汪 華 孫霄兵

（1. 東北師范大學(xué)世界中古史研究所，長(zhǎng)春 130000；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃部，武漢 430070）

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)高等教育法律體系是調(diào)整我國(guó)高校與政府之間、高校與師生之間、高校與社會(huì)之間關(guān)系的涉及高校的法律地位、高校的主要權(quán)利和義務(wù)、教師的主要權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生的主要權(quán)利和義務(wù)，以及權(quán)利救濟(jì)等方面內(nèi)容法律規(guī)范的總稱(chēng)，是我國(guó)法律法規(guī)基于高等教育體制和管理規(guī)范而形成的有機(jī)統(tǒng)一的制度整體。改革開(kāi)放40 余年來(lái)，我國(guó)高等教育不斷發(fā)展，形成了具有中國(guó)特色的高等教育法律體系和治理架構(gòu)。

英國(guó)實(shí)證主義法學(xué)家約瑟夫·拉茲提出，法律規(guī)范的存在都是一種體系的存在，一種“群體”的存在。而單一的法律，盡管可以單獨(dú)存在，但是，它的作用和效力都會(huì)極大降低，甚至根本沒(méi)有作用（Raz，2003；吳玉章，2017）。法律體系是法治得以實(shí)現(xiàn)的重要前提和基礎(chǔ)，是法治體系基本構(gòu)成架構(gòu)中的重要組成部分（曲廣娣，2015）。系統(tǒng)審視并不斷改革完善當(dāng)代中國(guó)高等教育法律體系，評(píng)估高等教育法律體系構(gòu)建的進(jìn)程與效果，反思我國(guó)既有的教育法律體系構(gòu)建模式，是依法推動(dòng)高等教育發(fā)展、推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是新時(shí)代加快建設(shè)一流大學(xué)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。

二、中國(guó)高等教育法律體系的邏輯起點(diǎn)及其相應(yīng)分離

中國(guó)高等教育法律體系的邏輯起點(diǎn)源于我國(guó)《憲法》和《教育法》及相應(yīng)的中國(guó)教育法律體系，是中國(guó)教育法律體系的自然延伸和邏輯展開(kāi)。這樣，中國(guó)高等教育法律體系與中國(guó)教育法律體系保持著統(tǒng)一性和連貫性，與其他中國(guó)教育法律體系的組成部分保持著協(xié)調(diào)性和平行性。

正是由此，《高等教育法》的立法依據(jù)寫(xiě)明有《憲法》和《教育法》?！稇椃ā纷鳛椤陡叩冉逃ā返牧⒎ㄒ罁?jù)，是完全正當(dāng)合適的，《憲法》是由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)—全國(guó)人民代表大會(huì)制定的國(guó)家根本法，具有最高層次的法律地位和法律效力，是制定其他一切法律法規(guī)的根本依據(jù)。而將《教育法》作為《高等教育法》的立法依據(jù)，是否合適呢？基于以下三點(diǎn)理由，我們認(rèn)為是合適的。其一，《教育法》立法先于《高等教育法》?！督逃ā酚?995 年3 月18 日經(jīng)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)，其法律效力高于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律，而《高等教育法》就是由全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的。從立法技術(shù)上講，一般前法可以作為后法的立法依據(jù)。其二，是基于當(dāng)時(shí)的立法設(shè)計(jì)考慮?！督逃ā肥俏覈?guó)第一部由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的關(guān)于教育的基本法，它的頒行對(duì)于進(jìn)一步落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，維護(hù)受教育者、教師、學(xué)校等的合法權(quán)益，保障和推進(jìn)教育改革與發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義，作為我國(guó)教育法律的“母法”，類(lèi)似于日本的《教育基本法》，盡管有的教育法律已經(jīng)先于《教育法》制定，如《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》等。后來(lái)的立法，都體現(xiàn)了《教育法》對(duì)于其他教育法律的立法依據(jù)作用，如《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》，均將《教育法》作為自身的立法依據(jù)。即使在前期立法中沒(méi)有將《教育法》作為自身立法依據(jù)的法律，如《義務(wù)教育法》，也在2006 年修改中將《教育法》作為自身的立法依據(jù)。這已超越了立法先后秩序，是我國(guó)立法中一個(gè)較為特殊的現(xiàn)象。其三，從功能和內(nèi)容上看，《教育法》確定了教育法律的一系列基本原則和基本要求，這些基本原則和基本要求同樣是《高等教育法》要遵守的?！督逃ā肪V領(lǐng)性地規(guī)定了這些基本原則和基本要求，在功能上使得教育法律體系統(tǒng)一而完整，也從根本上解決了高等教育立法的相關(guān)基本問(wèn)題。

按照統(tǒng)一性的要求，中國(guó)高等教育法律體系在高等教育本位上，只應(yīng)該出現(xiàn)一個(gè)基點(diǎn)，即現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)高等教育法》。但是，在歷史發(fā)展中，在平行的意義上，卻出現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》（1980 年）和《中華人民共和國(guó)高等教育法》（1998 年）兩部法律，即在中國(guó)高等教育法律體系內(nèi)部出現(xiàn)了兩個(gè)立法基點(diǎn)。這兩部法律和其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)組成了我國(guó)高等教育法律法規(guī)體系。

前面已經(jīng)討論了《高等教育法》的立法依據(jù)，那么《學(xué)位條例》呢？《學(xué)位條例》立法沒(méi)有寫(xiě)明任何成文法的立法依據(jù)，僅在其第一條規(guī)定：“為了促進(jìn)我國(guó)科學(xué)專(zhuān)門(mén)人才的成長(zhǎng)，促進(jìn)各門(mén)學(xué)科學(xué)術(shù)水平的提高和教育、科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，以適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本條例?！焙?jiǎn)單地說(shuō)，《學(xué)位條例》的立法依據(jù)是基于事業(yè)發(fā)展需要。1979 年前后，我國(guó)研究生教育已中斷十余年，改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展迫切需要建立學(xué)位制度、明確學(xué)位分級(jí)和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)高層人才培養(yǎng)。鑒于學(xué)位管理是高等教育管理的核心問(wèn)題，特殊的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)加速了《學(xué)位條例》的出臺(tái)，使其成為新中國(guó)成立以來(lái)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的第一部教育法律，最終在中國(guó)高等教育法律體系中形成了高等教育和學(xué)位管理二元化立法的格局。

盡管邏輯起點(diǎn)一致，但卻造成了高等教育法律體系的技術(shù)分離，更在法治實(shí)踐中形成了高等教育和學(xué)位管理的二元化實(shí)施體制。這樣的二元化現(xiàn)象在中國(guó)高等教育改革開(kāi)放發(fā)展的前期是國(guó)情所需。當(dāng)時(shí)比較多學(xué)校并沒(méi)有被教育部授權(quán)學(xué)位頒發(fā)資質(zhì)，但是又急需要培養(yǎng)更多的知識(shí)型人才，以學(xué)歷代表著學(xué)習(xí)的經(jīng)歷，學(xué)位代表著學(xué)習(xí)水平和層次，選擇學(xué)歷教育為先，為國(guó)家改革開(kāi)放提供人才支持，是十分必要的。但是到了中國(guó)高等教育步入“雙一流”發(fā)展和普及化時(shí)期，其不足之處就越來(lái)越明顯?！陡叩冉逃ā泛汀秾W(xué)位條例》均由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)實(shí)際實(shí)施，管理部門(mén)由實(shí)設(shè)的教育部和虛設(shè)的國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)牽頭負(fù)責(zé)，而后者按照規(guī)定應(yīng)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。學(xué)歷管理機(jī)構(gòu)和學(xué)位管理機(jī)構(gòu)之間的人為分隔，不僅有別于域外國(guó)家或地區(qū)學(xué)位管理的通行做法，而且造成了實(shí)踐中學(xué)位證書(shū)與學(xué)歷證書(shū)分離的不合理現(xiàn)象（馬懷德，2014），實(shí)踐中形成的學(xué)歷和學(xué)位管理系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)得不到有效梳理和合理解釋。從理論上說(shuō)，學(xué)位管理是教育法律體系中的重要問(wèn)題之一，教育行政機(jī)關(guān)作為主管部門(mén)，具備管理的能力，無(wú)須另設(shè)學(xué)位管理委員會(huì)（王敬波，2014）。為適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，學(xué)歷和學(xué)位管理應(yīng)當(dāng)歸于一元化。高等教育的分別立法問(wèn)題，從根本上說(shuō)，是需要完善立法來(lái)解決的。至少，在當(dāng)前修改《學(xué)位條例》甚至擬將其修改為《學(xué)位法》的形勢(shì)下，其立法依據(jù)是需要進(jìn)行明示的。

三、中國(guó)高等教育法律體系的實(shí)體結(jié)構(gòu)

我國(guó)高等教育法律體系在實(shí)踐中展開(kāi)為相應(yīng)的實(shí)體結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，我國(guó)高等教育法律體系的實(shí)體結(jié)構(gòu)可以劃分為元結(jié)構(gòu)、層級(jí)結(jié)構(gòu)和類(lèi)別結(jié)構(gòu)。

第一，關(guān)于我國(guó)高等教育法律的元結(jié)構(gòu)。我國(guó)高等教育法律體系的元結(jié)構(gòu)是指在我國(guó)高等教育法律體系頂級(jí)結(jié)構(gòu)中關(guān)于高等教育的專(zhuān)門(mén)法律的結(jié)構(gòu)設(shè)置。目前，在我國(guó)高等教育法律體系元結(jié)構(gòu)定位上，有關(guān)高等教育的專(zhuān)門(mén)法律呈現(xiàn)出二元化的構(gòu)成，即不僅有全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于1998年通過(guò)的《高等教育法》，而且在1980 年，已經(jīng)有同樣是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《學(xué)位條例》。事實(shí)上，學(xué)位管理僅是高等教育管理的一個(gè)組成內(nèi)容。縱觀全世界，絕大多數(shù)國(guó)家的本科以上學(xué)校頒發(fā)的是一個(gè)證書(shū)，也就是學(xué)位證書(shū)，只有中國(guó)和俄羅斯兩個(gè)國(guó)家沿襲前蘇聯(lián)的學(xué)歷證書(shū)和學(xué)位證書(shū)雙證制，形成學(xué)歷和學(xué)位兩套系統(tǒng)。

第二，關(guān)于我國(guó)高等教育法律體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)。我國(guó)高等教育法律體系在元結(jié)構(gòu)之外，還包括：

1. 涉及我國(guó)高等教育的相關(guān)法律。目前，涉及我國(guó)有關(guān)高等教育的相關(guān)法律有多部?？梢哉f(shuō)，在目前教育法律法規(guī)體系中，除了專(zhuān)指基礎(chǔ)教育的法律如《義務(wù)教育法》之外，《教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等都是與高等教育相關(guān)的法律，應(yīng)當(dāng)納入高等教育法律法規(guī)體系。其中，《教育法》涉及各級(jí)各類(lèi)教育的基本制度和共同原則，《教師法》涉及高等學(xué)校教師，《職業(yè)教育法》涉及高等職業(yè)教育，《民辦教育促進(jìn)法》涉及民辦高等教育。因此，它們都是涉及高等教育的相關(guān)法律。

2. 我國(guó)高等教育的行政法規(guī)。在我國(guó)行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，這些法規(guī)為數(shù)不多，主要是《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等3 部。

3. 涉及我國(guó)高等教育的相關(guān)行政法規(guī)。我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育都適用的行政法規(guī)，同樣也適用于高等教育領(lǐng)域。如《教育督導(dǎo)條例》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》《教師資格條例》《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》《殘疾人教育條例》《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等，它們也是高等教育法律法規(guī)體系的組成部分。其中比較特殊的如《教學(xué)成果條例》，該條例是教育領(lǐng)域全口徑適用的，但由于長(zhǎng)期以來(lái)僅在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施，常被誤認(rèn)為是專(zhuān)門(mén)適用于高等教育領(lǐng)域的。

4. 地方人大制定的有關(guān)高等教育的地方性法規(guī)。一是專(zhuān)門(mén)實(shí)施《高等教育法》的相關(guān)辦法。如《山西省實(shí)施〈高等教育法〉辦法》。二是地方人大制定的有關(guān)高等教育的地方性法規(guī)，如《上海市高等教育促進(jìn)條例》。

除此之外，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)和相關(guān)部門(mén)還制定了許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件。按照通常立法要求理解，它們不屬于法律法規(guī)體系，但也發(fā)揮著極其重要的作用。

第三，關(guān)于我國(guó)高等教育法律體系的類(lèi)別結(jié)構(gòu)。迄今為止，關(guān)于我國(guó)高等教育法律體系的類(lèi)別結(jié)構(gòu)發(fā)育不足，嘗試不夠。目前，關(guān)于我國(guó)高等教育的類(lèi)別主要是指普通高等教育，除在《職業(yè)教育法》《民辦教育法》中包含有相應(yīng)類(lèi)別高等教育的規(guī)定外，就高等職業(yè)教育、民辦高等教育等尚無(wú)專(zhuān)門(mén)和相應(yīng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此，高等職業(yè)教育、民辦高等教育的類(lèi)別發(fā)展是不夠的。值得高興的是，近期，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)等出臺(tái)了不少關(guān)于高等職業(yè)教育的文件，如教育部《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》、教育部人力資源保障部《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)面向企業(yè)行業(yè)開(kāi)展職工繼續(xù)教育的意見(jiàn)》、教育部《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018）》、教育部《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案》等，促進(jìn)了高等職業(yè)教育的改革發(fā)展。關(guān)于推動(dòng)民辦高等教育改革發(fā)展的行政規(guī)章和工作文件也陸續(xù)出臺(tái)。但是，這些行政規(guī)章和工作文件應(yīng)當(dāng)上升為行政法規(guī)，為高等教育的類(lèi)別發(fā)展改革做出規(guī)范和指導(dǎo)。

四、中國(guó)高等教育法律體系的立法方式

我國(guó)高等教育法律法規(guī)的立法方式與其實(shí)體結(jié)構(gòu)有著內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在完善我國(guó)高等教育法律法規(guī)體系中統(tǒng)一考慮進(jìn)行。

從上述分析來(lái)看，40 多年來(lái)，我國(guó)高等教育法律體系形成了具有中國(guó)特色的立法方式和立法特點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)遵循大陸法系國(guó)家統(tǒng)一立法要求，按照《立法法》規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的以及其他的基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律，有權(quán)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。全國(guó)人大制定的法律在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，地方具有相應(yīng)的制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但是不得與國(guó)家立法相抵觸。

從具體立法方式來(lái)看，主要有全國(guó)人大直接立法、行政委托立法兩種。前者如2002 年《民辦教育促進(jìn)教育法》就是由全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)同教育部制定的。我國(guó)《立法法》還規(guī)定了全國(guó)人大常委可以直接提起立法議案。但是，在教育法律范圍內(nèi)，全國(guó)人大立法作用發(fā)揮較少。我國(guó)高等教育法律法規(guī)的起草多是以行政委托立法模式取得的成果。這一立法習(xí)慣有其優(yōu)勢(shì)，行政部門(mén)立法項(xiàng)目與行政工作結(jié)合較好，相對(duì)快捷，也易于執(zhí)行，但也有其不足。實(shí)踐中相關(guān)行政部門(mén)立法意見(jiàn)不一致的情況也時(shí)有發(fā)生，影響了立法的效率，增加了時(shí)間及管理成本。從另一方面看，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾時(shí)，高等教育發(fā)展的主要矛盾也由總量性矛盾發(fā)展變化為結(jié)構(gòu)性矛盾，由關(guān)注數(shù)量到更加關(guān)注結(jié)構(gòu)質(zhì)量，由關(guān)注人民群眾有學(xué)上到更加關(guān)注優(yōu)質(zhì)高等教育資源和個(gè)性化、多樣化的需求，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理方式，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，從“政府主導(dǎo)”向“政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，從行政本位的管理模式向“治理現(xiàn)代化”模式轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬我國(guó)高等教育立法渠道，推行以立法機(jī)關(guān)和行政委托立法相結(jié)合的立法模式，在積極發(fā)揮行政委托立法作用的同時(shí)，可以更多發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用，有效避免國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門(mén)因?yàn)楣芾砺毮芗捌湟庖?jiàn)不一而造成的分歧，進(jìn)而導(dǎo)致有關(guān)立法條款不能及時(shí)通過(guò)，影響立法的進(jìn)度和質(zhì)量。今后我國(guó)教育立法應(yīng)轉(zhuǎn)向“多元交流的互動(dòng)決策”，不斷提高政府決策的透明、穩(wěn)定和可預(yù)期程度以及可問(wèn)責(zé)和法治化程度，提高立法質(zhì)量。

除了上述主要立法方式以外，我國(guó)教育立法或高等教育立法還呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是高等教育暫行立法。所謂暫行立法，首先是指在我國(guó)教育特別是高等教育基于發(fā)展、基于規(guī)范發(fā)展的時(shí)期，高等教育部分立法在當(dāng)前認(rèn)為無(wú)法深入全面設(shè)計(jì)和充分預(yù)測(cè)，只好先行先試、急用先立。因此這些行政法規(guī)，往往有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是臨時(shí)性，在名稱(chēng)上往往體現(xiàn)為“暫行”，如《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》已經(jīng)暫行適用40 年。暫行立法，同時(shí)還指當(dāng)時(shí)在立法程序上不夠成熟，很多是由國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)制定后經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)加以備案認(rèn)定的，并不是一開(kāi)始就是按后來(lái)確定的行政法規(guī)程序制定的。這樣，高等教育法規(guī)似乎就成為我國(guó)教育體系中最為多樣、變動(dòng)最快的領(lǐng)域，而實(shí)際上，當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)的會(huì)很快修改的情形并未出現(xiàn)，這些法規(guī)實(shí)施一直延續(xù)了下來(lái)。到了制度日益現(xiàn)代化的今天，獲得高等教育學(xué)歷的方式多樣，有（全日制）學(xué)校教育、（非全日制）在職教育、自學(xué)考試、繼續(xù)教育、軍隊(duì)教育、其他行業(yè)專(zhuān)業(yè)教育等多種形式，此種情形亟待在國(guó)家制度上進(jìn)一步予以規(guī)范整合，加強(qiáng)科學(xué)立法，依法統(tǒng)一管理。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組的報(bào)告指出，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，法律中的一些規(guī)定已經(jīng)與實(shí)際不相適應(yīng)，需要與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善”“將黨的重大理論創(chuàng)新成果寫(xiě)入法律，把近年來(lái)國(guó)家和地方在高等教育改革發(fā)展中取得的成熟經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)新上升為法律”（全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組，2019）。

二是高等教育管理本位立法。設(shè)計(jì)一國(guó)的高等教育法律體系，可以按行政主體和學(xué)校主體不同角度考慮。目前我國(guó)的法律體系，是按照管理主體概念設(shè)計(jì)的，是“教育”立法，而非“學(xué)?！绷⒎?。近期社會(huì)廣泛呼吁制定“（××）學(xué)校法”或“學(xué)校（××）法”，一直未得立法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)正式回應(yīng)。鑒于當(dāng)前我國(guó)教育法律體系明確的是“教育”立法體系而不是“學(xué)?！绷⒎w系，其相關(guān)法律法規(guī)是歷史形成的，有關(guān)學(xué)校的規(guī)定均已包含在相關(guān)的教育法律法規(guī)之中。這些規(guī)定基本符合高等教育和高等學(xué)校改革發(fā)展規(guī)范要求，可以不再考慮“學(xué)?！绷⒎w系。盡管可以通過(guò)立法完善其某些不足之處，甚至制定某些“學(xué)?！绷⒎?，如考慮學(xué)校安全法等，但是筆者認(rèn)為，沒(méi)有必要重新創(chuàng)設(shè)學(xué)校法律法規(guī)體系。

五、中國(guó)高等教育法律體系的立法完善

當(dāng)前，我國(guó)即將進(jìn)入“十四五”事業(yè)發(fā)展新階段，也將開(kāi)展新的教育立法規(guī)劃，其中必然涉及高等教育立法。“十四五”期間，應(yīng)當(dāng)從以下方面對(duì)中國(guó)高等教育法律體系予以完善。

第一，以法典化完善我國(guó)高等教育法律體系。我國(guó)《民法典》的立法成功，為“教育法典”的制定提供了模式借鑒。教育法典化，也就是統(tǒng)一化、完整化、系統(tǒng)化的要求。教育法典化更是我國(guó)教育立法的元立法結(jié)構(gòu)，即制定我國(guó)“教育法典”是我國(guó)教育法律體系的統(tǒng)一化、規(guī)范化、體系化的要求。高等教育法律體系是教育立法的重要組成部分，高等教育法律體系的完善也應(yīng)當(dāng)與其他教育內(nèi)容一起，采取法典化方式進(jìn)行（孫霄兵，劉蘭蘭，2021），使高等教育法律體系在“教育法典”中成為一個(gè)完整獨(dú)立的部分，進(jìn)一步完善高等教育的基本體制和重要制度，同時(shí)使高等教育法律體系與其他領(lǐng)域更加協(xié)調(diào)一致。

第二，以一元化完善我國(guó)高等教育法律體系。目前，我國(guó)高等教育領(lǐng)域存在著高等教育和學(xué)位兩套立法邏輯，有《高等教育法》和《學(xué)位法》兩個(gè)立法項(xiàng)目。學(xué)位工作本身就是高等教育的核心內(nèi)容。在更加重視統(tǒng)一立法的今天，建議取消在《高等教育法》以外的獨(dú)立的全國(guó)人大層面的學(xué)位立法或者修法，可以考慮在《高等教育法》立法修法中將“學(xué)位條例修訂”或者“學(xué)位法立法”并入相關(guān)部分解決，甚至單設(shè)“學(xué)位”一章，避免形成“高等教育法”“學(xué)位法”兩套立法、教育部門(mén)和學(xué)位部門(mén)兩個(gè)部門(mén)實(shí)施的體制，并可以縮減立法項(xiàng)目，節(jié)約立法資源，整合管理機(jī)構(gòu)，完善大部制管理。況且，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)不是國(guó)務(wù)院行政部門(mén)，而為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)管理實(shí)施行政屬性的學(xué)位工作也并不合適。在這樣的情形下，仍然保留國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)及其辦公室，或者可以改成國(guó)家學(xué)位委員會(huì)及其辦公室，進(jìn)行政策研究和宏觀指導(dǎo)，做好相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)?；蛘?，在國(guó)務(wù)院層面以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式保留《學(xué)位條例》，作為《高等教育法》的下位法規(guī)。這樣，也與“條例”本身名稱(chēng)一致。而國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)及其辦公室可以原樣保留，繼續(xù)發(fā)揮作用。

第三，以層級(jí)化完善我國(guó)高等教育法律體系。我國(guó)高等教育法律體系既包括橫向的周延性，也包含縱向的層級(jí)性。前文已經(jīng)分析，與我國(guó)高等教育的財(cái)政體制和管理體制一致，我國(guó)的高等教育法律體系也有中央和省級(jí)兩個(gè)層級(jí)。在教育立法中，橫向的法典化并不能取代縱向的層級(jí)化。所謂我國(guó)高等教育法律體系的層級(jí)化，既體現(xiàn)了高等教育法律體系的縱向化、垂直化的要求，即地方性法規(guī)不得與法律和行政法規(guī)相抵觸，要與國(guó)家法律法規(guī)相一致的要求，也體現(xiàn)了我國(guó)多民族國(guó)家的高等教育法律體系的地方性、多元性、針對(duì)性的要求。

第四，以類(lèi)別化完善我國(guó)高等教育法律體系。據(jù)2020 年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有高等學(xué)校2738 所。面對(duì)龐大的高等學(xué)校數(shù)量，面對(duì)所有高校向上發(fā)展的時(shí)代需求，我國(guó)高等教育的突出問(wèn)題是分類(lèi)發(fā)展問(wèn)題。因?yàn)橹挥蟹诸?lèi)發(fā)展才能較好解決高校的改革發(fā)展主題。也正是這一要求，使得高等教育法律法規(guī)體系面對(duì)的不僅是邏輯的結(jié)構(gòu)，而是邏輯的實(shí)然。確定這一主題的依據(jù)依然是法律規(guī)定。我國(guó)《高等教育法》第五條規(guī)定:“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才。”第七條規(guī)定:“國(guó)家按照社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，根據(jù)不同類(lèi)型、不同層次高等學(xué)校的實(shí)際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益?！睂?zhuān)門(mén)人才和類(lèi)型發(fā)展，就成為了高等教育、高等學(xué)校設(shè)置和發(fā)展最為前沿、最為核心的命題。高等學(xué)校所有問(wèn)題的出現(xiàn)和解決，都與此相關(guān)。面對(duì)這一影響我國(guó)高校發(fā)展道路、模式的重大問(wèn)題，需要通過(guò)立法修法進(jìn)一步加以充實(shí)和明確，確定高等學(xué)校的分類(lèi)發(fā)展和評(píng)價(jià)方式，使我國(guó)高等教育法律法規(guī)體系圍繞實(shí)際需求展開(kāi)邏輯結(jié)構(gòu)。然而迄今為止，我國(guó)高校在工作中沒(méi)有準(zhǔn)確的分類(lèi)發(fā)展的要求，以致在行政化、市場(chǎng)化的影響下，普遍追求級(jí)別、追求規(guī)模、追求效益。如果說(shuō)在大眾化發(fā)展之前，這樣的方式還有一定的激勵(lì)因素，那到了高等教育普及化的今天，其弊端的解決就變得迫在眉睫。例如，關(guān)于我國(guó)高等學(xué)校分類(lèi)，除了前述的教育分類(lèi)以外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校實(shí)踐的是科研型、教學(xué)科研型、教學(xué)型三種發(fā)展模式。2017 年，教育部又提出“十三五”期間的研究型、技能型、應(yīng)用型三種發(fā)展模式。現(xiàn)今，對(duì)我國(guó)高等學(xué)校的發(fā)展模式，并未做出最終結(jié)論，仍然需要高階位的政策確定。我們認(rèn)為，我國(guó)高校的分類(lèi)定位，以科研型、教學(xué)型、技能型、應(yīng)用型為宜，應(yīng)首先體現(xiàn)類(lèi)別發(fā)展而非體現(xiàn)等級(jí)發(fā)展。

總之，我國(guó)高等教育法律體系不僅涉及高等教育發(fā)展改革本身，還將對(duì)我國(guó)整個(gè)教育法律體系的邏輯發(fā)展和構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響，值得認(rèn)真研究，進(jìn)一步做好立法設(shè)計(jì)和工作實(shí)施，以指導(dǎo)新時(shí)期我國(guó)高等教育的改革發(fā)展實(shí)踐，為辦好人民滿意的高等教育做出更大的貢獻(xiàn)。

（孫霄兵為本文通信作者，Email：907176774@qq.com）