賈榮梅 張云松

摘 ? 要：2020年，眉山市丹棱縣村級建制調整改革后，村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”比例達100%。為確?！耙患缣簟焙蟠寮壵嗟牧己眠\行，需認真分析亟待解決的問題和困難，從健全權力運行、村民自治、班子分工、干部激勵、黨員管理、工作聯(lián)動等方面完善制度設計和運行機制。

關鍵詞：村級政權;一肩挑;制度設計

中圖分類號：D26 ? ? ? ?文獻標識碼：B ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.008

文章編號：1009-6922（2021）06-48-05

中共四川省委十一屆六次全會明確提出，村“兩委”換屆完成后總體實現(xiàn)“一肩挑”。村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”（以下簡稱“一肩挑”）作為一項加強農(nóng)村基層組織建設、實現(xiàn)村“兩委”有機銜接的制度實踐，如何完善制度設計和運行機制，解決“一肩挑”后出現(xiàn)的問題和困難，形成村級政權運行的良好機制，將黨的全面領導落實到最基層，具有重大意義。

一、丹棱縣村級建制調整改革工作總體情況

2020年5月底，丹棱縣村級建制調整改革工作全面結束。目前，村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉工作已全面完成，村（社區(qū)）干部均已到崗履職，總體呈現(xiàn)出“三個更加”的良好態(tài)勢。

（一）組織設置更加科學

全縣50個村（社區(qū)）中設置29個黨委，村黨總支20個、村黨支部21個，村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”比例達100%，做到了以擴大黨組織覆蓋為著力點，組織體系設置更加規(guī)范。按照戶籍人數(shù)標準，全縣共核定村（社區(qū)）常職干部職數(shù)260個，比改革前減少38個，干部職數(shù)核定更加科學。

（二）鄉(xiāng)村布局更加優(yōu)化

按照“調優(yōu)、調強、調大”的原則，將地緣相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、優(yōu)勢互補的村進行合并，“二合一”村11個，“三合一”村4個，全縣村（社區(qū)）總數(shù)由78個調減為50個，減幅36%。調整后的村（社區(qū)）更有利于生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置，產(chǎn)業(yè)集中連片、適度規(guī)模發(fā)展和農(nóng)旅深度融合，拓展高質量發(fā)展的空間;更有利于在更大范圍內進行科學的規(guī)劃和布局，提高基礎設施和公共服務體系的建設規(guī)格，全力辦好民生實事。

（三）干部結構更加合理

干部隊伍結構實現(xiàn)“兩升兩降”，高學歷、年輕化比例提高。改革后，村（社區(qū)）黨組織書記平均年齡43歲，比改革前降低6歲;大專及以上學歷36人，占比72%，增幅39%。常職干部隊伍平均年齡40歲，比改革前降低6歲;大專及以上學歷100人，占比41%，增幅19%。一批素質好、能力強、威信高的村干部被選拔到村（社區(qū)）黨組織書記崗位上，村干部的年齡結構、文化結構有了一定改善，村級班子整體素質得到提升。

二、“一肩挑”后面臨的困境

因調研工作主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開展，所以本文僅以行政村為例進行探討。

（一）主職權力運行監(jiān)督問題

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條明確提出“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任”。村黨組織書記通過選舉當選為村委會主任后，就會身兼兩職，集權于一身。如果監(jiān)督不到位，主職干部自律性不夠，就容易出現(xiàn)以個人決定代替集體決策，形成“家長制”“一言堂”。調研中，部分村老支部書記表示，黨性強、覺悟高的同志在工作中還能自我克制，對權力結構作適當分解和合理調整，改變權力過分集中現(xiàn)象，主動尋求權力制衡;而部分修養(yǎng)不夠、經(jīng)驗不足的村黨組織書記，很有可能從思想上放松對權力的警惕，利用身兼兩職的話語權優(yōu)勢，大權獨攬、小權不散，形成村里事可以個人說了算的思想，導致的后果就是有些程序被簡化，濫用權力、滋生腐敗等問題出現(xiàn)。

（二）村民自治權力歸屬問題

產(chǎn)生于20世紀80年代初的村民自治是中國農(nóng)村基層民主政治建設的一項偉大成果，其核心內涵為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，賦予村民自己管理自己事務的權力?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定村黨組織的主要職責是討論和決定本村的重要問題，而《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。如何界定“本村的重要問題”和“涉及村民利益的事項”，現(xiàn)有的條例和法律制度并沒有明確劃分兩者的職權范圍和相互關系，導致在重大事項的決策上，部分村還是由村“兩委”會討論決定，村民和村民代表直接參與討論決策的機會比較少，換言之就是村級公共事務的最高決策權的歸屬問題沒有得到解決。《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然為村民自治制訂了法律依據(jù)，但可操作的細則還待完善，比如作為村民自治重要組織形式的村民會議、村民代表會議，在組織架構、制度安排、責任明晰等方面可操作性和指導性不強，缺乏具體的實施辦法和工作流程作有效的支撐和保證，一些自治項目各個環(huán)節(jié)和細節(jié)經(jīng)常會遇到很多障礙，不能很好地推進。

（三）班子成員凝心聚力問題

“上面千條線，下面一根針”，上級的決策部署最終靠基層落實。村級建制調整改革后，村主職干部職數(shù)減少，村干部總量減少，但管轄的人口、面積均大幅增加，不少村干部抱怨：“現(xiàn)在村級事務太多，5加2、白加黑是常態(tài)?！惫ぷ魅蝿占又?，更需要班子成員凝心聚力、團結共事。但調研中發(fā)現(xiàn)，由于沒有科學、規(guī)范的村級政權運行機制，上級黨委主要強調村黨組織書記的職責，其他村干部分工沒有明確的制度規(guī)定，職權交錯、主責不清、拖沓敷衍、推諉扯皮和做事攪成一鍋粥等不和諧情況時有發(fā)生?，F(xiàn)在多數(shù)村黨組織書記既是領導者，又是決策者，還是具體事務的執(zhí)行者，村級各項工作、村里大事小事都要村黨組織書記出面協(xié)調、安排和落實。由于一個人的精力有限，難以多頭兼顧，工作中焦頭爛額、顧此失彼在所難免。村務工作推進緩慢、處理不好，廣大村民有意見，長期下去極不利于村級政權的正常運行。

（四）村組干部激勵保障問題

村組干部作為基層一線最基礎、最堅實的力量，官職雖小但責任重大。在經(jīng)濟待遇方面，不少村干部認為現(xiàn)在村級事務太多，沒有精力也無時間去從事其他工作取得勞動收入，現(xiàn)有的工作補貼成了他們主要的收入來源，他們的付出和所享受的補貼待遇很不對等。部分村干部表示：全年沒有報銷過生活費、油費、電話費和差旅費。以前還可做生意，現(xiàn)在根本無暇顧及，算經(jīng)濟收入沒干頭。個別村干部反映，有的村民小組長干了30多年退職后，在生活補貼、醫(yī)療救助等方面沒有任何保障，生活堪憂。在發(fā)展空間方面，盡管當前有面向村干部公招公務員和“四類”人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子的相關政策，但由于尚未建立優(yōu)秀村干部晉職晉級的合理機制，數(shù)額總量小，年齡、學歷方面的條件限制較高，部分有素質、有能力、有成績的村干部僅僅因為個別條件受限而被“拒之門外”，再優(yōu)秀也只能干到村黨組織書記這個位置，這在一定程度上影響了村干部的工作責任心和工作積極性。同樣，由于缺乏有效的激勵機制，難以吸納能力強、素質高的優(yōu)秀年輕人到村“兩委”工作，導致村級組織建設后備力量不足，影響了村干部隊伍持續(xù)優(yōu)化。

（五）黨員先鋒模范作用問題

黨員先鋒模范作用是一個老生常談但又不能避開的問題。統(tǒng)計顯示，丹棱縣農(nóng)村黨員年齡55歲以上、初中及以下學歷的占42%，文化水平低且年齡偏大的黨員所占比例較大，導致有相當部分農(nóng)村黨員在思想素質、能力水平方面很難適應新形勢下黨內各項工作的開展，先鋒模范作用發(fā)揮不明顯，在群眾中的影響力和帶動力降低。有的村黨支部書記反映，部分黨員自由散漫，經(jīng)常不參加組織生活，長期游離于黨組織之外，管理難度極大，嚴重影響了黨在老百姓心目中的形象。建制調整改革后，各村黨員人數(shù)增加，如何結合各村實際搭建有效平臺，激發(fā)無職黨員的主觀能動性，發(fā)揮其在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中的積極作用，讓黨員隊伍充滿生機和活力，是當前亟待思考和解決的問題。

（六）村級事務管理規(guī)范問題

目前部門的職能工作大量下沉到村組已成常態(tài)，村組干部承擔了大量的行政事務和社會管理事務。調研中多數(shù)村組干部反映，現(xiàn)在縣級職能部門和村組之間存在工作安排、分配不合理，配合、協(xié)調不夠，任務和責任“上下不清”等問題。有些本應是職能部門依法行政、村社積極給予配合的工作，卻成為村組的全部責任、當然責任。一些技術層面工作，由于實施標準和流程沒有經(jīng)過嚴格的論證固定下來，不同部門、不同領導（有時是同一部門的不同領導）的要求不一，村組干部夾在中間不知該聽誰的，影響了工作的有效推進。部分村干部就上報材料太多、要求太高表示：有些表格好像是“大學生”設計的，卻要“小學生”來做?，F(xiàn)在經(jīng)常加班加點，有時網(wǎng)格員做得哭。由于沒有考慮基層的實際情況，部分材料的要求和數(shù)據(jù)的匯總超出了村組干部的能力范圍，消耗了村組干部大量的時間、精力，加重了基層的負擔。

三、“一肩挑”后需完善的制度設計

為提高基層治理能力，確?！耙患缣簟焙蟠寮壵嗟挠行н\行，應在認真梳理現(xiàn)有制度的基礎上，通過健全和完善相關制度，建立一套科學合理、緊密相連、相互協(xié)調的村級制度體系。

（一）健全科學嚴密的權力運行制度

習近平總書記指出：要建立健全相關制度，用制度管權管事管人。實行“一肩挑”后，面臨可能出現(xiàn)的權力過分集中、權力缺乏監(jiān)督、黨務村務不分等新情況，一是要強化制度設計。在認真梳理現(xiàn)有制度的基礎上建立和完善一套科學、規(guī)范、完整的黨務村務運行制度，切實構建嚴密完整、協(xié)調有力的權力運行體制和監(jiān)督體系，努力把農(nóng)村工作的內容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化，用制度規(guī)范工作流程，把監(jiān)督置于具體過程，使村“兩委”的工作真正置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下。二是加大對違紀違法干部的查處力度。加強廉政教育，增強年輕干部對權力的敬畏意識和自律能力，自覺加強思想改造，時刻保持頭腦清醒，筑牢拒腐防變的思想防線，確保不敢腐、不能腐、不想腐。

（二）健全運行有序的村民自治制度

開展村民自治活動，必須充分發(fā)揮村黨組織的領導核心作用，確保黨中央制定的方針政策和各級黨委政府的具體規(guī)劃、舉措在村民自治的進程中不折不扣地得到貫徹落實。一是理順關系。在村黨組織、村民委員會、村民大會或者村民代表會議三者的體制架構之中去思考黨組織領導核心作用的發(fā)揮問題，不能把村黨組織的領導權理解為對村級公共事務的決策權和行政權，把村民的自治權力收歸于村黨組織直接掌控之中，更不能任由村黨組織中某個人的意志主導村民事務。二是完善制度。在廣泛征求村民意見和建議的基礎上，通過充分研究和論證，建立健全“一肩挑”后村民自治的系列制度，形成一套科學、規(guī)范的運行體系。三是規(guī)范運行。細化一系列技術性和程序性設計，進一步規(guī)范民主決策機制，增強可操作性，真正使村民自治步入法制化、規(guī)范化、程序化軌道，真正樹立、維護村民會議和村民代表會議對村級公共事務具有最高決策權的權威。

（三）健全權責明確的班子分工制度

“一肩挑”只是解決了村“兩委”關系不協(xié)調，書記、主任關系不融洽，遇事鬧分歧、搞對立的問題，并沒有解決以工作關系為基礎建立的分工與合作機制問題。調研中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和村黨組織書記表示完善班子成員分工制度很重要、很有必要，建議由上級主管部門出臺相關文件，細化村“兩委”工作任務，明確崗位職責。一是理清職責范圍。認真梳理村“兩委”的職責權限，由縣委組織部、縣民政局進行指導，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具體實施，逐村分析逐村研判，建立黨務村務細分清單，細化村“兩委”干部職責清單，村黨組織書記（主任）負責黨務村務全面工作，發(fā)揮黨組織的領導核心作用;村“兩委”成員各司其職、各負其責，在原則性分工的基礎上團結協(xié)作、相互配合，形成整體合力。二是嚴格目標管理。從工作原則、工作目標、工作任務等方面建立有效的績效考核機制，細化日常工作、重點工作、紀律作風、效能建設、群眾滿意度等方面的崗位考核指標，增強村干部認真履職的責任意識。

（四）健全獎懲結合的干部激勵制度

隨著工作量的不斷加大，村干部已經(jīng)成為事實上的“全脫產(chǎn)”干部，合理有效的激勵機制是穩(wěn)定和優(yōu)化當前農(nóng)村干部隊伍的必要條件。一是完善薪酬制度。將村干部的基本報酬由“補貼制”調整為“工資制”，在現(xiàn)有工作補貼的基礎上，建立村干部工資增長機制，按照任職時間長短設置工齡工資，形成“基本工資+績效考核+工齡工資”的工資制度，其中基本工資擬與農(nóng)民人均可支配收入掛鉤。二是整合勞務補貼。把各部門到村購買服務的補助資金整合起來，給予村干部適當補助，使得從事村“兩委”工作略優(yōu)于就近務工，有利于提高村干部的工作積極性，增強優(yōu)秀人才到村“兩委”工作的意愿。三是拓展晉升渠道。加大從優(yōu)秀村干部中定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的力度，對表現(xiàn)特別突出、貢獻特別大的可以降低學歷、年齡等條件;提高涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站（所）的事業(yè)編制面向在職村干部定向招考的比例;加大從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員的力度。四是建立補償機制。對正常離任、尚不能享受養(yǎng)老保險的村民小組長，根據(jù)任職年限給予一次性生活補貼。五是建立負面清單。村干部任期內如果出現(xiàn)不講政治、濫用職權、以權謀私等違紀違法行為的，要嚴明紀律、嚴肅問責，情節(jié)特別嚴重的要通過相應的程序予以辭退。

（五）健全規(guī)范有效的黨員管理制度

一名黨員就是一面旗幟，發(fā)揮先鋒模范作用是對每名黨員的基本要求。村級建制調整改革后，一是要完善黨員服務平臺。要緊緊圍繞基層治理系統(tǒng)框架，充分利用黨員人數(shù)增多、力量增強的優(yōu)勢，把全村黨員進行合理性的分配。將特長相近、愛好相同的黨員聚集在一起，成立功能性黨支部和黨小組，從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、環(huán)境保護、綜治維穩(wěn)、便民服務等相應的工作;充分發(fā)揮無職黨員的作用，使村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用得到有效聚合。二是優(yōu)化黨員隊伍結構。對黨員年齡結構偏大的村，加大年輕黨員培養(yǎng)力度，把符合入黨條件的優(yōu)秀青年、致富能手、返鄉(xiāng)優(yōu)秀農(nóng)民工吸收到村黨組織中來，通過掛職培訓、頂崗鍛煉等措施，加強后備干部的培養(yǎng)。三是加強黨員考核管理。嚴格落實黨員奉獻積分管理制度，細化量化積分考核標準，把積分情況作為評先評優(yōu)的重要依據(jù)。嚴格執(zhí)行民主評議黨員的相關規(guī)定，對個別拒不履行黨員義務、屢教不改的黨員要嚴肅處置，該勸退的勸退，該除名的除名，確保黨員隊伍的純潔性。

（六）健全相互協(xié)調的工作聯(lián)動制度

建立涉村工作協(xié)調配合的聯(lián)動制度，目的就是要部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組認真依照各自職責，各司其職、各負其責，同時又互相協(xié)調、積極配合，形成工作合力，提高工作效率。一是建立健全村級事務準入制。對村級事務進行全面清理，建立村級事務清單，對不應當由村級承擔的事務和擔負的職責一律取消，切實給村級組織“減負”。縣級職能部門的事項下沉到基層后，相關行政主體要承擔相應的行政責任，村組干部積極做好宣傳、解釋和動員工作。二是建立部門協(xié)調配合機制。涉村具體事務，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，認真協(xié)商、積極配合，盡量避免不同部門的制度、規(guī)定打架;對涉村項目要根據(jù)要求，從全縣干部隊伍中選聘技術過硬、經(jīng)驗豐富、能力突出的同志組成專家組，在充分論證的基礎上，明確建設內容、細化建設標準、規(guī)范建設程序。項目實施嚴格按技術框架以及操作流程推進，任何單位和個人不得隨意改變建設內容和建設標準。三是建立數(shù)據(jù)共享機制。在建立農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心的基礎上，認真梳理、細分農(nóng)村各項工作，由相關職能部門完成相應模塊的設計并細化內容及指標。各村組主要完成易收集、好統(tǒng)計的基礎數(shù)據(jù)的填報，并適時更新;職能部門根據(jù)實際需要，設定相應的模塊完成相關數(shù)據(jù)的匯總、分析和處理，通過信息的無縫對接，形成涉農(nóng)工作的基礎數(shù)據(jù)資源庫，為政府、企業(yè)、普通民眾提供涉農(nóng)信息、數(shù)據(jù)應用、信息化建設等服務。