■胡梨花 雷宇涵 張其鎮(zhèn)

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至“十三五”末，我國城市化率已超過60%，城市人口已多于農(nóng)村人口。但城市要發(fā)展，鄉(xiāng)村也不能落下，城鄉(xiāng)居民都對美好生活充滿向往，同步均衡發(fā)展才能有助于進(jìn)一步提升農(nóng)村人民的幸福感和獲得感，鄉(xiāng)村美麗了，才能離“共同富裕”的偉大目標(biāo)更近一步。構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美、治理完善、文化豐富、綠色農(nóng)業(yè)、人民健康富裕的美麗鄉(xiāng)村，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進(jìn)程中的重要一環(huán)。

政府審計推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，能夠有效提升鄉(xiāng)村治理水平，是健全基層社區(qū)管理工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)，也是強化政府以及社會輿論對農(nóng)村工作實施監(jiān)督和制約的根本保證。

一、政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的角色

政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的角色，一是要找準(zhǔn)政府審計在鄉(xiāng)村審計工作中的定位，即政府審計在這之中處于什么樣的地位，應(yīng)該起什么樣的作用；二是要明確政府審計自身的特點和優(yōu)勢所在，這是構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村所需要的力量源泉；三是要確定政府審計的工作重點，明確應(yīng)該重點關(guān)注哪些審計對象和活動。

1.政府審計在鄉(xiāng)村審計工作中的定位。

在鄉(xiāng)村審計工作中，政府審計發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)村審計活動，主要針對的是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的各類財務(wù)數(shù)據(jù)和其他事項，起著監(jiān)督和參考建議的作用，關(guān)系到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的切身利益，是解決“三農(nóng)問題”、構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的有力抓手之一。

而我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)還不完善，權(quán)力不均衡，代理成本也偏高，制衡措施的缺失會讓問題變得更加尖銳。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的特點是經(jīng)營主體小、多而分散，因而沒有動力引入民間審計，更談不上具備完善的內(nèi)部治理體系。這就需要具備一定權(quán)力的政府審計發(fā)揮主導(dǎo)作用，維護(hù)村民正當(dāng)利益。

2.政府審計自身的特點和優(yōu)勢。

政府審計具有一定的強制力和相對豐富的審計資源，可以貫徹上級意志，根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃和地區(qū)發(fā)展形勢主動對接鄉(xiāng)村審計工作，著重關(guān)注重點問題，是政府提升鄉(xiāng)村治理水平、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要力量，也是傳遞和落實相關(guān)政策的有效工具。

政府審計作為國家依法行使的一項公權(quán)力，可以根據(jù)需要開展審計工作，并能夠適當(dāng)延伸審計，可以有效制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動中的各參與方和利益相關(guān)者，具備天然的獨立性和威懾力。

政府審計機關(guān)對鄉(xiāng)村集體的內(nèi)部審計也有指導(dǎo)和協(xié)助作用。政府審計可以指導(dǎo)村集體建立起完善的財務(wù)控制制度，完善村民內(nèi)部審計機制，監(jiān)督鄉(xiāng)村內(nèi)部審計的運行，尤其可以幫助村集體加強對村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。

3.政府審計應(yīng)重點關(guān)注的對象和活動。

政府審計實施的主體是政府審計機關(guān)。政府審計的客體，即被審計對象，主要是村集體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村的其他經(jīng)濟(jì)組織，也包括對鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)活動負(fù)有責(zé)任的個人，如村干部、承包人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人，根據(jù)審計目的不同，對象會有一定差別。但在村集體生活中占據(jù)突出地位的村干部，尤其是村主任、村支書，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和重要崗位人員，無疑是政府審計的重點關(guān)注對象。

政府審計應(yīng)對以下幾方面重點關(guān)注：一是鄉(xiāng)村的資金往來，包括但不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他集體組織經(jīng)營產(chǎn)生的資金流動、財政轉(zhuǎn)移支付、信貸往來、股權(quán)投資行為；二是財政對三農(nóng)的支持力度，以及財政支持的效率和鄉(xiāng)村建設(shè)產(chǎn)生的效果；三是鄉(xiāng)村治理水平；四是鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理和自然資源使用情況；五是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中掌握一定公權(quán)力的個人的離任審計。這其中既有財務(wù)信息，也包括非財務(wù)信息。

二、政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的現(xiàn)狀與工作難點

目前已有學(xué)者對政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村過程中能夠發(fā)揮的作用進(jìn)行了一些理論方面的研究，相關(guān)實證數(shù)據(jù)也表明政府審計在相應(yīng)領(lǐng)域有著一定的成效。同時，政府審計在助力構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的過程中也遇到了一些工作難點亟需解決。

1.政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的現(xiàn)狀。

楊嚴(yán)璋?。?021）指出，在鄉(xiāng)村開展的審計活動和企業(yè)審計不同，無論在制度設(shè)計還是專業(yè)性上都落后于較為成熟的企業(yè)審計?！皣覍徲嬙跊Q戰(zhàn)脫貧攻堅中的作用研究”課題組、劉力云（2021）的研究表明，國家審計“下鄉(xiāng)”對于促進(jìn)鄉(xiāng)村脫貧攻堅具有重要作用，使得扶貧資金得到更為有效的管理和使用，也揭示了很多違法腐敗行為。劉國城、高春晗、李庭燎（2021）指出，傳統(tǒng)上偏向治理方面的政府審計，其正在從純粹的監(jiān)督制約職能轉(zhuǎn)向績效考核、評價、提供建議服務(wù)參考以及增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)信息可信度等多個方向延伸，政府審計從而能提供更多價值，但過程并不順利。

劉靜、蔡春（2021）通過以省級行政區(qū)為樣本發(fā)現(xiàn)，若發(fā)布審計結(jié)果公告，則能大幅提高基層地方政府對審計移送事項的處理積極性，這對于增強審計威懾力具有重大意義。游春暉（2021）通過實證分析證明，政府實施環(huán)境審計可以給被審計地區(qū)帶來生態(tài)環(huán)境的顯著改善，環(huán)境改善是美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)。郭檬楠、郭金花（2021）通過對多個城市的實證研究發(fā)現(xiàn)，改革審計管理能夠提高城市的全要素生產(chǎn)率，審計的改革還能增強政府反腐力度，這也有助于改善鄉(xiāng)村治理。王善平、文茜（2021）通過對某省縣級行政單位的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)強化政府審計有助于地區(qū)脫貧攻堅的實現(xiàn)，然而政府審計的監(jiān)督功能并沒有得到有效發(fā)揮，咨詢和建議功能所能發(fā)揮的功效也不明顯。

2.政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的工作難點。

構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村是一項長期工程，涉及到綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村治理等多個維度，政府審計的工作難點包括以下幾個方面：

第一，執(zhí)行具體工作的部門權(quán)責(zé)不清晰。

在鄉(xiāng)村審計工作中的審計主體是政府審計機關(guān)，但具體履行審計職責(zé)的部門卻不統(tǒng)一，其中既有審計部門，也包括了農(nóng)業(yè)部門和財政部門，這就容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清晰，令出多門，領(lǐng)導(dǎo)混亂，無法貫徹一致行為，也會讓鄉(xiāng)村基層組織疲于奔命甚至“敷衍了事”，不再重視審計意見，削弱了政府審計的預(yù)期效果。

第二，有限的審計資源與眾多鄉(xiāng)村數(shù)量之間的矛盾。

政府審計的資源雖比民間審計充裕，但廣大鄉(xiāng)村數(shù)量眾多，政府審計能夠提供給每個鄉(xiāng)村實體的審計資源仍是有限的。審計人員的數(shù)量經(jīng)常存在不足，執(zhí)行審計工作的人員可能來自不同部門，業(yè)務(wù)素質(zhì)也難以保證，鄉(xiāng)村審計工作在時間和空間上的廣度和分散性也常常使得政府審計無所適從。

第三，鄉(xiāng)村治理水平不足增加了審計難度并拉低了審計效果。

鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡問題突出。盡管近年國家通過各種手段予以調(diào)整，取得了一些效果，“村霸”現(xiàn)象大為改善，但還是存在村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力過大的情況，權(quán)力不對稱大于信息不對稱，村民對他們的監(jiān)督制約能力普遍較弱，導(dǎo)致代理問題頻發(fā)，利益沖突無法避免。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中，財務(wù)管理體系也不完善。在不佳的治理環(huán)境下，審計工作難以取得預(yù)期效果，也增加了鄉(xiāng)村審計工作向績效考核、評價、提供建議服務(wù)參考以及提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)信息可信度等方面轉(zhuǎn)移的難度。

第四，審計標(biāo)準(zhǔn)的模糊加大了鄉(xiāng)村審計工作的難度。

審計工作需要遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，在鄉(xiāng)村審計中，主要參照的是《審計法》和《村民委員會組織法》，以及中央及各部委和各級地方政府出臺的各項指示文件和指導(dǎo)意見。但總的來說，沒有形成統(tǒng)一、一致的鄉(xiāng)村審計體系。標(biāo)準(zhǔn)的模糊導(dǎo)致審計隨意性增加，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多樣性也增加了建立統(tǒng)一審計標(biāo)準(zhǔn)體系的難度。

第五，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對審計工作提出了新要求。

除了傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)、財務(wù)與人事管理方面的鄉(xiāng)村治理以外，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對生態(tài)環(huán)境、碳排放和自然資源使用情況也提出了更高要求，審計工作需要更多考慮環(huán)境績效，特別是在“碳達(dá)峰”、“碳中和”的大背景下。這對鄉(xiāng)村審計工作提出了新的、更高要求，需要審計人員緊跟時代步伐。

三、政府審計在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村過程中的實施路徑

在鄉(xiāng)村審計工作中，政府審計扮演著主要角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，其自身的特點和優(yōu)勢使其可以助力鄉(xiāng)村治理水平進(jìn)一步提高，也是健全基層鄉(xiāng)村管理工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村的廣泛性和多樣性容易分散有限的審計資源，也容易分散審計人員的注意力。為了更好地服務(wù)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，政府審計應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)聚焦，重點關(guān)注一些領(lǐng)域和對象，例如關(guān)鍵責(zé)任人和資金往來，也包括其他一些財務(wù)或非財務(wù)信息。當(dāng)然，也存在一些工作難點亟需解決，當(dāng)前的研究也還存在些許不足，模糊的領(lǐng)域還很多，審計資源投入也不足，等等。針對目前實際情況，政府審計應(yīng)當(dāng)在政治和體制保障、審計資源投入保障、審計標(biāo)準(zhǔn)體系制度建設(shè)、鄉(xiāng)村治理建設(shè)、關(guān)注生態(tài)自然環(huán)境因素等五個方面，助力構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村。

1.堅持以政府審計為主體且多種審計方式并存。

在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村審計工作中，要堅持黨對審計工作的總領(lǐng)導(dǎo)，這樣才有助于構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計體系，便于貫徹國家戰(zhàn)略。政府審計由于其歸屬國家行政管理體制，使其在鄉(xiāng)村審計工作中更顯獨立性和權(quán)威性。因此，要建立起以政府審計為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村審計體系，以審計部門作為主要力量，統(tǒng)領(lǐng)全局審計工作，這樣可以集中審計資源而且“令出一門”，避免權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的混亂。

在堅持以政府審計為主導(dǎo)的前提下，還可以由多種審計方式并存。民間審計和內(nèi)部審計也可以各顯身手，并與政府審計互為補充。當(dāng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)需要引入外部社會投資者時，民間審計就十分必要了，可以增加信息透明度，增加對潛在投資者的吸引力，對改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也有重大益處。強化內(nèi)部審計同樣有助于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，可以在一定程度上幫助完善內(nèi)部控制機制。

2.加強審計資源對鄉(xiāng)村基層的投入。

我國地域廣大，鄉(xiāng)村眾多，不同鄉(xiāng)村基層組織也都有各自獨特的情況，審計難度很大，這對審計機關(guān)和審計人員提出了更高的質(zhì)量和數(shù)量要求，同時也需要消耗大量審計資源。因此，長期連續(xù)的審計資源投入是必不可少的。

高質(zhì)量的職業(yè)化政府審計隊伍是執(zhí)行鄉(xiāng)村審計工作的中堅力量。審計人員需要提升自身素質(zhì)，不斷加強專業(yè)素養(yǎng)，持續(xù)跟進(jìn)國家最新政策，把握重要文件精神，提高政治覺悟。為了保持專業(yè)素質(zhì)和政治素養(yǎng)，審計機關(guān)也要定期組織人員培訓(xùn)，并進(jìn)行考核，將繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)實踐相結(jié)合，使審計人員能夠更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村審計工作的特點與新動態(tài)。

在追求質(zhì)量的前提下，數(shù)量也很重要。審計機關(guān)需要引入更多“新鮮血液”，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，跨部門交流人員，將更多專業(yè)人員派往一線，增加對信息技術(shù)等高新技術(shù)方法的應(yīng)用，減輕單個人員的工作負(fù)擔(dān)，在控制總體審計成本小幅增長的同時大幅提高審計效率。

3.建立完備的鄉(xiāng)村審計標(biāo)準(zhǔn)制度體系。

目前我國審計立法已較為完善，但在鄉(xiāng)村審計實操層面還缺乏實施細(xì)則。在此情形下，需要加強對鄉(xiāng)村審計立法的研究。第一，“搭建”鄉(xiāng)村審計框架，讓廣大審計人員知曉鄉(xiāng)村審計工作應(yīng)貫徹的精神和法律原則；第二，讓審計實務(wù)界和理論界共同研究關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的問題，最終形成相關(guān)的詳細(xì)立法或操作指引；第三，審計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的體系，參考指標(biāo)要有普適性，即審計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋絕大多數(shù)情況，同時要結(jié)合具體情況，選取指標(biāo)時可以有側(cè)重點；第四，審計機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)符合實際，從中央到基層“一盤棋”，做到垂直管理而不是多重管理，且其他部門的鄉(xiāng)村審計職能要逐步縮減，或可與審計機關(guān)聯(lián)動，這需要在新的審計制度中有所體現(xiàn)。

4.努力提升鄉(xiāng)村治理水平。

提升鄉(xiāng)村治理水平需要多方參與。審計機關(guān)、縣鄉(xiāng)級地方政府、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、當(dāng)?shù)卮迕衲酥疗渌胀ü姸紤?yīng)該參與治理活動，形成一定的權(quán)力制衡機制。審計機關(guān)可以發(fā)揮自身的專業(yè)性和相對獨立且權(quán)威的地位推動治理進(jìn)程。如果審計機關(guān)公布審計結(jié)果，公開審計建議，則當(dāng)?shù)貢媾R更大的整改壓力，審計將取得更好效果，畢竟鄉(xiāng)村審計工作的目的不止于獲得一份審計報告，人們最終需要得到的是“美麗鄉(xiāng)村”。審計活動可以讓輿論監(jiān)督更有力量，可以加強村民的議價能力，而信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展使得村民更加容易“發(fā)聲”，反映問題，表達(dá)自身訴求，也便于群眾監(jiān)督。全國法治進(jìn)程不斷前進(jìn)，也可以賦予人民更多權(quán)力，有法可依，使得鄉(xiāng)村權(quán)力架構(gòu)失衡情況能夠得到有效緩解。

5.關(guān)注環(huán)境績效的考核與評價。

生態(tài)環(huán)境一直是構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的主話題，如何實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成敗。政府審計應(yīng)當(dāng)引入更多環(huán)境指標(biāo)，把環(huán)境成本納入考核體系，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與綠色生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，合理評價經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，將審計工作逐步朝著“綠色審計”方向轉(zhuǎn)型。在進(jìn)行關(guān)鍵崗位和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計時，要多考慮相關(guān)人員任期內(nèi)對生態(tài)環(huán)境的作為；在核算環(huán)境成本時，可以參照生態(tài)環(huán)境遭到破壞時進(jìn)行恢復(fù)所需費用，要讓相關(guān)當(dāng)事人知悉，開采自然資源是有代價的。如果考慮這些因素，最終對被審計方綜合績效的評價將會更加公平合理。