■曾璐

一、引言

黨的十九大報告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，習(xí)近平總書記也多次強調(diào)生態(tài)保護功在當(dāng)代、利在千秋，他積極推動生態(tài)文明建設(shè)，加強體制機制改革，并對此做出了一系列部署和要求，而這些重大部署能否落到實處主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的決策力和執(zhí)行力，因此要實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，建立責(zé)任追究制度，加大對只注重經(jīng)濟發(fā)展、忽視環(huán)境保護并造成不良后果的領(lǐng)導(dǎo)干部的懲處力度。

中辦、國辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作目標(biāo)和內(nèi)容等提出了具體要求，也標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計進入了全面實施階段。鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層的決策者，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任的重要審計對象。然而目前自然資源審計處于起步階段，審計技術(shù)和手段尚不成熟，其本身具有涵蓋范圍廣、時間跨度長、工作量大等特點，加上鎮(zhèn)街基礎(chǔ)較為薄弱，因此對于基層審計機關(guān)而言，更是一個巨大的挑戰(zhàn)。

二、存在的主要問題

1.基礎(chǔ)資料獲取困難。

在審計過程中，由于鎮(zhèn)街基礎(chǔ)資料不全，收集前期資料耗時長，給調(diào)查取證增加了難度。一是部分自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)指標(biāo)僅有縣級及縣級以上數(shù)據(jù)，未細(xì)化到各個鎮(zhèn)街，如水資源指標(biāo)方面，用水總量、水質(zhì)達標(biāo)率等指標(biāo)只統(tǒng)計到縣級，無法提供細(xì)化到鎮(zhèn)街的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。二是部分基礎(chǔ)指標(biāo)下發(fā)時間滯后，如每年省級林業(yè)調(diào)查部門都會統(tǒng)一安排，對轄區(qū)森林資源實施動態(tài)監(jiān)測，掌握各地區(qū)森林覆蓋率、林地保有量、森林蓄積量等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，待省級確認(rèn)后下發(fā)，但下發(fā)時間往往是次年年底，滯后于審計時間。三是鎮(zhèn)街無執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)，行使自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)多以配合協(xié)助縣級主管部門來開展，如鎮(zhèn)街國土所、林業(yè)站、環(huán)保站等大都為縣級主管部門的派出機構(gòu)，人手緊缺，機構(gòu)內(nèi)部工作機制不完善，加上重視程度不夠，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)的內(nèi)業(yè)資料未能完整保存。

2.責(zé)任界定無法明晰。

理清相關(guān)責(zé)任是鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的難點，在審計實踐中常出現(xiàn)責(zé)任界定無法明晰的問題。一是前任領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任難以劃分，自然資源資產(chǎn)的問題通常具有持續(xù)性和滯后性，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)出現(xiàn)的問題往往是前任決策不力的原因造成的。二是部分自然資源資產(chǎn)邊界不清晰，難以按地域進行劃分，如河流、大氣等資源具有流動性特點，某區(qū)域被污染，就可能對另一區(qū)域產(chǎn)生影響，相關(guān)責(zé)任的劃分具有不確定性。三是自然資源資產(chǎn)難以計價和衡量，只能通過部分指標(biāo)來評價，但指標(biāo)存在一定局限性。四是鎮(zhèn)街與縣級主管部門責(zé)任難以界定，如對于林地被破壞、基本農(nóng)田被占用等問題，《森林法》《土地管理法》等法律制度對鎮(zhèn)街所需承擔(dān)的責(zé)任均沒有確切的規(guī)定，責(zé)任認(rèn)定較為困難。

3.審計力量和手段不足。

鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計不同于傳統(tǒng)審計，它對審計人員的綜合素質(zhì)和能力都提出了更高的要求，但由于審計力量和手段不足，面對這一新型審計，審計人員缺乏實踐經(jīng)驗，往往無從著手。一是審計人員基本為財會專業(yè)人員，而自然資源資產(chǎn)審計涉及到林業(yè)、水利、環(huán)境學(xué)等多方面知識，即使業(yè)務(wù)能力較強的審計人員，在自然資源領(lǐng)域方面也捉襟見肘，難以挖掘出一些專業(yè)性、技術(shù)性的問題。二是受技術(shù)手段制約，如在審計森林資源時，借助GIS 系統(tǒng)分析可以高效獲取影像等信息資料，但GIS 系統(tǒng)較為專業(yè)且操作復(fù)雜，審計人員缺乏培訓(xùn)，無法獨立使用該系統(tǒng)。

4.整改不夠到位。

鎮(zhèn)街自然資源資產(chǎn)審計普遍存在整改不夠到位、效果不盡人意的問題。一是自然資源審計處于起步階段，整改機制尚不健全，特別是自然資源資產(chǎn)審計牽涉到多個部門，一些問題需要多個部門配合才能完成整改，而目前主要依靠審計部門推進，未能形成高壓嚴(yán)打態(tài)勢。二是部分鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部重視程度不足，認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展速度優(yōu)于環(huán)境保護，對于自然資源審計中發(fā)現(xiàn)的問題未積極督促落實整改，如一些高污染企業(yè)也是納稅大戶，為了保經(jīng)濟保稅收，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題整改往往是睜一只眼閉一只眼，能拖就拖。三是受鄉(xiāng)風(fēng)民俗及一些歷史因素影響，客觀上也增加了整改難度，如對于占用基本農(nóng)田的墳?zāi)谷?，受封建迷信思想的束縛，村民容易出現(xiàn)抵觸情緒，不愿配合遷墳。四是執(zhí)法力度不夠，如對于一些占用基本農(nóng)田、林地的建筑物，雖然相關(guān)部門已出具行政處罰通知書，責(zé)令限期整改，但部分占地人拒不拆除違建物，最終也只能罰款了事，再如部分林地遭到破壞，在后續(xù)整改時，當(dāng)事人雖然已進行補植，但補植密度及規(guī)格都無法達到要求，被破壞的林地更是難以恢復(fù)原貌。

三、解決對策及提升途徑

1.建立聯(lián)席會議制度，強化部門協(xié)作。

一是建立審計聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員單位包括審計、財政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)林水利等部門，充分發(fā)揮各個主管部門的優(yōu)勢，強化部門協(xié)作，實現(xiàn)資源整合和信息共享，形成共商、共建、共享合作機制。如可以由聯(lián)席會議統(tǒng)一協(xié)調(diào)，督促各主管部門建立完善縣、鎮(zhèn)兩級自然資源資產(chǎn)檔案庫，從而為審計分析評價提供數(shù)據(jù)支撐。二是加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計的政策宣傳，通過文件傳達、政策講解、案例說明等方式，使鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部及各相關(guān)部門理解自然資源資產(chǎn)審計的目標(biāo)、內(nèi)容和具體要求，并提高重視程度，積極配合，確保自然資源資產(chǎn)審計工作順利開展。

2.合理界定責(zé)任。

一是按照問題成因界定責(zé)任。在審計過程中，審計人員需具體情況具體分析，按照問題成因，結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在決策、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的具體表現(xiàn)，來合理界定責(zé)任。如對于空氣質(zhì)量不達標(biāo)問題的責(zé)任界定往往存在較大爭議，被審計單位及領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為該問題與其工作關(guān)聯(lián)度不高，后經(jīng)審計組調(diào)查發(fā)現(xiàn)造成空氣質(zhì)量不達標(biāo)的原因主要在于在空氣質(zhì)量監(jiān)測點附近個別企業(yè)污染防治設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致廢氣直接排放，此外經(jīng)常有村民焚燒秸稈、垃圾等，對大氣質(zhì)量造成嚴(yán)重影響，查閱相關(guān)的會議記錄及工作日志，發(fā)現(xiàn)經(jīng)辦人員存在解決問題不到位、上報不及時、制止不力等問題，這些問題與空氣質(zhì)量不達標(biāo)正相關(guān)，因此相關(guān)經(jīng)辦人員及分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。二是在界定責(zé)任時要考慮問題的特殊性。由于自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)問題通常具有長期性和滯后性，可能涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在任職初就已接手前任領(lǐng)導(dǎo)遺留下來的問題，因此在審計過程中，還需結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對歷史遺留問題的整改態(tài)度、整改措施、整改效果，客觀評價其在處理遺留問題上做出的成績和不足。而對于一些潛在問題隱患，個別領(lǐng)導(dǎo)干部坐視不理，未采取有效措施處理，及時化解風(fēng)險，即使這些潛在問題未在領(lǐng)導(dǎo)任職期間發(fā)生嚴(yán)重影響，也要視問題性質(zhì)和影響程度確定被審領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)的責(zé)任。

3.整合審計資源，擴充審計力量。

鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作量大且涵蓋范圍較廣，為了保質(zhì)保量完成審計項目，應(yīng)從以下幾個方面整合審計資源，擴充審計力量：（1）探索將自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計相結(jié)合，對領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進行客觀評價，實現(xiàn)審計內(nèi)容有機融合、成果共享，從而達到事半功倍的效果。如在經(jīng)濟責(zé)任審計審查重大政策措施落實情況時，也一并關(guān)注環(huán)境保護生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的政策落實情況，而該部分內(nèi)容也是自然資源資產(chǎn)審計的關(guān)注重點。（2）加強審計能力建設(shè)，一方面除了財會人員外，還要廣泛吸納林業(yè)、環(huán)境學(xué)、工程等方面的高素質(zhì)人才，組建跨界融合的審計專業(yè)隊伍，同時，引入社會審計機構(gòu)等第三方資源，彌補審計力量不足的問題；另一方面，要加大培訓(xùn)力度，提升審計人員的綜合業(yè)務(wù)能力，如在理論方面，對鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計步驟、審計重點、審計成果運用等進行專題輔導(dǎo)，在實踐操作方面，聘請專業(yè)人員對gis 系統(tǒng)、國土部門“一張圖”數(shù)據(jù)庫等軟件和平臺的使用進行講解和示范操作。

4.加強審計結(jié)果運用，強化問責(zé)力度。

審計結(jié)果的運用是自然資源資產(chǎn)審計最為重要的環(huán)節(jié)，也是進行自然資源資產(chǎn)審計的根本目標(biāo)。因此，應(yīng)全面推行自然資源資產(chǎn)審計結(jié)果運用制度。一是要加大問責(zé)力度，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部對所管轄行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題負(fù)總責(zé)，對因決策失誤而引起的重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，要嚴(yán)格追究責(zé)任，同時將鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)的保護和使用情況納入個人評價考核體系，作為其晉升提拔的重要依據(jù)。二是完善審計結(jié)果公告制度，定期向社會公眾公開審計結(jié)果，把自然資源資產(chǎn)保護和使用情況置于社會輿論的監(jiān)督之下，提高政府工作的透明度，并促使相關(guān)責(zé)任人增強整改的責(zé)任感和緊迫感，推進自然資源資產(chǎn)審計整改工作落實到位。三是將審計關(guān)口前移，執(zhí)行“先審后離”制度，以充分發(fā)揮自然資源資產(chǎn)審計的震懾作用，促進被審計單位及時發(fā)現(xiàn)問題，避免自然資源審計監(jiān)督結(jié)果的滯后性。