冷 波

(中南大學 社會學系，湖南 長沙 410012)

一、農村人居環(huán)境治理的研究現(xiàn)狀

黨的十九大報告明確提出新時代我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相對于物質文化生活而言，新時代美好生活是一種新的生活樣態(tài)，需要引領和變革人民的生活樣式，讓人民生活進入更高階段、更高層次[1]。當前，農民的物質文化生活水平在不斷提升，但是農村人居環(huán)境卻在日益惡化，生活污水、生活垃圾、廁所衛(wèi)生和村容村貌等現(xiàn)狀不容樂觀，給農民的美好生活需要帶來了巨大挑戰(zhàn)[2]。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確提出，改善農村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。自此，農村人居環(huán)境治理成為新時代農民美好生活的重要內容，也成為了農村基層治理的一項重點工作。

農村人居環(huán)境治理是國家對農民進行的生活治理，背后直接體現(xiàn)的是國家與農民的關系。學界對此也展開了豐富的研究，具體表現(xiàn)為國家和社會兩種視角。國家中心視角強調政府在農村人居環(huán)境治理中的主導地位[3]，認為政府要配套相應的制度規(guī)范、經(jīng)濟政策以及技術支持等，但是基層政府在農村人居環(huán)境治理中往往面臨著規(guī)制能力不足困境[4]，因此要不斷加強基層政府的規(guī)制能力建設，推動農村人居環(huán)境治理體系現(xiàn)代化[5]。社會中心視角強調農民在農村人居環(huán)境治理中的主體地位[6]，認為農民生活實踐具有自身的結構化特征和運行規(guī)律，但是基層組織過度行政化導致農民在農村人居環(huán)境治理中普遍處于缺位狀態(tài)[7]，因此要發(fā)揮基層組織的自治功能，建構農民參與的農村人居環(huán)境治理模式[8]。

既有研究具有一定的啟發(fā)性，但是也存在不足之處。國家中心視角和社會中心視角內在于“國家與社會”關系的分析框架中，側重的是“國家與社會”的二元對立，而不是“國家與社會”的相互依賴。國家與社會并非彼此完全獨立的實體，而是具有開放性、關聯(lián)性的互動主體，核心問題是國家與社會如何進行有效銜接。農村人居環(huán)境治理作為農民生活治理的重要組成部分，需要平衡“硬規(guī)則”與“軟治理”的關系：一方面需要接納和利用自上而下的制度和資源，將其轉化為生活治理的重要資源，激活農民在生活治理中的主體性；另一方面需要正視農民日常生活的內部結構和實踐特征，將國家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導入農民生活實踐[9]?？梢姡r村人居環(huán)境治理離不開國家與農民的有效協(xié)作。

在農村人居環(huán)境治理中，一些學者也看到國家與農民合作治理的重要性，但是相關研究往往以理念闡釋和理論建構居多，缺乏具體的治理過程、運行機制等分析。在既有研究的基礎上，本文進一步提出“行政引領自治”的分析框架，結合具體案例探討農村人居環(huán)境治理中的國家與農民關系。“行政”指向的是代表國家權力的基層政府，“自治”指向的是村民自治框架下的自主治理，“引領”指向的是引導和激活而非包辦和控制。具體而言，一是從組織設置層面分析“行政引領自治”的組織基礎；二是從微觀權力層面分析“行政引領自治”的運行機制；三是從實踐效果層面分析“行政引領自治”的治理績效。

近年來，各地政府都在推進農村人居環(huán)境治理，整體上提升了農村人居環(huán)境質量。2021年3月至4月，筆者及研究團隊在湖北省石鎮(zhèn)開展了為期20天的田野調研，重點關注了當?shù)氐霓r村人居環(huán)境治理問題。自2018年開始，石鎮(zhèn)以自然灣為單位，開展了“美麗村灣建設”的試點工作，對村灣的環(huán)境衛(wèi)生、村容村貌等進行治理，并且取得了不錯的治理效果。本文以石鎮(zhèn)梅村的“美麗村灣建設”為經(jīng)驗立足點，分析當?shù)剞r村人居環(huán)境治理機制，進一步回應國家權力如何有效介入農民生活實踐。梅村80多戶300余人，人均土地1畝左右，農民家計形成了“半工半耕”模式[10]，屬于典型的中西部村落。

二、農村人居環(huán)境治理的組織創(chuàng)新

(一)農村人居環(huán)境的基本特征

農村人居環(huán)境治理不是抽象地進行生態(tài)文明建設，而是要立足于具體而現(xiàn)實的農民生活實踐。從農民生活實踐的角度看，農村人居環(huán)境具有總體性、關系性和特殊性等特征。

第一，中西部農村仍然保留著較為完整的村莊形態(tài)，農村人居環(huán)境呈現(xiàn)出總體性的樣態(tài)。首先，村落式的居住形態(tài)構成了農村人居環(huán)境的基本邊界，農民與集體呈現(xiàn)出公私融通的非領域關系，農村人居環(huán)境要以村落集體為單位進行整體治理，如繞開集體直接對接分散化的農民，個體權利的過分彰顯則容易造成服務失靈問題。其次，農民的生產(chǎn)生活實踐是一個完整系統(tǒng)，農村人居環(huán)境治理要尊重生產(chǎn)生活系統(tǒng)的完整性，真正服務于農民的生產(chǎn)生活秩序，過于強調農民居住空間的生活屬性而忽視生產(chǎn)屬性，容易造成生活治理排斥生產(chǎn)活動問題，進而引起農民的不滿與反對。

第二，中西部農村仍然具有傳統(tǒng)農村的屬性，農村人居環(huán)境事務上面附著了錯綜復雜的關系。首先，農村社會還維持著熟人社會的基本特征，情感、利益等要素在村民關系中相互交織，村莊公共事務表現(xiàn)出人事融合特征[11]。其次，農村還保持著集體土地制度，不同于城市建筑物在產(chǎn)權上有著比較清晰的公私邊界，以集體土地為基礎的鄉(xiāng)村空間具有關系主義的基本特征[12]。農村人居環(huán)境治理不是簡單的村莊物理空間改造，而是對附著密集關系的生產(chǎn)生活空間進行改造，需要在具體情境中不斷理順關系、清理矛盾。

第三，中西部農村仍然維持著農業(yè)經(jīng)濟形態(tài)，農民生活實踐不同于城市生活標準，具有農業(yè)農村系統(tǒng)的特殊性。首先，農民一般根據(jù)農業(yè)生產(chǎn)內容安排生活節(jié)奏，而農業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性、階段性、臨時性等特點[13]，往往沒有精確化的時間安排表。其次，農民在空間布局上要考慮農業(yè)生產(chǎn)生活的實際需要，對房前屋后的空間整理要考慮生產(chǎn)生活的便利性，往往沒有統(tǒng)一的空間布置格式。再次，農民的居住空間具有分散性特點，精細化的生活治理往往成本很高，而且農民生產(chǎn)的經(jīng)濟價值相對不高，更愿意依據(jù)農業(yè)生存理性安排生活方式。

(二)村莊自治組織的有效設置

在行政下鄉(xiāng)的背景下，村級組織日益行政化和科層化，逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構[14]。村干部主要忙于上級政府的各種行政任務，小組長主要負責收發(fā)資料和上傳下達，村級組織日益難以承擔和發(fā)揮自治功能。因此，需要在村莊重新設置自治組織，將其作為激活村民自治的組織載體。石鎮(zhèn)根據(jù)當?shù)卮迩f社會性質，將自治重心進一步下沉，創(chuàng)造性地設置了村落理事會。具體做法是：行政村以下分為若干個村落，每個村落都成立村落理事會，在包村干部和村干部的組織下召開村落戶代表會議，讓他們根據(jù)威望和能力推選候選人，最終根據(jù)票數(shù)選取7～9人為理事會成員。

村落理事會是一種新型的組織設置，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，村落理事會以自然村落為載體，即有著相同的地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的最基本的自治單元，這是村民自治能夠正常運轉的單元基礎；第二，村落理事會成員是由農民在熟人社會內部推選產(chǎn)生，他們有威望、有公心、有能力、講奉獻，包括小組長、黨員、家族精英等，這是村民自治能夠有效運轉的權威基礎；第三，村落理事會是一個協(xié)商機構，而不是一個辦事機構，主要以村民自治的形式開展農村人居環(huán)境治理，為農民廣泛參與民主協(xié)商提供了組織平臺。村落理事會重構了村級組織結構，從原來的村委會—小組結構變成了村委會—村落理事會結構，前者主要是行政化導向下的村級組織，后者則夯實了村民自治的組織基礎?？傊迓淅硎聲蔀楣催B政府與農民的組織載體，在農村人居環(huán)境治理中發(fā)揮著自治功能。

(三)新型組織架構的有效運行

村落理事會作為一種群眾自治組織，嵌入到農村人居環(huán)境治理實踐，實現(xiàn)了村民自治與政府治理的有效對接。

1.政府引導

以村落理事會為核心的村民自治機制主要是適應農村人居環(huán)境治理任務。這一制度舉措是基層政府主動創(chuàng)新的行為，目的是為了解決在基層治理資源有限情況下，如何激勵村級組織動員廣大農民參與美麗家園建設的問題?；鶎诱畬ψ陨淼慕巧M行了明確界定，從政府主導轉變?yōu)檎龑?，不斷激發(fā)基層治理的活力。具體表現(xiàn)為：一是基層政府對農民進行觀念引導，通過制定宣傳手冊和組織實地觀察，刺激農民對美麗生活環(huán)境的向往；二是基層政府提出干凈整潔、因地制宜的治理原則，不過于介入農村人居環(huán)境治理的細節(jié)；三是基層政府根據(jù)村落實際給予一定的資金支持，依靠村落精英撬動村落內部的治理資源。

2.村落轉化

2.1 經(jīng)過CT和MRI診斷，發(fā)現(xiàn)腫瘤屬于軟組織分葉腫塊，34例邊界清晰，有2例屬于胃部腫瘤，CT診斷邊緣模糊，侵犯到周圍組織，進行手術切除；27例患者進行增強掃描，從中度到顯著強化，CT和MRI診斷后有14例發(fā)現(xiàn)腫瘤血管。

村級組織行政化的困境是失去了公共事務的轉化能力，結果就是“干部拼命干，農民冷漠看”的景象。村落理事會成為公共事務性質轉化的紐帶，能夠將公共事務從行政屬性轉化為自治屬性。具體表現(xiàn)為：一是在政策宣傳過程中，村落理事會通過開會和走訪等方式宣傳農村人居環(huán)境治理政策，將基層政府的公共議程變?yōu)榇迓涞墓沧h程；二是在方案制定過程中，村落理事會根據(jù)自上而下的政策要求，多次開會征求農民的意見和建議，形成具有可操作性的內部治理方案；三是在治理過程中，村落理事會扮演村落“當家人”角色，自主整合農民訴求、解決矛盾糾紛、調動村落資源以及制定村規(guī)民約等，超出能力范圍的事務才會找基層政府介入指導。

3.農民參與

農村人居環(huán)境治理最大的難題是如何對接分散化的服務對象，核心問題是組織和動員農民的參與。村落是當?shù)刈罨镜淖灾螁卧迓淅硎聲軌蚶么迓湓杏纳鐣Y本和社會動力有效激活村民自治。在村落理事會的統(tǒng)籌協(xié)調下，農民參與農村人居環(huán)境治理有了組織制度保障。具體表現(xiàn)為：一是村落理事會多次開會和走訪，為農民廣泛參與人居環(huán)境治理提供了組織平臺；二是村落理事會能夠利用“民主集中制”治理“釘子戶”，提高了農民參與人居環(huán)境治理的效能感和積極性；三是村落理事會在集體共識的基礎上制定了村規(guī)民約，為農民參與人居環(huán)境治理提供了制度支撐。

三、農村人居環(huán)境治理的運行機制

(一)思想引導與民主協(xié)商機制

農村人居環(huán)境治理是要改變農民的生活習慣，提升農民的生活品質。不過，農民的生活習慣往往具有惰性和個體差異性，改變農民集體的生活習慣離不開積極的思想動員?；鶎诱畬r民進行思想動員，具體要解決以下幾個問題：一是改變農民對人居環(huán)境的觀念問題，讓他們接受綠色生態(tài)的生活方式；二是明確人居環(huán)境治理的責任邊界問題，讓農民有主體性參與的責任意識；三是整合人居環(huán)境治理中的需求和矛盾，讓農民形成集體共識和規(guī)范。思想動員工作不是一蹴而就的，而是需要基層干部反復細致地做工作，依靠的不是行政命令的方式，而是柔性引導的方式，依托村民自治進行民主協(xié)商，讓農民形成情感和思想共振。

案例一：梅村的包村干部一開始以行政命令的態(tài)度推動美麗村灣建設，在會上簡單粗暴地提出了“動起來、清起來、拆起來”的口號，結果遭到了農民的集體抗議。經(jīng)過認真反思與請教，包村干部改變了工作策略，配合村落理事會開展工作。首先，分批次組織村落代表到附近的美麗鄉(xiāng)村參觀，激發(fā)他們對美麗宜居的渴望；其次，開會時認真聽取農民意見，讓他們充分表達和討論需求，會后進村入戶宣傳動員；最后，商討矛盾化解方案，打消農民的顧慮，比如給老宅基地進行公證。經(jīng)過耐心細致的思想動員，以及多次村灣屋場會議，農民最終有了建設美麗村灣的意愿。

在農村人居環(huán)境治理過程中，基層政府經(jīng)歷了身份和角色的轉換，從原來的主導者和命令者，變成了后來的組織者和協(xié)調者。這表明，當基層政府一味地包辦替代時，農民的思想意識沒有轉換過來，就會成為人居環(huán)境治理中的旁觀者，甚至是反對者；當基層政府注重思想引導和民主協(xié)商時，農民在循循善誘和需求表達中不斷轉換思想，進而成為了人居環(huán)境治理的主體。只有真正解決農民的思想問題，才能夠有效開展集體行動。在農村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過思想引導向農民灌輸人居環(huán)境治理理念，然后通過民主協(xié)商解決治理引發(fā)的矛盾問題，最終把理念具體化為農民的集體共識。

(二)精英吸納與帶動示范機制

村莊精英是農村人居環(huán)境治理的重要主體，要充分發(fā)揮他們的帶動示范作用。在市場經(jīng)濟的洗禮下，村莊出現(xiàn)了精英外流的趨勢，但是村莊社會仍然有一批在村精英[15]，而且在外精英也沒有完全割斷與村莊的關聯(lián)。當?shù)卣ㄟ^戶代表制讓農民選出村落理事會，為基層政府吸納村莊精英提供了組織平臺?；鶎诱木⑽{具體表現(xiàn)在兩個方面：一是吸納社會精英為村落理事會成員，這部分群體常年在村生產(chǎn)生活，而且在村莊社會具有一定的社會權威，像老黨員、老干部、退休教師、退伍軍人等；二是吸納經(jīng)濟精英為人居環(huán)境治理提供物質資源，這部分群體一般在村外發(fā)展，但是逢年過節(jié)也會回村生活，屬于經(jīng)濟條件比較好的鄉(xiāng)賢。村落精英深度嵌入到村落社會網(wǎng)絡，背后附著了社會資本、經(jīng)濟資本等，因此，精英吸納不僅可以提升治理資源，還可以形成帶動示范效應。

案例二：梅村開展了七日人居環(huán)境攻堅行動，村落精英就發(fā)揮了巨大作用。村落理事會成員帶頭免費拆除老舊房子、清理村落垃圾，起到了以身作則的榜樣作用；同時，他們還利用自身的影響力動員家族、親朋等參與人居環(huán)境治理。另外，村落理事會還積極動員村外經(jīng)濟能人捐錢，支持村落人居環(huán)境治理。在村落理事會的帶動示范下，梅村人居環(huán)境治理沒有發(fā)放補貼和賠償，全村落一共籌集了20多萬元，其中大戶(經(jīng)濟能人)出了大頭，而且每戶都出資出勞，財務和人工都詳細記錄下來，攻堅完之后會張榜公布。

與“干部拼命干，農民冷漠看”的景象不同，梅村形成了“干部帶頭干，農民跟著干”的景象，這離不開村落精英的帶動示范作用。這種作用具體表現(xiàn)在兩個方面：一是村落精英帶頭出資出勞，而不是領取政府的工錢，如此一來，人居環(huán)境治理就是村民自治的事情，而不是政府的行政任務，農民是給自己干活，而不是給政府干活；二是村落精英仍然具有較大的影響力，他們親自帶頭參與人居環(huán)境治理，在村落形成人居環(huán)境治理的強烈氛圍，畫面具有較強的觸動性和感染性，能夠帶動其他人共同參與人居環(huán)境治理。在農村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過吸納村莊精英，發(fā)揮他們的帶動示范作用，極大地提高了農民集體的行動力。

(三)知識融合與因地制宜機制

生活環(huán)境主義理論認為，當人們采取某種具體的行為時，是以個人經(jīng)驗、生活組織(村落等)內部的生活常識、生活組織外部給予的通俗道德三種生活意識作為各種判斷的知識依據(jù)[16]。農村人居環(huán)境治理屬于生活治理的重要內容，強調共識基礎之上的“知識治理”。不過，農民知識體系并不等同于國家治理體系，前者具有內生性、靈活性、多元性特點，后者具有外生性、固定性、統(tǒng)一性特點[17]。國家知識與農民知識具有差異性，如何調和二者之間的張力是基層政府的重要職責。當?shù)卣植桓愦箝_發(fā)、依托村民自治的原則，促使國家知識與農民知識的相互融合。具體而言就是讓農民根據(jù)國家知識的基本原則制定人居環(huán)境治理的具體標準，而不是單向度植入國家知識的具體程序和標準。

案例三：在建設美麗村灣的過程中，梅村的成功之處是堅持因地制宜、不折騰農民。美麗村灣建設要呈現(xiàn)村灣的特色，而不是按照統(tǒng)一的標準模式。村灣有塘就沿著池塘打造，有坡就沿著坡打造，有樹就沿著樹打造。美麗村灣建設需要調動村莊內部資源，不能脫離村灣經(jīng)濟社會發(fā)展水平，農村的人居環(huán)境治理不能等同于城市。在農村人居環(huán)境治理中，基層政府只是引導農民養(yǎng)成干凈整潔的習慣，而不是過分介入他們的生活細節(jié)，也不是要把農村變成城市生活空間，畢竟農民還要開展農業(yè)生產(chǎn)，他們的生活節(jié)奏、生活需求不同于城市。

農村人居環(huán)境治理是國家向農村輸入的公共服務，背后配套了國家知識的基本要求。如果這些知識規(guī)則和村莊社會硬對接，那么就會出現(xiàn)“好心辦壞事”問題?；鶎诱穆毮芫褪菍业慕y(tǒng)一性與地方的特殊性有效銜接起來，這就需要基層政府具有較強的政策轉化能力，將國家知識規(guī)則操作成因地制宜的具體標準。當?shù)鼗鶎诱x予了村落理事會一定的自主權，而不是單向度地輸入國家具體的程序和規(guī)則，使得村落理事會可以依托村民自治導入國家知識原則，在民主協(xié)商的基礎上形成村莊共識，進而因地制宜地制定具體的治理標準。在農村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過村民自治達成知識融合，因地制宜地開展具體工作，極大地提高了農民集體的接受度。

(四)自主服務與社會規(guī)制機制

當前，基層服務型政府建設往往陷入服務泛化困境，過度強調對個體的服務，而忽視了服務背后的規(guī)制權[18]。農村人居環(huán)境治理是重要的公共服務，特別是后續(xù)的人居環(huán)境維持。不過，在當?shù)鼗鶎诱囊龑?，村落理事會充分調動了農民的主體性，讓農民在人居環(huán)境治理中開展自主服務行動：一是在農村人居環(huán)境治理的動員階段，村落理事會組織農民形成了自主服務共識；二是在農村人居環(huán)境治理的集中攻堅階段，農民根據(jù)個人資源稟賦自主參與治理；三是在農村人居環(huán)境治理的維持階段，村落理事會安排農民自主維護。當農村人居環(huán)境治理成為集體內部事務之后，村莊就在農民集體共識的基礎上形成了社會規(guī)制權，集體就可以發(fā)揮約束個體的作用，同時個體也可以用集體的名義去制約其他人。

案例四：梅村理事會會長表示，這次人居環(huán)境治理實現(xiàn)了自主服務模式，大家共同參與建設美麗家園，有錢出錢有力出力。美麗村灣建設好了，每個人既是服務員也是監(jiān)督員。每戶不僅要管理好自家的房前屋后，而且還會每月排班清掃村灣，讓農民自主評判村莊環(huán)境衛(wèi)生清掃情況，發(fā)現(xiàn)誰做的不好都可以直接指出來。以前農民都不愿意得罪人，現(xiàn)在這是大家都要做的事，有了村集體的正當名義，就可以制約他們了。對于村里的難纏戶，老百姓都會說他，他要是實在不要面子，我們就集體排斥他，動員大家不走他家人情，不給他家紅白事幫忙，農村總會有一些手段可以治這些人。

在服務下鄉(xiāng)的背景下，公共服務離不開規(guī)制，沒有規(guī)制的公共服務，終將會破壞公共服務。當前，基層治理的困境是行政消解自治，村級組織不斷行政化，公共服務規(guī)制過于依賴行政資源，而忽視了鄉(xiāng)村社會資源。然而，中西部農村還具有傳統(tǒng)農村的基本屬性，仍然保留著社會內生治理資源，像人情、面子、關系等地方性規(guī)范。只要基層政府對農民進行合理引導，組織農民進行自主服務，就可以激活地方性規(guī)范，進而形成社會規(guī)制權。社會規(guī)制權遵循著鄉(xiāng)土社會的公平正義原則，比較契合農民捆綁式的權利義務觀念[19]，往往對村莊的“釘子戶”更加具有約束力。在農村人居環(huán)境治理的過程中，基層政府通過組織農民形成集體共識，激活地方性規(guī)范形成社會規(guī)制權，理順了農民的權利義務關系，也制約了村莊的“釘子戶”行為。

四、農村人居環(huán)境治理的實踐效能

當?shù)氐摹懊利惔鍨辰ㄔO”是農村人居環(huán)境治理的有效形式，其核心是激活了村民自治，樹立了農民的主體性，將國家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導入農民生活實踐。這種模式是花小錢辦大事，而且辦好了大事，取得了良好的治理效果。

第一，提高了農村人居環(huán)境治理的效率。當前，各地都在大力推進人居環(huán)境治理行動，實踐中時常看到“干部拼命干，農民冷漠看”景象，久而久之連村組干部都失去了積極性。當?shù)卣侠碓O置了村落理事會，在政府引導和精英吸納的基礎上，將農民有效地組織起來了。如此一來，農村人居環(huán)境治理就從“國家的事”變成農民“自己的事”，村集體就可以動員農民積極參與人居環(huán)境治理，而且還可以憑借村集體的名義制約“釘子戶”行為。農村人居環(huán)境治理有了群眾基礎之后，村莊就出現(xiàn)了集體參與治理的熱烈氛圍，極大地提高了人居環(huán)境治理的效率。據(jù)梅村包村干部講，農民被動員起來之后，人多力量大干活也快，他們共同勞動了七天七夜，就完成了拆除破舊老房、清理村灣垃圾等攻堅行動。

第二，降低了農村人居環(huán)境治理的成本。在農村人居環(huán)境治理中，基層政府需要配套服務資金，但是中西部基層政府的財政資源總體上比較匱乏。政府主導下的農村人居環(huán)境治理全靠政府財政兜底，而且村莊“釘子戶”還會損耗政府財政資源，有的基層政府甚至要負債搞人居環(huán)境治理。不同于政府兜底的高成本治理模式，當?shù)卣峁┝艘环N低成本的農村人居環(huán)境治理模式。一方面，當?shù)卣植桓愦箝_發(fā)原則，農村人居環(huán)境治理的總體資源需求不大，基層政府可以將有限的資源用到實處，比如交通局投資300萬修了一條3～4公里道路，解決農民出行不便的難題；另一方面，基層政府有效調動了村莊內生資源，村落理事會動員農民積極籌資籌勞，后期的人居環(huán)境維持也是自主服務，極大地減輕了基層政府購買服務的負擔，比如農業(yè)農村局只需投資3萬元購買垃圾桶和清掃工具。

第三，增強了國家介入農民生活的合法性。農村人居環(huán)境治理事關農民的切身利益，但是基層政府與分散化的農民直接對接成本很高，往往傾向于采取形式主義和策略主義進行應對，這就難免會折騰農民和損害農民的正當利益。當基層政府不能有效解決農民的具體問題時，農民就會心存怨氣甚至做出反抗舉動，干群關系就會變得緊張起來，國家的好心在基層變成了壞事。當?shù)剞r村人居環(huán)境治理的核心是激活村民自治，能夠及時了解和整合農民需求，有效動員農民自主建設美麗家園。在農村人居環(huán)境治理過程中，基層政府不僅改變了農民的思想觀念，同時也尊重了農民的生活實踐，成功將國家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導入農民生活實踐。經(jīng)過這場人居環(huán)境治理行動，當?shù)氐母扇宏P系變得比較和諧，也增強了農民對基層政府的信任度，希望基層政府進一步指導美麗村灣建設。

五、結論與討論

近年來，國家高度重視農村人居環(huán)境治理，將其作為了基層政府的重點工作。農村人居環(huán)境治理是要變革農民生活樣態(tài)，構成了農民美好生活需要的重要內容，如何有效推進農村人居環(huán)境治理成為基層政府的重要議題。不同于行政主導的治理模式，湖北省梅村開展的“美麗村灣建設”采用的是“行政引領自治”模式，其核心是激活村民自治，樹立農民的主體地位，將國家的“硬規(guī)則”以柔性方式導入農民生活實踐。在實際的運行過程中，通過建構思想引導與民主協(xié)商機制、精英吸納與帶動示范機制、知識融合與因地制宜機制以及自主服務與社會規(guī)制機制，實現(xiàn)了國家要求與社會實際的統(tǒng)一。這種治理模式在實踐中取得了良好的人居環(huán)境治理效果，為農村人居環(huán)境治理提供了一條可行路徑。

農村人居環(huán)境治理是農民對美好生活的追求，但是農民美好生活需要不是抽象的，不能超越農民生活實踐的發(fā)展階段。在市場經(jīng)濟的洗禮下，城鄉(xiāng)要素正在不斷融合，但是中西部農村仍然具有傳統(tǒng)農村的屬性，并不能完全等同于城市生活單元[20]。在這種農村屬性下，農民生活實踐具有總體性、關系性和特殊性等基本特征，這就決定了村莊依然存在相應的自治需求。依托村民自治組織和動員農民，讓農民成為人居環(huán)境治理的主體，自主創(chuàng)造自己的美麗家園。梅村經(jīng)驗表明，村落共同體依然存在一些剩余社會資本，一是還有長期在村生活的老黨員、老干部等老年精英，二是諸如面子、人情等熟人社會資源并未完全消失，這些潛在的治理力量和治理資源需要得到激發(fā)和調動，為基層政府激活村民自治提供重要基礎。

當前，中西部基層政府投入了大量的人力財力物力，積極推進農村人居環(huán)境治理，極大地改善了農村人居環(huán)境樣態(tài)，但是也引發(fā)了一系列的治理問題。其一是社會責任國家化，基層政府在嚴格的考核體系下失去了自主性，只能包辦替代和承擔無限責任；其二是混淆了城鄉(xiāng)性質，上級按照城市生活標準打造農村，基層政府陷入過密化治理困境。因此，要調整農村人居環(huán)境治理的考核方式，賦予基層政府一定的自主權，讓基層政府因地制宜地開展工作?；鶎诱辛俗灾鳈嘀?，就可以依托村民自治，與農民形成新的關聯(lián)模式。一是合理劃分基層政府與農民的責任邊界，基層政府的職責是引導和指導，農民要承擔自主建設美麗家園的責任；二是調整治理資源的分配方式，農民力所能及的事由農民自主配置資源，比如衛(wèi)生清掃、道路清理等，農民能力之外的事由基層政府配置資源，比如垃圾清運、修路等。