公安民警有偏見。由于各種原因，部分群眾會對公安民警存有偏見，民警一些很不起眼的舉動在他們面前就會被無限放大，這些人也會先入為主，不進行核實就認為是違法違紀行為。雖然相比于暴力襲警、暴力妨礙警察執(zhí)法等暴力侵害，這些不實投訴事件并沒有對民警造成實質性的傷害，但是公安機關人民警察作為國家工作人員，代表國家意志執(zhí)行法律，如果長期受到不實投訴事件的困擾，不僅會影響政府的公共形象，而且會干擾執(zhí)法公正，損害法律的權威性。因此必須深刻認識警務活動中的不實投訴的危害，探索有效的公安民警權益保障的路徑。

三、不實投訴問題的危害

（一）嚴重影響公安民警的執(zhí)法權威

全面深化公安改革以來，公安機關逐步加強執(zhí)法規(guī)范化建設，公安機關的職能由管理型轉變?yōu)榉招停罕姖M意度成為評價公安工作的重要標準，這對新時期的公安工作提出了更高的要求。建立投訴機制的目的是為了對民警在執(zhí)法過程中的違法違紀行為進行及時的監(jiān)督和糾正，但是并不是意味著去弱化公安民警的執(zhí)法權力。在實踐中，這種投訴機制往往會被別有用心的人利用，投訴人毫無顧忌地濫用法律賦予的監(jiān)督權力，將其作為攻擊警察的武器。為了避免遭到投訴，民警往往會選擇“妥協(xié)式執(zhí)法”，面對群眾的挑釁和無理取鬧罵不還口、打不還手，保持最大的克制，嚴重束縛了公安民警正常行使職權。這種情況發(fā)生得越多，越會增加投訴者的囂張氣焰，他們就會更有恃無恐。這往往形成一種惡性循環(huán)，造成民警執(zhí)法環(huán)境的惡劣。公安民警的執(zhí)法權威關系到整個公安隊伍的戰(zhàn)斗力和凝聚力，關系到社會的和諧穩(wěn)定，不實投訴問題使公安民警的執(zhí)法權威受到影響，不利于公安執(zhí)法工作的開展。

（二）損害公安民警的身心健康，降低工作積極性

目前，“白加黑”、“五加二”已經成為基層民警的工作常態(tài)，經常性的值班和加班加點，令基層民警心力交瘁。面對如此高強度的工作，一線執(zhí)法民警健康狀況面臨著嚴重的威脅，甚至出現(xiàn)大量民警因勞累過度而猝死的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，2017 年，全國公安機關共有361 名公安民警因公犧牲，6234 人因公負傷或致殘，其中因勞累過度猝死在工作崗位上的公安民警有246 人，占民警犧牲總數(shù)的百分之七十，成為公安民警因公犧牲的首要原因，同時還有1820 名民警因長期高強度積勞成疾患職業(yè)重病身故。[4]在執(zhí)法中，部分群眾對公安民警的工作略有不滿，就有可能進行投訴。對于他們來說他們只需要撥打一通電話，而被投訴的民警則將面臨著無休止的責問、寫報告來證明自己的清白，這對于本就處于高負荷工作中的民警來說無疑增加了巨大負擔，公安民警需要耗費大量的時間和精力去應對這些投訴案件，導致沒有足夠的耐心去處理自己的職責和任務。面對這些不實投訴，公安民警的心理受到了巨大的沖擊，極大地挫傷了了工作積極性和職業(yè)榮譽感，影響公安隊伍的士氣，使民警在執(zhí)法工作中畏首畏尾，容易產生不敢為、不作為心態(tài)。

（三）破壞法律尊嚴

公安機關是具有武裝性質的刑事司法和行政執(zhí)法力量，肩負著維護國家安全和社會穩(wěn)定的重大使命和責任，公安機關的職權是由憲法和法律賦予的，公安機關人民警察的執(zhí)法活動執(zhí)行的是法律的意志，代表的是法律的尊嚴。隨著依法治國的全面推進，公安機關人民警察的執(zhí)法工作成為維護法律權威的重要載體，公安民警的權益保障對于加強社會主義法治建設、維護法治秩序具有重要意義。然而，部分民眾對法律缺乏敬畏心，意圖通過不實投訴、惡意誣告公安民警的手段來規(guī)避法律的懲罰，這些事件的發(fā)生降低了民警的執(zhí)法效度，嚴重影響警察公平公正執(zhí)法。遭到不實投訴侵害的民警法律保障地位不明確，投訴者得不到應有的法律懲罰，使民警面對投訴案件時被動無力、難以維權。通過不實投訴侵害公安民警的權益從根本上是對法律尊嚴的破壞，損害著國家法律權威。

四、公安民警遭遇不實投訴的主要原因分析

公安民警遭遇不實投訴，已經成為民警執(zhí)法工作中的一個比較普遍的現(xiàn)象，并且?guī)砹藰O大的危害。當前我國正處于社會矛盾多發(fā)階段，不實投訴案件的頻發(fā)，是多種因素綜合作用的結果。

（一）警民關系建設不足，執(zhí)法信任度低

公安工作順利開展的前提條件之一是通過全心全意為人民服務，獲得人民群眾的信任、理解和支持，打造堅實的群眾工作基礎，為公安民警的執(zhí)法工作構建良好的外部環(huán)境。然而當前我國改革正處在深水期，伴隨社會矛盾的多發(fā)積聚，各種負面報道常常將警察推到風口浪尖，嚴重損害了公安機關人民警察在公眾心中的形象，激化了警民之間的沖突和矛盾，警民關系存在部分難以令人滿意之處。首先，部分民警執(zhí)法理念落后，認識和能力不足。執(zhí)法理念影響著執(zhí)法行為，現(xiàn)階段公安民警的執(zhí)法理念落后，沒有很好地處理與群眾的關系，缺乏親和力，依舊認為公安機關的職責和權限僅限于打擊犯罪和維護社會治安，沒有準確把握新時期公安機關執(zhí)法的服務型角色定位，缺乏與群眾的溝通能力；同時執(zhí)法過程中業(yè)務素質不高，存在著暴力執(zhí)法等不規(guī)范的執(zhí)法行為，這在一定程度上損害了群眾合法權益，易傷害群眾感情，加劇了警民之間的矛盾，影響警民關系。其次，警察角色沖突論認為，社會、警察部門與警察個人對警察的期待作用與現(xiàn)實存在著差異與沖突，這種差異造成公眾警察內心的不平衡。隨著“四有四必”觀念的深入人心，社會公眾對公安工作期望過高，遇到任何困難時都熱衷于尋求公安機關的幫助，忽視了公安民警的職責范圍，一旦群眾的訴求沒有符合心理預期，則會使群眾產生巨大的心理落差，留下公安民警消極不作為的印象，引發(fā)其對整個公安機關的不信任態(tài)度，從而受到社會公眾質疑。最后，警民溝通渠道的缺乏導致警民之間互動不足。部分地方公安機關忽視為人民群眾服務的屬性，警務活動公開程度低、信息透明度不高使公安工作難以得到社會公眾的信任，面對群眾的意見建議時不及時高效作出積極回應，這拉大了警民之間的距離，使群眾誤認為公安機關處事不公、徇私枉法，公安工作長期遭受群眾非議，這直接影響警民關系建設。

（二）監(jiān)督權利濫用，逃避公安機關處罰

黨的十九大以來，我國社會主義法治建設進程加快，公民自身的權利意識逐漸增強，公民正確行使監(jiān)督權利對于規(guī)范國家權力、保障政府職權的有效實施具有重要意義。公安機關作為我國政府的重要組成部分，其權力的行使直接關系到公民的個人利益，關系到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。對公安機關權力監(jiān)督的初衷應當是更好地保護公民權利，確保執(zhí)法權力的規(guī)范行使。因此各級公安機關開設各種渠道以保證公民監(jiān)督權利的使用，但是在實踐中，絕大多數(shù)的監(jiān)督渠道遭到了嚴重濫用，成為了民眾發(fā)泄內心不滿的主要途徑，受到的舉報或者投訴不是無中生有就是夸大事實。除此之外，部分公眾懷著對公安機關敵視的心態(tài)行使監(jiān)督權利，利用公安機關易受社會關注的特點，編造虛假事件或者惡意夸大事實，將公安機關推至輿論的風口浪尖，公安民警的正常執(zhí)法行為可能被惡意曲解為暴力執(zhí)法，并成為輿論抨擊的對象，這嚴重濫用了監(jiān)督權利。同時，隨著信息技術的發(fā)展，微博、微信等自媒體平臺的使用和普及，不法分子利用新媒體平臺不斷炒作，用截取和拼湊視頻的手段投訴公安民警，引發(fā)輿論攻擊，使公安民警在執(zhí)法時有所顧慮，影響正常執(zhí)法程序，以此逃避公安機關的處罰。由于無法對相關事件及時進行澄清，導致群眾不能及時了解事實真相，公安民警在執(zhí)法中就會經常處于被動地位。

（三）懲罰力度不足，行為性質難以界定

目前，公安機關在處理不實投訴案件中存在對投訴者的懲罰力度不足的問題。一方面，由于處理不實投訴人需要花費較大的精力去進行調查工作，受到各種因素的制約，上級機關或者督查部門往往難以收集和核實相關的證據(jù)。即使查清了，也僅僅是對當事人進行批評教育，使不實投訴沒有任何成本，無法起到震懾作用。另一方面，對不實投訴案件的處理缺乏具體明確的法律依據(jù)。2021 年全國公安廳局長會議指出，要狠抓激勵引導，依法嚴厲打擊暴力襲警行為，這是新時期公安工作重點之一。2021年3 月1 日起刑法修正案（十一）正式實施，明確刑法第二百七十七條第五款為襲警罪，這是首次對襲警單獨設置法定刑，從法律方面保障了公安民警的執(zhí)法安全?，F(xiàn)有的法律規(guī)范側重于對人身安全的保護，但是，在其他方面的規(guī)定過于籠統(tǒng)且分散，對于不實投訴案件卻基本上找不到相應的法律條款去懲治相關人員，缺乏懲處程序依據(jù)，而不具備實際可操作性，對不法分子缺乏法律威懾，使公安機關在面對民警不實投訴時往往束手無策，不利于公安民警權益的維護。此外，不實投訴也不同于誣告陷害，兩者主要的區(qū)別在于主觀目的不同。誣告陷害是投訴人明知自己所要投訴的內容虛假，卻采取虛構事實或偽造證據(jù)的方式，意圖使民警受到追究或達成某種目的而故意投訴舉報。而不實投訴案件中雖然其向有關部門舉報的內容與實際情況不符，甚至毫不相關，但大部分當事人并沒有主觀上的惡意。對于不實投訴行為中構成誣告陷害的可以依照刑法的規(guī)定對當事人進行刑事處罰，情節(jié)輕微的也可對其進行罰款或者行政拘留。然而在實踐中很難判斷投訴人的主觀目的，或許投訴人是在正常行使監(jiān)督權利，但也有可能是曾經受過公安機關的處罰，而去故意報復公安民警?！吧习喑栽绮汀笔录械耐对V人就曾經被公安機關處理過，由此產生了對于公安機關的不滿與怨恨。由于很難對投訴者的行為進行定性，許多針對不實投訴者的處理也就不了了之。

五、不實投訴情境下的警察權益保障

公安民警的合法權益得不到保障不僅會導致執(zhí)法權威下降,干擾執(zhí)法權力的正常行使，造成社會秩序的不穩(wěn)定，損害廣大人民群眾的根本利益，而且會破壞法律尊嚴，影響社會主義法治建設。因此，必須警惕不實投訴案件造成嚴重后果，采取有效措施保障公安民警的權益。

（一）構建和諧警民關系，樹立良好警察形象

警民關系的和諧程度與投訴案件的數(shù)量有著密切的關系。警民關系和諧，公眾對民警執(zhí)法的信任程度高，針對公安民警的投訴案件就會減少，反之警民關系緊張，公眾對警察的認可度低，就極易發(fā)生不實投訴，從而侵害公安民警的合法權益。為了構建和諧的警民關系，就必須首先加強公安機關的執(zhí)法規(guī)范化建設。早在2008 年9 月，全國公安廳局長座談會上首先提出了公安執(zhí)法規(guī)范化建設，全面深化公安改革以來，黨和政府對進一步深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設作出全面部署。深化執(zhí)法規(guī)范化建設，是進一步規(guī)范執(zhí)法行為、提升依法履職能力的必要保障。觀念是行為的先導，思維是智慧的核心，因此，首先必須轉變民警工作理念，以現(xiàn)代化的執(zhí)法理念指引執(zhí)法活動。通過開展多種形式的宣傳教育，使公安民警牢固樹立宗旨意識，在日常執(zhí)法過程中時刻謹記執(zhí)法公正、服務人民的理念，始終把群眾利益放在首位；同時，提高公安民警的執(zhí)法素質和工作能力，對執(zhí)法工作中的違法違紀行為“零容忍”，堅決嚴肅處理。其次，合理關切公眾訴求，促進警民溝通。公安工作要立足于社會公眾的切實需求，更好地融入群眾，增進彼此之間的理解。通過拓寬警民溝通平臺，加強公安機關與社會公眾的溝通，及時了解公眾在社會生活中遇到的困難，并提供相應的幫助，從而加深警民之間的情感交流，獲得認可和理解。警務工作做到依法公開，尤其是涉及群眾切身利益的，必須接受群眾監(jiān)督，提高公安工作的透明度和公信力，樹立良好的警察形象。最后，公安機關要加強社會治理能力，鏟除影響社會治安穩(wěn)定的不利因素；保障公眾的人身和財產安全，切實提高人民群眾的社會安全感，創(chuàng)造安定有序的社會環(huán)境，贏得社會公眾的信任和支持。

（二）強化民警證據(jù)意識，引導公眾理性監(jiān)督

公安民警在執(zhí)法過程中應當樹立起證據(jù)意識，注重對證據(jù)的收集和固定。證據(jù)記錄是應對不實投訴的有效手段，通過證據(jù)可以反映投訴案件的基本事實，確保不實投訴能夠及時查清，避免陷入與投訴人無休止的糾纏，節(jié)省出時間和精力完成自己的職責和任務。民警在面對正常執(zhí)法行為被媒體或者別有用心的人炒作時，就需要執(zhí)法記錄視頻去澄清事實，因此一定要在執(zhí)法過程中使用執(zhí)法記錄儀并保存。并且投訴發(fā)生的時間具有不確定性，有的投訴甚至會發(fā)生在幾年之后，這是因為有的投訴人會出于大多數(shù)民警不會保存太久視頻證據(jù)的心態(tài)，而選擇過一段時間之后再進行投訴。因此民警必須盡可能多地保存好有必要保存的證據(jù)，避免因怕麻煩或者過于自信而遭受權益的侵犯。公安機關裝備保障部門要做好設備的采購和供應，為每位執(zhí)法民警配備記錄儀、錄音筆等執(zhí)法裝備，防止公安民警遭到不實投訴時因為缺少證據(jù)而有口難辯。同時，要引導社會公眾建立合法、理性監(jiān)督的理念。通過對社會公眾的宣傳，使其充分認識到監(jiān)督權利的重要性，樹立起行使監(jiān)督權利的責任意識，了解濫用監(jiān)督權利、進行不實投訴會產生的法律后果，形成對法律權威的尊重。只有引導公眾理性地對公安民警的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，按照法定程序行使監(jiān)督權利，積極配合民警的執(zhí)法工作，才能充分調動公安民警的工作積極性，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督的作用。

（三）加大懲治力度，完善法律保障

為了從根本上減少不實投訴數(shù)量，對不實投訴人員形成有效的威懾，需要加大懲治力度。公安機關警務督查部門要對關于公安民警的投訴案件高度重視，克服取證困難，認真調查核實，屬于誣告構陷民警的，嚴格按照《公安機關維護民警執(zhí)法權威工作規(guī)定》嚴肅處理，及時為民警正名，杜絕不作為和息事寧人心態(tài)。近年來，各地公安機關對民警權益的重視程度在逐漸提高，有的公安機關為在執(zhí)法中遭受不實投訴的民警舉辦執(zhí)法權益工作會，公開正名并頒發(fā)正名通知書，以此澄清事實、恢復民警名譽，鼓舞了公安隊伍士氣和凝聚力。對于投訴案件數(shù)量較多的地區(qū)，可以成立專門的維權機構來保障遭受不實投訴的公安民警的合法權益。維權專門機構的設立能夠比較方面快捷地調查取證、收集證據(jù)，掌握維權工作的主動權，保證處理投訴工作的時效性，提高工作效率，避免民警正常的執(zhí)法工作受到影響。此外，需要完善相關法律規(guī)定，從立法層面保護民警的合法權益。重點解決在面對行為人的不實投訴時，公安民警的執(zhí)法工作不受干擾，做好民警依法履職免責和容錯糾錯辦法落實，消除民警的憂慮。可以借鑒國外立法經驗，聚焦于《人民警察法》、《刑法》等法律法規(guī)的補充，構建完整的警察權益保障體系，為不實投訴案件的處理提供懲處依據(jù)，確保相關人員受到應有處罰。

六、結語

由于公安機關的權力是一種國家權力，反應的是國家意志，所以公安機關權力的運行應當受到制約，接受群眾監(jiān)督。警務活動中的投訴案件就是群眾行使監(jiān)督權利的體現(xiàn)。然而，監(jiān)督權利濫用不可否認地會對公安機關產生負面效應，影響警察執(zhí)法權威，侵犯民警合法權益。應將監(jiān)督納入系統(tǒng)、科學的法治化軌道，完善法律保障，加大懲治力度，最大限度地消除不實投訴對執(zhí)法民警的困擾，保障民警的合法權益不受侵犯。同時，也需要重視執(zhí)法規(guī)范化建設，樹立起公安機關和人民警察在群眾心目中的良好形象，構建和諧警民關系，獲得社會公眾的信任和支持。

注釋：

①《中華人民共和國人民警察法》第六章第四十六條規(guī)定，公民或者組織對人民警察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關檢舉、控告。