郭憲

社區(qū)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要舉措，而業(yè)委會(huì)又是社區(qū)治理體系中的重要一環(huán)和中堅(jiān)力量。致力于解決好當(dāng)下業(yè)委會(huì)建設(shè)中的主要難題，促進(jìn)業(yè)委會(huì)的健康發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的關(guān)鍵因素和先決條件。力爭(zhēng)在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，突出問(wèn)題意識(shí)、彰顯人民利益、創(chuàng)新工作理念、開(kāi)拓工作思路、變革工作體制、聚焦工作重點(diǎn)、全面消除阻礙業(yè)委會(huì)建設(shè)的一切掣肘，根本推進(jìn)和整體實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理善治目標(biāo)。

如何有效供給和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的基本生活需要和日?；顒?dòng)權(quán)益，是社區(qū)亟待解決的突出問(wèn)題。依照西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展所經(jīng)歷的問(wèn)題情形和成熟化解辦法，堅(jiān)持從我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的實(shí)際出發(fā)，以對(duì)人民負(fù)責(zé)、讓人民滿意、使人民美好的初衷，致力于建設(shè)一個(gè)和諧有序、安全穩(wěn)定、文明美麗、方便舒適的生活空間，成為黨和政府從十八大以來(lái)，在不斷推進(jìn)黨和國(guó)家政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本任務(wù)。

加大基礎(chǔ)社區(qū)治理力度，不斷夯實(shí)社會(huì)治理根基，提高社區(qū)治理效能，關(guān)鍵是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。要推動(dòng)黨組織向基層延伸，把基層群眾的工作做好，持續(xù)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)水平，促使人民生活的不斷改善和更加美好。當(dāng)前，務(wù)必牢牢抓住和著力解決好基層社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化的具體抓手，力求從社區(qū)治理中的業(yè)委會(huì)建設(shè)方面尋求突破、找到新路。

社區(qū)治理中的業(yè)委會(huì)地位和角色

跟隨中國(guó)日益現(xiàn)代化的步伐，快速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程（事實(shí)上2020年已超60%），基層社區(qū)治理的主體，由以往的政府單一主導(dǎo)、管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蜕鐓^(qū)和市場(chǎng)組織，城市居民等社會(huì)組織的共同參與和協(xié)商管理的模式。社區(qū)治理客體也從所謂的居住環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會(huì)秩序和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?gòu)社區(qū)全新共同體。從目標(biāo)與效果上看，確保服務(wù)精準(zhǔn)化、管理精細(xì)化的新業(yè)態(tài)，必然成為現(xiàn)代社區(qū)治理的明智選擇和發(fā)展趨勢(shì)。

（一）社區(qū)治理，業(yè)委會(huì)不能缺位

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系中，業(yè)委會(huì)是制度建設(shè)的最大群體和主要成員，居于治理體系的中堅(jiān)地位，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的制度基石。依照我國(guó)法治體系，既有居民自治意義上的居委會(huì)，也有著業(yè)主自治前提下的業(yè)委會(huì)。相對(duì)于居委會(huì)的體制內(nèi)特征，業(yè)委會(huì)的新型社會(huì)組織的民間、自發(fā)屬性，決定了它天然帶有與生俱來(lái)的親和力。社區(qū)治理是政府及其相關(guān)職能部門，及物業(yè)單位、開(kāi)發(fā)商、居委會(huì)等參與者們的共同活動(dòng)。若從直接相關(guān)性、或利益共同體角度看，誰(shuí)是社區(qū)物權(quán)的合法身份，誰(shuí)才是真正社區(qū)的“當(dāng)事人”和利益相關(guān)方，當(dāng)然是業(yè)主及業(yè)主自治組織。具有法律代表意義的業(yè)委會(huì)，雖然在面對(duì)和處置社區(qū)居民涉及的諸多公共事務(wù)糾紛未必做到應(yīng)對(duì)得當(dāng)、盡職盡責(zé)。[1]但必須堅(jiān)信，只有業(yè)委會(huì)組織的直接有效參與，自由個(gè)體的業(yè)主權(quán)益在面臨或遭遇被侵犯，才有了參與和各方侵權(quán)主體相抗衡的資格和權(quán)利。

（二）社會(huì)治理，業(yè)委會(huì)必須先行

從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，業(yè)委會(huì)首當(dāng)其沖，居于體系建設(shè)的前沿地段，是治理實(shí)施的先決條件?，F(xiàn)行法規(guī)，孤立個(gè)體的業(yè)主，限于行為活動(dòng)的社會(huì)化程度和組織化水平。事實(shí)上無(wú)力或無(wú)法面對(duì)開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司的利益掠奪和侵權(quán)事件。因?yàn)槿狈Ψ芍黧w身份和簡(jiǎn)單直接渠道及有效手段，成為業(yè)主行使維權(quán)活動(dòng)難以跨越的體制門檻。現(xiàn)實(shí)中牽扯到公共設(shè)施維護(hù)、公共收益處置，物業(yè)服務(wù)監(jiān)督、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控等事關(guān)業(yè)主貼身利益的重要事項(xiàng)，都寄望于業(yè)委會(huì)組織的集體行為才能有解決的可能。[2]社區(qū)治理中的問(wèn)題及源頭，從治理體制效能的設(shè)計(jì)路線上，必須是業(yè)委會(huì)建設(shè)走在前面，并因業(yè)委會(huì)組織力量的參與，進(jìn)而才有社區(qū)治理的動(dòng)力和效率。

（三）社區(qū)治理，業(yè)委會(huì)務(wù)必做實(shí)

從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系推進(jìn)措施來(lái)看，業(yè)委會(huì)是治理組織中人數(shù)最多、利益最密切群體。與傳統(tǒng)意義政府主導(dǎo)和全程整體性包辦模式不同?，F(xiàn)時(shí)代的社區(qū)治理乃至社會(huì)治理體制，在社會(huì)化、民主化背景下，政府不能再事無(wú)巨細(xì)地全包大攬的一管到底。而是需要政府學(xué)會(huì)并善于從居民、業(yè)主和民眾等具有新型社會(huì)身份的個(gè)體及其組織，基于法律或相關(guān)制度與政策規(guī)定，可以自己獨(dú)立解決的事務(wù)中抽身出來(lái)。專注于有力支持業(yè)主行動(dòng)起來(lái)實(shí)施社區(qū)治理，以此促進(jìn)基層群眾自我組織建設(shè)、增進(jìn)其自我管理能力的提升，培育現(xiàn)代社會(huì)亟需的業(yè)主自治維權(quán)意識(shí)和公共利益維護(hù)意識(shí)。

從社區(qū)治理實(shí)踐過(guò)程看，依據(jù)現(xiàn)行的《民法典》與《物權(quán)法》規(guī)定，業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)，執(zhí)行業(yè)主大會(huì)決議，行使相關(guān)權(quán)益。只有切實(shí)把代表和體現(xiàn)業(yè)主權(quán)益的業(yè)委會(huì)組織建設(shè)起來(lái)，使其發(fā)揮作用，才能激發(fā)廣大業(yè)主參與社區(qū)治理的自覺(jué)性和主動(dòng)性、創(chuàng)造力。

（四）社區(qū)治理，業(yè)委會(huì)具有雙重身份

從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系的主體責(zé)任來(lái)看，業(yè)主及其業(yè)委會(huì)是構(gòu)建“社區(qū)共同體”的主人翁，直接利益關(guān)聯(lián)者和第一責(zé)任人。從其主體屬性和內(nèi)在需求上看，因?yàn)閺纳鐓^(qū)生活群體的類型上看，他們才是這里的主人。這里的一切、包括環(huán)境、設(shè)施、活動(dòng)、服務(wù)、保障等重要事項(xiàng)，都是直接關(guān)聯(lián)著、切身感受者。所以，他們會(huì)對(duì)構(gòu)建和諧美好社區(qū)懷有十足的主觀動(dòng)機(jī)和原始動(dòng)力，畢竟會(huì)全力以赴、義不容辭地投身于社區(qū)治理活動(dòng)中去，發(fā)揮重要作用。

社區(qū)治理的直接目標(biāo)，就是調(diào)動(dòng)廣大居民廣泛參與基層民主自治活動(dòng)?；鶎诱?dāng)積極扶持業(yè)委會(huì)成立運(yùn)行，通過(guò)它召集業(yè)主大會(huì)，發(fā)動(dòng)更多業(yè)主參與社區(qū)的公共事務(wù)，關(guān)注社區(qū)活動(dòng)，討論、協(xié)商和表決社區(qū)事項(xiàng)。通過(guò)業(yè)委會(huì)的主動(dòng)參與、發(fā)表意見(jiàn)和形成決議的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，既是業(yè)主維護(hù)權(quán)益的直接需要，又是社區(qū)治理的必然過(guò)程。既體現(xiàn)出我國(guó)基礎(chǔ)民主政治建設(shè)的制度優(yōu)勢(shì)，也促進(jìn)了社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)了業(yè)主的主人翁認(rèn)同感和責(zé)任感。

社區(qū)治理中的業(yè)委會(huì)制度和功能

結(jié)合多年來(lái)業(yè)委會(huì)建設(shè)實(shí)例和癥結(jié)，要真正實(shí)現(xiàn)業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中的“支點(diǎn)”作用。就必須首先從業(yè)委會(huì)的成立這個(gè)治理源頭的根本做起。依據(jù)我們的調(diào)查研究和分析總結(jié)，現(xiàn)階段，我國(guó)業(yè)委會(huì)建設(shè)的實(shí)踐邏輯應(yīng)該沿著以下軌跡著力推進(jìn)。

（一）做實(shí)業(yè)委會(huì)——促其成立是前提

1、突出問(wèn)題意識(shí)，明確崗位職責(zé)，增強(qiáng)工作主動(dòng)性

縱觀多年來(lái)業(yè)委會(huì)建設(shè)難的癥結(jié)和弊端，綜合各種因素分析，究其成因?，F(xiàn)階段的業(yè)委會(huì)建設(shè)的突出問(wèn)題集中表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是成立難，二是運(yùn)行難，三是不規(guī)范。而按照組織行為學(xué)的理解，首先是成立難。

當(dāng)務(wù)之急，就是如何根治業(yè)委會(huì)成立難的痼疾。依據(jù)實(shí)際情形，業(yè)委會(huì)成立難的問(wèn)題集中表現(xiàn)在，一是業(yè)主自主行動(dòng)意識(shí)與能力不強(qiáng)。二是開(kāi)發(fā)商、物業(yè)公司的阻擾。三是相關(guān)手續(xù)、程序繁瑣。其中，一和三又需要一定的專業(yè)知識(shí)和能力。

比較成功的經(jīng)驗(yàn)做法有兩種模式。一是以深圳等地的部分小區(qū)，在有覺(jué)悟、有能力業(yè)主自身的帶領(lǐng)努力下，順利成立了業(yè)委會(huì)先例。二是以杭州等地業(yè)主主動(dòng)聯(lián)系引入市場(chǎng)上的商業(yè)組織——專業(yè)服務(wù)公司，打包委托代辦的方式，也陸續(xù)成立起業(yè)委會(huì)的模式。但即就是如此，也無(wú)法改變?nèi)珖?guó)業(yè)委會(huì)成立比例過(guò)低，約不到40%的事實(shí)。

2、加強(qiáng)制度建設(shè)，聚焦中心任務(wù)，增強(qiáng)工作針對(duì)性

面對(duì)社會(huì)劇變與轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的區(qū)域人口密度增大、人員流動(dòng)性加速、社區(qū)居住群體多樣化、人民生活節(jié)奏日益加快、社會(huì)成員彼此之間信任度降低的“陌生鄰居”與“生人社會(huì)”，業(yè)委會(huì)建設(shè)迫在眉睫、刻不容緩。特別是由此引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮，嚴(yán)重制約著社會(huì)和諧穩(wěn)定和文明建設(shè)水平。

為此，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，把業(yè)委會(huì)建設(shè)狀況直接落實(shí)到黨的建設(shè)環(huán)節(jié)中區(qū)，作為基層黨組織建設(shè)和戰(zhàn)斗堡壘作用的重要政治任務(wù)來(lái)抓。切實(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貥I(yè)委會(huì)建設(shè)實(shí)際，緊緊抓住建設(shè)中的焦點(diǎn)、樞紐問(wèn)題的牛鼻子，以對(duì)黨忠誠(chéng)和讓人民滿意的高度責(zé)任感，開(kāi)展黨組織工作落實(shí)到業(yè)委會(huì)成立的問(wèn)題上，黨員模范表率作用體現(xiàn)在業(yè)委會(huì)成立的工作中，黨員志愿者活動(dòng)深入到業(yè)委會(huì)成立的細(xì)節(jié)上，以此確保業(yè)委會(huì)的順利成立。

（二）做強(qiáng)業(yè)委會(huì)——規(guī)范運(yùn)行是關(guān)鍵

1、健全規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)委會(huì)行為

最好的監(jiān)督就是完善的制度。通過(guò)不懈的制度建設(shè)，促進(jìn)業(yè)委會(huì)的健康發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中的業(yè)委會(huì)實(shí)際運(yùn)作不僅難以規(guī)范、合規(guī)，而且還會(huì)常常發(fā)生，業(yè)委會(huì)、或以業(yè)委會(huì)的名義侵害業(yè)主利益的情況。諸如，不能合法通過(guò)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)或業(yè)主代表會(huì)議，及時(shí)清楚地通報(bào)物業(yè)活動(dòng)信息，隨意私下，違規(guī)與物業(yè)公司簽訂相關(guān)不當(dāng)合同，重大事項(xiàng)決策形式與過(guò)程不透明、不公開(kāi)，物業(yè)管理財(cái)務(wù)賬目混亂等行為，背離了業(yè)委會(huì)的組織原則和設(shè)立宗旨，損害了廣大業(yè)主權(quán)利。所以，規(guī)范業(yè)委會(huì)行為是業(yè)委會(huì)建設(shè)并確保長(zhǎng)期健康發(fā)展的前提。必須按照《民法典》《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范業(yè)委會(huì)行為，維護(hù)好業(yè)主的切身利益。

2、加強(qiáng)監(jiān)督管理，保障業(yè)主權(quán)益

業(yè)委會(huì)實(shí)踐中，考慮開(kāi)會(huì)的成本，特別是籌備環(huán)節(jié)、制度程序等因素，業(yè)主大會(huì)通常每年召開(kāi)一次、或不召開(kāi)。帶來(lái)日常事務(wù)事無(wú)巨細(xì)都是由業(yè)委會(huì)來(lái)代表的，而一般業(yè)主不知情、也無(wú)法發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行有效表決。業(yè)委會(huì)從其法律屬性看，并非是一個(gè)獨(dú)立的責(zé)任行為主體，其行為活動(dòng)的既成事實(shí)和法律責(zé)任，都是要由全體業(yè)主來(lái)共同負(fù)責(zé)和承擔(dān)的。由此而言，如果沒(méi)有相關(guān)的、有效的監(jiān)督保障機(jī)制，業(yè)委會(huì)，這個(gè)看似微不足道的基層群眾性自治組織，卻及易滑向行為失控，權(quán)力濫用，侵害業(yè)主利益的組織權(quán)利弊端。[3]

現(xiàn)實(shí)中，實(shí)施對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督掌控，一般會(huì)通過(guò)這樣三個(gè)渠道。一是制定基層政府（街道辦）、社區(qū)組織和居委會(huì)在重大事項(xiàng)決策上的監(jiān)督制約體制。二是建立制度化的基層政府（街道辦）、居委會(huì)、社區(qū)辦等對(duì)業(yè)委會(huì)的日常運(yùn)行活動(dòng)，及其重要決策和行為的全程監(jiān)督、評(píng)價(jià)等制約機(jī)制。三是完善全體業(yè)主通過(guò)規(guī)定內(nèi)的信息公開(kāi)、行為公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、事務(wù)決策公開(kāi)和處置結(jié)果公開(kāi)等辦法實(shí)施對(duì)業(yè)委會(huì)活動(dòng)的監(jiān)控、評(píng)議及表決。確保業(yè)委會(huì)一切行為活動(dòng)都納入到合法合規(guī)的業(yè)主知曉、認(rèn)可、滿意的框架內(nèi)。

（三）做好業(yè)委會(huì)——發(fā)揮作用是保障

1、強(qiáng)化主體責(zé)任，凸顯業(yè)委會(huì)作用

在致力于打造新型“治理共同體”的模式下，要求政府要逐漸學(xué)會(huì)從前臺(tái)退到幕后但不等于放手不理、置之不顧。從習(xí)慣于直接的行政管理主體的權(quán)力角色，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷で蟊姸嘀卫碇黧w的共治效應(yīng)，但又不失于依然扮演著中樞作用身份的隱身。而是以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更強(qiáng)的意識(shí)，充當(dāng)好社區(qū)治理的主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者。促成公民、業(yè)主、政府、物業(yè)、開(kāi)發(fā)商等眾多治理主體的利益訴求的妥善表達(dá)、合理滿足和有序?qū)崿F(xiàn)。[4]

在社區(qū)業(yè)主的數(shù)量眾多，行動(dòng)分散，意志多元情況下，必須牢固強(qiáng)化業(yè)主大會(huì)這一基層群眾自治的重要平臺(tái)，在現(xiàn)有法律政策的框架規(guī)范里，依據(jù)相關(guān)自治規(guī)則辦法，實(shí)行業(yè)主的“完全式”的自主、自理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)能夠覆蓋整個(gè)社區(qū)的公共利益事業(yè)的發(fā)展。所以，能否重點(diǎn)先把業(yè)委會(huì)這個(gè)基層組織建設(shè)起來(lái)，并通過(guò)一系列制度規(guī)范等措施的推進(jìn)，保證實(shí)現(xiàn)業(yè)委會(huì)的規(guī)范有序運(yùn)行，形成以業(yè)委會(huì)組織為中堅(jiān)力量的社區(qū)治理動(dòng)力系統(tǒng)，將直接決定到社區(qū)自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、做到持續(xù)建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)和諧

社區(qū)治理，必須堅(jiān)持整體建設(shè)和長(zhǎng)效建設(shè)的思路和原則。在此，首先需要基層政府要轉(zhuǎn)變思想觀念、淡化權(quán)力意識(shí)，形成靠前工作站位，弱化管理傾向，減少行政干預(yù)，提高主體責(zé)任意識(shí)、發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用。科學(xué)研判工作形勢(shì)，精準(zhǔn)社區(qū)治理焦點(diǎn)，將基層民主政治建設(shè)的重任，推進(jìn)落腳到業(yè)委會(huì)建設(shè)的工作中心中來(lái)，并把能否建好業(yè)委會(huì)，當(dāng)成推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展的關(guān)鍵舉措。切實(shí)組織調(diào)動(dòng)好、發(fā)揮實(shí)現(xiàn)好業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)這個(gè)轄區(qū)業(yè)主能夠做到自我管理、自我服務(wù)和自我建設(shè)的組織平臺(tái)。尤其要善于通過(guò)鼓勵(lì)引導(dǎo)、扶持保障等多重體制與機(jī)制的力量，促成社區(qū)業(yè)主能夠積極行動(dòng)起來(lái)，自覺(jué)參與、主動(dòng)推動(dòng)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)、選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)。為此需要基層政府組織及其工作人員，要積極設(shè)法為業(yè)主提供相關(guān)法律、政策支持，及時(shí)督促開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司提供業(yè)主檔案資料等信息服務(wù)。以有力務(wù)實(shí)的針對(duì)性手段和措施，支持推進(jìn)業(yè)委會(huì)成立的先期準(zhǔn)備事務(wù)，在業(yè)委會(huì)的順利成立和規(guī)范運(yùn)行中，承擔(dān)直接指導(dǎo)責(zé)任、發(fā)揮政治主導(dǎo)作用。

參考文獻(xiàn)

[1][2]沈鵬飛.業(yè)委會(huì)參與社區(qū)治理的路徑思考[J].大眾標(biāo)準(zhǔn)化，2021（2）：209-210.

[3][4]胡寶藝.業(yè)委會(huì)參與城市社區(qū)治理的思考[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2020（2）：72-75.

作者簡(jiǎn)介

郭 憲 西安外事學(xué)院思政部副教授，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代歷史進(jìn)步與社會(huì)文明，民辦高等教育發(fā)展研究