□吳凱杰

一、問(wèn)題的提出

如何有效地在行政決策中納入對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的考量是現(xiàn)代環(huán)境法的重要目標(biāo)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要制度設(shè)計(jì)，但現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)制度的有效性正在不斷接受實(shí)踐的拷問(wèn)。 在廣受關(guān)注的“綠孔雀案”中，原告自然之友認(rèn)為戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目(下稱“水電站項(xiàng)目”)的環(huán)評(píng)報(bào)告未能充分考慮對(duì)淹沒(méi)區(qū)等受影響地區(qū)的環(huán)境影響，包括綠孔雀、陳氏蘇鐵等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物以及熱帶雨林等，要求被告立即停止水電站建設(shè)等相關(guān)行為。 法院一審判決被告停止基于現(xiàn)有環(huán)評(píng)下的水電站項(xiàng)目，待被告按照生態(tài)環(huán)境部門要求完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案后由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定①自然之友與中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司一審民事判決書，(2017)云01 民初2299 號(hào)。。 雙方上訴后，二審法院維持原判②自然之友與中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司二審民事判決書，(2020)云民終824 號(hào)。。

水電站項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告本身的可靠性固然值得質(zhì)疑，但本案還揭示了環(huán)評(píng)制度在依據(jù)新信息及時(shí)調(diào)整舊決策上的不足。 在2014 年環(huán)評(píng)文件獲批后，出現(xiàn)了一些在環(huán)評(píng)編制、審批時(shí)可能未能預(yù)見(jiàn)的新事實(shí):2015 年發(fā)現(xiàn)并命名新的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物陳氏蘇鐵，2017 年后部分受影響區(qū)域擬被劃入生態(tài)保護(hù)紅線，近年來(lái)人們對(duì)綠孔雀的活動(dòng)范圍、生活習(xí)性的認(rèn)識(shí)不斷加深等[1]。 原告自然之友在論證水電站項(xiàng)目構(gòu)成損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，將這些新發(fā)現(xiàn)或發(fā)生的事實(shí)作為重要論據(jù)。 水電站項(xiàng)目環(huán)評(píng)的相關(guān)主體當(dāng)初未能預(yù)見(jiàn)到這些事實(shí)可能情有可原，但在這些事實(shí)日漸清晰時(shí)不應(yīng)無(wú)動(dòng)于衷。 雖然現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度包含建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度，但現(xiàn)行后評(píng)價(jià)制度難以有效發(fā)揮依據(jù)新信息及時(shí)調(diào)整舊決策的功能。 在“綠孔雀案”中，水電站項(xiàng)目的情形并不符合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》第二條規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)啟動(dòng)條件，且后評(píng)價(jià)的補(bǔ)救方案、改進(jìn)措施效果有限。行政機(jī)關(guān)也未能在后評(píng)價(jià)制度框架下及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并調(diào)整決策。 為此，自然之友在收到一審判決結(jié)果后立即聯(lián)合另外幾家社會(huì)組織，共同向生態(tài)環(huán)境部上書，建議撤銷水電站項(xiàng)目的環(huán)評(píng)批復(fù)，確保水電站永久停工[2]。

后評(píng)價(jià)制度的失效揭示了環(huán)境行政決策制度對(duì)事前預(yù)測(cè)的過(guò)度依賴。 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是規(guī)劃審批、建設(shè)項(xiàng)目審批等環(huán)境行政決策的重要支持工具，通過(guò)對(duì)環(huán)境影響的事前預(yù)測(cè)來(lái)改善決策。 環(huán)評(píng)制度對(duì)事前預(yù)測(cè)確定性的重視與傳統(tǒng)行政法的理念具有內(nèi)在的一致性。 傳統(tǒng)行政法以秩序行政為規(guī)范對(duì)象，對(duì)行政決策的基本定位是“面向確定性的決策”[3]，預(yù)設(shè)行政機(jī)關(guān)有能力預(yù)測(cè)決策后果并采取應(yīng)對(duì)措施[4]。 但環(huán)境行政不同于傳統(tǒng)的秩序行政，屬于風(fēng)險(xiǎn)行政、復(fù)雜行政、系統(tǒng)行政、過(guò)程行政，具有不確定性、復(fù)雜性、變動(dòng)性等特征[5][6]。 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率有多大、風(fēng)險(xiǎn)造成的損害后果有多嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該和可以控制在什么程度等涉及決策合法性與合理性的重要問(wèn)題，都可能沒(méi)有確定的信息為決策提供支持[7]，行政機(jī)關(guān)只能“決策于未知之中”，所有的決策都是暫時(shí)的[8]。 據(jù)此，相較于將行政決策視為“一勞永逸”的決定，追求在既有信息的基礎(chǔ)上采用最佳處理方案，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)將行政決策視為一個(gè)持續(xù)的學(xué)習(xí)和調(diào)適的過(guò)程①正如沈巋所言，“這種先前經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)為是‘安全可靠’的，后來(lái)又經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被認(rèn)為是‘不安全可靠’的，看似前后矛盾，卻是‘決策于不確定性之中’、持續(xù)依賴信息更新的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所特有的”。 沈巋.食品安全、風(fēng)險(xiǎn)治理與行政法[M].北京:北京大學(xué)出版社，2018:74.。 換言之，探究“什么是獲取和回應(yīng)決策問(wèn)題相關(guān)信息的最佳方式”比回答“什么是當(dāng)下的最優(yōu)決策”更為重要[9]。

目前學(xué)界對(duì)環(huán)境行政決策制度的研究主要集中于事前預(yù)測(cè)與防范層面，探討如何通過(guò)強(qiáng)化事前預(yù)測(cè)階段的公眾參與、司法審查等制度來(lái)增進(jìn)對(duì)行政決策的合法性控制②代表性論文參見(jiàn)吳宇.建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的法律保障[J].法商研究，2018(2).阮麗娟.環(huán)評(píng)審批的司法審查之困境與克服[J].政治與法律，2017(10).金自寧.環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的司法審查機(jī)制完善[J].中州學(xué)刊，2017(2).汪勁.環(huán)境影響評(píng)價(jià)之公眾參與問(wèn)題研究——簡(jiǎn)論我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的實(shí)施[J].法學(xué)評(píng)論，2004(2).，但現(xiàn)有研究未能充分認(rèn)識(shí)事前預(yù)測(cè)的固有局限性，對(duì)環(huán)境行政決策的效能追求缺乏應(yīng)有的關(guān)照，存在忽視最佳性與有效性考量的問(wèn)題③關(guān)于行政法治體系的“合法性”與“最佳性”二維互動(dòng)結(jié)構(gòu)，參見(jiàn)朱新力、唐明良等.行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜:“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開(kāi)路徑[M].北京:法律出版社，2013:1-20.。 目前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂工作已被納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部正在組織起草修訂稿草案，如何改善環(huán)評(píng)制度的實(shí)效是本次修法的重點(diǎn)內(nèi)容。 在此背景下，本文將以環(huán)評(píng)制度為中心，反思目前環(huán)境行政決策的“預(yù)測(cè)模式”，進(jìn)而提出環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”或稱“調(diào)適型”環(huán)境行政決策，并據(jù)此審視主流理論與制度模式的不足，最后討論如何在增進(jìn)“調(diào)適型”環(huán)境行政決策效能的同時(shí)施加必要的法律控制。

二、事前預(yù)測(cè):環(huán)境行政決策的靜態(tài)規(guī)范邏輯

為防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境法重視對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和分析，以提升環(huán)境行政決策的先見(jiàn)之明。 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是承擔(dān)這一功能的核心制度。 我國(guó)現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度對(duì)環(huán)境行政決策的規(guī)范重心在于事前預(yù)測(cè)，可稱之為“預(yù)測(cè)模式”。 在預(yù)測(cè)模式下，環(huán)評(píng)制度旨在創(chuàng)設(shè)實(shí)體與程序機(jī)制，規(guī)范行政決策對(duì)環(huán)境影響的事前預(yù)測(cè)與防范，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)力的合法性控制。 但是，預(yù)測(cè)模式局限于靜態(tài)視角，缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性的動(dòng)態(tài)考量，在確保環(huán)境決策實(shí)效上存在不足。

(一)環(huán)境行政決策制度的預(yù)測(cè)模式

由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，環(huán)境行政決策是典型的“面向未知而決策”，面臨的挑戰(zhàn)是如何在信息不足的約束下作出正當(dāng)決策[10]。 面對(duì)這一挑戰(zhàn)，在秩序行政背景下構(gòu)建的比例原則難以為繼。 比例原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)決策相關(guān)事實(shí)進(jìn)行科學(xué)判斷，對(duì)決策后果作出確定的預(yù)測(cè)，在此基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制手段進(jìn)行妥善的衡量[11]，但風(fēng)險(xiǎn)行政所面臨的信息困境導(dǎo)致比例原則難以適用。 為此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則逐漸興起，成為風(fēng)險(xiǎn)行政決策正當(dāng)性的理論支撐[12]。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的經(jīng)典表述來(lái)源于1992 年的《里約宣言》:“在面對(duì)嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害威脅時(shí)，科學(xué)不確定性不能成為推遲采取具有成本效益的環(huán)境損害預(yù)防措施的理由?！憋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所秉持的“不確定性不能成為推遲采取預(yù)防措施的理由”理念符合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的需要，但不確定性本身并不足以證成特定預(yù)防措施的選用，因而難以全然代替比例原則的適用[13]。

作為環(huán)境行政決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與比例原則在向具體制度轉(zhuǎn)化的過(guò)程中面臨過(guò)度依賴預(yù)測(cè)模式的問(wèn)題[14]。 預(yù)測(cè)模式對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知持靜態(tài)視角，認(rèn)為環(huán)境行政決策是在既有信息水平基礎(chǔ)上面向未來(lái)作出的單次決策。 在靜態(tài)視角下，預(yù)測(cè)模式重視行政決策的確定性，旨在對(duì)未來(lái)作出全面的理性規(guī)劃和指令性的規(guī)范，追求“畢其功于一役”，期待單次決策即可徹底解決問(wèn)題。 在決策過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以引入不同主體，廣泛搜集信息，論證不同方案，一旦決策結(jié)果作出，即從決策階段轉(zhuǎn)入執(zhí)行階段，行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)已形成的檔案資料來(lái)應(yīng)對(duì)司法審查等可能的挑戰(zhàn)。 與此價(jià)值取向一致，法律規(guī)范要求行政決策具有明確的事實(shí)認(rèn)定、確定的規(guī)則依據(jù)、終局性的決策結(jié)果等，從而為秩序的安定性提供信賴保護(hù)或合理期待[15][16]。 現(xiàn)行以環(huán)評(píng)制度為核心的環(huán)境行政決策制度深受預(yù)測(cè)模式影響，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，以事前預(yù)測(cè)分析的確定性為核心追求。 現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的適用對(duì)象主要包括規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目?jī)深悺?在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7、11 條要求對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。 為了確保事前預(yù)測(cè)的可靠性，第13 條規(guī)定由有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查。 《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第21 條進(jìn)而規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷時(shí)，審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過(guò)環(huán)境影響報(bào)告書的意見(jiàn)。 由此可見(jiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度對(duì)事前預(yù)測(cè)的科學(xué)確定性的強(qiáng)調(diào)[17]。 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度同樣如此，我國(guó)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9 條要求環(huán)境保護(hù)行政主管部門“重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性、環(huán)境影響分析預(yù)測(cè)評(píng)估的可靠性、環(huán)境保護(hù)措施的有效性、環(huán)評(píng)結(jié)論的科學(xué)性等”，沒(méi)有考慮存在科學(xué)不確定性的情形。

第二，對(duì)事前預(yù)測(cè)結(jié)論的后續(xù)評(píng)估重視不足。 以事前預(yù)測(cè)為核心的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度早在1973 年就開(kāi)始實(shí)施，而建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度在2002 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》制定之后才開(kāi)始推行。 不同于在事前預(yù)測(cè)方面的詳細(xì)規(guī)定，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅用一個(gè)條文對(duì)后評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了概括性、原則性的規(guī)定，未對(duì)后評(píng)價(jià)的啟動(dòng)條件、適用范圍、介入時(shí)機(jī)、評(píng)價(jià)程序與內(nèi)容、對(duì)決策的影響等關(guān)鍵內(nèi)容作出具體規(guī)定[18]。 2008 年全國(guó)人大常委會(huì)組織開(kāi)展《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》執(zhí)法檢查，明確指出環(huán)境影響后評(píng)價(jià)機(jī)制體制還沒(méi)有建立[19]。 直到2015 年12 月，原環(huán)境保護(hù)部才制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》，初步明確了環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的定義、開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的項(xiàng)目類型及后評(píng)價(jià)內(nèi)容，但依然缺乏必要的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則、方法及標(biāo)準(zhǔn)體系等[20]。 規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的制度建設(shè)與實(shí)踐同樣落后于規(guī)劃環(huán)評(píng)本身。 雖然2002 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在建立規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的同時(shí)規(guī)定了跟蹤評(píng)價(jià)制度，但直到2009 年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》頒布后，中國(guó)才以園區(qū)為試點(diǎn)開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)實(shí)踐工作。 以規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)對(duì)象產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，根據(jù)《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》(2018 年版)，現(xiàn)有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)552 家、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1991 家，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019 年10 月，生態(tài)環(huán)境部受理的規(guī)劃環(huán)評(píng)項(xiàng)目?jī)H100 多個(gè)，其中跟蹤評(píng)價(jià)項(xiàng)目更是不足20 個(gè)；另?yè)?jù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11 個(gè)省市調(diào)查，尚有300 多個(gè)園區(qū)應(yīng)開(kāi)展卻未開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)工作[21]。

第三，公眾參與制度主要圍繞事前預(yù)測(cè)設(shè)計(jì)。 公眾參與制度是對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)施正當(dāng)行政程序控制的核心制度，除《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》本身規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與制度之外，生態(tài)環(huán)境部還專門制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，細(xì)化對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的法律保障。 然而《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》僅要求在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的編制和審批階段納入公眾參與，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)階段和規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)階段的公眾參與只字未提。 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》同樣未規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)階段的公眾參與。雖然《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第26 條規(guī)定了規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)階段的公眾參與，但因缺乏具體、細(xì)化的規(guī)定而難以落實(shí)。

(二)預(yù)測(cè)模式應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的缺陷

通過(guò)預(yù)測(cè)環(huán)境影響，環(huán)評(píng)制度有助于改善環(huán)境行政決策的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，但問(wèn)題是，通過(guò)事前預(yù)測(cè)分析獲得的“先見(jiàn)之明”并不總是準(zhǔn)確可靠。 環(huán)評(píng)制度起源于美國(guó)1969 年的《國(guó)家環(huán)境政策法》，隨后被全球超過(guò)100 個(gè)國(guó)家的環(huán)境法所吸納，美國(guó)的環(huán)評(píng)制度也是我國(guó)在構(gòu)建環(huán)評(píng)制度時(shí)重點(diǎn)參考借鑒的對(duì)象[22]。 在環(huán)評(píng)制度之外，美國(guó)還建立了規(guī)制影響評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等其他行政決策制度，也涉及在行政決策中增進(jìn)對(duì)環(huán)境影響的考量。 在過(guò)去的五十多年中，這些環(huán)境行政決策制度都將重心置于對(duì)決策 后果的事前預(yù)測(cè)上[23]，但研究發(fā)現(xiàn)事前預(yù)測(cè)結(jié)論經(jīng)常存在嚴(yán)重的錯(cuò)誤，包括高估或者低估決策的環(huán)境影響以及防范成本，僅有不到半數(shù)的事前預(yù)測(cè)結(jié)論被證明是正確的[24]。 除美國(guó)之外，對(duì)加拿大、英國(guó)等國(guó)環(huán)評(píng)的實(shí)證研究同樣證明事前預(yù)測(cè)錯(cuò)誤是普遍存在的[25]。

事前預(yù)測(cè)的錯(cuò)誤源于人類的有限理性與有限資源，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所具有的不確定性、復(fù)雜性、變動(dòng)性等特征。 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性無(wú)法被徹底消除，只能通過(guò)持續(xù)的科學(xué)研究來(lái)不斷改善對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概率和后果的估計(jì)[26]，尤其是氣候變化等具有高度復(fù)雜性與不確定性的問(wèn)題，行為與環(huán)境影響之間以及環(huán)境影響與社會(huì)后果之間存在復(fù)雜的非線性關(guān)系，這種復(fù)雜性將超越預(yù)測(cè)模式所依靠的已有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，使得預(yù)測(cè)模式不再可靠[16]。 具言之，預(yù)測(cè)模式具有以下難以克服的缺陷。

第一，由于人類的理性與認(rèn)知能力有限，以及監(jiān)管資源的約束，錯(cuò)誤的預(yù)測(cè)在所難免[27]。 為了作出行政決策，監(jiān)管者不僅需要預(yù)測(cè)不同方案在未來(lái)可能導(dǎo)致或規(guī)避的后果，還需要預(yù)測(cè)未來(lái)人們對(duì)這種后果的評(píng)價(jià)，而這兩者都非易事，難以考慮周全[28]。 尤其是在規(guī)劃階段，規(guī)劃內(nèi)容只包括如產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能布局等大致方向，尚未明確建設(shè)項(xiàng)目的類型、數(shù)量、規(guī)模等具體情形，難以進(jìn)行客觀的定量分析[29]。由于缺乏確定的事實(shí)基礎(chǔ)，監(jiān)管者在決策過(guò)程中還可能受到認(rèn)知偏差等非理性因素的影響。 例如，人們傾向于夸大突出事件的實(shí)際影響(即“可得性啟發(fā)”)，人們還傾向于過(guò)度放大現(xiàn)狀對(duì)預(yù)測(cè)未來(lái)情形的參考價(jià)值[30]。 再考慮人力資源與經(jīng)費(fèi)預(yù)算的約束，對(duì)事前預(yù)測(cè)的過(guò)度重視可能導(dǎo)致決策的遲延與決策收益的降低，并且當(dāng)監(jiān)管者窮盡各種分析工具獲得“完美”的事前預(yù)測(cè)結(jié)論時(shí)，決策所依據(jù)的科學(xué)技術(shù)事實(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件可能已經(jīng)發(fā)生變化，致使監(jiān)管者處于重頭再來(lái)或采用過(guò)時(shí)決策的兩難境地[9]。

第二，即使不犯錯(cuò)，不斷出現(xiàn)的新信息、更優(yōu)的分析方法將動(dòng)搖決策的事實(shí)基礎(chǔ)。 在20 世紀(jì)70 年代的美國(guó)，當(dāng)時(shí)的規(guī)制者認(rèn)為二噁英是所有有毒化學(xué)品中最致命的致癌物質(zhì)，即使是在微量的情形下也會(huì)導(dǎo)致癌癥，于是對(duì)二噁英的生產(chǎn)與使用制定了嚴(yán)格的限制性措施，但隨后數(shù)年間的科學(xué)發(fā)展不斷調(diào)低對(duì)其危害的估計(jì)，相關(guān)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)也隨之不斷調(diào)整，到20 世紀(jì)90 年代初，科學(xué)家們已經(jīng)認(rèn)為二噁英在特定水平之下不具有致癌作用，流行病學(xué)研究甚至發(fā)現(xiàn)高劑量二噁英暴露者的總體患癌水平比一般人群更低[9]。 又如在水污染物排放許可決策中，由于水環(huán)境質(zhì)量的不斷變化、污染處理技術(shù)的不斷更新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的不斷波動(dòng)等因素，水污染排放許可的附加條件無(wú)法一成不變，行政機(jī)關(guān)需要根據(jù)新的信息來(lái)持續(xù)調(diào)整[14]。 有毒化學(xué)品、水污染防治等傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域尚且如此，氣候變化、轉(zhuǎn)基因安全等更具風(fēng)險(xiǎn)不確定性的新興領(lǐng)域更是時(shí)刻面臨新信息、新分析方法的沖擊。

預(yù)測(cè)模式的上述缺陷在我國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)難以在現(xiàn)行法律框架下對(duì)動(dòng)搖事前預(yù)測(cè)結(jié)論的新信息與新方法作出適當(dāng)回應(yīng)。 如在簡(jiǎn)陽(yáng)市先林紙廠訴簡(jiǎn)陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政許可案中①參見(jiàn)簡(jiǎn)陽(yáng)市先林紙廠與簡(jiǎn)陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政許可案一審行政判決書，(2016)川2081 行初243 號(hào)。，原告簡(jiǎn)陽(yáng)市先林紙廠已取得環(huán)評(píng)批復(fù)并完成竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，生產(chǎn)一段時(shí)間后因資金不足而停產(chǎn)，后又向被告簡(jiǎn)陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)恢復(fù)生產(chǎn)，被告以原告生產(chǎn)狀況和周邊環(huán)境發(fā)生較大變化為由，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，在未進(jìn)行后評(píng)價(jià)前不能恢復(fù)生產(chǎn)。 法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告未能按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第27 條的規(guī)定提供原告“不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形”的具體依據(jù)，因而判決被告敗訴。 審理本案的法院在判斷是否需要開(kāi)展后評(píng)價(jià)時(shí)，只關(guān)注原告是否存在不符既有環(huán)評(píng)文件的情形，而對(duì)環(huán)評(píng)文件本身是否需要調(diào)整更新則在所不問(wèn)。 在“綠孔雀案”中，法院判決雖然認(rèn)可生態(tài)環(huán)境部門對(duì)被告水電站開(kāi)發(fā)企業(yè)的后評(píng)價(jià)要求，但本質(zhì)上是在環(huán)評(píng)文件缺陷已顯現(xiàn)的情形下采用的權(quán)宜之計(jì)，與現(xiàn)行制度之間存在的張力并未得到化解。 為構(gòu)建適應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特征的環(huán)境行政決策制度，學(xué)界需要對(duì)事前預(yù)測(cè)模式進(jìn)行系統(tǒng)的反思與重構(gòu)。

三、持續(xù)調(diào)適:環(huán)境行政決策的動(dòng)態(tài)效能追求

預(yù)測(cè)模式下的環(huán)境行政決策制度有助于實(shí)現(xiàn)合法性控制，但在有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上存在難以克服的固有缺陷，不利于增進(jìn)行政效能。 “現(xiàn)在與未來(lái)的行政法學(xué)，需要植入行政官員的視角和問(wèn)題意識(shí)，需要為行政的有效性提供概念和知識(shí)工具，以期實(shí)現(xiàn)有效性與合法性的有機(jī)結(jié)合”[31]，環(huán)境行政法同樣如此。 為彌補(bǔ)預(yù)測(cè)模式的不足，需要轉(zhuǎn)變視角，在動(dòng)態(tài)視角下認(rèn)識(shí)環(huán)境行政決策的持續(xù)性與多階段性，通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí)和調(diào)適來(lái)改善事前預(yù)測(cè)結(jié)論與環(huán)境行政決策結(jié)果，構(gòu)建環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”。目前，環(huán)評(píng)制度已經(jīng)初步構(gòu)建規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)等后續(xù)評(píng)估制度，但受預(yù)測(cè)模式影響，現(xiàn)行后續(xù)評(píng)估制度面臨諸多局限，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的調(diào)適功能。

(一)調(diào)適模式對(duì)預(yù)測(cè)模式的修正

環(huán)境法的調(diào)整對(duì)象是“人—自然—人”關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的調(diào)整目的，環(huán)境法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)尊重生態(tài)規(guī)律，吸收生態(tài)學(xué)等自然科學(xué)的研究成果[32]。 環(huán)境行政決策的調(diào)適模式正是將生態(tài)學(xué)的發(fā)現(xiàn)應(yīng)用于環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，它來(lái)源于霍林等生態(tài)學(xué)家于上個(gè)世紀(jì)70 年代提出的“適應(yīng)性管理”理論[33]。 該理論認(rèn)為，自然生態(tài)的微妙平衡并不存在，相反卻是動(dòng)態(tài)的、不可預(yù)測(cè)甚至是混亂無(wú)序的[34]。 由于對(duì)生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的有限認(rèn)知，環(huán)境決策需要采用結(jié)構(gòu)化的反復(fù)過(guò)程，通過(guò)系統(tǒng)的觀察和學(xué)習(xí)來(lái)減少不確定性，并在后續(xù)決策過(guò)程中不斷調(diào)整決策①對(duì)調(diào)適型環(huán)境行政決策過(guò)程的詳細(xì)介紹，參見(jiàn)Holly Doremus et al. Making Good Use of Adaptive Management，Center for Progressive Reform White Paper #1104， 2 (2011).。 美國(guó)環(huán)境法學(xué)者已充分關(guān)注調(diào)適模式對(duì)環(huán)境法的影響，認(rèn)為“先學(xué)后做”(learning before doing)的環(huán)境行政決策模式已不符合環(huán)境法的規(guī)制目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向以系統(tǒng)的觀察和學(xué)習(xí)為核心的調(diào)適模式，也稱“邊學(xué)邊做”(learning while doing)模式或“從做中學(xué)”(learning by doing)模式[14]。

不同于預(yù)測(cè)模式，環(huán)境行政決策的調(diào)適模式對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知持動(dòng)態(tài)視角，旨在通過(guò)不斷學(xué)習(xí)新信息與打磨預(yù)測(cè)模型來(lái)減少?zèng)Q策面對(duì)的不確定性[35]。 在動(dòng)態(tài)視角下，調(diào)適模式不奢求“畢其功于一役”，而是采用更加復(fù)雜的多步驟決策模式[28]。 在具體內(nèi)容上，調(diào)適模式包括“適應(yīng)新形勢(shì)”和“調(diào)整舊決策”兩個(gè)要素，初次決策只是整個(gè)決策過(guò)程的開(kāi)端，隨后需要不斷發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、學(xué)習(xí)新知識(shí)、適應(yīng)新形勢(shì)、評(píng)估舊決策并相應(yīng)地調(diào)整舊決策。 預(yù)測(cè)模式預(yù)設(shè)決策者在單次決策中即可全面地評(píng)估所有需要考量的因素，調(diào)適型決策則主張?jiān)诙啻螞Q策過(guò)程中不斷引入新信息以降低不確定性。

調(diào)適模式是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與科學(xué)決策原則的共同要求。 在預(yù)測(cè)模式下，科學(xué)決策原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之間存在張力，甚至可以認(rèn)為科學(xué)決策原則是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的否定。 但在調(diào)適模式下，科學(xué)決策原則不僅與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不存在矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防價(jià)值的重要方法支撐。 面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性與調(diào)適的可能性，任何決策都是暫時(shí)的，為此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求決策者不能固守事前預(yù)測(cè)結(jié)論，而應(yīng)當(dāng)采取措施降低不確定性，從而為最終決策創(chuàng)造條件[36]。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提供持續(xù)調(diào)適的動(dòng)力，科學(xué)決策原則則指明持續(xù)調(diào)適的方法。 科學(xué)決策原則重視決策的科學(xué)基礎(chǔ)，科學(xué)的本質(zhì)不是客觀的確定性，而是經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)以不斷提升已有知識(shí)可靠性的過(guò)程[37]。 換言之，科學(xué)提供識(shí)別現(xiàn)有認(rèn)知缺陷并促進(jìn)決策者持續(xù)學(xué)習(xí)的結(jié)構(gòu)化流程。 只要存在不確定性并且這種不確定性并非不可消除，那么決策者就應(yīng)當(dāng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與科學(xué)決策原則的要求采用調(diào)適模式。

在中外的環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中，調(diào)適型行政決策現(xiàn)象正在逐漸興起。 在美國(guó)，調(diào)適型決策在上個(gè)世紀(jì)90 年代中期首先被普遍適用于自然資源管理領(lǐng)域，然后逐漸向公共土地管理、污染防治、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等領(lǐng)域拓展。 在自然資源管理方面，美國(guó)聯(lián)邦魚類和野生動(dòng)物署、內(nèi)政部、環(huán)境保護(hù)署、森林署已經(jīng)在野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)、濕地保護(hù)、森林保護(hù)等領(lǐng)域的行政決策中廣泛適用調(diào)適模式②美國(guó)的各個(gè)自然資源管理部門都已出臺(tái)要求采用調(diào)適型決策模式的正式行政規(guī)則或非正式的政策性文件，并且已經(jīng)在西北森林計(jì)劃(Northwest Forest Plan)、薩克拉門托-圣華金三角洲計(jì)劃(Sacramento-San Joaquin River Delta)多項(xiàng)重大自然資源管理決策中實(shí)踐調(diào)適型決策。。 在污染防治方面，2009 年奧巴馬總統(tǒng)下達(dá)總統(tǒng)行政命令，要求聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署在切薩皮克灣的水體污染治理戰(zhàn)略中納入調(diào)適型決策，規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和調(diào)整環(huán)境行政決策③See Executive Order No. 13508， 74 Fed. Reg. 23099， 23101-03 (May 12， 2009).。 相較于美國(guó)，我國(guó)對(duì)調(diào)適型決策的研究和實(shí)踐起步較晚，目前已有學(xué)者提出在水污染防治、森林生態(tài)系統(tǒng)管理、草原管理、流域管理、鄰避項(xiàng)目選址等不同領(lǐng)域采用調(diào)適型決策④代表性論文參見(jiàn)劉小峰，等.基于適應(yīng)性管理的水污染控制體系構(gòu)建——以太湖流域?yàn)槔齕J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011(2).葉功富，等.全球氣候變化及森林生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性管理[J].世界林業(yè)研究，2015(1).侯向陽(yáng)，等.中國(guó)草原適應(yīng)性管理研究現(xiàn)狀與展望[J].草業(yè)學(xué)報(bào)，2011(2).金帥.流域系統(tǒng)復(fù)雜性與適應(yīng)性管理[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010(7).劉小峰，等.鄰避項(xiàng)目的適應(yīng)性環(huán)境影響評(píng)價(jià)模式研究[J].中國(guó)行政管理，2018(8).。

(二)調(diào)適模式下后續(xù)評(píng)估制度的不足

環(huán)境行政決策的調(diào)適模式重視對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的后續(xù)調(diào)適，以增進(jìn)動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)，改善既有決策，并且提升未來(lái)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度[38]。 目前我國(guó)的環(huán)評(píng)制度受預(yù)測(cè)模式影響，缺乏有效的持續(xù)調(diào)適機(jī)制。 雖然現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度已初步構(gòu)建包括規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)在內(nèi)的后續(xù)評(píng)估制度，但現(xiàn)行后續(xù)評(píng)估制度側(cè)重于應(yīng)對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，而非發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)決策本身存在的問(wèn)題并提供持續(xù)改進(jìn)方案。 這主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，后續(xù)評(píng)估的啟動(dòng)情形不明確且過(guò)度受限。 在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第27 條要求建設(shè)單位“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形”時(shí)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，但“不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形”可被解釋為實(shí)際采取的應(yīng)對(duì)措施與環(huán)評(píng)文件要求不一致的情形，未能明確指向建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境影響與預(yù)測(cè)環(huán)境影響不同的情形[39]，并且許多應(yīng)當(dāng)反思環(huán)評(píng)決策的情形并非“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生”，而是在項(xiàng)目建設(shè)之前就已經(jīng)存在，只是當(dāng)初由于認(rèn)識(shí)所限而未能預(yù)見(jiàn)，將此類情形排除在外不符合持續(xù)調(diào)適的目標(biāo)[40]。 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》將“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中”不當(dāng)?shù)叵蘅s解釋為“通過(guò)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后”，過(guò)度限制后評(píng)價(jià)的啟動(dòng)情形，更加不利于持續(xù)調(diào)適目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)的問(wèn)題更加突出，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15 條只規(guī)定“對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)”，未明確需要啟動(dòng)跟蹤評(píng)價(jià)的具體條件與時(shí)機(jī)，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第24 條也未能在本條基礎(chǔ)上提供進(jìn)一步規(guī)定。

第二，后續(xù)評(píng)估內(nèi)容未能聚焦對(duì)現(xiàn)行環(huán)評(píng)文件的驗(yàn)證與更新。 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15、27 條只要求編制機(jī)關(guān)及時(shí)組織規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)后評(píng)價(jià)，未明確跟蹤評(píng)價(jià)與后評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第25 條規(guī)定跟蹤評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括“規(guī)劃實(shí)施后實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響之間的比較分析和評(píng)估”“規(guī)劃實(shí)施中所采取的預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施有效性的分析和評(píng)估”等。 在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)實(shí)踐中，部分園區(qū)將跟蹤評(píng)價(jià)等同于現(xiàn)狀評(píng)估，只梳理規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境影響現(xiàn)狀，而未能分析、檢驗(yàn)環(huán)評(píng)文件環(huán)境影響預(yù)測(cè)結(jié)論的科學(xué)性，以及所提出的環(huán)保應(yīng)對(duì)措施的有效性[21]。 由于對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)與跟蹤環(huán)評(píng)的不同性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不足，部分園區(qū)還在重新修編園區(qū)規(guī)劃后用跟蹤評(píng)價(jià)代替本應(yīng)重新開(kāi)展的規(guī)劃環(huán)評(píng)，以簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)的程序與內(nèi)容。 事實(shí)上，當(dāng)規(guī)劃本身在定位、范圍、布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、用地性質(zhì)等方面發(fā)生重大調(diào)整時(shí)，應(yīng)重新開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)而非跟蹤評(píng)價(jià)。

第三，后續(xù)評(píng)估結(jié)論對(duì)改善既有環(huán)評(píng)決策的效果有限。 對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第27 條只要求建設(shè)單位“采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案”，未明確“改進(jìn)措施”的具體內(nèi)涵，并且該法第24 條只規(guī)定當(dāng)“建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)”時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件。 據(jù)此，由于“綠孔雀案”中水電站項(xiàng)目及其環(huán)境保護(hù)措施本身并未發(fā)生變動(dòng)，即使新的事實(shí)證明項(xiàng)目的環(huán)境影響遠(yuǎn)超預(yù)期，建設(shè)單位也無(wú)需重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件。 規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)方面與此相似，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15 條只要求規(guī)劃編制機(jī)關(guān)“將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施”。

(三)調(diào)適型環(huán)境行政決策的核心構(gòu)造

現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之所以存在上述不足，是因?yàn)閷⒑罄m(xù)評(píng)估決策視為與環(huán)評(píng)決策相互獨(dú)立的不同決策程序，且對(duì)后續(xù)評(píng)估缺乏應(yīng)有的重視，本質(zhì)上反映了以事前預(yù)測(cè)為中心的規(guī)范邏輯，難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善決策質(zhì)量的效能追求。 為落實(shí)環(huán)境行政決策的調(diào)適模式，需要改“后續(xù)評(píng)估”為“后續(xù)調(diào)適”，構(gòu)建以持續(xù)調(diào)適為目標(biāo)的決策制度，將初次決策與后續(xù)調(diào)適決策視為同一決策程序中的不同階段，明確行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)適型決策的職權(quán)與職責(zé)。 據(jù)此，調(diào)適型環(huán)境行政決策主要包括適用情形、決策程序、決策內(nèi)容等三方面的核心構(gòu)造。

首先，調(diào)適模式的效能優(yōu)勢(shì)并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，需要合理確定其適用情形。 在確定適用情形時(shí)，需要考量監(jiān)管對(duì)象四個(gè)方面的特征:不確定性、變動(dòng)性、可控性與負(fù)面后果的嚴(yán)重性[41]。 調(diào)適模式應(yīng)優(yōu)先適用于不確定性與變動(dòng)性比較顯著、可控性比較大，而負(fù)面后果比較輕的環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域[4]。 監(jiān)管對(duì)象的不確定性與變動(dòng)性越顯著，事前預(yù)測(cè)結(jié)論的可靠性就越差，在初次決策之后進(jìn)行調(diào)適就越有價(jià)值，有助于不斷填補(bǔ)信息缺口與改善預(yù)測(cè)結(jié)論。 可控性則是指行政決策者對(duì)監(jiān)管環(huán)境的掌控能力，可控性越高，將更新后的環(huán)境影響認(rèn)知轉(zhuǎn)化為實(shí)際應(yīng)對(duì)措施的可行性就越高，否則決策調(diào)整將因無(wú)法實(shí)現(xiàn)而無(wú)濟(jì)于事。 負(fù)面后果的嚴(yán)重性對(duì)決定是否適用調(diào)適型環(huán)境行政決策同樣至關(guān)重要，若前期決策對(duì)后續(xù)調(diào)適的考量將導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面后果，后續(xù)調(diào)適將得不償失，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將更多的監(jiān)管資源投入到完善事前預(yù)測(cè)上。

其次，調(diào)適型環(huán)境行政決策應(yīng)采用多階段的決策程序。 在現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)二分的基礎(chǔ)上，整合規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，形成“初次規(guī)劃環(huán)評(píng)—后續(xù)調(diào)適”或“初次項(xiàng)目環(huán)評(píng)—后續(xù)調(diào)適”的多階段決策程序。 在規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論構(gòu)成項(xiàng)目環(huán)評(píng)基礎(chǔ)的情形下，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)一般包含對(duì)園區(qū)內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目的整體環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以進(jìn)一步打通規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)，構(gòu)建“初次規(guī)劃環(huán)評(píng)—后續(xù)調(diào)適—初次項(xiàng)目環(huán)評(píng)—后續(xù)調(diào)適”的多階段決策程序。 現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第18 條雖規(guī)定項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論作為重要依據(jù)并適當(dāng)簡(jiǎn)化，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的依據(jù)作用，但未認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論的調(diào)適功能。

多階段決策程序的有效性有賴于合理確定后續(xù)調(diào)適程序的啟動(dòng)條件與時(shí)機(jī)。 在啟動(dòng)條件方面，應(yīng)當(dāng)考慮兩種方式:一是精準(zhǔn)定位方式，重點(diǎn)考慮是否有助于改善事前預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性以及應(yīng)對(duì)措施的有效性，當(dāng)后續(xù)調(diào)適的成本較高而改善決策的收益較低時(shí)，不應(yīng)啟動(dòng)后續(xù)調(diào)適；二是隨機(jī)選擇方式，按照不同規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目類別隨機(jī)選取具有代表性的環(huán)評(píng)決策，以免精準(zhǔn)定位方式考慮不周，未能預(yù)見(jiàn)前期決策的潛在環(huán)境影響，或者對(duì)決策環(huán)境影響的不確定性估計(jì)不足，導(dǎo)致錯(cuò)失調(diào)適的機(jī)會(huì)[28]。 在啟動(dòng)時(shí)機(jī)方面，后續(xù)調(diào)適從初次環(huán)評(píng)文件獲批之后即可啟動(dòng)，只要符合啟動(dòng)條件即可。 為避免行政機(jī)關(guān)缺乏主動(dòng)性，可以在法律上要求行政機(jī)關(guān)定期(如每五年)啟動(dòng)后續(xù)調(diào)適，除非證明不符合啟動(dòng)條件。

最后，在決策內(nèi)容方面，初次環(huán)評(píng)決策的審查意見(jiàn)或許可文件中應(yīng)當(dāng)包含調(diào)適計(jì)劃。 調(diào)適計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括存在不確定性的預(yù)測(cè)結(jié)論范圍，檢驗(yàn)不確定性預(yù)測(cè)結(jié)論的后續(xù)調(diào)適機(jī)制，以及在發(fā)現(xiàn)實(shí)際環(huán)境影響與預(yù)測(cè)不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的改進(jìn)措施。 以“綠孔雀案”為例，具有不確定性的預(yù)測(cè)結(jié)論包括建水電站對(duì)綠孔雀、蘇鐵等瀕危動(dòng)植物的影響程度等，可采取的改進(jìn)措施包括改變水電站的布局和規(guī)模等。 據(jù)此，調(diào)適計(jì)劃的核心內(nèi)容可以表述為:“我們預(yù)測(cè)行政決策的環(huán)境影響為A，但若后續(xù)評(píng)估顯示環(huán)境影響超過(guò)B，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)減少環(huán)境影響的措施作如下調(diào)整；若后續(xù)評(píng)估顯示環(huán)境影響低于C，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)減少環(huán)境影響的措施作下述調(diào)整?！盵25]此外，調(diào)適計(jì)劃還需要闡明如何監(jiān)測(cè)決策的實(shí)施情況、如何獲取與分析數(shù)據(jù)信息，以及何時(shí)進(jìn)行后續(xù)評(píng)估以及相應(yīng)地調(diào)整決策等內(nèi)容[28]。

在納入調(diào)適計(jì)劃的同時(shí)，前期決策應(yīng)當(dāng)為后續(xù)調(diào)適預(yù)留空間。 若在前期決策中就要求行政相對(duì)人投入大量資金、應(yīng)用昂貴的環(huán)境保護(hù)設(shè)備和技術(shù)，將可能導(dǎo)致后續(xù)證明原先預(yù)測(cè)的環(huán)境影響被高估或更有效且成本更低的應(yīng)對(duì)方案出現(xiàn)時(shí)，難以收回不必要的支出。 為避免這一問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮在前期決策中優(yōu)先考慮采用資本投入較少、更易調(diào)整變通的措施。 例如，可以考慮允許工廠通過(guò)給工人佩帶防毒面具的方式來(lái)應(yīng)對(duì)工作場(chǎng)所的危險(xiǎn)氣體，而非要求工廠必須改變生產(chǎn)工藝或者安裝消除危險(xiǎn)氣體的技術(shù)設(shè)施。 又如，可以允許排污者通過(guò)改用低硫煤炭的方式來(lái)降低二氧化硫排放，而非要求排污者必須安裝昂貴的洗滌器。 這些暫時(shí)性的措施雖然不是最優(yōu)解決方案，但能夠?yàn)楹罄m(xù)獲取新信息和調(diào)整舊決策留下空間。

四、有效負(fù)責(zé):調(diào)適型環(huán)境行政決策的法律控制

調(diào)適型環(huán)境行政決策有助于提升行政效能，但行政機(jī)關(guān)可能濫用裁量權(quán)力，需要對(duì)其施加法律控制[42]。 行政機(jī)關(guān)可能利用調(diào)適型行政決策賦予的靈活性拖延決策，或作出不符合環(huán)境立法目標(biāo)與原則的決定。 調(diào)適型決策也導(dǎo)致被監(jiān)管者的責(zé)任義務(wù)處于變動(dòng)之中，危及行政相對(duì)人的信賴?yán)媾c正當(dāng)期待。 在預(yù)測(cè)模式下，行政法主要通過(guò)公眾參與、司法審查等制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政決策的合法性控制 。在調(diào)適模式下，這些制度所體現(xiàn)的依法行政、合理行政、正當(dāng)程序、信賴保護(hù)等原則依然適用，但需要在具體的制度設(shè)計(jì)上作出改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)調(diào)適模式的特殊性。 為此，需要在公眾參與、司法審查等行政法制度中吸收調(diào)適型決策的非終局性特征，同時(shí)增進(jìn)決策的合法性與有效性。

(一)調(diào)適型環(huán)境行政決策的非終局性

行政法適應(yīng)調(diào)適模式特殊性的關(guān)鍵是認(rèn)可調(diào)適型決策的非終局性。 在預(yù)測(cè)模式下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)事前預(yù)測(cè)分析的實(shí)體性與程序性要求，以及相應(yīng)的公眾參與程序、司法審查標(biāo)準(zhǔn)，都要求決策在一開(kāi)始就走向終局。 行政機(jī)關(guān)需要投入足夠的行政資源證明決策是對(duì)未來(lái)的全面理性規(guī)劃，否則將難以通過(guò)程序機(jī)制與司法審查的考驗(yàn)。 一旦通過(guò)考驗(yàn)，決策終局性即告達(dá)成，這意味著決策階段的結(jié)束與實(shí)施階段的開(kāi)始，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)從決定如何行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諞Q定行動(dòng)，以及在面對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)為既定的決策結(jié)果辯護(hù)[4]。 這種立足于事前預(yù)測(cè)的合法性控制模式固然能夠防止行政權(quán)的濫用，但對(duì)決策終局性的強(qiáng)調(diào)將使得行政權(quán)走向僵化，難以擔(dān)當(dāng)起確保行政決策正確性、激發(fā)行政權(quán)力效能、實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管目標(biāo)的形成性機(jī)能[43]。

不同于預(yù)測(cè)模式下的環(huán)境行政決策，調(diào)適型環(huán)境行政決策的多階段決策特征決定了其非終局性。調(diào)適計(jì)劃是前期決策的核心內(nèi)容，向行政相對(duì)人表明環(huán)境影響的不確定性與應(yīng)對(duì)措施的非終局性。 雖然在后續(xù)調(diào)適改變前期決策之前，前期決策結(jié)果是確保有關(guān)主體考慮環(huán)境影響的行為準(zhǔn)則，但從整個(gè)調(diào)適型行政決策過(guò)程來(lái)看，先前決策并不具備真正意義上的終局性[4]。 行政相對(duì)人需要按照調(diào)適計(jì)劃的要求及時(shí)開(kāi)展對(duì)環(huán)境影響的后續(xù)調(diào)適，并按照實(shí)際環(huán)境影響調(diào)整應(yīng)對(duì)措施。 因此，對(duì)調(diào)適型環(huán)境行政決策是否有效負(fù)責(zé)的判斷，不應(yīng)取決于決策結(jié)果是否足夠“終局”，而應(yīng)取決于決策結(jié)果是否具有合法且有效的調(diào)適計(jì)劃，能夠消減監(jiān)管問(wèn)題的不確定性，改善對(duì)監(jiān)管問(wèn)題的認(rèn)知，并且將改善的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為決策質(zhì)量的提升。

鑒于調(diào)適型環(huán)境行政決策的非終局性特征，立法機(jī)關(guān)需要通過(guò)修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律，在一般行政法制度的基礎(chǔ)上作出特別安排，以適應(yīng)控制環(huán)境行政決策權(quán)力的特殊需要。 其中，公眾參與是行政程序控制的核心內(nèi)容，司法審查則是控制行政權(quán)力行使的關(guān)鍵機(jī)制，二者對(duì)控制調(diào)適型環(huán)境行政決策行為同樣具有重要價(jià)值，以下分別展開(kāi)論述。

(二)公眾參與：時(shí)機(jī)選擇與理性交流

公眾參與被認(rèn)為是環(huán)境行政正當(dāng)法律程序的重要組成部分，對(duì)補(bǔ)強(qiáng)行政決策的民主正當(dāng)性、約束行政裁量具有重要作用[44]。 除了增進(jìn)對(duì)行政決策的合法性控制外，公眾參與還具有鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)考慮多元觀點(diǎn)、幫助行政機(jī)關(guān)拓展信息渠道、提升行政決策的質(zhì)量等效能保障功能。 我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》已將公眾參與明文規(guī)定為環(huán)境法的基本原則，公眾參與也是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)評(píng)立法的重要內(nèi)容。 但現(xiàn)行公眾參與制度主要關(guān)注事前預(yù)測(cè)階段，缺乏對(duì)后續(xù)調(diào)適過(guò)程中公眾參與的考量。

公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策的效能追求之間存在一定的張力。 美國(guó)行政決策中的公眾參與實(shí)踐已經(jīng)證明，過(guò)度的公眾參與不僅無(wú)助于改善決策質(zhì)量，反而會(huì)影響行政決策的效率[45]。 由于調(diào)適型環(huán)境行政決策所需的靈活性，公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策之間的張力較一般環(huán)境行政決策更加顯著。 公眾參與將拉長(zhǎng)通過(guò)調(diào)適改善決策的反應(yīng)過(guò)程，在客觀上會(huì)影響監(jiān)管者的“見(jiàn)機(jī)行事”[4]。 按照前期決策制定的調(diào)適計(jì)劃，行政機(jī)關(guān)需要持續(xù)地評(píng)估環(huán)境影響，調(diào)整應(yīng)對(duì)措施。 若在每次調(diào)適過(guò)程中納入公眾參與，將導(dǎo)致延誤調(diào)適時(shí)機(jī)等負(fù)面影響的產(chǎn)生。 不僅如此，在既定的調(diào)適計(jì)劃已經(jīng)納入公眾參與的情況下，重復(fù)納入公眾參與缺乏提升決策質(zhì)量、增進(jìn)社會(huì)共識(shí)等正面效益。

為消解公眾參與程序與調(diào)適型環(huán)境行政決策之間的張力，關(guān)鍵問(wèn)題不在于是否納入公眾參與，而在于何時(shí)納入公眾參與。 雖然公眾參與會(huì)在一定程度上影響調(diào)適型環(huán)境行政決策的靈活性，但公眾參與對(duì)決策的合法性與有效性依然具有至關(guān)重要的作用，需要區(qū)分不同決策階段來(lái)安排相應(yīng)的公眾參與程序。 首先，初次決策過(guò)程是納入公眾參與的合適時(shí)機(jī)。 初次決策過(guò)程制定調(diào)適計(jì)劃，對(duì)后續(xù)調(diào)適的成功至關(guān)重要。 公眾參與程序應(yīng)當(dāng)適用于初次決策過(guò)程，確保公眾盡早參與決策，提供信息支持與多元觀點(diǎn)，以增進(jìn)初次決策與調(diào)適計(jì)劃的質(zhì)量。 其次，不應(yīng)要求在所有按照既定調(diào)適計(jì)劃獲取新信息、調(diào)整舊決策的后續(xù)過(guò)程中納入公眾參與，以免阻礙行政機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整決策，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布有關(guān)調(diào)適成果的報(bào)告，以增進(jìn)決策的透明度。 最后，行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)適計(jì)劃本身的評(píng)估與調(diào)整需要公眾參與。 公眾對(duì)后續(xù)調(diào)適過(guò)程的意見(jiàn)可以在此進(jìn)行集中表達(dá)。 根據(jù)定期評(píng)估的時(shí)間間隔，公眾將有多次參與決策的機(jī)會(huì)。

上述制度安排不僅為公眾提供了充分的參與機(jī)會(huì)，也有助于促進(jìn)公眾與行政機(jī)關(guān)之間的理性交流，增進(jìn)決策的合法性與有效性。 一方面，通過(guò)在整個(gè)多階段決策過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中多次納入公眾參與，公眾能夠持續(xù)關(guān)注與參與決策過(guò)程，有助于公眾充分表達(dá)訴求。 與單次決策過(guò)程不同，公眾能夠監(jiān)督?jīng)Q策主體對(duì)先前決策中所提意見(jiàn)的落實(shí)情況，有助于增強(qiáng)公眾參與對(duì)決策過(guò)程的實(shí)質(zhì)影響。 另一方面，行政機(jī)關(guān)持續(xù)發(fā)布的調(diào)適報(bào)告等信息有助于公眾全面了解決策，從而更加理性地表達(dá)訴求與監(jiān)督行政。 公眾不僅知道行政機(jī)關(guān)對(duì)決策環(huán)境影響的事前預(yù)測(cè)結(jié)論，而且能夠得知行政決策的實(shí)際環(huán)境影響，從而兩相對(duì)照，對(duì)行政決策形成更加全面客觀的評(píng)價(jià)[25]。 為增進(jìn)公眾與行政機(jī)關(guān)之間風(fēng)險(xiǎn)交流的效果，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)只報(bào)告是否實(shí)施后續(xù)調(diào)適，而應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)全面公開(kāi)后續(xù)調(diào)適的程序、方法和結(jié)論。 行政機(jī)關(guān)還可以考慮建立統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)，全面匯總并清晰呈現(xiàn)同一決策的各階段環(huán)評(píng)文件以及相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)等信息[28]。

(三)司法審查：受案范圍與審查標(biāo)準(zhǔn)

司法審查也是傳統(tǒng)行政法的核心支柱，具有確保行政機(jī)關(guān)遵循立法機(jī)關(guān)的意志、避免行政機(jī)關(guān)被利益集團(tuán)俘獲、促進(jìn)行政決策的合理性、增進(jìn)行政決策的透明度和保證公眾參與等制衡行政權(quán)力的功能[46]。 但是，“司法審查制度的確立、運(yùn)轉(zhuǎn)多少會(huì)減損行政權(quán)的效率，這是不言而喻的事實(shí)”[47]，尤其對(duì)于多階段的調(diào)適型環(huán)境行政決策，司法審查可能會(huì)打亂整個(gè)決策過(guò)程的節(jié)奏。 為此，司法審查需要確定適當(dāng)?shù)氖馨阜秶c審查標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)現(xiàn)制衡行政權(quán)力功能的同時(shí)，避免過(guò)度干預(yù)行政權(quán)力的正常運(yùn)行[48]。

在受案范圍方面，法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同決策階段來(lái)決定是否審查調(diào)適型環(huán)境行政決策行為[4]。 首先，若初次環(huán)境行政決策包含制定調(diào)適計(jì)劃，法院應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查調(diào)適計(jì)劃的合法性。 調(diào)適計(jì)劃雖然面向不確定的未來(lái)，但其本質(zhì)上構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行政承諾，特定行政相對(duì)人將據(jù)此安排自身的生產(chǎn)、投資等行為，因而調(diào)適計(jì)劃將實(shí)際影響特定行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益。 按照《行政訴訟法》第12 條第一款第十二項(xiàng)的規(guī)定，需要將制定調(diào)適計(jì)劃的行為納入司法審查的受案范圍。 其次，若法院認(rèn)為調(diào)適計(jì)劃合法，司法審查就應(yīng)排除行政機(jī)關(guān)按照既定計(jì)劃調(diào)整舊決策、適應(yīng)新形勢(shì)的情形，或以行政復(fù)議作為前置條件。 這是因?yàn)榘从?jì)劃調(diào)適的過(guò)程主要涉及比較分析環(huán)境影響的技術(shù)性問(wèn)題，而法院缺乏所需的專業(yè)知識(shí)、專門經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)技術(shù)手段、設(shè)備、條件等，難以對(duì)技術(shù)性爭(zhēng)議實(shí)施有效的司法審查，宜由行政復(fù)議等其他方式來(lái)予以監(jiān)督[49]。 立法機(jī)關(guān)可以依據(jù)《行政訴訟法》第13 條第(四)項(xiàng)，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律中將其明確為由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。 但若后續(xù)決策行為超越了調(diào)適計(jì)劃的范圍，涉及對(duì)調(diào)適計(jì)劃本身的調(diào)整，需對(duì)行政相對(duì)人的行為義務(wù)作出重新安排，則有必要予以審查。

在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，法院需要區(qū)分不同審查要素來(lái)采用相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。 在現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，學(xué)者將司法審查的審查要素歸納為行政主體、適用條件、事實(shí)根據(jù)、行政程序、處理結(jié)果等五項(xiàng)，分別進(jìn)行合法性與合理性審查[50]。 相較于一般行政決策行為，調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的特殊性主要體現(xiàn)為適用條件、行政程序、處理結(jié)果這三項(xiàng)要素。 對(duì)于調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的適用條件與行政程序，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)的特別制度重點(diǎn)進(jìn)行合法性審查。 例如，在適用情形方面，監(jiān)管問(wèn)題是否具有較高的不確定性、變動(dòng)性和可控性，是否會(huì)導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的損害；在決策程序方面，行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)采取措施以獲取更多與決策問(wèn)題相關(guān)的信息，是否已經(jīng)構(gòu)建應(yīng)用新信息來(lái)重新評(píng)估現(xiàn)有決策的程序機(jī)制[9]。 并且由于法院在環(huán)境專業(yè)判斷上的不足，正當(dāng)行政程序是司法審查的重點(diǎn)。

對(duì)于調(diào)適型環(huán)境行政決策行為的處理結(jié)果，立法一般賦予行政機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán)力，法院需要依據(jù)《行政訴訟法》的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理性審查。 “濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)主要包含目的不適當(dāng)、考慮不相關(guān)因素或不考慮相關(guān)因素、顯失公正、對(duì)裁量的不適當(dāng)拘束等方面[51]。 司法審查應(yīng)當(dāng)從調(diào)適型決策的特殊性出發(fā)，綜合考量多階段決策的整體合理性，而非僅僅著眼于單次決策。 例如，前期決策需要為 后續(xù)調(diào)適留有余地，確保后續(xù)調(diào)適具有改善環(huán)境影響的實(shí)際意義。 如行政機(jī)關(guān)可能會(huì)要求水電站建設(shè)單位先行開(kāi)工建設(shè)對(duì)環(huán)境影響較小的項(xiàng)目區(qū)域或項(xiàng)目環(huán)節(jié)，并在這個(gè)過(guò)程中持續(xù)觀察項(xiàng)目建設(shè)對(duì)環(huán)境的影響。 法院在判斷決策行為是否“考慮不相關(guān)因素”時(shí)，不應(yīng)將后續(xù)調(diào)適的需要視為“不相關(guān)因素”。 又如，通過(guò)后續(xù)調(diào)適改變前期決策的暫時(shí)性安排是調(diào)適型決策的常態(tài)，并且已經(jīng)通過(guò)調(diào)適計(jì)劃告知行政相對(duì)人。 因此，法院在判斷決策行為是否因違反信賴保護(hù)原則而“顯失公正”時(shí)，不應(yīng)將按調(diào)適計(jì)劃調(diào)整前期決策的行為視為對(duì)行政相對(duì)人信賴?yán)娴膿p害。

五、結(jié)論

目前環(huán)境行政決策制度采用“預(yù)測(cè)模式”，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知持靜態(tài)視角，期待行政機(jī)關(guān)通過(guò)事前預(yù)測(cè)“一勞永逸”地解決問(wèn)題，不重視對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的后續(xù)評(píng)估與措施調(diào)整，難以適應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、變動(dòng)性等特征。 為提升環(huán)境行政決策的效能，需要在動(dòng)態(tài)視角下認(rèn)識(shí)環(huán)境行政決策的多階段性，通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí)和調(diào)適來(lái)改善事前預(yù)測(cè)結(jié)論與應(yīng)對(duì)措施，構(gòu)建環(huán)境行政決策的“調(diào)適模式”。 據(jù)此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第10、17 條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)增加后續(xù)調(diào)適計(jì)劃，適用于不確定性大、變動(dòng)性顯著且可控性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，并且明確存在不確定性的預(yù)測(cè)結(jié)論范圍，以及在發(fā)現(xiàn)預(yù)測(cè)結(jié)論有誤時(shí)可供備選的對(duì)策措施。 相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15 條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)啟動(dòng)情形與第27 條規(guī)定的項(xiàng)目環(huán)評(píng)后評(píng)價(jià)啟動(dòng)情形，要求規(guī)劃編制機(jī)關(guān)與建設(shè)項(xiàng)目單位按照經(jīng)過(guò)審批或?qū)彶榈沫h(huán)評(píng)文件啟動(dòng)后續(xù)調(diào)適程序，根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出相關(guān)環(huán)保對(duì)策措施的調(diào)整方案，報(bào)送環(huán)評(píng)文件的原審批或?qū)彶橹黧w決策。 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15、27 條還應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定，要求原審批或?qū)彶橹黧w及時(shí)組織對(duì)后續(xù)調(diào)適方案的論證，并根據(jù)論證結(jié)果調(diào)整規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)環(huán)保對(duì)策措施，或者對(duì)后續(xù)調(diào)適計(jì)劃本身進(jìn)行評(píng)估與調(diào)整。

為確保行政機(jī)關(guān)妥當(dāng)?shù)匦惺拐{(diào)適模式賦予的裁量權(quán)力，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》需吸收調(diào)適型行政決策的非終局性特征，在合法性控制之外納入對(duì)行政效能的考量。 一方面，改善公眾參與時(shí)機(jī)，促進(jìn)理性交流。 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11、21 條在規(guī)定初次環(huán)評(píng)決策過(guò)程中的公眾參與程序之外，還應(yīng)建立公眾參與后續(xù)調(diào)適過(guò)程的程序機(jī)制。 公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲取有關(guān)后續(xù)調(diào)適計(jì)劃執(zhí)行情況的信息，并且有權(quán)在后續(xù)調(diào)適計(jì)劃本身面臨調(diào)整時(shí)提出意見(jiàn)并獲取反饋。 另一方面，合理確定司法審查的受案范圍與審查標(biāo)準(zhǔn)。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15、27 條應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定，將后續(xù)調(diào)適計(jì)劃的執(zhí)行明確為由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，不屬于司法審查的受案范圍。 但若后續(xù)決策行為超越了調(diào)適計(jì)劃的范圍，涉及對(duì)調(diào)適計(jì)劃本身的調(diào)整，則有必要予以審查。 法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)前述的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定對(duì)后續(xù)調(diào)適的適用條件和決策程序進(jìn)行合法性審查，并在合理性審查時(shí)綜合考量多階段決策的整體合理性，而非僅僅著眼于單次決策。